劉建麗，李先軍

(中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

一、引言

鐵路作為關(guān)乎國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施和我國國民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中發(fā)揮著越來越重要的作用。鐵路運(yùn)輸作為基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性服務(wù)業(yè)，對(duì)于我國整體經(jīng)濟(jì)效率提升意義重大。鐵路建設(shè)投資需求巨大，對(duì)高端制造業(yè)的帶動(dòng)作用及對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用明顯。中國鐵路行業(yè)跨越式發(fā)展對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，不能只算經(jīng)濟(jì)賬，一些線路承擔(dān)著扶貧攻堅(jiān)、文化交融、生態(tài)旅游等多重功能，對(duì)于全面建成小康社會(huì)意義重大。因此，鐵路行業(yè)改革與發(fā)展一直受到各方高度關(guān)注。

在中國改革開放和市場化改革的整體背景下，鐵路行業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn)，圍繞職能分工、組織優(yōu)化、政企分開、主輔分離、構(gòu)建現(xiàn)代公司制度等進(jìn)行了長期的探索和創(chuàng)新。總體來看，從改革開放至今，鐵路行業(yè)改革經(jīng)歷了政企分離探索(1978—1999年)、主輔分離與管理體制變革(2000—2011年)、政企分開與現(xiàn)代公司制建設(shè)(2012年至今)三個(gè)階段。其中，第一階段主要著眼于提高鐵路行業(yè)商業(yè)化運(yùn)作水平和提升鐵路行業(yè)效率，鐵路系統(tǒng)內(nèi)推進(jìn)“大包干”，以及在此基礎(chǔ)上探索鐵路行業(yè)政府管理職能、社會(huì)管理職能以及企業(yè)管理職能的逐步分離；第二階段主要圍繞提升鐵路行業(yè)內(nèi)部各個(gè)業(yè)務(wù)單元的專業(yè)性，以鐵路工程局剝離為開端，將鐵路醫(yī)院、鐵路學(xué)校、鐵路法院等非經(jīng)營性業(yè)務(wù)有序剝離，與此同時(shí)，鐵路行業(yè)實(shí)現(xiàn)了從四級(jí)管理體制向三級(jí)管理體制的變遷，鐵路行業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，為中國鐵路系統(tǒng)大建設(shè)和大提速創(chuàng)造了良好的條件；第三階段是黨的十八大以來，在經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革不斷深化的背景下，鐵路行業(yè)加速改革，鐵道部的撤銷真正實(shí)現(xiàn)了政企分離，中國鐵路總公司從全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)制成為中國國家鐵路集團(tuán)有限公司，預(yù)示著鐵路行業(yè)從計(jì)劃一體運(yùn)營向現(xiàn)代公司市場運(yùn)營轉(zhuǎn)型。此外，在市場化改革、網(wǎng)運(yùn)分離、市場化定價(jià)、管監(jiān)分開等方面也取得了突出的成效，尤其是高鐵的快速發(fā)展使得鐵路行業(yè)改革成為國企領(lǐng)域改革的突破口和新亮點(diǎn)(1)劉剛：《中國鐵路發(fā)展是改革開放的生動(dòng)實(shí)踐》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2019年第1期。?？傮w來看，鐵路行業(yè)發(fā)展取得巨大成就，尤其是高鐵的快速發(fā)展成為中國新時(shí)代發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力量。但是，由于長期以來政企合一模式的路徑依賴，鐵路行業(yè)內(nèi)部依然存在諸多亟待進(jìn)一步深入改革的現(xiàn)實(shí)問題，加快推進(jìn)鐵路行業(yè)深化改革、促進(jìn)鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十分必要。

二、黨的十八大以來鐵路行業(yè)改革與發(fā)展成效

鐵路行業(yè)改革作為國企改革的一個(gè)子系統(tǒng)，有其自身的特殊性，因此，除了國企改革的共性政策，還需要適配性行業(yè)政策。黨的十八大以來，按照進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的總體部署，圍繞鐵路行業(yè)改革的相關(guān)政策性文件不斷完善，推動(dòng)鐵路行業(yè)改革不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(一)政策體系逐步完善，為進(jìn)一步改革創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境

黨的十八大以來，新一輪國有企業(yè)改革加速推進(jìn)，出臺(tái)了一系列與鐵路行業(yè)改革相關(guān)的政策措施(見表1)。2013年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并對(duì)推進(jìn)混合所有制改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度提出了進(jìn)一步要求，為國有企業(yè)改革指明了總體方向。2015年8月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，從國有企業(yè)公司制改革、資產(chǎn)監(jiān)管、資本配置和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)方面對(duì)國有企業(yè)改革提出了總體要求，并明確提出推進(jìn)鐵路等領(lǐng)域的混合所有制改革。為推進(jìn)新一輪國企改革，按照《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的要求，國務(wù)院以及國資委等部委制定了一系列規(guī)范國有企業(yè)改革的政策文件，國有企業(yè)改革“1+N”制度體系不斷完善，成為新時(shí)代指導(dǎo)我國國有企業(yè)改革的整體性制度框架。在此基礎(chǔ)上，為推進(jìn)國有企業(yè)改革的落地，國資委推出了“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”(2)十項(xiàng)改革試點(diǎn)分別是：落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)；市場化選聘經(jīng)營管理者試點(diǎn)；推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)；企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)；國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)；中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)；部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)；混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)；國有企業(yè)信息公開工作試點(diǎn)；剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)。、國企改革“雙百行動(dòng)”和“區(qū)域性國資國企綜合改革實(shí)驗(yàn)”，實(shí)現(xiàn)了從政策到實(shí)踐的不斷突破與創(chuàng)新。

表1 黨的十八大以來與鐵路行業(yè)改革相關(guān)的主要政策

資料來源：作者整理

作為國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，在2013年實(shí)現(xiàn)政企分開之后，鐵路行業(yè)的改革得到黨中央和國務(wù)院的高度重視，相關(guān)政策為鐵路行業(yè)系統(tǒng)性改革指明了方向，其中，一些文件中專門對(duì)鐵路行業(yè)改革提出了具體要求。例如，在《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，明確提出“在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目”；在《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中，要求“結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)示范”。

