林輝煌

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院， 廣東 廣州 510640)

一、問題的提出

近年來，中央政府不斷強調(diào)貧困治理的重要性，各級政府投入的扶貧資源與日俱增。從實踐效果看，扶貧資源的使用經(jīng)常陷于低效或無效，一個重要的原因是這些資源由多部門進行管理而呈現(xiàn)碎片化的格局[1]。扶貧資源或者以專項資金的形式通過部門下放，或者由扶貧單位直接帶到貧困村，縣政府幾乎無法對這些分散的扶貧資源進行統(tǒng)籌配置。扶貧資源的碎片化主要體現(xiàn)為以孤立的村莊為單位進行資源輸入和貧困治理，最終導(dǎo)致脫貧缺乏可持續(xù)動力[2]。如何強化縣級財政統(tǒng)籌能力，提升貧困治理的有效性，是本文研究的核心議題。

統(tǒng)籌能力是貧困治理的關(guān)鍵要素之一。既有的研究往往以收入來界定貧困，并以收入是否超越特定水平作為脫貧與否的標準(1)斯密從財富多寡的角度來闡述“貧”與“富”，以勞動價值論來論述財富的價值或商品交換價值，從而將“富”與“貧”定義為擁有支配或購買勞動的多與寡。(亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因研究：上卷[M].北京：商務(wù)印書館，1972：26.)李嘉圖認為，財富是指生產(chǎn)出的商品或物品，評價財富的多寡或窮與富的尺度，是商品或物品數(shù)量，即使用價值的多寡，而不是勞動價值的多寡。(施錦芳.國際社會的貧困理論與減貧戰(zhàn)略研究[J].財經(jīng)問題研究，2010(3)：113-120.)布思(Charles Booth)對貧困的定義是基于對生活必需品的需要來闡釋，指那些沒有能力去支付“生活必需品”的人的生活狀態(tài)。(張明龍，池澤新.貧困研究概況與述評[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2015(8)：4-6.)朗特里(Seebohm Rowntree)則首次提出了貧困線的概念，他將貧困定義為：“家庭總收入不足以支付僅僅維持家庭成員生理正常功能所需的最低量生活必需品開支”，根據(jù)最低生活必需品的數(shù)量及其價格，得出劃分貧困家庭的收入標準，即貧困線。(西博姆·朗特里.貧乏研究[M].長澤弘毅，譯.東京：株式會社千城，1975：1-2.)。然而，收入提升可能只是暫時性的，如果貧困人口的內(nèi)在能力沒有獲得提升，在市場風(fēng)險和生活風(fēng)險的沖擊下，很容易再次陷于貧困之中(2)阿瑪?shù)賮啞どJ為，貧困最終并不是收入問題，而是無法獲得某些最低限度需要的能力問題。(阿瑪?shù)賮啞ど?貧困與饑荒[M].王宇，王文玉，譯.北京：商務(wù)印書館，2001.阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.)。換言之，“能力的脫貧”才是貧困治理的根本。事實上，個體內(nèi)在能力的貧困，往往是家庭能力、社區(qū)能力和國家能力3個層面的匱乏共同造成的；因此，貧困的治理需要同時提升這3個方面的能力，包括更多地采用面向家庭的扶貧政策、更有效的社區(qū)參與以及給地方政府提供更公平和充分的資源配置。事實上，統(tǒng)籌能力是貧困治理中最為重要的國家能力之一(另外3種主要的國家能力是滲透能力、動員能力和治理能力)。

貧困治理中的統(tǒng)籌能力主要測度的是政府進行扶貧資源整合的水平。容易與這個概念混淆的是另外一種國家能力——動員能力。動員能力要解決的是資源增量的問題，通過對官僚體系內(nèi)部和官僚體系外部的發(fā)動，動員者希望實現(xiàn)可配置資源從無到有、從少到多的目標。而統(tǒng)籌能力要解決的則是資源存量的問題，通過對各種既有的分散資源的整合，統(tǒng)籌者希望實現(xiàn)對既有資源的優(yōu)化配置。

財政統(tǒng)籌是統(tǒng)籌能力體系中最關(guān)鍵的組成部分。在各種扶貧資源中，財政經(jīng)費最為重要；政府對扶貧資源的統(tǒng)籌，主要就體現(xiàn)在財政統(tǒng)籌上。對于地方政府而言，扶貧經(jīng)費的來源大致有3種：(1)縱向的轉(zhuǎn)移支付(可以把上級扶貧單位直接投入到貧困村的經(jīng)費，也視為一種縱向的轉(zhuǎn)移支付，雖然是非制度化的)。(2)橫向的轉(zhuǎn)移支付(典型的例子是對口幫扶)。(3)來自社會的捐贈。地方政府對這些不同來源的經(jīng)費的整合水平，就是財政統(tǒng)籌能力的體現(xiàn)。人力統(tǒng)籌和政策統(tǒng)籌是另外兩項重要的統(tǒng)籌能力，前者是政府對各種人力資源的整合利用，后者是政府對各種政策制度的整合優(yōu)化，這兩項能力的實現(xiàn)往往都需要建立在充分的財政統(tǒng)籌能力基礎(chǔ)之上。

根據(jù)統(tǒng)籌層級的不同，財政統(tǒng)籌可以分為鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、縣級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌。一般認為，統(tǒng)籌層級越高，資源配置的有效性和公平性則越高。理由很容易理解，統(tǒng)籌層級越高，可供政府統(tǒng)籌的財政資源越多，政府就有更大的能力去平衡不同區(qū)域和不同人群的利益。但是資源的有效統(tǒng)籌需要準確回應(yīng)社會的真實需求，從這個角度看，層級越低的政府對社會需求信息的掌握越全面，而層級越高的政府更容易因為信息不對稱而偏離真實的社會需求。由此可見，并非統(tǒng)籌層級越高，資源配置的效果越好，政府需要在統(tǒng)籌層級和有效回應(yīng)社會需求之間找到一個平衡點。一般來說，如果擬統(tǒng)籌的事項所涉及的社會需求信息比較簡單，則統(tǒng)籌層級越高，資源配置的效果越好；如果擬統(tǒng)籌的事項所涉及的社會需求信息相對復(fù)雜，為確保財政資源與社會需求的有效對接，則統(tǒng)籌層級不宜過高。

