鐘麗娟，王開鋒

(中共山東省委黨校[山東行政學(xué)院]政治和法律教研部，山東 濟(jì)南 250103；青島國(guó)際院士港綜合管理委員會(huì)，山東 青島 266100)

1949年9月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》宣告，中華人民共和國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度。在新中國(guó)尚未制定憲法的情況下，《共同綱領(lǐng)》以最高法律效力的形式確立了我國(guó)的根本政治制度。經(jīng)過建國(guó)初期的過渡，1954年9月15日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議開幕，這標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度在我國(guó)正式建立。我國(guó)人民代表大會(huì)制度從萌芽到確立再到逐步完善，是與中國(guó)共產(chǎn)黨的成立與發(fā)展壯大同步的。在此過程中，馬克思的代表理論為其提供了不竭動(dòng)力和思想源泉。

一、馬克思代表理論的內(nèi)涵解讀

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，理論上淵源于巴黎公社經(jīng)驗(yàn)。1871年的巴黎公社，是法國(guó)無產(chǎn)階級(jí)打碎資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家機(jī)器、建立無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的嘗試。巴黎的20個(gè)市區(qū)的無產(chǎn)階級(jí)，直接選舉產(chǎn)生了86名代表，組成公社委員會(huì)，行使公社全部權(quán)力。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對(duì)此給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為公社所采取的各項(xiàng)具體措施，顯示出走向?qū)儆谌嗣?、由人民掌?quán)的政府的趨勢(shì)(1)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。

馬克思認(rèn)可并推崇巴黎公社，同時(shí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制度進(jìn)行了無情批判。馬克思指出，在巴黎公社之前，普選權(quán)一直是被濫用的，或者是被當(dāng)做以議會(huì)方式批準(zhǔn)神圣國(guó)家政權(quán)的工具，或者是被當(dāng)做統(tǒng)治階級(jí)手中的玩物，只是每三年或六年決定一次，究竟由統(tǒng)治階級(jí)中的什么人在議會(huì)里當(dāng)人民的假代表(2)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第107、100頁。。由于資本主義國(guó)家對(duì)議會(huì)選舉的選舉權(quán)和被選舉權(quán)設(shè)定財(cái)產(chǎn)資格，排斥工人階級(jí)和農(nóng)民，議員名義上是選出的，實(shí)際上是土地貴族和大資產(chǎn)階級(jí)的代表。

馬克思所生活的時(shí)代，正是資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)、基本矛盾凸顯的時(shí)期。資本主義的各項(xiàng)政治制度剛剛建立，還遠(yuǎn)不夠完善，諸如性別、種族、財(cái)產(chǎn)等條件的選舉權(quán)限制，導(dǎo)致議會(huì)議員幾乎全部是土地貴族和大資產(chǎn)階級(jí)的代表。以英國(guó)為例，1832年英國(guó)第一次議會(huì)改革前，不僅議會(huì)議席分配失衡，選民范圍也極為有限。在英格蘭及愛爾蘭，只有百分之五的成年男性有選舉權(quán)，蘇格蘭200萬人口中僅有3000人有選舉權(quán)。1832年的議會(huì)改革，降低了選民的財(cái)產(chǎn)和身份要求，即便如此，英國(guó)有選舉權(quán)的人口占當(dāng)時(shí)英國(guó)總?cè)丝诘谋嚷?，也僅僅是從大約2%增加到3.3%(3)陳敏昭：《英國(guó)議會(huì)制度及其改革》，《人大研究》2009年第6期。。美國(guó)同樣經(jīng)歷了從限制選舉到普遍選舉的歷史過程。1871年巴黎公社成立時(shí)，美國(guó)剛剛通過憲法第15條修正案，規(guī)定選舉權(quán)不得因種族、膚色而被剝奪或限制。但在實(shí)踐中，美國(guó)普選權(quán)的真正落實(shí)在此之后又經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)之久。