為破解鐵路行業(yè)競爭不足、活力不足和效率不足的現(xiàn)實(shí)，引入外部資本，加快投融資體制改革是鐵路行業(yè)改革的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，伴隨著市場化改革的推進(jìn)，鐵路行業(yè)的融資方式從原來依靠財(cái)政撥款向銀行信貸轉(zhuǎn)型，鐵路行業(yè)自身的低盈利水平和高投資強(qiáng)度導(dǎo)致鐵路行業(yè)的負(fù)債越來越高，如何有效吸引外部資本進(jìn)入成為關(guān)乎鐵路行業(yè)未來發(fā)展的重要議題(3)伍業(yè)君：《新中國鐵路投融資體制發(fā)展改革：回顧與展望》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2019年第4期；肜新春：《我國公路、鐵路投融資結(jié)構(gòu)變遷分析》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2016年第6期。，得到了黨中央和國務(wù)院的高度重視。為此，國務(wù)院和相關(guān)部門出臺(tái)了一系列促進(jìn)投融資體制改革的政策文件，為解決鐵路行業(yè)發(fā)展過程中的融資方式創(chuàng)新以及與之相伴隨的混合所有制改革提供了有效指引。2012年，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2010]13號(hào))以及解決鐵路行業(yè)的融資困難，鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，探索鐵路行業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)吸引社會(huì)資本進(jìn)入。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2013年8月下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，提出“全面開放鐵路建設(shè)市場，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類投資建設(shè)”的總體思路。之后，為落實(shí)國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制的意見，國務(wù)院辦公廳又出臺(tái)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地，鼓勵(lì)對(duì)既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平。2014年6月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和交通運(yùn)輸部制定了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，明確了鐵路行業(yè)發(fā)展過程中的投資基金建設(shè)方案。2015年7月，國家發(fā)改委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》，提出全面開放鐵路投資與運(yùn)營市場，推進(jìn)投融資方式多樣化。至此，鐵路行業(yè)對(duì)社會(huì)資本的開放從建設(shè)領(lǐng)域、運(yùn)輸領(lǐng)域向全部領(lǐng)域開放，政策上對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的限制全部取消。此外，2016年7月發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作，大力發(fā)展直接融資。

鐵路行業(yè)的改革同時(shí)也是與國家對(duì)鐵路行業(yè)發(fā)展的定位和戰(zhàn)略目標(biāo)相適配的。在全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的指引下，黨中央和國務(wù)院將進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施尤其是推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展置于極高的地位，這也為鐵路行業(yè)在近年來的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2015年5月，國家發(fā)改委頒布《關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運(yùn)輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的意見》，對(duì)“十三五”鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目建設(shè)、體制機(jī)制改革等提出了明確要求。2016年7月，國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部和中國鐵路總公司公布《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》，明確要求“到2020年，一批重大標(biāo)志性項(xiàng)目建成投產(chǎn)，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里，覆蓋80%以上的大城市；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右”。2017年11月發(fā)布的《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步明確了2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模以及技術(shù)實(shí)現(xiàn)水平，提出復(fù)線率和電氣化率將分別達(dá)到60%和70%左右。2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，提出從2021年到本世紀(jì)中葉，分兩個(gè)階段推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)。至此，交通強(qiáng)國上升為國家戰(zhàn)略，鐵路行業(yè)的發(fā)展也被置于更加重要的位置。這些相關(guān)政策的出臺(tái)，為鐵路行業(yè)未來更高質(zhì)量發(fā)展提供了戰(zhàn)略性的指引。

此外，鐵路行業(yè)改革涉及面廣、社會(huì)影響力大，受到社會(huì)的普遍關(guān)注，近年來在黨中央和國務(wù)院的重要文件中都有明確的改革要求。2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加快推動(dòng)中國鐵路總公司股份制改造”，這是對(duì)2015年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出的“國有企業(yè)公司制改革”的積極回應(yīng)。2018年的政府工作報(bào)告提出要“深化能源、鐵路、鹽業(yè)等領(lǐng)域改革”。2019年3月，兩會(huì)再次指出“深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場”。2019年的政府工作報(bào)告提出要“深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場”。2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，明確要求“推動(dòng)國家鐵路企業(yè)股份制改造”。從這些改革的相關(guān)要求來看，進(jìn)一步破除鐵路行業(yè)壟斷狀態(tài)、重點(diǎn)做好鐵路行業(yè)核心經(jīng)營主體——中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的現(xiàn)代公司制改革是政府極為關(guān)注的內(nèi)容，這也為鐵路行業(yè)改革明確了具體方向。

鐵路行業(yè)是國資國企改革的重要領(lǐng)域，其改革不僅關(guān)乎行業(yè)發(fā)展，更事關(guān)市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善。從政策的密集度和關(guān)注度來看，鐵路行業(yè)已經(jīng)被推到改革的“風(fēng)口浪尖”上。通過改革打破鐵路行業(yè)壟斷，推動(dòng)鐵路行業(yè)市場化發(fā)展，提升鐵路企業(yè)盈利能力，進(jìn)而提升民眾的獲得感和滿意度，成為鐵路行業(yè)改革的目標(biāo)取向。

(二)政企分開實(shí)現(xiàn)重大突破，市場化改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐

在一系列改革政策的指引下，鐵路行業(yè)改革取得重大突破，撤銷鐵道部組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，進(jìn)而改制成立國家鐵路集團(tuán)有限公司，鐵路行業(yè)政企分開不斷推進(jìn)，市場化改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。同時(shí)，鐵路行業(yè)的監(jiān)管模式、價(jià)格改革以及管監(jiān)分離也在不斷探索，成為支撐鐵路行業(yè)未來更高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

2013年，鐵路行業(yè)政企分開開啟了真正意義上的市場化改革。根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，2013年3月17日，中國鐵路總公司成立。鐵路總公司設(shè)置20個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)18個(gè)鐵路局、3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司。中國鐵路總公司的成立，打破了60余年來中國鐵路行業(yè)政企合一的局面，也真正開啟了中國鐵路行業(yè)的市場化改革。在此背景下，中國鐵路總公司按照黨中央和國務(wù)院關(guān)于新一輪國有企業(yè)改革的要求，創(chuàng)新融資方式，推進(jìn)高鐵建設(shè)的混合所有制改革。2014年，新疆維吾爾族自治區(qū)鐵路建設(shè)投資186.6億元，社會(huì)資本參與投資103.5億元，占比首次過半。2016年12月國家發(fā)改委批復(fù)的杭紹臺(tái)城際鐵路，是我國第一條民營資本控股的高鐵PPP項(xiàng)目。

