胡國梁

內(nèi)容提要： 新冠疫情爆發(fā)以來國際上頻繁出現(xiàn)政治性疫情謠言， 這種 “政治甩鍋” 行為不僅無助于推進全球疫情防控， 還將沖擊本已脆弱的社會經(jīng)濟秩序。 疫情謠言頻現(xiàn)反映出當前全球衛(wèi)生治理機制中對疫情謠言治理的缺失， 在后疫情時代補足這一治理短板乃當務之急。 全球公共健康倫理、 國際法律共同體、 互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)賦能分別從共識之維、 規(guī)則之維、 技術(shù)之維為全球疫情防控中的謠言治理提供了重要支撐。 從全球衛(wèi)生治理機制的演變規(guī)律來看， 新冠疫情在一定程度上弱化了謠言治理國際規(guī)則構(gòu)建的阻力， 是將疫情謠言治理融入 《國際衛(wèi)生條例》 的難得契機。 就 《國際衛(wèi)生條例》 的既有體系而言， 在第11 條后增加一條疫情謠言的治理規(guī)范是可行路徑。 此外， 互聯(lián)網(wǎng)平臺在切斷疫情謠言傳播鏈條上具有獨特作用， 從國際和國內(nèi)兩個向度強化合作型的技術(shù)治理可實現(xiàn)疫情謠言治理關口前移。

一、 抗疫歧途： 全球疫情防控中的 “政治甩鍋” 現(xiàn)象

人類歷史的演進時常因為疫病的蔓延而極其偶然地發(fā)生轉(zhuǎn)向， 以致出現(xiàn)很多用傳統(tǒng)史學理論難以解釋的重要歷史時刻。 威廉·麥克尼爾在從全球視角梳理瘟疫與人類歷史的關系后斷言， “技術(shù)和知識， 盡管深刻改變了人類的大部分疫病經(jīng)歷， 但就本質(zhì)上看， 仍然沒有也從來不會， 把人類從它自始至終所處的生態(tài)龕中解脫出來”。①[美] 威廉·麥克尼爾： 《瘟疫與人》， 余新忠、 畢會成譯， 中信出版社2018 年版， 第350 頁。2019 年開始蔓延的新冠疫情及其給全球帶來的深重災難讓我們再度想起了威廉·麥克尼爾的這一論斷， 人類要徹底擺脫疫病的威脅恐怕是不可能的。 威廉·麥克尼爾的上述論斷其實也暗含著一個隱喻， 即人類只有通力合作才能在 “生態(tài)龕” 中求得生存并持續(xù)繁衍。 然而， 面對這場危及人類生命健康的突發(fā)傳染病， 以美國為首的部分西方國家卻企圖 “甩鍋” 中國， 頻繁制造針對中國的疫情謠言， 嚴重撕裂了人類共同抗疫的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

（一） 西方政客歪曲事實攻擊中國

改革開放以來， 中國一直在尋求內(nèi)部體制改革和國際合作交流中不斷崛起， 逐步成為了世界第二大經(jīng)濟體， 在科技、 政治等各個領域產(chǎn)生著日益突出的世界性影響。 這種世界性影響的擴大反過來則引發(fā)了西方對中國崛起的憂慮。 西方對中國崛起的憂慮， 源于擔心中國崛起會動搖美國主導的二戰(zhàn)后國際秩序?qū)ξ鞣降睦鏉M足。②朱峰： 《面對中國的崛起， 西方為什么憂慮》， 載 《人民論壇·學術(shù)前沿》 2020 年第11 期。通過各種手段攻擊中國以抑制中國崛起成為某些西方政客對華政策的基本立場， 新冠疫情在中國的蔓延再度給了某些西方政客攻擊中國的籍口。