馬克思在對(duì)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)批判的基礎(chǔ)上，勾勒出新型無產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的理想。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思指出，巴黎公社實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)的政府，公社是由巴黎各區(qū)普選出的市政委員組成，這些委員要對(duì)選民負(fù)責(zé)，隨時(shí)可以罷免，其中大多數(shù)是工人或工人階級(jí)的代表；每一個(gè)地區(qū)的農(nóng)村公社，通過設(shè)在中心城鎮(zhèn)的代表會(huì)議來處理它們的共同事務(wù)；這些地區(qū)的各個(gè)代表會(huì)議又向設(shè)在巴黎的國(guó)民代表會(huì)議派出代表，每一個(gè)代表都可以隨時(shí)罷免，并受到選民給予他的限權(quán)委托書(正式指令)的約束(4)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。在這里，馬克思強(qiáng)調(diào)了巴黎公社的工人階級(jí)政府性質(zhì)，以及選民控制代表會(huì)議的重要性。對(duì)于農(nóng)民階級(jí)的地位，馬克思早在《路易·波拿巴的霧月十八日》中，就通過分析法國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和階級(jí)斗爭(zhēng)狀況，闡述了工農(nóng)聯(lián)盟的思想，指出無產(chǎn)階級(jí)革命只有獲得農(nóng)民的支持，才能形成一種合唱，否則，它在一切農(nóng)民國(guó)度中的獨(dú)唱都會(huì)成為孤鴻哀鳴(5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年版，第769頁。。公社體制把農(nóng)村的生產(chǎn)者置于他們所在地區(qū)中心城市的精神指導(dǎo)之下，使他們?cè)谥行某鞘杏泄と俗鳛樗麄兝娴奶烊淮碚?。公社完全是一個(gè)具有廣泛代表性的政治形式(6)參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年版，第98—99、101—102頁。。

因此，馬克思的代表理論，其獨(dú)特性在于：一是強(qiáng)調(diào)廣泛的代表性尤其是工人階級(jí)的代表屬性；二是強(qiáng)調(diào)代表向選民負(fù)責(zé)并隨時(shí)可以罷免。這一理論最終指向人民主權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

盡管巴黎公社存在時(shí)間很短，但對(duì)后來社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)建設(shè)影響深遠(yuǎn)。1917年，俄國(guó)蘇維埃的建立，使馬克思的人民代表機(jī)關(guān)理論得到制度上的實(shí)踐，并在理論和制度上進(jìn)一步創(chuàng)新。列寧在《什么是蘇維埃政權(quán)？》一文中指出：“日益吸引每個(gè)國(guó)家的工人的新政權(quán)的實(shí)質(zhì)就在于：從前管理國(guó)家的總是富人或資本家，而現(xiàn)在卻第一次由正是遭受過資本主義壓迫的那些階級(jí)而且是為數(shù)眾多的人來管理國(guó)家”(7)《列寧全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年版，第226頁。。俄國(guó)在世界上第一次建立了沒有剝削者參加，只由工人和勞動(dòng)農(nóng)民組成的群眾組織——蘇維埃，并把全部國(guó)家政權(quán)都交給蘇維埃。不同于現(xiàn)代議會(huì)以地域?yàn)榛A(chǔ)的選舉原理，社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)強(qiáng)調(diào)的是階級(jí)代表制，即強(qiáng)調(diào)其成員身份是來自底層的工人、農(nóng)民和其他勞動(dòng)人民，而士兵也主要是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，對(duì)此，毛澤東曾解釋：兵士主要是穿軍服的農(nóng)民(8)參見《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1272頁。。

在人民代表大會(huì)制度以及代表制度建設(shè)上，我國(guó)與馬克思主義的政權(quán)建設(shè)理論一脈相承，同時(shí)吸收借鑒蘇維埃制度的成功經(jīng)驗(yàn)，形成了具有中國(guó)特色的政權(quán)建設(shè)理論。

二、馬克思代表理論的中國(guó)實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨從誕生之日起，就堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主為己任。1921年以來的近百年歷史進(jìn)程中，每一時(shí)期我國(guó)的代表制度都堅(jiān)持了馬克思的代表理論并將其應(yīng)用于實(shí)踐。

(一)中國(guó)革命時(shí)期(1921—1949)