進(jìn)而，2017年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》，要求按照全民所有制工業(yè)企業(yè)法登記、國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)(不含中央金融、文化企業(yè))全部改制為按照公司法登記的有限責(zé)任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。在此政策要求下，中國鐵路總公司率先推進(jìn)地方鐵路局改革。截至2017年11月19日，中國鐵路總公司18個(gè)鐵路局完成企業(yè)身份轉(zhuǎn)換，改制為集團(tuán)有限公司，為中國鐵路總公司實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)運(yùn)輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代運(yùn)輸經(jīng)營型企業(yè)發(fā)展邁出了重要一步，同時(shí)也為中國鐵路總公司進(jìn)一步的公司制改革奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，中國鐵路總公司機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，按照市場化改革的原則，著眼于提高工作效率，精簡冗員，機(jī)關(guān)部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定員編制分別精簡10.3%、26.6%和8.1%(4)譚浩?。骸吨需F集團(tuán)掛牌鐵路改革再邁新步伐》，《國際金融報(bào)》2019年6月24日。。2017年以來，鐵路行業(yè)先后通過實(shí)施鐵路局公司制改革、鐵路總公司機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、所屬非運(yùn)輸企業(yè)公司制改革、鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，初步完成了從行政管理體制向市場化經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，多個(gè)領(lǐng)域逐步向民間資本開放。中國鐵路企業(yè)活力顯著增強(qiáng)，經(jīng)營服務(wù)能力和服務(wù)水平有了較大提高，長期困擾廣大居民的“一票難求”問題逐步得到緩解；一些線路盈利能力明顯提升，其中京滬高鐵已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面盈利。

2019年6月18日，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團(tuán)有限公司并正式掛牌，標(biāo)志著中國鐵路行業(yè)改革的進(jìn)一步深化，經(jīng)營主體從全民所有制向公司制的轉(zhuǎn)變正式完成。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(簡稱“中國鐵路”或“國鐵集團(tuán)”)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立、由中央管理的國有獨(dú)資公司。公司注冊資本為17395億元，由財(cái)政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。國鐵集團(tuán)實(shí)行兩級(jí)法人(中國國家鐵路集團(tuán)有限公司、鐵路局集團(tuán)公司)、三級(jí)管理(中國國家鐵路集團(tuán)有限公司—鐵路局集團(tuán)公司—站段)。截至2019年末，國鐵集團(tuán)下設(shè)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司(設(shè)置運(yùn)輸站段845個(gè))、3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司等34家企業(yè)、3個(gè)事業(yè)單位。

與此同時(shí)，鐵路行業(yè)投融資體制改革加快推進(jìn)，企業(yè)混合所有制改革提速。2015年8月動(dòng)工的濟(jì)青高鐵是國內(nèi)第一條地方政府主導(dǎo)的高鐵線路，由山東省政府和中國鐵路總公司分別按80%和20%的比例承擔(dān)資本金。2019年，濟(jì)青高鐵運(yùn)營之后，山東鐵路投資控股集團(tuán)有限公司以23.86億元轉(zhuǎn)讓濟(jì)青高鐵7.16%股權(quán)，受讓方為中金資本運(yùn)營有限公司和農(nóng)銀金融資產(chǎn)投資有限公司，其中，中金資本的投資由其代理的科威特投資局投入，這也是中國高鐵第一次成功引入國外知名機(jī)構(gòu)投資者。2018年4月，中國鐵路總公司向騰訊和吉利控股組成的聯(lián)合體轉(zhuǎn)讓動(dòng)車網(wǎng)絡(luò)科技有限公司49%股權(quán)，成交價(jià)為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，中鐵總公司占股51%。動(dòng)車網(wǎng)絡(luò)公司成立于2017年，是中鐵總公司下屬企業(yè)中唯一經(jīng)營動(dòng)車組Wi-Fi的企業(yè)。2018年8月29日，中鐵順豐國際快運(yùn)有限公司在深圳揭牌成立，中鐵快運(yùn)占股55%，順豐占股45%。2019年11月14日，京滬高鐵獲得證監(jiān)會(huì)IPO批文，成為中國國家鐵路集團(tuán)有限公司下屬第4家上市公司(5)中國國家鐵路集團(tuán)有限公司及其下屬公司中此前共有3家上市公司，分別是：1996年在香港和紐約上市、2006年在上交所上市的廣深鐵路；1998年在上交所上市的鐵龍物流；2006年在上交所上市的大秦鐵路(主要業(yè)務(wù)是以煤炭運(yùn)輸為主的綜合性鐵路運(yùn)輸公司)。。

為深化鐵路行業(yè)市場化改革，鐵路行業(yè)的自主定價(jià)機(jī)制初步形成。由于鐵路運(yùn)輸行業(yè)關(guān)系國計(jì)民生，在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間里內(nèi)，鐵路票價(jià)保持基本平穩(wěn)。根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2015]3070號(hào))，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在制定無折扣的高鐵動(dòng)車組一、二等座公布票價(jià)后，可以實(shí)行一定折扣，確定實(shí)際執(zhí)行票價(jià)。2015年對(duì)《鐵路法》第二十五條進(jìn)行修訂，規(guī)定在競爭性領(lǐng)域?qū)嵭惺袌稣{(diào)節(jié)定價(jià)，鐵路運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由鐵路運(yùn)輸企業(yè)自主決定。自2015年浮動(dòng)票價(jià)開始試點(diǎn)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)通過綜合考慮市場需求、鐵路建設(shè)運(yùn)營成本及旅客消費(fèi)取向等因素，逐步建立了多種交通方式合理比價(jià)、靈活適應(yīng)市場、滿足不同旅客出行需求、有升有降的高鐵動(dòng)車組列車票價(jià)體系和票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，加快票價(jià)的市場化改革步伐。我國高鐵動(dòng)車票價(jià)實(shí)際上從2016年1月1日起放開，由鐵路總公司自主定價(jià)。國家發(fā)改委于2017年2月出臺(tái)了《鐵路監(jiān)審辦法(試行)》，強(qiáng)化對(duì)鐵路業(yè)價(jià)格形成機(jī)制的監(jiān)督；同年9月，又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)[2017]1554號(hào))，再一次強(qiáng)調(diào)鐵路領(lǐng)域深化價(jià)格改革的必要性。

隨著鐵路行業(yè)政企合一模式的打破，傳統(tǒng)政監(jiān)企合一模式被打破。國家鐵路局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等，其作為中國鐵路行業(yè)監(jiān)管部門的地位得以確立。隨著商事制度改革的不斷推進(jìn)，按照依法治國和市場化改革的基本要求，國家鐵路局也在不斷優(yōu)化對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管方式，清理鐵路行業(yè)的相關(guān)行政審批事項(xiàng)，原來26個(gè)審批事項(xiàng)目前已減少到只有6個(gè)(6)6項(xiàng)行政許可分別是：鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)審批；鐵路機(jī)車車輛駕駛?cè)藛T資格許可；鐵路無線電臺(tái)設(shè)置審批及電臺(tái)頻率的指配；鐵路機(jī)車輛設(shè)計(jì)、制造、維修或進(jìn)口許可；鐵路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可以及鐵路車站和線路命名、更名審批。，非行政審批許可全部取消，鐵路行業(yè)“放管服”改革取得突出成效。目前，圍繞鐵路行業(yè)在工程、安全等方面的問題，國家鐵路局工程司、安監(jiān)司等均已展開實(shí)質(zhì)性監(jiān)管，有效保證了鐵路行業(yè)的工程質(zhì)量和運(yùn)行安全。