圍繞“貧困的能力結(jié)構(gòu)”理論，本文將深入探討財政統(tǒng)籌能力與貧困治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。首先需要呈現(xiàn)的是當(dāng)前政府對扶貧資源統(tǒng)籌能力不足所造成的碎片化格局及其對于貧困治理的不利影響；在此基礎(chǔ)上，本文將分別從條塊關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付入手對上述問題的形成做出政治學(xué)和財政學(xué)的解釋；在原因分析之后，本文將解釋為什么貧困治理的有效性取決于財政統(tǒng)籌能力，尤其是縣級層面的統(tǒng)籌，并嘗試說明進行縣級財政統(tǒng)籌所面臨的挑戰(zhàn)；文章的最后將討論對扶貧資源進行縣級財政統(tǒng)籌的可行方案。

二、碎片化的扶貧資源

整體上講，扶貧資源主要有三大來源，一是政府，二是企業(yè)，三是社會。來自企業(yè)和社會的扶貧資源因為主體的多元，天然地呈現(xiàn)出分散化的特征。來自政府的扶貧資源主要有兩種形式，一是專項扶貧經(jīng)費，二是各部門自籌的扶貧經(jīng)費。專項扶貧工作主要由國務(wù)院扶貧辦系統(tǒng)負責(zé)，以整村推進為主體、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移為兩翼共同促進農(nóng)村的發(fā)展；各部門的扶貧包括“行業(yè)扶貧”和“對口幫扶”，行業(yè)扶貧是指扶貧辦系統(tǒng)之外的政府職能部門所開展的扶貧工作，該工作一般會列入各部門的年度計劃，甚至成為部門績效考核的指標之一，而對口幫扶是指各類機構(gòu)或東部發(fā)達地區(qū)“一對一”幫扶特定的貧困地區(qū)使其脫貧的扶貧方式[3]。行業(yè)扶貧和對口幫扶因為部門眾多而使得扶貧資源也具有分散化的特征。當(dāng)然，源頭上的分散化并不必然導(dǎo)致扶貧資源在使用上的碎片化，只要有合理的統(tǒng)籌制度，分散的扶貧資源也可以統(tǒng)一使用。

從縣級層面看，能夠由其進行統(tǒng)籌的扶貧資金并不多。社會扶貧資金，主要以個人捐贈為主，這些資金往往都設(shè)定了明確的使用去向，政府沒有權(quán)限進行統(tǒng)籌。來自企業(yè)的扶貧資金，主要有3種使用形式：(1)企業(yè)作為對口幫扶的主體，扶貧資金直接投向幫扶的村莊，這里主要涉及的是國有企業(yè)；(2)企業(yè)作為政府部門的動員對象，支援相關(guān)部門的扶貧工作，這種情況下，企業(yè)的扶貧資金也會直接(或者通過其所支援的政府部門)投向特定的村莊；(3)企業(yè)作為捐贈主體參與扶貧，其資金使用模式與社會扶貧資金雷同。政府的扶貧資金可以分為兩大類：(1)屬于行業(yè)扶貧和對口幫扶的資金，這些資金由政府部門自己籌集，并且直接投向自己所幫扶的村莊；(2)屬于扶貧辦系統(tǒng)的專項扶貧資金，這部分資金最終由縣級政府統(tǒng)籌用于扶貧事業(yè)之中。由此可見，能夠由縣級統(tǒng)籌使用的扶貧資金只有來自扶貧辦系統(tǒng)的專項資金(3)2014年之后，根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，將扶貧資金項目審批管理權(quán)限下放到縣，省級不再具體管理扶貧資金項目的審批權(quán)；到2016年，可能有90%左右資金規(guī)模的審批權(quán)限會下放到縣。，其他的扶貧資金都是直接從扶貧主體到扶貧村莊，即使經(jīng)過縣級財政系統(tǒng)，也只是形式意義上的。以筆者調(diào)研的L縣為例，第一輪扶貧(2009—2012)中的財政專項資金只占總額的32%，第二輪扶貧(2013—2015)中的財政專項資金只占總額的33%(見表1)。

表1 L縣扶貧資金統(tǒng)計 萬元

扶貧資源的碎片化，在很大程度上弱化了扶貧的效果，具體表現(xiàn)在4個方面。

第一，扶貧產(chǎn)業(yè)不具規(guī)模，無法建立扶貧的長效機制。由于扶貧資源散落在各個扶貧機構(gòu)中，相互之間缺乏合作與整合，結(jié)果導(dǎo)致“一村一產(chǎn)業(yè)”甚至“一村多產(chǎn)業(yè)”的情況。這種“產(chǎn)業(yè)孤島”的格局很難充分發(fā)揮資源集聚的規(guī)模效應(yīng)[4]，而且容易造成扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏生命力，使貧困村的脫貧不具備可持續(xù)發(fā)展的動力[2]。以下是L縣縣委書記對扶貧產(chǎn)業(yè)失敗原因的分析：