第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，共產(chǎn)黨就組建了工會(huì)和農(nóng)會(huì)等組織形式。1921年7月，黨的一大通過的黨的第一個(gè)綱領(lǐng)宣告：“我們黨承認(rèn)蘇維埃管理制度，要把工人、農(nóng)民和士兵組織起來，并以社會(huì)革命為自己政策的主要目的?！?9)中國(guó)革命博物館：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編》，北京：人民出版社，1979年版，第2頁。這一時(shí)期，全國(guó)性的政權(quán)尚未形成，但各地蘇維埃的代表大會(huì)構(gòu)成成分普遍以工農(nóng)兵為主，排除了地主和資產(chǎn)階級(jí)。比如，鄂東蘇維埃在1930年的規(guī)定是：工人占十分之三，農(nóng)人占十分之五，知識(shí)分子占十分之二。閩西蘇維埃的規(guī)定是：工人占百分之三十，農(nóng)民占百分之六十，士兵占百分之五，教員學(xué)生占百分之五(10)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制——中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第40—41、48頁。。

第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)不同時(shí)期階級(jí)力量的對(duì)比形勢(shì)和社會(huì)矛盾的變化，不斷探索適合中國(guó)的政權(quán)組織形式。1928年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開第六次全國(guó)代表大會(huì)，會(huì)議通過了《政治決議案》和《蘇維埃政權(quán)組織決議案》，提出了黨在民主革命中的任務(wù)和綱領(lǐng)，包括要力爭(zhēng)建立工農(nóng)兵代表會(huì)議(蘇維埃)的政權(quán)，強(qiáng)調(diào)蘇維埃的人員構(gòu)成要有廣泛的工農(nóng)兵群眾基礎(chǔ)，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)工人應(yīng)有特權(quán)，以保證其在蘇維埃中領(lǐng)導(dǎo)的作用(11)尹世洪、朱開楊：《人民代表大會(huì)制度發(fā)展史》，南昌：江西人民出版社，2002年版，第40、42頁。。此時(shí)，蘇維埃不僅強(qiáng)調(diào)了工農(nóng)兵群眾基礎(chǔ)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)工人的重要性。1931年11月在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，標(biāo)志著蘇維埃政權(quán)作為全國(guó)性政權(quán)組織形式的形成?！吨腥A蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定了中華蘇維埃共和國(guó)的階級(jí)基礎(chǔ)：“中華蘇維埃政權(quán)所建立的是工人和農(nóng)民的民主專政的國(guó)家。蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人農(nóng)民紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權(quán)下，所有工人農(nóng)民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理”。由此可見，蘇維埃政權(quán)掌握在工農(nóng)群眾手中，保障了工農(nóng)勞動(dòng)群眾的當(dāng)家作主地位。對(duì)此，周恩來曾指出：“關(guān)于蘇維埃，不管名詞是否妥當(dāng)，但蘇維埃是工農(nóng)代表會(huì)議，它與資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制度是有原則區(qū)別的”(12)《周恩來選集》(上卷)，北京：人民出版社，1980年版，第161頁。。同時(shí)，為保證工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位，中華蘇維埃政權(quán)在選舉時(shí)，給工人階級(jí)增大比例名額。比如，當(dāng)時(shí)的規(guī)定是，工人代表的比例，在區(qū)一級(jí)蘇維埃中為20%～25%，在縣蘇維埃中為20%～30%，在省蘇維埃中為25%～30%；全國(guó)為25%～30%(13)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制——中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第40—41、48頁。。如此，通過嚴(yán)格設(shè)定代表比例結(jié)構(gòu)這一制度安排，保障工人階級(jí)在蘇維埃政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