(三)行業(yè)投資穩(wěn)步增長，高鐵投資顯著提升了行業(yè)發(fā)展質(zhì)量

在制度環(huán)境不斷優(yōu)化的背景下，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，運(yùn)輸能力大幅提升，服務(wù)水平明顯改善，節(jié)能減排效果顯著，科技創(chuàng)新取得重大突破。

鐵路行業(yè)投資保持高位穩(wěn)定態(tài)勢。作為固定資產(chǎn)投資的重要內(nèi)容，鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資依然保持高位。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)背景下，相對(duì)于鐵路行業(yè)整體負(fù)債率較高的現(xiàn)實(shí)，黨的十八大以來，鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資相對(duì)穩(wěn)健。2011—2018年，鐵路行業(yè)年固定資產(chǎn)從5906億元增長到8028億元，總增速為35.93%。其中，2012—2015年，鐵路固定資產(chǎn)投資總額穩(wěn)步增長，2016—2018年雖略有下降，但總投資額較為穩(wěn)定，見圖1。

鐵路營業(yè)里程穩(wěn)步增長，其中高鐵營業(yè)里程增長顯著。在持續(xù)高位固定資產(chǎn)投資的影響下，我國鐵路營業(yè)里程穩(wěn)步增長，由2011年的9.3萬公里增至2018年的13.1萬公里，其中高鐵營業(yè)里程快速攀升，由2011年的0.7萬公里增至2018年的2.9萬公里，占據(jù)了全球已通車高鐵里程的2/3以上。從增速來看，鐵路行業(yè)整體營業(yè)里程保持相對(duì)較低的穩(wěn)步增長，而高鐵的營業(yè)里程則保持高位增長，2018年依然保持16%的年增長率。通過持續(xù)的固定資產(chǎn)投資，我國“四縱四橫”高速鐵路網(wǎng)已經(jīng)建成，“八縱八橫”高速鐵路主通道全面快速推進(jìn)，中西部路網(wǎng)密度大幅提升，交通骨架漸趨完善，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，運(yùn)輸效率大幅提升，鐵路建設(shè)取得顯著成績，見圖2。

圖1 2011—2018年鐵路行業(yè)固定資產(chǎn)投資情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖2 2011—2018年鐵路行業(yè)營業(yè)里程及增長情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

隨著鐵路行業(yè)營業(yè)里程的增長，鐵路行業(yè)服務(wù)能力得到有效改善，客運(yùn)能力和貨運(yùn)能力均表現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢。總體來看，客運(yùn)能力顯著增長，尤其是高鐵在全部客運(yùn)量中的比重快速提升，極大地提升了鐵路行業(yè)的整體客運(yùn)質(zhì)量。2018年，全國鐵路旅客發(fā)送量完成33.75億人，較2011年的18.62億人增長81.22%；全國鐵路旅客周轉(zhuǎn)量完成14146.58億人公里，較2011年的9612億人公里增長47.18%，其中高鐵旅游周轉(zhuǎn)量達(dá)到6872億人公里，增長5.5倍，占全部旅客周轉(zhuǎn)量從2011年的11.01%增長到48.58%，見圖3。高鐵的快速建設(shè)不僅實(shí)現(xiàn)了速度上的快速提升，更重要的是，它促進(jìn)了鐵路運(yùn)輸服務(wù)多樣性，鐵路運(yùn)輸?shù)倪x擇性、舒適性和便捷性不斷增強(qiáng)。貨運(yùn)方面，受經(jīng)濟(jì)總體增速下降的影響，鐵路行業(yè)貨運(yùn)量總體處于相對(duì)穩(wěn)定的態(tài)勢。從貨運(yùn)總周轉(zhuǎn)量來看，2018年為28820.99億噸公里，為2011年29465.79億噸公里的97.81%，有一定程度下降；換算總周轉(zhuǎn)量從2011年的39078.08億噸公里增長到2018年的42967.57億噸公里，增長了9.95%，見圖4。

圖3 2011—2018年鐵路行業(yè)客運(yùn)情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖4 2011—2018年鐵路行業(yè)貨運(yùn)情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

節(jié)能減排取得突出成效。2018年，國家鐵路能源消耗折算標(biāo)準(zhǔn)煤為1624.21萬噸，較2017年減少2.57萬噸，下降0.2%。2011—2018年，鐵路行業(yè)單位運(yùn)輸工作量綜合能耗從4.76噸標(biāo)準(zhǔn)煤/百萬換算噸公里降至4.11噸標(biāo)準(zhǔn)煤/百萬換算噸公里，下降13.66%；單位運(yùn)輸工作量主營綜合能耗相對(duì)穩(wěn)定，保持3.90噸標(biāo)準(zhǔn)煤/百萬換算噸公里，見圖5。主要污染物排放量顯著改善。2018年，鐵路行業(yè)化學(xué)需氧量排放量1878噸，二氧化硫排放量9836噸，分別較2011年減少14.48%和75.47%，鐵路行業(yè)的環(huán)境功能得以顯現(xiàn)，見圖6。

圖5 2011—2018年鐵路行業(yè)能源消耗情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

圖6 2011—2018年鐵路行業(yè)主要污染物排放情況數(shù)據(jù)來源：國家鐵路局

此外，鐵路相關(guān)工程建設(shè)、裝備制造等取得一系列科技創(chuàng)新成果，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)體系逐步形成，核心競爭力不斷增強(qiáng)，鐵路行業(yè)總體技術(shù)水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列(7)呂鐵、江鴻、賀俊、黃婭娜、黃陽華：《從鐵科院改革看我國共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展》，《中國發(fā)展觀察》2016年第4期。；鐵路成為我國對(duì)外交流合作新名片和共建“一帶一路”倡議的重要領(lǐng)域，鐵路建設(shè)、裝備、運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)開拓國際市場成果顯著。

三、當(dāng)前鐵路行業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題

總體來看，目前鐵路行業(yè)依然存在多種目標(biāo)難以協(xié)調(diào)、市場機(jī)制未有效建立、公司治理結(jié)構(gòu)不合理、行業(yè)整體效率和效益不高以及服務(wù)水平不高等深層次問題，距高質(zhì)量發(fā)展的愿景還有相當(dāng)大的差距。當(dāng)前，鐵路行業(yè)改革主要面臨下述困境：