從我們第一輪(扶貧)的那么多企業(yè)、第二輪(扶貧)那么多項目來看，為什么都死掉了呢？實際上，最大的問題，就是我們扶貧的落腳點，是以村為單位的。各個幫扶單位，我只關(guān)注這個村，我就不去考慮別的?？h政府在這個問題上呢，是沒有能力整合各單位之間的(資源)，比方說(把扶貧資源)投在一個產(chǎn)業(yè)上。之前我也建議過，能不能根據(jù)我們原來情況，我們都統(tǒng)一來做一個項目，就是各個扶貧村有條件的，不是說全部吧，有條件的都統(tǒng)一來做一個項目，不就有規(guī)模了嗎？第一，我們以村為單位很小，第二呢，我們星星點點地做，過散，所投的錢都投下去了，那個村3年內(nèi)是脫貧了，其實也做了很大量的工作，但是從長效來看呢，這種投資過散。過散也會形成不良后果，也形成不了產(chǎn)業(yè)，那它的生命力自然就不強……

——L縣縣委書記訪談資料

2016年5月23日

第二，扶貧資源浪費和不足并存，資源配置不均衡。因為貧困村的建設(shè)資金主要來源于幫扶單位的籌資，因此，貧困村的脫貧情況直接取決于幫扶單位的資金籌集能力。有些幫扶單位籌資能力極強，在3年的扶貧周期內(nèi)為所幫扶村莊帶來上千萬元的資金，整個村莊被翻新了幾輪，農(nóng)戶都住上了精裝修的洋樓。而那些籌資能力弱的扶貧單位，能夠給貧困村帶來的資源極其有限，對貧困戶的生活和生產(chǎn)幾乎沒有產(chǎn)生什么影響。從整個縣域來看，雖然扶貧資源不少，但是資源配置極不均衡，結(jié)果在不同的貧困村之間又形成了新的貧富分化，減損了精準扶貧的政策效果。

第三，扶貧資源難以有效對接社會需求。扶貧資源能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是看這些資源能否有效對接社會需求。如果自上而下的扶貧資源背離農(nóng)戶的真實需求，那么扶貧資源再多也無濟于事。由于當(dāng)前扶貧資源的項目化和碎片化，容易造成扶貧項目的規(guī)模偏好和實力偏好，很多貧困村只得到了極少的資源，甚至因為沒有能力實現(xiàn)資金配套而難以分享扶貧項目[5-6]，從而導(dǎo)致貧困村和貧困戶的發(fā)展需求根本無法得到滿足。換言之，這些村莊的社會需求并未在扶貧資源的分配中得到表達。實踐證明，分權(quán)化的資源配置方式很容易使項目資源被村莊中的精英階層或其他強勢利益集團所控制，導(dǎo)致扶貧資源與社會需求對接錯位[7]。研究表明，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率則分別為51%和33%[1]。另外，即使對于那些得到海量資源的貧困村，其發(fā)展需求往往也很難在村莊層面實現(xiàn)對接，因為村莊發(fā)展所需要的不僅僅是資金，還需要其他配套政策的支持。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及和外部市場的對接，比如人力資本發(fā)展所需要的教育資源和醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，這些發(fā)展需求只有在更高的政府層級才可能實現(xiàn)對接。

第四，扶貧資源的使用難以得到有效監(jiān)督。因為扶貧資源的碎片化，只有各扶貧單位才知曉這些資源的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、具體使用去向及使用效果。雖然這些扶貧單位被要求將上述信息匯總到扶貧辦，但是并非每個部門都會積極如實上報。各部門缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機制，在資金管理和使用上往往從本部門的利益出發(fā)制定相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，造成扶貧資金管理上的混亂，也給扶貧資金的監(jiān)測工作帶來很多不便[1]。面對這些分散在各個部門、各個村莊的扶貧資源，扶貧辦或其他政府部門既沒有統(tǒng)籌能力，也很難有督促和監(jiān)管的能力[8]。

三、“條條主義”的興起與財政再分配

扶貧資源之所以碎片化，與條塊關(guān)系中的“條條主義”密切相關(guān)；隨著“條條主義”的興起，財政資源的籌集、發(fā)放和使用越來越多地依靠縱向的部門體系來完成，這正是扶貧資源碎片化的內(nèi)在原因。而“條條主義”的興起，則是財政再分配體制變革的結(jié)果。

條塊關(guān)系是指行政部門與上下級部門的關(guān)系以及與同級政府的關(guān)系，它用來描述政府縱向關(guān)系(“條條”)和橫向關(guān)系(“塊塊”)之間的互動機制(4)條塊結(jié)構(gòu)是我國政府行政體系的基本結(jié)構(gòu)?！皸l條”指的是從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門縱向體系，“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府的橫向體系。(馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系[J].政治學(xué)研究，1998(4)：68-74.)。以縣扶貧辦為例，它一方面屬于自上而下的扶貧系統(tǒng)的一部分，要接受上級扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面它也屬于縣政府的一部分，要接受縣政府的領(lǐng)導(dǎo)。某種程度上講，條塊關(guān)系要處理的主要就是部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

大致而言，條塊關(guān)系主要呈現(xiàn)2種模式。(1)是橫向主導(dǎo)的條塊關(guān)系，即行政部門主要由本級政府領(lǐng)導(dǎo)，本級政府為其提供編制、經(jīng)費等主要資源，而上級部門主要進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和象征性的領(lǐng)導(dǎo)。第二種模式是縱向主導(dǎo)的條塊關(guān)系，即行政部門主要由上級部門領(lǐng)導(dǎo)，上級部門為其提供經(jīng)費并且在人事任命上享有較大的話語權(quán)，而本級政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限則受到嚴格限制。近年來，條塊關(guān)系的變遷趨勢主要表現(xiàn)為“條條主義”的興起，縱向關(guān)系正在逐漸強化，尤其是在經(jīng)費配置上[9]。

“條條主義”的興起，首要的動力來源于行政部門對專業(yè)化的追求。根據(jù)韋伯的理論，行政部門的科層化是現(xiàn)代社會理性化的內(nèi)在要求[10]。相較于本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，屬于同一系統(tǒng)的上級部門能夠在工作業(yè)務(wù)上提供更專業(yè)的指導(dǎo)。而工作的專業(yè)化被認為是政府提高辦事效率，從而更好服務(wù)民眾的關(guān)鍵要素。正因如此，行政改革將治理資源越來越多地交由“條條”來進行配置。