當(dāng)中日民族矛盾成為中國(guó)社會(huì)最主要的矛盾時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨將民族利益放在首位，在政權(quán)建設(shè)上作出重大調(diào)整。在《論反對(duì)日本帝國(guó)主義的策略》一文中，毛澤東指出：“如果說，我們過去的政府是工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)盟的政府，那末，從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)改變?yōu)槌斯と恕⑥r(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)以外，還要加上一切其他階級(jí)中愿意參加民族革命的分子?！?14)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年版，第156頁。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)的性質(zhì)，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。為團(tuán)結(jié)大多數(shù)的抗日力量，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)階層或階級(jí)都在抗日民主政權(quán)中占據(jù)一定比例，邊區(qū)參議會(huì)實(shí)行“三三制”的參議員結(jié)構(gòu)，即在代表名額的分配上，共產(chǎn)黨員、非黨的左派進(jìn)步分子、不左不右的中間派各占三分之一。1940年，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中對(duì)此作了解釋：必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位。只要占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件，就能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；必須使黨外進(jìn)步分子占三分之一，因?yàn)樗麄兟?lián)系著廣大的小資產(chǎn)階級(jí)群眾；給中間派以三分之一的位置，目的在于爭(zhēng)取中等資產(chǎn)階級(jí)和開明紳士(15)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年版，第742頁。。在“三三制”原則下，這一時(shí)期政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)極為廣泛，凡是不屬于漢奸、賣國(guó)賊以外的一切力量，全部納入到了統(tǒng)一戰(zhàn)線當(dāng)中。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)內(nèi)的主要矛盾由民族矛盾重新轉(zhuǎn)化為階級(jí)矛盾，人民代表會(huì)議成為主要的政權(quán)組織形式。在革命形勢(shì)和革命對(duì)象發(fā)生變化的情況下，為爭(zhēng)取各界群眾對(duì)新政權(quán)的支持，中國(guó)共產(chǎn)黨極為重視代表組成的廣泛性。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會(huì)議上的講話中指出：“在各級(jí)人民代表會(huì)議中，必須使一切民主階層，包括工人、農(nóng)民、獨(dú)立勞動(dòng)者、自由職業(yè)者、知識(shí)分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進(jìn)去”，因?yàn)椤爸挥谢谡嬲龔V大群眾的意志建立起來的人民代表會(huì)議，才是真正的人民代表會(huì)議。這樣的人民代表會(huì)議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機(jī)關(guān)”(16)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。此時(shí)，解放區(qū)的政權(quán)比馬克思所講的無產(chǎn)階級(jí)民主實(shí)現(xiàn)形式有著更為廣泛的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。為了保證代表的廣泛性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人民代表會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)，1949年9月4日，中央在《關(guān)于各地召開各界代表會(huì)議的指示》中指出，在代表構(gòu)成上，無論是各界代表會(huì)議還是人民代表大會(huì)，黨員都不要太多，以能保證通過決議為原則，黨員以及可靠左翼分子略為超過二分之一即夠，以便吸收大批中間分子和少數(shù)不反動(dòng)的右翼分子，爭(zhēng)取他們向我們靠攏(17)毛澤東：《關(guān)于各地召開各界代表會(huì)議的指示》，《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(一)，北京：中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第31頁。。

(二)中國(guó)建設(shè)時(shí)期(1949—1978)

1949年9月，周恩來在向全國(guó)政協(xié)作報(bào)告時(shí)講到，這次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議具有全國(guó)人民代表大會(huì)的性質(zhì)。從政治上考慮，要擴(kuò)大參加政協(xié)的成分、單位和名額，使它能夠代表全國(guó)各民主階級(jí)、各民族人民的愿望和要求。在確定代表名額和人選時(shí)，重點(diǎn)要“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”。有了重點(diǎn)，同時(shí)又照顧到各個(gè)方面。周恩來對(duì)解放軍的代表權(quán)也作了解釋：人民解放軍不單是軍事組織，又是政治組織，不僅是普通軍隊(duì)，而且是工作隊(duì)，因此，他們所代表的不僅是軍隊(duì)，而且代表著他們出身的人民，首先是農(nóng)民，解放軍代表參加，體現(xiàn)了“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”的重點(diǎn)(18)《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。

1953年3月，周恩來在談到政權(quán)建設(shè)時(shí)又強(qiáng)調(diào)：我們?cè)趯W(xué)習(xí)蘇聯(lián)體制的同時(shí)，也考慮自己的國(guó)情。人民代表大會(huì)與蘇維埃相比，蘇聯(lián)只是工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟，而中國(guó)是四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟(19)《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第130—132、244頁。。而這四個(gè)階級(jí)，直接在中華人民共和國(guó)的國(guó)旗圖案上予以體現(xiàn)。1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》中解釋了“人民是什么”，指出：在中國(guó)，在現(xiàn)階段，是工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)(20)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年版，第1308、1475頁。。也就是說，在每個(gè)歷史階段，人民的含義是不同的。新中國(guó)的成立，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)人民翻身作主，億萬中國(guó)人民從此成為國(guó)家和社會(huì)的主人。