(一)鐵路行業(yè)兼具公益性和商業(yè)性，改革面臨目標(biāo)取向的沖突

鐵路行業(yè)改革關(guān)乎公平與效率，影響深遠(yuǎn)。鐵路運(yùn)輸具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，路網(wǎng)具有自然壟斷屬性，同時(shí)還承擔(dān)著國家戰(zhàn)略保障職能。一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，客運(yùn)和貨運(yùn)規(guī)模有限，開通鐵路本身就是為滿足公益性目標(biāo)。另一方面，高速鐵路投資額巨大，一般商業(yè)性企業(yè)難以承擔(dān)投資回收壓力。目前，我國鐵路行業(yè)改革面臨的基本現(xiàn)實(shí)是，全國鐵路一張網(wǎng)，將公益性職能、公共物品提供(例如鐵路調(diào)度、軍事保障、財(cái)政結(jié)算等)和商業(yè)性職能統(tǒng)合到一家國有企業(yè)。雖然國有企業(yè)作為特殊功能企業(yè)，可以同時(shí)承擔(dān)商業(yè)職能和非商業(yè)職能，但在具體考核方面，國鐵集團(tuán)公司及下屬企業(yè)仍然面臨多目標(biāo)取向的沖突。為破除公益性目標(biāo)和商業(yè)性目標(biāo)的選擇困境，亟需通過功能區(qū)分、區(qū)域拆分和業(yè)務(wù)拆分，有序推進(jìn)行業(yè)改革。

(二)行政性治理和商業(yè)性治理混雜，行業(yè)生態(tài)未獲根本改變

雖然通過公司制改革，鐵路行業(yè)政企分開得到一定的改善，但鐵路行業(yè)的整體生態(tài)并未發(fā)生根本性變化(8)劉宇、方雷：《政企分開后我國鐵路行業(yè)改革的困境與出路》，《改革》2018年第8期。。隨著近年來商事制度改革的不斷推進(jìn)，國家鐵路集團(tuán)有限公司也推出“放管服”舉措，但由于一些行政管理職能仍然放在市場經(jīng)營主體內(nèi)部，“放管服”改革繼續(xù)推進(jìn)難度加大，例如，運(yùn)力調(diào)度和財(cái)政收入的清算集中在國鐵集團(tuán)公司，不利于新的市場主體進(jìn)入；同時(shí)，因?yàn)槿狈ζ降鹊氖袌鲋黧w，行業(yè)內(nèi)的市場競爭機(jī)制難以形成，鐵路行業(yè)監(jiān)管易出現(xiàn)新的真空，并且從行業(yè)上下游關(guān)系來看，上游的車輛及其他設(shè)備供應(yīng)企業(yè)對(duì)鐵路運(yùn)營公司依賴嚴(yán)重，議價(jià)能力受到抑制，最終會(huì)影響整個(gè)行業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。從中國國家鐵路集團(tuán)有限公司內(nèi)部的實(shí)際運(yùn)營情況來看，目前18個(gè)下屬鐵路局已經(jīng)改制為集團(tuán)有限公司，但是從管理體制來看，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司作為總部機(jī)構(gòu)，不僅牢牢控制著任免權(quán)、投資權(quán)，在很大程度上還是以計(jì)劃方式行使對(duì)各個(gè)鐵路局集團(tuán)公司的管理權(quán)，各鐵路局集團(tuán)公司充當(dāng)著中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的“生產(chǎn)車間”，企業(yè)內(nèi)部的競爭機(jī)制未能發(fā)揮出來。

(三)投融資方式單一，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)使得投資模式難以持續(xù)

長期以來，鐵路行業(yè)政企合一的體制使得鐵路投資基本上來源于財(cái)政撥款和銀行貸款。隨著改革的不斷深化，鐵路投資的資金來源不斷豐富，基本形成了以國內(nèi)貸款、債券、國家預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)基金、自籌資金、國際貸款、國外借款、社會(huì)融資等多樣化的投融資體系，但是，目前總體的資金來源依然主要集中在國內(nèi)銀行貸款。從2017—2019年中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的負(fù)債情況來看，長期負(fù)債主要來源于國內(nèi)借款以及少量的世行借款和日元借款，且負(fù)債總額保持增長態(tài)勢，從2017年的4.19萬億元增長到2019年的4.58億元，其中，國內(nèi)借款占全部負(fù)債比重高達(dá)81.10%，企業(yè)負(fù)債結(jié)構(gòu)整體相對(duì)單一。然而，行業(yè)持續(xù)發(fā)展需要大量新增投資，按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》，到2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右。在投融資結(jié)構(gòu)未能得到優(yōu)化的情況下，大量依靠國有銀行貸款將會(huì)進(jìn)一步加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。

(四)行業(yè)整體高負(fù)債低盈利，外部資本參與混改的動(dòng)力不足

鐵路行業(yè)快速的建設(shè)投資以及較低的盈利水平，使得鐵路行業(yè)負(fù)債率不斷上升，國鐵的資產(chǎn)負(fù)債率從2018年的65.15%到2019年上半年進(jìn)一步增長至65.41%。從負(fù)債情況來看，截至2019年6月30日，國鐵集團(tuán)長期負(fù)債為4.58萬億元，僅2019年上半年支付利息449.87億元，還本付息1623.42億元。與之形成鮮明對(duì)比的是，2019年上半年建設(shè)基金僅有268.41億元。較高的財(cái)務(wù)壓力導(dǎo)致鐵路行業(yè)用于“再生產(chǎn)”的資本有限，不利于鐵路行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，與龐大的資產(chǎn)規(guī)模和營業(yè)收入相比，鐵路行業(yè)的總體盈利水平較低。從2018年到2019年上半年的國鐵集團(tuán)公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來看，2019年上半年虧損2.05億元，盡管虧損額同比減少44.29%，但國鐵集團(tuán)公司整體仍未擺脫虧損狀態(tài)。從總資產(chǎn)超過1000億元的20家下屬企業(yè)來看，僅有8家企業(yè)2019年上半年實(shí)現(xiàn)盈利，其他12家企業(yè)均為虧損，合計(jì)虧損49.24億元(9)數(shù)據(jù)來源：《京滬高速鐵路股份有限公司首次公開發(fā)行股票招股說明書》。本文關(guān)于中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的相關(guān)數(shù)據(jù)如無具體標(biāo)注，均來源于此。。從企業(yè)的經(jīng)營情況來看，總資產(chǎn)收益率和凈資產(chǎn)收益率遠(yuǎn)低于一年期國債收益率。較低的盈利能力使得鐵路行業(yè)對(duì)社會(huì)資本的吸引力嚴(yán)重不足，這不利于混合所有制改革的推進(jìn)，短期內(nèi)行業(yè)發(fā)展面臨較大的財(cái)務(wù)壓力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)不足，行業(yè)單位收入提升受到限制