在橫向主導(dǎo)的條塊關(guān)系中，地方政府具有較大的行政自主性。充分的行政自主能夠激發(fā)地方政府進行社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的積極性，在某種程度上這被認為是中國得以迅速發(fā)展的重要原因。然而，地方政府的自主性也很容易因為失控而導(dǎo)致治理合法性的流失。20世紀90年代中后期農(nóng)村基層的各種治理亂象和干群沖突，從一定意義上講正是“塊塊主義”盛行導(dǎo)致權(quán)力失控的后果[11]。正是在這樣的背景下，中國啟動了持續(xù)至今的行政體制改革，其中一項重要的內(nèi)容就是弱化“塊塊”的自主性，同時加強“條條的監(jiān)管”，從而實現(xiàn)對地方政府的權(quán)力“規(guī)訓(xùn)”。

隨著“條條主義”的興起，扶貧資源的籌集和使用越來越多地依托于行政部門的垂直系統(tǒng)。此前的政府扶貧，雖然上級政府也會進行資源投入，但是扶貧工作主要還是依托地方政府；然而地方政府往往自身財力堪憂，很難拿出更多的資源用于扶貧。近年來，自上而下的專項扶貧資金和行業(yè)扶貧資金越來越多，“八七扶貧攻堅計劃”實施的7年間(1994—2000)，中央累計投入扶貧資金1 240億元，而2015年一年單單是中央的綜合扶貧投入就接近5 000億元。這些資金都是通過特定的部門渠道進行配置的，并且都設(shè)定了具體的使用目的。換言之，當(dāng)前的扶貧資源主要都分散在不同的部門體系之中，這是扶貧資源碎片化的一個重要原因。

扶貧資源的“條條主義”還有一種特殊的表現(xiàn)形式，即幫扶部門直接將籌集到的資金投放到所幫扶的貧困村。之所以特殊，是因為這種資源配置甚至不用經(jīng)過被扶貧地區(qū)的財政部門。從部門到村莊的扶貧資源配置模式彰顯了“條條主義”的徹底性，地方政府幾乎沒有進行資源整合的機會。結(jié)果，扶貧資源的碎片化被進一步強化了。

“條條主義”的興起，實際上是自上而下的財政再分配能力不斷強化的結(jié)果。隨著中央掌握的財政資源逐漸增多，其進行財政再分配的能力不斷加強，尤其是當(dāng)這些再分配的資源主要通過部門的垂直系統(tǒng)下?lián)軙r，“條條”的控制能力也隨之強化。從財政再分配的角度看，專項扶貧資金可視為制度化的轉(zhuǎn)移支付，而對口扶貧資金則是一種特殊的非制度化的轉(zhuǎn)移支付(從部門到村莊)。由于這些轉(zhuǎn)移支付是以項目化的形式通過“條條”的系統(tǒng)劃撥下來，地方政府尤其是縣級政府無法進行統(tǒng)籌，特別是針對對口扶貧資金(5)現(xiàn)在也有些省份會要求對口幫扶單位要提供部分扶貧資金給被幫扶政府進行統(tǒng)籌。比如廣東省要求珠三角6個市要對口幫扶粵東西北12個市，并且提供部分資金給被幫扶市統(tǒng)籌安排。當(dāng)然，幫扶單位需要派出工作組到被幫扶市的縣，督促檢查幫扶措施和資金落實情況。(胡春華.在全省扶貧開發(fā)工作會議上的講話[J].廣東調(diào)研，2016(4)：4-6.)。

轉(zhuǎn)移支付以及“條條”的控制能力之所以得到強化，其基礎(chǔ)在于分稅制改革。為了克服中央財政收入比例過低以及由此導(dǎo)致的中央宏觀調(diào)控能力不足的問題，中國在1994年開展了分稅制改革，大大提升了中央的財政分享比例。隨著中央財政能力的加強，國家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的能力也有很大的提升，一個重要的舉措就是通過更多的轉(zhuǎn)移支付來支持欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。1995年國家出臺一般性轉(zhuǎn)移支付制度(當(dāng)時稱為過渡期轉(zhuǎn)移支付)，2000年前后還出臺了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。從廣泛意義上講，針對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金實際上也是“扶貧資金”，因為絕大多數(shù)的轉(zhuǎn)移支付主要是針對中西部欠發(fā)達地區(qū)[12]。從另一方面說，分稅制改革也導(dǎo)致地方政府越來越依賴中央的轉(zhuǎn)移支付(6)財政轉(zhuǎn)移對貧困縣可能具有負面的影響，會降低其征收自身財政收入的積極性，從而導(dǎo)致財政扶貧的效率損失。(唐善永，李丹.政府間轉(zhuǎn)移支付可能誘導(dǎo)民族扶貧縣財政收入負面激勵——來自241個民族扶貧縣的數(shù)據(jù)驗證[J]. 現(xiàn)代財經(jīng)，2014(3)：44-54. 賴玥，成天柱.財政扶貧的效率損失——基于財政激勵視角的縣級面板數(shù)據(jù)分析[J].經(jīng)濟問題，2014(5)：33-37.)也許這樣的苛責(zé)有些過分，如果貧困縣的財力根本無法支撐日常的行政運作，靠什么來拓展自身的財政收入？然而，上級政府正是基于這樣的“苛責(zé)”來設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的激勵體制：先確定基數(shù)，再根據(jù)增量來確定獎勵。貧困縣因為財政增收的空間有限，很難通過提高增量來獲得轉(zhuǎn)移支付的獎勵；這些獎勵往往會由本身實力較強的縣拿走。，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅費之后的中西部縣級政府，因為財政供養(yǎng)人員工資和津補貼支出壓力很大，有些縣的公務(wù)員工資都很難及時發(fā)放到位。究其原因，在于政府層級間的權(quán)責(zé)分配沒有隨著分稅制改革的推進而做出相應(yīng)的調(diào)整，從而導(dǎo)致地方政府事權(quán)與其擁有的財政能力不相匹配，貧困縣沒有得到與主體責(zé)任相對應(yīng)的項目安排和資金使用自主權(quán)。