1954年9月，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開，這標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度在我國(guó)正式確立。由誰來代表人民當(dāng)家作主，是我國(guó)政治生活中的一件大事。1953年選舉法制定時(shí)，鄧小平對(duì)各級(jí)人大代表名額的確定原則作了說明：一是關(guān)于數(shù)量，即它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)是具有工作能力的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，既便于召集會(huì)議，又便于討論問題和解決問題；二是關(guān)于結(jié)構(gòu)，即它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)與人民之間具有密切的聯(lián)系，既須有相當(dāng)于社會(huì)各民主階級(jí)地位和有相當(dāng)于各民族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性(21)參見鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法(草案)〉的說明》，《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(一)，北京：中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第153—154頁。。

從第一屆全國(guó)人大到第四屆全國(guó)人大，代表的階級(jí)性、民族性、地區(qū)性、代表性，在選舉法中得到了強(qiáng)調(diào)，也在實(shí)踐中得到了全面落實(shí)。

比如，1954年9月召開的第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議，1226名全國(guó)人大代表中，中共黨員668人，占54.48%；黨外人士558人，占45.52%；工人100人，占8.16%；農(nóng)民63人，占5.14%；解放軍60人，占4.89%；少數(shù)民族177人，占14.44%；婦女147人，占11.99%；歸國(guó)華僑30人，占2.45%(22)闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。?！吨醒脒x舉委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉工作完成的報(bào)告》中指出，在全部代表名額中，各民族、各階層都有與其地位相當(dāng)?shù)拇?23)《中央選舉委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉工作完成的報(bào)告》，《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(一)，北京：中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第188頁。。

第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)，盡管代表名額增加到了3040人，但在代表構(gòu)成上，依然傾向于將工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等屬性作為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行名額安排。1975年召開的第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，人大代表不是經(jīng)過選舉方式產(chǎn)生，而是采取協(xié)商的方式，由各省、市、自治區(qū)和軍隊(duì)等方面推選，以及指定或特邀產(chǎn)生的。2885名全國(guó)人大代表中，中共黨員2217人，占76.3%；工人813人，占28.2%；農(nóng)民662人，占22.9%；解放軍486人，占16.85%(24)闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁。。在代表構(gòu)成中，工人、農(nóng)民、解放軍代表人數(shù)和比例都遠(yuǎn)高于前三屆。

(三)中國(guó)改革時(shí)期(1978年以來)

1979年，我國(guó)對(duì)1953年選舉法進(jìn)行了重新修訂。新的選舉法將直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，實(shí)行差額選舉，投票方法一律采用無記名等，進(jìn)一步改革和完善了我國(guó)的選舉制度。1981年下半年開始，我國(guó)縣級(jí)直接選舉全面開展，這是黨的十一屆三中全會(huì)之后進(jìn)行的第一次較大范圍的選舉活動(dòng)。《關(guān)于全國(guó)縣級(jí)直接選舉工作的總結(jié)報(bào)告》顯示，從1925個(gè)選舉單位選舉出的人大代表中，工人占10.56%，農(nóng)民占47.61%，干部占25.53%，知識(shí)分子占8.44%，軍人、愛國(guó)人士、歸僑占7.86%，婦女占21.89%，非中共黨員占33.15%(25)《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編(1949—1990)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，1990年版，第170頁。。工人和農(nóng)民代表比例較高，二者之和占到58.17%。

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，工農(nóng)代表的比例一度有所下降。人大代表中私營(yíng)企業(yè)主多、社會(huì)弱勢(shì)群體少，干部和管理者多、普通群眾少等問題，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。對(duì)此，我國(guó)及時(shí)修改選舉法，并通過中央文件予以回應(yīng)和指導(dǎo)。

我國(guó)2010年修改的選舉法明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表。2016年新一屆人大和政協(xié)換屆時(shí)，中共中央又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》。通知強(qiáng)調(diào)，人大代表人選要符合憲法、法律等規(guī)定的基本條件，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持道德品行要求，注重能力素質(zhì)，體現(xiàn)廣泛的代表性；要嚴(yán)格人選結(jié)構(gòu)要求，根據(jù)不同層級(jí)人大工作要求，分別提出提高基層一線特別是工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員和婦女人選的比例要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。這些規(guī)定，為增加工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員代表的比例提供了法律和政策依據(jù)。