長期以來，鐵路行業(yè)處于非競爭狀態(tài)，導(dǎo)致鐵路行業(yè)服務(wù)意識(shí)欠缺，難以從服務(wù)提供商的視角來審視行業(yè)的本質(zhì)屬性，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)不足，在提供服務(wù)過程中也難以為用戶營造舒適的體驗(yàn)，這是鐵路行業(yè)亟待解決的突出問題。一是服務(wù)理念不足。盡管中國國家鐵路集團(tuán)有限公司已完成現(xiàn)代公司制企業(yè)轉(zhuǎn)制，但從公司內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，企業(yè)還是定位為一個(gè)運(yùn)輸企業(yè)，核心關(guān)注于客運(yùn)、貨運(yùn)、調(diào)度、機(jī)輛、建設(shè)、安全等相關(guān)工作，用戶服務(wù)尚未成為企業(yè)發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)。二是服務(wù)產(chǎn)品不夠豐富。從公司現(xiàn)有的業(yè)務(wù)開展情況來看，盡管也有酒店經(jīng)營、旅游經(jīng)營、土地開發(fā)、餐飲服務(wù)等，但其他業(yè)務(wù)收入(10)其他業(yè)務(wù)收入，是指鐵路運(yùn)輸企業(yè)投資的控股企業(yè)及其他企業(yè)收入，包括但不限于上述收入。在全部收入中的比重較低。從其他收入在全部收入的比重來看，2017年這一比重為31.63%，2018、2019年甚至有所下降。三是服務(wù)質(zhì)量有待改善。近年來，鐵路行業(yè)整體服務(wù)能力有所提升，尤其是高鐵快速發(fā)展之后所帶來的車輛硬件優(yōu)勢，但是這一優(yōu)勢并未能夠帶來顯著的服務(wù)質(zhì)量優(yōu)勢，高鐵服務(wù)過程中依然未能很好地解決傳統(tǒng)火車長期存在的餐飲問題，更遑論其他服務(wù)的改善。服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)不足及服務(wù)質(zhì)量不高在一定程度上限制了鐵路行業(yè)單位收入的提高，例如2017—2018年，貨運(yùn)單位收入從7.82元/百噸公里略微增長到8.20元/百噸公里，客運(yùn)單位收入從23.76元/百人公里增長到25.23元/百人公里。

四、推動(dòng)鐵路行業(yè)深化改革和高質(zhì)量發(fā)展的基本思路

中國鐵路行業(yè)發(fā)展取得的成就令世人矚目，尤其是高鐵已經(jīng)成為閃亮的國家名片。在鐵路行業(yè)發(fā)展方面，中國充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，已經(jīng)在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域取得了重大突破，但在高質(zhì)量發(fā)展要求下，還需要推動(dòng)鐵路運(yùn)營主體向責(zé)任更實(shí)、效率更高、效益更好、服務(wù)更優(yōu)的方向發(fā)展。并且，鐵路行業(yè)改革是中國推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要領(lǐng)域。針對(duì)鐵路行業(yè)當(dāng)前存在的問題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新思路，找到一條適合中國國情的行業(yè)發(fā)展道路，既能體現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)“集中力量辦大事”的效率優(yōu)勢，又能為非國有經(jīng)濟(jì)成分充分參與行業(yè)發(fā)展提供公平機(jī)會(huì)與契合點(diǎn)。以改革促發(fā)展，以發(fā)展來促進(jìn)問題的解決，最終形成兼容高效、善治善能的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢。

(一)改革的總體方向：打破當(dāng)前“大一統(tǒng)”的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，大力推進(jìn)市場化改革

第一，在一定程度內(nèi)探索網(wǎng)運(yùn)分離，推進(jìn)市場化改革。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，網(wǎng)運(yùn)分離是推動(dòng)鐵路行業(yè)競爭、提升鐵路行業(yè)活力的有效方式。20世紀(jì)七八十年代，美國鐵路行業(yè)進(jìn)行了客貨分離，由貨運(yùn)公司管理路網(wǎng)，客運(yùn)向貨運(yùn)租借路網(wǎng)。美國還通過了著名的《斯塔格斯鐵路法案》，放松行業(yè)管制，給予鐵路公司更多經(jīng)營自主權(quán)，鐵路行業(yè)重新煥發(fā)了生機(jī)。同樣是在20世紀(jì)80年代，日本鐵路系統(tǒng)經(jīng)歷了先國有化后私有化的過程。1987年，為解決國鐵的財(cái)務(wù)危機(jī)，日本鐵路系統(tǒng)拆分為6家區(qū)域性客運(yùn)公司和1家貨運(yùn)公司，以及新干線保有機(jī)構(gòu)、鐵路通信股份公司、鐵路信息系統(tǒng)股份公司、鐵路綜合技術(shù)研究所等法人企事業(yè)單位。其中，客運(yùn)與路網(wǎng)合一，貨運(yùn)向客運(yùn)租用線路并支付使用費(fèi)，客貨運(yùn)公司各自擁有獨(dú)立的市場主體地位。德國在政企分離的基礎(chǔ)上，拆分鐵路基礎(chǔ)設(shè)施與專業(yè)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，將鐵路股份公司改制為控股公司，對(duì)原有業(yè)務(wù)進(jìn)行公司化改組，分別組建路網(wǎng)、貨運(yùn)、長途客運(yùn)、短途客運(yùn)、車站服務(wù)等五個(gè)子公司，各公司間獨(dú)立核算，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)運(yùn)分離”(11)蘇靖棋：《德國鐵路改革25年》，《現(xiàn)代城市軌道交通》2019年第5期。。英國在鐵路私有化的基礎(chǔ)上，組建路網(wǎng)公司、特許運(yùn)營公司、客貨運(yùn)公司、鐵路輔助服務(wù)公司等，依據(jù)網(wǎng)運(yùn)分離的基本原則，推動(dòng)鐵路行業(yè)的市場化競爭(12)余暉、何靜：《歐盟鐵路改革的體制框架、關(guān)鍵路徑及其啟示》，《江海學(xué)刊》2016年第1期。。各國在網(wǎng)運(yùn)分離方面選擇了不同的分離模式，這為我國鐵路行業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離改革提供了有效參照?；谖覈哞F運(yùn)營客運(yùn)專線的基本事實(shí)，而傳統(tǒng)鐵路運(yùn)營線路、貨運(yùn)、客運(yùn)一體的基本現(xiàn)實(shí)，以及我國鐵路行業(yè)保障旅客交通尤其是“春運(yùn)”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)出行問題，按照“客運(yùn)優(yōu)先”原則，可參照日本由客運(yùn)企業(yè)管理路網(wǎng)、貨運(yùn)向客運(yùn)企業(yè)租借路網(wǎng)的方式，同時(shí)探索車站站點(diǎn)的獨(dú)立運(yùn)營。