分稅制改革強化了自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付力度，而轉(zhuǎn)移支付的專項化強化了中央的財政集權(quán)，進一步提升了“條條”的控制能力，削弱了地方政府的統(tǒng)籌能力[9]。為了確保上級轉(zhuǎn)移支付不至于被地方政府挪作他用，上級政府為多數(shù)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)定了具體的用途和適用范圍(7)然而，財政資金專項化可能會因為上下級信息不對稱而導(dǎo)致權(quán)力尋租和資源浪費的問題，參見文獻[9]。。當(dāng)?shù)胤秸@得這些轉(zhuǎn)移支付時，只能根據(jù)上級的要求來使用。由于專項轉(zhuǎn)移支付往往是通過部門的系統(tǒng)劃撥下來的，只能服務(wù)于本部門的工作職能。具體的撥付渠道可分為三類：(1)財政預(yù)算部門的專項撥款，由財政系統(tǒng)負責(zé)分配管理；(2)“部門資金”，即財政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負責(zé)行使分配權(quán)的資金；(3)財政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門撥付專項資金，后者可進行“二次分配”[13]。因此，即使資金的服務(wù)對象是大致相同的內(nèi)容，例如，涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，往往也分散在農(nóng)業(yè)局、水利局、國土局等不同的部門，地方政府很難對其進行有效統(tǒng)籌?？梢?，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的一個主要問題在于一般性轉(zhuǎn)移支付比例較小，而專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜，資金分散，不利于發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模效益[12]。扶貧資金的使用也大致如此，定項轉(zhuǎn)移支付比例過大，導(dǎo)致貧困縣政府公共支出決策權(quán)喪失，可能是資金使用效率損失的主要原因[14]；“打醬油的錢不能買醋”，項目安排和資金使用按照條線要求“碎片化”使用，“?？顚Ｓ谩痹谝欢ǔ潭壬现萍s了精準扶貧措施的有效落地。

為了進一步規(guī)范財政資金的使用并提升其效率，同時調(diào)動地方開展公共服務(wù)的積極性，轉(zhuǎn)移支付資金普遍采用項目制的方式進行配置。隨著法治化、規(guī)范化、技術(shù)化的理念逐漸成為行政改革的核心議題，人們?nèi)找嫦嘈胖挥型ㄟ^一整套嚴密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng)，通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序，專項資金的“抽取”和“下放”才能獲得全社會的認可和信任[15]。與傳統(tǒng)的財政資金撥付方式不同，項目制要求資金使用者按照規(guī)定的程序開展項目競爭，并且按照項目管理的方式來規(guī)范財政資金的使用；其本意在于突破“條條”和“塊塊”的官僚束縛，實現(xiàn)將國家從中央到地方的各層級關(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式[15]。然而，因為財政資金主要是通過“條條”進行配置，項目制的運行通過調(diào)動資金使用者的積極性和規(guī)范資金使用的流程，實際上進一步強化了部門體系的控制能力。相反，地方政府“塊塊”的統(tǒng)籌能力則進一步削弱。從這個意義上講，項目制本身就是財政資源碎片化的源頭之一[6]。另外，項目制也沒有很好實現(xiàn)財政資源的規(guī)范化管理，因為執(zhí)行者與目標制定者之間的信息不對稱，項目的最初目標往往在項目的執(zhí)行過程中遭遇扭曲[16]，甚至出現(xiàn)專項資金的管理越規(guī)范，這些資金越難進入鄉(xiāng)村社會的困境[9]。實際上，由于項目制“一事一議”“專款專項”的使用原則與地方事務(wù)難以分割的綜合性之間的矛盾[15]，以及項目制“規(guī)模偏好”與村莊社會分化之間的矛盾[5]，項目的運行幾乎都會發(fā)生變形。

分稅制改革為中央提高宏觀調(diào)控能力奠定了財政基礎(chǔ)，通過轉(zhuǎn)移支付制度，中央希望能夠更好地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡。實踐證明，由于專項轉(zhuǎn)移支付比例過高，以及財政資金的項目制運行，最終導(dǎo)致資金使用“條條化”和碎片化的后果，這正是當(dāng)前扶貧資源所面臨的根本困境。以部門為基礎(chǔ)，通過項目管理的方式來配置財政資源，體現(xiàn)了行政科學(xué)化、理性化和法治化的發(fā)展趨勢。然而，如果缺乏必要的行政統(tǒng)籌，財政資金的使用往往會因為背離基層社會的需求而陷入低效或無效的境地，甚至與資金使用的最初目標相背離。從這個意義上講，行政管理的技術(shù)化，并不一定能夠強化行政體系對于具體社會問題的感受力和應(yīng)變力，反而有可能使后者變得越加遲鈍[17]。

四、縣級財政統(tǒng)籌的必要性與挑戰(zhàn)性

要克服扶貧資源碎片化的問題，需進一步完善縣級財政統(tǒng)籌制度，提升扶貧資源的整體效益。當(dāng)然，強化縣級財政統(tǒng)籌制度，也面臨一些難以回避的挑戰(zhàn)。