2017年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議發(fā)布了《關(guān)于十三屆全國(guó)人大代表名額和選舉問題的決定》。目前我國(guó)全國(guó)人大代表的選舉，主要貫徹了三個(gè)原則：一是人人平等，即城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，公民享有平等的選舉權(quán)，城鄉(xiāng)約每67萬人分配1名代表，共計(jì)2000名；二是地區(qū)平等，即各行政區(qū)域不論人口多少，都有相同的基本名額數(shù)，省、自治區(qū)、直轄市各分配相同的地區(qū)基本名額數(shù)為8名，各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)；三是民族平等，即各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表。也就是說，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)代表主要由三部分組成，即人口比例代表、行政區(qū)域代表和少數(shù)民族代表。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也給予適當(dāng)?shù)膬A斜和照顧。

通過考察人民代表大會(huì)制度以及人大代表制度的歷史，可以看出，代表構(gòu)成一直是我國(guó)人大制度的一個(gè)重要內(nèi)容，人大代表的構(gòu)成被當(dāng)作是一個(gè)整合了廣泛性和代表性的制度安排。從第一屆全國(guó)人大到第十三屆全國(guó)人大，以及各級(jí)地方人大，代表構(gòu)成始終作為代表來源廣泛性和代表性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)發(fā)展中，隨著情勢(shì)變化，代表構(gòu)成中的屬性要求也相應(yīng)作出一定的調(diào)整。但在制度預(yù)設(shè)上，我國(guó)的政權(quán)組織形式始終保證了中國(guó)共產(chǎn)黨以及工農(nóng)聯(lián)盟的政治地位和作用。

全國(guó)人大代表身份構(gòu)成占比表(%)(26)第一屆至第十二屆數(shù)據(jù)，參見闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第254頁；第十三屆數(shù)據(jù)，參見《2980名十三屆全國(guó)人大代表的代表資格確認(rèn)全部有效》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月25日。

三、馬克思代表理論的時(shí)代啟示

習(xí)近平總書記指出，人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中，這一基本定位，什么時(shí)候都不能含糊、不能淡化(27)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。。從這一定位出發(fā)，加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，必須遵循并進(jìn)一步發(fā)展馬克思主義的代表理論。

(一)理解代表構(gòu)成的價(jià)值意蘊(yùn)

馬克思主義經(jīng)典作家是以階級(jí)分析方法來分析和看待社會(huì)現(xiàn)象。他們認(rèn)為，在資本主義議會(huì)制度里，工人階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民享受不到真正的民主，只有無產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。在國(guó)體與政體的關(guān)系上，是國(guó)體決定政體，政體反映國(guó)體。正是在馬克思主義經(jīng)典作家的理論指導(dǎo)下，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度從萌芽到確立，一直非常重視政權(quán)建設(shè)中代表的身份屬性。在不同的歷史時(shí)期，根據(jù)階級(jí)力量的對(duì)比形勢(shì)和社會(huì)矛盾的變化，政權(quán)組織形式中的代表類別和比例也適時(shí)作出調(diào)整，從而在代表的比例安排上真實(shí)地反映出我國(guó)的階級(jí)關(guān)系和社會(huì)形勢(shì)。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政體，其核心內(nèi)容在組織上體現(xiàn)出工人階級(jí)(通過共產(chǎn)黨)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家這一國(guó)體。執(zhí)政黨、工人和農(nóng)民在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中應(yīng)有一定的比例，就其政治價(jià)值取向來看，這是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和工農(nóng)政權(quán)性質(zhì)的歷史必然。人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和人民代表大會(huì)制度的政體設(shè)計(jì)，通過代表構(gòu)成比例的形式予以落實(shí)和體現(xiàn)。由此，我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的設(shè)定，有其深厚的理論根基和政治意蘊(yùn)，其價(jià)值不容否認(rèn)。

正因如此，就可以理解我國(guó)人大代表的身份為何是選舉的前提而非選舉的結(jié)果。一直以來，身份是研究我國(guó)人民代表大會(huì)構(gòu)成的一個(gè)重要元素。通過對(duì)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、軍人以及黨員等代表屬性的安排，來體現(xiàn)我國(guó)的階級(jí)基礎(chǔ)。我國(guó)憲法第一條規(guī)定的國(guó)家性質(zhì)，由此得以成立和彰顯。