第二，形成合理有效的定價(jià)機(jī)制?；阼F路行業(yè)公益性和商業(yè)性的二重屬性，鐵路運(yùn)輸?shù)亩▋r(jià)機(jī)制需綜合考慮成本因素、服務(wù)需求因素和扶貧等非市場因素，平衡多方利益，實(shí)現(xiàn)商業(yè)定價(jià)和公益定價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，市場化定價(jià)充分體現(xiàn)區(qū)間彈性，公益定價(jià)充分保障相關(guān)者利益。具體架構(gòu)建議為：區(qū)分商業(yè)性線路和公益性線路，商業(yè)性線路經(jīng)營者依照市場供需行使自主定價(jià)權(quán)，同時(shí)完善票價(jià)調(diào)整聽證制度，政府僅在市場失靈和法定特殊情境下承擔(dān)調(diào)控和干預(yù)職能；公益性線路由政府通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)低票價(jià)運(yùn)營主體進(jìn)行補(bǔ)貼，或通過拍賣冠名權(quán)等方式吸收社會(huì)資本進(jìn)入。當(dāng)市場參與主體利益受損時(shí)，經(jīng)營者、消費(fèi)者、股東及監(jiān)管者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，經(jīng)由法定行為和程序參與競爭秩序的修復(fù)和正當(dāng)利益的維護(hù)。

第三，形成與市場化改革思路相契合的行業(yè)治理結(jié)構(gòu)。鐵路行業(yè)具有屬性多重、目標(biāo)多元、主體多樣等特征，決定了鐵路行業(yè)治理必然要采取多元利益主體共同參與的協(xié)作治理體系。首先，政企職責(zé)需明確，市場主體需明晰。改變當(dāng)前集團(tuán)公司行政化傾向，賦予各區(qū)域性公司充分的組織管理權(quán)限。其次，推動(dòng)主體業(yè)務(wù)與支撐業(yè)務(wù)分離，改變當(dāng)前運(yùn)輸運(yùn)營、鐵路調(diào)度和清算業(yè)務(wù)集中于一家企業(yè)的現(xiàn)狀，將結(jié)算中心獨(dú)立出來，成為獨(dú)立的清算服務(wù)機(jī)構(gòu)，以保證清算的合理、公正、公開，為吸引社會(huì)資本投資鐵路、推進(jìn)市場化融資創(chuàng)造最基本的財(cái)務(wù)核算條件和投資分析基礎(chǔ)。再次，在鐵路運(yùn)輸運(yùn)營主體之外，要形成市場化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系和支撐體系，推動(dòng)公共技術(shù)、電子商務(wù)和其他服務(wù)的市場化和專業(yè)化運(yùn)作，為股權(quán)多元化和市場化改革做好準(zhǔn)備。最后，創(chuàng)新監(jiān)管方式，明確鐵路局監(jiān)管邊界。按照“放管服”改革的基本要求，將事中事后監(jiān)管置于重要位置，強(qiáng)調(diào)負(fù)面清單管理，明確行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)化安全監(jiān)管方式，更加注重對(duì)鐵路企業(yè)安全體系建設(shè)的監(jiān)管，鼓勵(lì)鐵路企業(yè)通過技防、物防、人防綜合體系的建設(shè)來保證運(yùn)行和運(yùn)輸安全。

(二)改革的內(nèi)在動(dòng)力：提升鐵路企業(yè)盈利能力

提升盈利能力是保障未來鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心。為提升鐵路行業(yè)盈利能力，需要從“開源”和“節(jié)流”兩方面入手。開源方面，主要是指增加鐵路行業(yè)收入，這不僅僅是提升鐵路行業(yè)盈利水平的基本需求，也是增加鐵路行業(yè)職工收入的現(xiàn)實(shí)需求。要通過提升業(yè)務(wù)收入來增強(qiáng)公司實(shí)力，進(jìn)而提升職工收入，促進(jìn)服務(wù)能力和水平提升，從而提升服務(wù)收入，形成一個(gè)良性的收入增長循環(huán)。具體來看，提高鐵路行業(yè)收入可以有如下方式：一是創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，提高產(chǎn)品和服務(wù)附加值。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司要推動(dòng)自身從運(yùn)輸企業(yè)向服務(wù)企業(yè)的轉(zhuǎn)型，重構(gòu)企業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈，發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極介入到一些新業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，例如快遞運(yùn)輸、沿線移動(dòng)物流站點(diǎn)等，以這些新業(yè)務(wù)來彌補(bǔ)自身傳統(tǒng)業(yè)務(wù)利潤水平較低的問題(13)黃少雄：《鐵路非運(yùn)輸企業(yè)混合所有制改革的實(shí)踐與探索——以南昌局集團(tuán)公司旅游企業(yè)混合所有制改革為例》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2019年第2期。。二是推動(dòng)鐵路行業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)，尤其是推動(dòng)土地等資源價(jià)值提升。要改善鐵路行業(yè)利潤水平較低和杠桿率較高的基本問題，短期內(nèi)一方面要在政策上突破，另一方面要在運(yùn)營上突破，按照重置成本法重新核算鐵路行業(yè)資產(chǎn)，尤其是增值較高的土地等資產(chǎn)。三是提高運(yùn)輸收入，按照市場化定價(jià)機(jī)制，在一定范圍內(nèi)探索彈性票價(jià)以提高票價(jià)收入。當(dāng)前存在一個(gè)認(rèn)知誤區(qū)，無論是貨物運(yùn)價(jià)還是客票價(jià)格，只要提高票價(jià)就會(huì)影響國計(jì)民生。事實(shí)上，由于長期依靠公共財(cái)政補(bǔ)貼，鐵路運(yùn)輸存在社會(huì)福利分配公平問題，同時(shí)世界上多數(shù)國家鐵路行業(yè)大都采取市場定價(jià)，尤其是貨物運(yùn)輸。在普速列車采取政府補(bǔ)貼下的低價(jià)策略基礎(chǔ)上，其他貨運(yùn)和高速鐵路客運(yùn)切實(shí)推動(dòng)彈性定價(jià)，對(duì)不同速率、不同服務(wù)、不同時(shí)點(diǎn)的車次可制定不同的價(jià)格，這一方面有利于提升鐵路行業(yè)的整體收入和服務(wù)水平，另一方面也可有效調(diào)節(jié)峰谷間的需求波動(dòng)。節(jié)流方面，要在降低成本上下功夫。鐵路行業(yè)的主要成本在于運(yùn)輸成本，占總成本的80%以上?；诖?，降低成本的主要抓手應(yīng)著眼于運(yùn)輸過程中的降本減耗。要按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030)》和《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，通過技術(shù)改造，進(jìn)一步提高電氣化率，降低日常運(yùn)行成本；提升調(diào)度效率，在保障運(yùn)行安全的前提下，推進(jìn)提高路網(wǎng)利用效率，降低運(yùn)行單位成本和總成本。此外，爭取在改革過程中的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，以緩解短期內(nèi)鐵路行業(yè)經(jīng)營的困境。