美國總統(tǒng)特朗普公開將新冠病毒稱為 “中國病毒” “武漢病毒”， 毫無科學根據(jù)地宣稱中國武漢是新冠病毒的源頭， 并不顧事實地指責中國沒有及時、 透明地向世界公布疫情信息。 美國國務卿蓬佩奧在2020 年5 月13 日對以色列進行閃電訪問期間， 仍不忘散布 “病毒源頭論” “隱瞞疫情論”和 “投資威脅論” 等反華言論。③王炯： 《用事實說話， 讓謊言現(xiàn)形》， 載 《光明日報》 2020 年5 月17 日第8 版。據(jù)美國?？怂剐侣劸W(wǎng)報道， 美國特朗普政府要求聯(lián)合國安理會在有關新冠病毒的決議中增加措辭， 明確寫入 “新冠病毒起源于中國”。④《美國要求安理會決議明確寫入 “新冠病毒源于中國” 遭到拒絕》， 鳳凰網(wǎng)： http://news.ifeng.com/c/7vBL5ba3szQ， 2020 年6月9 日訪問。雖然這一無理要求遭到拒絕， 但卻暴露了特朗普政府處心積慮歪曲事實以攻擊中國的圖謀。 美國共和黨參議員格雷厄姆與另外8 位共和黨人還聯(lián)合炮制了 《2019 年新冠病毒問責法案》， 聲稱將對中國隱瞞新冠肺炎疫情實施制裁措施。⑤韓顯陽： 《俄專家： 美國威脅制裁中國是 “不正當競爭行為”》， 載 《光明日報》 2020 年5 月17 日第8 版。一些主張向中國索賠的荒謬訴訟趁機入局并且甚囂塵上。

除美國以外， 一些主要歐洲國家也在抗擊新冠病毒中出現(xiàn)了 “甩鍋” 中國的雜音。 英國外交大臣多米尼克·拉布聲稱， 中國應就 “病毒源頭” 給國際社會一個明確答復， 并聲稱疫情過后英中關系不可能一如往常。 英國前外交大臣威廉·黑格甚至提議， 英國應該利用華為向中國表達更為強硬的態(tài)度。⑥《英外相逼問中國 “病毒源頭”， 有人攛掇拿華為 “算賬”》， 新浪網(wǎng)： https://k.sina.com.cn/article_1887344341_707e96d502000v3mh.html?cre=tianyi&mod=pcpager_tech&loc=28&r=9&rfunc=100&tj=none&tr=9&from=news&subch=onews ， 2020 年6 月11 日訪問。言語之間無不暗指中國是病毒的源頭并企圖讓中國承擔責任。 與此同時， 法國和德國也出現(xiàn)類似 “甩鍋” 言論， 指責中國傳播錯誤信息， 導致民眾防疫松懈。⑦《歐洲國家也出現(xiàn) “甩鍋” 言論》， 載 《環(huán)球日報》 2020 年3 月31 日第3 版。

在新冠病毒泛濫的緊急時刻， 各國政治領導人的首要職責是通過制定和實施有效的疫情防控措施， 保障社會公眾的生命健康并逐步恢復幾乎停滯的社會經(jīng)濟秩序。 但遺憾的是， 基于各種政治利益的考量， 某些西方國家的政客卻罔顧事實真相， 頻頻制造政治性疫情謠言來損害中國的國際形象、 轉(zhuǎn)移國內(nèi)的社會矛盾。 新冠病毒在疫情謠言泛濫和防控措施缺位中不斷蔓延， 民眾生命健康在“政治甩鍋” 中正在遭受越來越嚴重的現(xiàn)實威脅。⑧2020 年10 月7 日， 權(quán)威醫(yī)學期刊 《新英格蘭醫(yī)學雜志》 （NEJM） 發(fā)表的文章 《在領導力真空中死去》 指出， 美國政府的糟糕應對， 讓一場公共衛(wèi)生危機一步步演變成為一出 “悲劇”。新冠疫情和 “信息疫情”⑨世界衛(wèi)生組織用 “信息疫情” 一詞形容由新冠肺炎疫情引發(fā)的社交媒體虛假信息， 并呼吁人們警惕謠言和錯誤信息的傳播。交互作用使全球衛(wèi)生治理面臨更加復雜的局面， 如何從國際法層面規(guī)制 “政治甩鍋” 行為， 抑制政治性疫情謠言的產(chǎn)生與傳播是全球衛(wèi)生治理中須完成的制度補漏任務。