(二)明確代表構(gòu)成的優(yōu)化方向

根據(jù)選舉法和2016年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》精神，新時(shí)代人大代表的選舉，一要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，二要嚴(yán)格人選結(jié)構(gòu)。

在代表結(jié)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)要按照人大的定位和職能來配備代表并優(yōu)化代表構(gòu)成。從人大的定位來講，我國(guó)的人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，承擔(dān)著立法、監(jiān)督、決定、任免等重要職能。從代表的性質(zhì)來講，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表的履職能力直接決定了人大權(quán)力機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。不同層級(jí)的人民代表大會(huì)，其所對(duì)應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)也不同，關(guān)注的事務(wù)也有差別。對(duì)于全國(guó)人大而言，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它關(guān)注的往往是全國(guó)性乃至世界性問題，需要代表具有更高的理論素養(yǎng)和世界眼光。對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層人大而言，作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它關(guān)注的更多是具體的民生問題，需要代表更多地貼近民意、表達(dá)民意。由此，對(duì)于代表屬性的關(guān)注，應(yīng)按照中央有關(guān)要求，越往下越要提高來自基層一線的人選比例。

鑒于傳統(tǒng)的階級(jí)劃分方法已無法適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，理論界和實(shí)務(wù)界不少人認(rèn)為，代表結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)不可固化、虛化。比如，有的地方人大改變傳統(tǒng)做法，對(duì)于代表結(jié)構(gòu)按照行業(yè)來劃分。新的代表結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，或許可以探索，在傳統(tǒng)身份的基礎(chǔ)上，注入新的社會(huì)階層和職業(yè)的類別，以期實(shí)現(xiàn)更廣泛的代表性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)代表制的設(shè)置目的，即實(shí)現(xiàn)公民的普遍參與，最大可能地接近直接民主的程度。

除了身份，人大代表的構(gòu)成，還包括年齡、學(xué)歷、能力等諸多要素。人大代表是否有意愿和能力代表民意，是否能夠擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有的職責(zé)，無不依賴于代表本身的素質(zhì)和能力。因此，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，不僅僅是身份的優(yōu)化，更應(yīng)是多維度全方位的優(yōu)化，尤其是代表素質(zhì)和能力的提升。

在年齡結(jié)構(gòu)方面，代表年齡應(yīng)進(jìn)一步年輕化。比如，在第八屆全國(guó)人大，60歲以上的代表超過了三分之二，70歲以上的代表超過了20%。第十屆全國(guó)人大以來，70歲以上的代表比例逐漸減少到占比1%以下，代表主力軍逐步向年輕化轉(zhuǎn)移。如何保證代表隊(duì)伍既有經(jīng)驗(yàn)，又充滿活力，需要在年齡結(jié)構(gòu)方面進(jìn)一步作出調(diào)整。

在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，人大代表的整體學(xué)歷水平近年來有較大提升。如第十二屆全國(guó)人大代表中，一半以上代表擁有碩士學(xué)歷。雖然學(xué)歷并不代表著參政議政能力，但提升代表的學(xué)識(shí)、眼界和格局，對(duì)提高代表大會(huì)的效率以及促進(jìn)議事議案的專業(yè)化無疑更為有利。

(三)強(qiáng)化代表的履職監(jiān)督

按照馬克思的代表理論，工人階級(jí)代表機(jī)關(guān)的代表必須要接受人民的監(jiān)督，而且人民隨時(shí)可以撤換罷免他們。我國(guó)人民代表大會(huì)制度從萌芽到新中國(guó)成立之前的各個(gè)發(fā)展階段，馬克思代表理論中的代表身份問題得到充分實(shí)踐，但對(duì)代表的監(jiān)督罷免在理論和實(shí)踐中尚未充分展開。

新中國(guó)成立后，代表必須接受監(jiān)督在我國(guó)憲法中得以確認(rèn)。我國(guó)1954年憲法明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序隨時(shí)撤換本單位選出的代表?！蔽覈?guó)現(xiàn)行憲法即1982年憲法對(duì)此作了重申，只是將“隨時(shí)撤換”改為更為規(guī)范的“罷免”。憲法第一百零二條對(duì)地方人大代表的監(jiān)督作了規(guī)定，我國(guó)《選舉法》《代表法》等也都設(shè)專章具體規(guī)定了對(duì)代表的監(jiān)督。