(三)改革的突破路徑：通過多種方式推進(jìn)混合所有制改革

鐵路行業(yè)屬于重資產(chǎn)行業(yè)，現(xiàn)有的中國國家鐵路集團(tuán)有限公司以及各下屬公司的資產(chǎn)規(guī)模體量極為龐大，其中，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司總資產(chǎn)規(guī)模超過8萬億元，上海局公司和成都局公司總資產(chǎn)都接近萬億元，在整體層面探索股權(quán)多元化或者混合所有制改革難度極大。鐵總改制為國鐵集團(tuán)公司是鐵路行業(yè)公司制改革的關(guān)鍵一步，但股權(quán)單一的治理結(jié)構(gòu)仍未擺脫原有體制的弊端。當(dāng)前的可選項(xiàng)是推進(jìn)集團(tuán)層面的股權(quán)多元化，可考慮由財(cái)政部、社?；?、商業(yè)銀行、其他央企等機(jī)構(gòu)多元持股，形成多元化的股權(quán)來源，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。在國鐵集團(tuán)子公司層面，除了目前針對(duì)一些存量線路的鐵路資產(chǎn)證券化改革之外，還有兩種可能的混合所有制模式：一種是在新增的高效益線路如短途的工業(yè)運(yùn)輸專線和旅游專線，從投資建設(shè)到運(yùn)營都可吸收社會(huì)資本進(jìn)入，形成混合所有制企業(yè)；另一種是在局部探索網(wǎng)運(yùn)分離模式之后，重組運(yùn)輸主體和專業(yè)企業(yè)，形成混合所有制的運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)，通過租借鐵路網(wǎng)的方式運(yùn)營，最終形成網(wǎng)絡(luò)間運(yùn)輸企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)運(yùn)輸企業(yè)之間的競爭格局。當(dāng)然，在改革進(jìn)程中，需要國資委、財(cái)政部、交通部尤其是鐵路局等部門聯(lián)動(dòng)、配套改革，為鐵路投融資營造良好的社會(huì)環(huán)境，例如，從制度層面明確鐵路的分類和判定方法；明確中央、地方、鐵路企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的投資責(zé)任；落實(shí)存量債務(wù)、公益性運(yùn)營補(bǔ)貼的責(zé)任劃分；研究切實(shí)可行的投資補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，還需要建立健全保護(hù)投資者利益的相關(guān)法律法規(guī)，為資本進(jìn)入鐵路行業(yè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

(四)改革的根本目標(biāo)：提升鐵路行業(yè)服務(wù)水平

基于鐵路行業(yè)整體盈利水平較低以及我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的趨勢，鐵路行業(yè)改革和發(fā)展的根本在于提升鐵路行業(yè)的服務(wù)水平，以服務(wù)思維來重構(gòu)鐵路行業(yè)商業(yè)模式，創(chuàng)新鐵路服務(wù)產(chǎn)品，提升行業(yè)服務(wù)能力和服務(wù)水平。具體來看，主要有如下方式：

第一，延伸服務(wù)內(nèi)容，推動(dòng)國鐵公司從運(yùn)輸型企業(yè)向綜合服務(wù)型企業(yè)轉(zhuǎn)型。生產(chǎn)服務(wù)化是提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要?jiǎng)恿?，這對(duì)于目前尚處于改革關(guān)鍵期的鐵路行業(yè)也十分關(guān)鍵。鐵路行業(yè)的市場化改革是大勢所趨，新進(jìn)入者將會(huì)利用“跨界優(yōu)勢”，而鐵路企業(yè)要利用好自身在車、機(jī)、工、電、輛等鐵路專業(yè)優(yōu)勢，盤活用好資源，拓展地方鐵路、專用線、專用鐵路機(jī)車牽引、運(yùn)營、大修、維護(hù)等市場，開發(fā)城市軌道交通運(yùn)營及設(shè)備檢修等業(yè)務(wù)，擴(kuò)大自備機(jī)車、貨車、客車檢修業(yè)務(wù)(14)湯滸、趙堅(jiān)：《中國鐵路運(yùn)輸?shù)纳a(chǎn)制度結(jié)構(gòu)及企業(yè)組織模式研究》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。。要利用好已有客戶優(yōu)勢，提升客貨運(yùn)輸核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭力?？瓦\(yùn)方面，更科學(xué)地將高速、快速、普速運(yùn)輸與旅客需求合理匹配，積極探索開發(fā)空鐵聯(lián)運(yùn)、路鐵聯(lián)運(yùn)、空路鐵聯(lián)運(yùn)，提高旅游出行的便利性；貨運(yùn)方面，進(jìn)一步拓展大宗貨物及零散貨物拼裝運(yùn)輸業(yè)務(wù)，提升多式聯(lián)運(yùn)、集裝箱運(yùn)輸?shù)确矫娴目焖龠\(yùn)輸能力，提升對(duì)快速增長需求的快速響應(yīng)。要發(fā)掘路網(wǎng)優(yōu)勢，打造在物流領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌優(yōu)化鐵路場站和物流基地的功能布局，推進(jìn)鐵路場站和物流基地等設(shè)施建設(shè)。要拓展鐵路貨運(yùn)服務(wù)功能，拓展車站商業(yè)和旅行服務(wù)，盤活車站土地資源，豐富服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)品質(zhì)。

第二，注重服務(wù)管理，推動(dòng)鐵路企業(yè)提供高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)。鐵路行業(yè)的核心產(chǎn)品和服務(wù)是提供旅客出行及貨物運(yùn)輸，這是未來延伸服務(wù)內(nèi)容的根本。基于此，鐵路行業(yè)可以通過為用戶提供全空間領(lǐng)域和全時(shí)間過程的服務(wù)，以高水平的服務(wù)贏得顧客、留住顧客和增加顧客?？梢越梃b航空公司的做法，對(duì)于高頻、大量使用高鐵的客戶實(shí)施會(huì)員積分制度，通過便利化服務(wù)和積分換購回饋并留住主要客戶?？瓦\(yùn)方面，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有“坐商”的經(jīng)營思維，從旅游需求出發(fā)，為旅客提供全生命周期和流程的便捷式服務(wù)?，F(xiàn)在最便捷的做法是整合12306平臺(tái)的相關(guān)服務(wù)，為旅客提供從“家到家”全流程的出行服務(wù)以及相關(guān)配套服務(wù)，提升旅客體驗(yàn)，提高旅客黏性。貨運(yùn)方面，完善鐵路貨運(yùn)基礎(chǔ)信息服務(wù)系統(tǒng)，強(qiáng)化接取、裝卸、配送等環(huán)節(jié)大數(shù)據(jù)支撐，實(shí)行高效精準(zhǔn)服務(wù)，提高物流管理水平，融入客戶供應(yīng)鏈管理，加強(qiáng)對(duì)快遞公司的個(gè)性化服務(wù)，更好地滿足市場需求。