首先需要回答的問題是，在日益強調(diào)以家庭為基礎(chǔ)進行扶貧資源精準配置的背景下，為什么還需要政府的財政統(tǒng)籌？隨著貧困治理的深化，貧困人口呈現(xiàn)出日益分散化的趨勢，為了提高扶貧資源的有效性，相應(yīng)地，扶貧資源的瞄準對象也逐漸從縣域降到村莊再降到家庭[18]。1986年，國家成立專門的扶貧機構(gòu)，陸續(xù)設(shè)立331個國家級貧困縣；1994年，國家級貧困縣增加至592個，之后雖然時有調(diào)整，但是貧困縣的總數(shù)沒有再發(fā)生變化。扶貧對象漏出率高是重點貧困縣政策的主要弊端[19]。正因如此，隨后的扶貧政策強調(diào)將瞄準層級下降到貧困村[20]。然而與預(yù)期相反，貧困村的瞄準偏差反而高于貧困縣[21]。為進一步提高瞄準的精確性，新一輪的扶貧強調(diào)必須把扶貧資源配置到戶到人，從而確保貧困人口全部脫貧[22]。從資源配置的客觀結(jié)果看，瞄準對象的家庭化必然意味著扶貧資源的進一步分散化，但是這并不意味著扶貧資源無需政府層面的統(tǒng)籌。恰恰相反，貧困人口的分散化與扶貧資源的家庭化更需要強有力的政府統(tǒng)籌能力，后者是進行貧困識別進而實現(xiàn)對扶貧資源公平配置的關(guān)鍵。換言之，扶貧資源的分散化應(yīng)當(dāng)是一種“有管理的分散化”，是經(jīng)過統(tǒng)籌之后的再次分散化。因此，從某種程度上講，要提高扶貧資源的瞄準率，更需要加強政府財政統(tǒng)籌能力，使其能夠更好識別貧困家庭并且制定有針對性的扶貧策略。

接下來需要回答的問題是，為什么需要縣級政府來進行財政統(tǒng)籌？第一，縣是基本的財政單位和治理單位，是社會保障的主要支出方。從歷史發(fā)展的角度看，縣一直是最基本的治理實體，作為國家治理體系的末端，擁有完整的機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力框架。雖然在當(dāng)前的政府層級設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最末端的政府體系，但是它所擁有的機構(gòu)和權(quán)力完整性始終不如縣級政府。尤其是從財政角度看，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有本級財政收入，而是全部依靠上級的轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)；從這個意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更像是縣級政府的派出機構(gòu)。此外，縣一級也是社會保障的主要支出方[23]，而扶貧資金的主要目標之一就在于為廣大貧困戶提供更好的社會保障。事實上，對于貧困縣而言，“保民生”幾乎是其財政部門的第一要務(wù)。而縣級政府在社會保障支出上往往力不從心，一項重要的改革舉措正是在政府財政能力和所承擔(dān)的事權(quán)之間實現(xiàn)平衡。因此，在縣級政府所承擔(dān)的事權(quán)沒有變動的情況下，增加縣級財政收入、提升縣級財政統(tǒng)籌能力從而為其提供一個更公平、更充分的資源配置顯然非常有必要。

第二，縣級財政統(tǒng)籌具有信息對稱的優(yōu)勢。相對于中央、省市政府，縣級政府更了解農(nóng)村社會的真實情況和實際需求，這對于開展扶貧資金的統(tǒng)籌工作來說至關(guān)重要?？h鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理的主體，他們構(gòu)成了一個完整的治理體系，是國家與基層社會互動博弈的主要媒介。市級政府的主要功能在于上傳下達，并不涉及太多具體的基層治理工作。省和中央政府作為宏觀政策的制定者，其優(yōu)勢并不在于對基層社會的微觀信息的了解，而在于對宏觀形勢的把握。貧困治理需要充分的微觀信息作為支撐，因此，由縣級而非中央、省市政府來進行財政統(tǒng)籌更為合理；利用信息對稱的優(yōu)勢，縣級財政統(tǒng)籌能夠提供更有效的社會需求表達平臺，準確回應(yīng)貧困村和貧困戶的發(fā)展需求。

第三，縣級統(tǒng)籌能較好實現(xiàn)部門資源的整合及其與社會需求的有效對接。一般而言，政府統(tǒng)籌層級越高，可供政府整合的資源就越多，越有利于實現(xiàn)區(qū)域的發(fā)展平衡。因此，在社會福利政策領(lǐng)域，學(xué)者往往主張要盡可能提升政府統(tǒng)籌層級。然而需要指出的是，政府統(tǒng)籌層級越高，離基層社會越遠，回應(yīng)社會需求的能力也逐漸減弱。而如果缺乏對地方政治、歷史和社會背景的充分認識，那么基于社區(qū)的發(fā)展項目未必能獲得成功。如何確定政府的統(tǒng)籌層級，從而在部門資源整合與社會需求回應(yīng)之間實現(xiàn)較好的平衡呢？一個主要的方法是根據(jù)統(tǒng)籌事務(wù)的信息復(fù)雜性來確定：信息的復(fù)雜性越高，政府回應(yīng)社會需求的難度就越大，因此統(tǒng)籌層級不宜過高；反之，信息的復(fù)雜度越低，則應(yīng)當(dāng)提高統(tǒng)籌層級從而發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢。2016年出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》提出了相同的原則：“結(jié)合我國現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)?！币责B(yǎng)老保險為例，回應(yīng)社會需求所需要的信息并不復(fù)雜，省級統(tǒng)籌甚至中央統(tǒng)籌都是合理的。然而在貧困治理領(lǐng)域，回應(yīng)社會需求所需要的信息非常復(fù)雜，由縣級政府進行統(tǒng)籌則比較合適：市級以上的政府距離治理實踐太遠，而鄉(xiāng)村兩級都不是完整的治理單位，雖然能更好反映社會需求，但是很難進行部門資源的統(tǒng)籌。