代表履職需要自律，更需要他律。人大代表是受人民委托行使職權(quán)，因而防止代表脫離人民或凌駕于人民之上是其應(yīng)有之義。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》明確提出，各級(jí)黨委要切實(shí)擔(dān)負(fù)起人大代表選舉的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，除了把好政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)和結(jié)構(gòu)關(guān)，還要著力加強(qiáng)對(duì)人大代表的管理監(jiān)督，完善工作機(jī)制，避免重產(chǎn)生輕管理、重?fù)Q屆不重平時(shí)的現(xiàn)象。這就需要從機(jī)制上對(duì)代表履職監(jiān)督進(jìn)行完善和落實(shí)。

一是完善代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃。代表培訓(xùn)是我國(guó)代表法規(guī)定的代表的權(quán)利，同時(shí)也是義務(wù)。人大代表的職務(wù)行為，法律性、專業(yè)性、綜合性都很強(qiáng)。比如，習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，人民代表大會(huì)的具體制度、議事規(guī)則，規(guī)范的議案、建議的提出等，不僅需要代表自行了解掌握，也需要通過集中的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來提升履職的能力和水平。我國(guó)代表培訓(xùn)從2005年啟動(dòng)，包括初任代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、代表的履職培訓(xùn)、代表的專題培訓(xùn)等，已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的培訓(xùn)。目前代表培訓(xùn)特別是基層代表的培訓(xùn)，還需要進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

二是建立代表履職檔案。這也是近年來地方人大在工作中探索出的對(duì)代表監(jiān)督的有效方式。代表履職檔案包括，對(duì)代表參加人大會(huì)議、在人大會(huì)議期間審議發(fā)言、提出議案或者建議、在人大閉會(huì)期間參加集體活動(dòng)和代表小組活動(dòng)，以及聯(lián)系群眾等情況進(jìn)行登記。履職情況通過一定途徑予以公開，增強(qiáng)監(jiān)督的透明度，包括在公共場(chǎng)所和人大代表活動(dòng)室、工作室或代表之家等履職平臺(tái)設(shè)立代表公示牌和代表履職公開欄、建立代表接訪日制度，從方法、手段上拓寬對(duì)代表履職的監(jiān)督渠道。近年來，江蘇省提出省人大代表在一屆內(nèi)至少回原選舉單位報(bào)告一次履職情況，海南省人大公開了所有人大代表的提案及政府部門的回復(fù)情況，山東省為省人大代表建立了履職檔案，每年年初與本人見面，并作為繼續(xù)推薦提名的重要依據(jù)。這些舉措，對(duì)于拓展代表工作、強(qiáng)化代表履職監(jiān)督都起到了很好的促進(jìn)作用。

三是健全代表退出機(jī)制。根據(jù)代表法，人大代表存在法定的終止代表資格或者暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)情形的，應(yīng)當(dāng)依法終止其人大代表資格或暫時(shí)停止其執(zhí)行代表職務(wù)。盡管我國(guó)憲法、法律和中央文件明確了代表的退出機(jī)制，但實(shí)踐中操作難、成本高。比如對(duì)縣級(jí)人大代表的罷免，需要原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名提出罷免要求，并經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過。實(shí)踐中，這一規(guī)定的落實(shí)存在諸多困難，所以我國(guó)各級(jí)人大對(duì)代表的罷免運(yùn)用不多。罷免作為一種最為嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，實(shí)踐中運(yùn)用較少也是必然。我國(guó)人大代表每屆任期五年，“隨時(shí)罷免”雖然操作不便，但可以通過其他方式，比如選舉時(shí)源頭上把關(guān)、日常中強(qiáng)化管理、換屆時(shí)更新淘汰等方式，不斷優(yōu)化代表隊(duì)伍。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步指出，要適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量。人大代表作為人民代表大會(huì)的組織細(xì)胞，其結(jié)構(gòu)是否合理，關(guān)系到人民主體地位能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到人民代表大會(huì)制度何以自信，最終關(guān)系到我國(guó)的國(guó)體和政體。由此，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，需要在關(guān)注代表身份屬性的同時(shí)，進(jìn)一步提升其履職能力，強(qiáng)化其履職監(jiān)督，最終更好地保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。