當(dāng)然，縣級財政統(tǒng)籌也面臨著諸多挑戰(zhàn)。將各類扶貧資金交由縣級政府進行整合，在客觀上會增加縣級權(quán)力膨脹與失控的風(fēng)險，尤其是考慮到?jīng)Q策者有自己的決策偏好甚至個人利益。隨著可支配資源的增加，縣級權(quán)力將得到強化。實踐證明，如果缺乏有效的監(jiān)控機制，縣級政府傾向于將扶貧資源用于和貧困戶需求不相一致的其他產(chǎn)業(yè)上，用于非貧困戶和非貧困村上[19]，甚至用于政府的樓堂館宇建設(shè)或人員工資發(fā)放。研究發(fā)現(xiàn)，1993年財政撥款的75.2%用于貧困縣的財政補貼、維持行政事業(yè)費開支和職工工資，即將近有2/3的總扶貧資金沒有落實到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中[24]。事實上，正是為了規(guī)避縣級財政統(tǒng)籌的權(quán)力失控風(fēng)險，扶貧資金才越來越多地采用“精準到戶到人”的“條條”運作機制[8]。由此可見，扶貧資源的使用存在一個矛盾，如果縣級政府缺乏扶貧資金的使用裁量權(quán)，上級部門又難以考慮到不同縣域、村莊和農(nóng)戶的多樣化需求，容易造成扶貧資金使用僵化的問題；如果縣級政府擁有資金使用的裁量權(quán)，又容易出現(xiàn)扶貧資金的挪用、借用以及違規(guī)使用等問題[18]。

即使不考慮因為財政統(tǒng)籌所帶來的權(quán)力失控風(fēng)險，在現(xiàn)有的財政體制下要實現(xiàn)部門之間的資源整合，本身就非常困難。雖然中國的扶貧體制存在跨部門合作的模式[3]，但實際上各部門在扶貧實踐中往往各自為政、相互競爭。每個部門都有自身的利益訴求，這些部門利益服務(wù)于其所從事的工作內(nèi)容；而因為工作內(nèi)容的差異，部門之間的利益訴求并不總是一致的，甚至是相互沖突的。在財政資源的分配上，部門之間也存在一定的競爭關(guān)系，獲得更多的財政預(yù)算是每個部門的根本利益。此外，部門之間也會在有限的政治晉升空間中展開爭奪，從而強化自身的權(quán)勢。正是基于這些內(nèi)在的競爭關(guān)系，在沒有明確的法律制度支持的情況下，部門之間的資源整合困難重重。地方政府不僅無法協(xié)調(diào)整合其他部門的扶貧資金，甚至無法共享同一套貧困農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫，從而造成大量行政資源的浪費[18]。

地方的權(quán)力失控風(fēng)險以及部門之間的利益競爭，共同反映了扶貧資源縣級統(tǒng)籌所面臨的條塊沖突困境。自上而下的部門體系希望保持對專屬資源的控制來實現(xiàn)專業(yè)化的治理，同時也借此維護本部門的切身利益?？h級的統(tǒng)籌則希望打破部門對于扶貧資源的控制權(quán)，通過資源的重新整合與再分配，更好回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)貧困戶與貧困村的發(fā)展需求。部門對資源的專屬控制與縣級財政統(tǒng)籌之間存在明顯的張力，尤其是在上級部門對縣級政府充滿不信任的情況下，后者對各部門的統(tǒng)籌能力非常有限。從這個意義上講，如果在中央各部門的層面缺乏制度化的財政資金整合機制，縣級的財政統(tǒng)籌將舉步維艱。

五、完善縣級財政統(tǒng)籌制度

雖然縣級財政統(tǒng)籌面臨各種挑戰(zhàn)，但是它對于貧困治理的有效實現(xiàn)至關(guān)重要。作為有效減貧的三大要素之一，縣級財政統(tǒng)籌制度的完善是一項緊迫的任務(wù)(另外2個要素分別是以家庭為核心的發(fā)展政策和社區(qū)參與能力)。

事實上，近年來國家也在嘗試推動縣級財政統(tǒng)籌制度的建設(shè)，一個典型的案例就是對涉農(nóng)資金的縣級統(tǒng)籌。考慮到涉農(nóng)資金分散在各個不同的部門，使用效率不高，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室于2007年出臺了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)引導(dǎo)支農(nóng)資金統(tǒng)籌支持新農(nóng)村建設(shè)試點項目的審定意見，提出按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，以新農(nóng)村試點項目為平臺，引導(dǎo)整合其他支農(nóng)資金，統(tǒng)籌推進43個試點縣的新農(nóng)村建設(shè)。2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》，明確提出要避免資金使用的“碎片化”，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。其中一項重要的工作就是推進各個層面涉農(nóng)資金的優(yōu)化統(tǒng)籌，逐步將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)等六類。從具體的實踐看，涉農(nóng)資金的縣級統(tǒng)籌取得了一定的成效，在款級科目不變的情況下，縣政府可以安排不同的科目使用，資金使用的靈活性增強了。

隨著精準扶貧力度的加大，涉農(nóng)資金的縣級統(tǒng)籌及其對于扶貧的作用進一步得到強調(diào)。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出要創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用；同時明確要求出臺專項政策，通過統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等。作為對該決定的回應(yīng)，國務(wù)院辦公廳于2016年出臺了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，提出通過試點形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，激發(fā)貧困縣內(nèi)生動力。根據(jù)該意見，2016年各省(區(qū)、市)在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣范圍內(nèi)要選擇1/3的貧困縣作為資金統(tǒng)籌的試點，2017年則推廣到全部貧困縣。當(dāng)然，對納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財政涉農(nóng)資金，中央和省、市級有關(guān)部門仍按照原渠道下達，只是將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。財政部和農(nóng)業(yè)部緊隨其后也出臺了相關(guān)的規(guī)定。《財政部關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)積極支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作的通知》要求，省、市級農(nóng)發(fā)機構(gòu)，凡是應(yīng)該下放試點貧困縣的管理權(quán)限，必須堅決下放，且不得以任何形式干預(yù)?！掇r(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作的通知》要求各級農(nóng)業(yè)部門必須主動作為，切實配合財政、扶貧等部門做好貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作。從實踐情況看，地方對貧困縣整合涉農(nóng)資金的積極性很高。例如，江西省把58個原中央蘇區(qū)和連片特困縣(市、區(qū))全部納入此次統(tǒng)籌整合的實施范圍；甘肅省則提出省級部門“三管三不管”(管總量不管結(jié)構(gòu)、管任務(wù)不管項目、管監(jiān)督不管實施)，將資金切塊下達到縣。

在各地前期探索的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2017年發(fā)布《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，提出到2018年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合；到2019年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合；到2020年構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金(涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資)統(tǒng)籌整合長效機制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革，適時調(diào)整完善。

目前來看，扶貧資源的縣級統(tǒng)籌主要是從2個層面展開的：(1)在貧困縣開展涉農(nóng)資金的整合。(2)將專項扶貧資金的審批權(quán)下放到縣。這2種做法雖然起到一定的作用，但是依然不足以解決扶貧資源碎片化的問題。首先，扶貧資源的整合不應(yīng)當(dāng)僅局限于貧困縣，尤其是在貧困人口集中度不斷降低的情況下，非貧困縣的貧困治理同樣需要縣級的財政統(tǒng)籌。其次，專項扶貧資金只是扶貧資源的一部分，其他扶貧資源尤其是對各類對口扶貧資金也應(yīng)當(dāng)納入縣級財政統(tǒng)籌。

將各類扶貧資源納入縣級統(tǒng)籌，具體來說，可以將這些資源整合到縣專門財政賬戶，統(tǒng)一用于該縣的扶貧事業(yè)。換言之，縣財政部門可以專門設(shè)立一個扶貧資金賬戶，所有的專項扶貧資金、行業(yè)扶貧資金和對口扶貧資金都納入該賬戶進行管理。行業(yè)扶貧資金和對口扶貧資金不再是直接從部門到村莊，而需要統(tǒng)一納入縣扶貧資金賬戶中，由縣扶貧部門統(tǒng)籌使用。作為一種“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制”(structural mechanisms)，縣扶貧部門的統(tǒng)籌作用需要進一步得到強化。

要確保扶貧資源的縣級統(tǒng)籌切實發(fā)揮作用，提高扶貧資源的瞄準率，應(yīng)當(dāng)建立自下而上的社會需求表達機制。從這個意義上講，縣級統(tǒng)籌不是簡單地以“塊塊”替代“條條”，它不僅是對分散的扶貧資源的統(tǒng)籌，同時也是對分散的社會需求的統(tǒng)籌。具體而言，需要在縣鄉(xiāng)村體制中建立一種社會需求表達機制，讓農(nóng)民這個最終受益人參與到扶貧資源使用的決策中，而不是僅僅讓自上而下的“條條”和縣級政府的“塊塊”來決定資源如何使用。

為了更好推動扶貧資源的縣級統(tǒng)籌，需要改革扶貧的考核方法。現(xiàn)有的考核方法雖然規(guī)定了很多標準，但是最后都歸結(jié)到資金投入量這個要素上，以至于每個扶貧單位都費盡心思去尋找資源。這種考核方法的優(yōu)點在于極大激勵了各部門資金投入的積極性，而缺點就在于導(dǎo)致扶貧資源的碎片化。為避免扶貧資源的縣級統(tǒng)籌可能造成的部門資金投入熱情的降低，新的考核方法應(yīng)當(dāng)同時強調(diào)部門的資金注入量和全縣的扶貧效果。換言之，一個部門的扶貧成績與其帶來的資金量和全縣的扶貧效果呈正相關(guān)關(guān)系；對縣一級各部門的考核，主要是看部門注入的資金量大小(幫扶村的扶貧效果)；而對省市各部門的考核，則是看各部門注入的資金量(幫扶村的扶貧效果)以及其幫扶村莊所在縣的整體扶貧效果。

除了改革考核方法之外，還需要強化對縣級財政統(tǒng)籌的監(jiān)督。正如前文所言，扶貧資金的統(tǒng)籌有利于提升扶貧效果，但是也增加了權(quán)力膨脹與濫用的風(fēng)險。因此，需要進一步完善財政審計制度，對于財政資金長期閑置、統(tǒng)籌盤活不利的要加強問責(zé)，同時也要嚴格規(guī)制濫用、挪用、侵占扶貧資金的行為，確保扶貧資源能夠按照依法、依規(guī)、合理使用。此外，還應(yīng)加強扶貧資源的第三方評估。政府應(yīng)聘請獨立的專業(yè)機構(gòu)定期開展監(jiān)測評估，從而掌握扶貧資源的使用去向和效果，為優(yōu)化縣級財政統(tǒng)籌提供科學(xué)依據(jù)。

最后需要強調(diào)的是，貧困治理的有效實現(xiàn)不僅需要在縣級層面實現(xiàn)扶貧資源的統(tǒng)籌，同時也需要省級和中央在其他事項中發(fā)揮統(tǒng)籌作用。例如，在財政方面，中央政府轉(zhuǎn)移支付的重點不應(yīng)僅僅放在如何使資源分配在省份之間更加公平，而且也要在各縣之間做到更加公平，特別是要清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方的轉(zhuǎn)移制度，嚴格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方財政事權(quán)的，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對于貧困治理來說，進一步提升醫(yī)療、教育和產(chǎn)業(yè)等方面的統(tǒng)籌層級也非常關(guān)鍵。如果能夠在省級層面或中央層面實現(xiàn)對醫(yī)療、教育和產(chǎn)業(yè)的資源統(tǒng)籌，那么地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展就能夠得到更好的平衡。從這個意義上講，貧困治理的有效實現(xiàn)不僅僅需要縣級統(tǒng)籌，也需要省級統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌，更需要一個上下聯(lián)動的社會政策統(tǒng)籌體系。