（二） 西方媒體操控輿論抹黑中國

除了來自官方的造謠以外， 西方一些媒體也極力通過各種渠道散布疫情謠言， 企圖抹黑中國?！都~約時報》 2020 年3 月8 日發(fā)表推文： 中國 “封城” 是 “以犧牲人民生計和自由為代價”。 4 月1日， 英國 《每日電訊報》 發(fā)表 《新冠肺炎意味著我們要把中國作為敵人對待》 的文章。 該報首席外交專欄作家孔·昆庫林通過不實報道和無端指責， 歪曲、 抹黑中國抗擊疫情的努力， 甚至呼吁政府將中國列為威脅經(jīng)濟和人民健康的敵對國家。⑩《新冠肺炎疫情下 看英國媒體如何造假抹黑中國》， 環(huán)球網(wǎng)： https://world.huanqiu.com/article/3xfgUP0ACze， 2020 年6 月15 日訪問。繼21 日發(fā)表調(diào)查報道， 詆毀武漢P4 實驗室的管理制度和科研行為準則后， 《費加羅報》 24 日又在所謂調(diào)查報道中指責 “中國未在疫情暴發(fā)后說實話，隱瞞病毒起源、 規(guī)模及數(shù)據(jù)”。①《強行 “甩鍋”？ 法右翼媒體抹黑中國疫情數(shù)據(jù)， 專家： 不顧事實， 跟風美國》， 搜狐網(wǎng)： https://www.sohu.com/a/3911861 06_162522， 2020 年6 月26 日訪問。

在現(xiàn)今這信息大爆炸和信息不對稱并存的互聯(lián)網(wǎng)時代， 媒體的存在對信息清理和輿論引導發(fā)揮著重要作用， 并進而為社會公眾參與公共生活提供了信息層面的 “基礎設施”。 尤其是對于新冠疫情這種事關每一個人生命健康的緊急公共衛(wèi)生事件， 媒體所呈現(xiàn)出的功能不僅是 “社會公眾行使包括知情權(quán)、 表達權(quán)等在內(nèi)的言論自由權(quán)的體現(xiàn)和必要保障”，②陳柏峰： 《當代傳媒的政治性及其法律規(guī)制》， 載 《法制與社會發(fā)展》 2017 年第3 期。還會延伸至疫情防控的現(xiàn)實場景之中。“一個自由而負責任的新聞界” 所傳達出的客觀而正面的媒體報道對凝聚疫情防控共識和防控力量具有重要價值。 反之， 基于某種政治目的而歪曲事實并旨在操控輿論的媒體報道不僅抽離了社會公眾行使知情權(quán)和表達權(quán)的信息基礎， 還不可避免地給疫情防控帶來了重建輿論環(huán)境的社會成本。 一旦輿論環(huán)境未能得以重建， 負面而錯誤的輿論甚至極有可能借助民主機制滲透進疫情防控決策之中， 導致疫情在錯誤的防控決策中持續(xù)蔓延。

面對西方媒體對中國的抹黑甚至 “甩鍋”， 國內(nèi)不少學者義憤填膺地表示要反制西方敘事邏輯，建構(gòu)中國抗議話語。③參見侯耀文： 《“后真相” 語境下中國抗疫的話語維護》， 載 《中國礦業(yè)大學學報 （社會科學版）》 2020 年第2 期； 方長平：《美國抹黑中國的新表現(xiàn)與新特點》， 載 《人民論壇》 2020 年第16 期。中國的形象固然需要極力維護， 但抹黑中國的媒體報道所損害的其實并不僅僅是中國形象， 還會在集體理性偏差中導致疫情無法得到及時控制， 損害的將會是整個人類命運共同體。 雖然西方傳媒宣稱客觀性， 但在實質(zhì)上， 所謂客觀性興起的過程 “是西方由私人資本所掌控的商業(yè)化新聞媒體在替代狹隘的資產(chǎn)階級黨派新聞的過程中把激進的、 并已開始培育工人階級意識的勞工新聞邊緣化， 把資本的利益當作社會的 ‘普遍利益’、 把資產(chǎn)階級主流價值和統(tǒng)治意識形態(tài)轉(zhuǎn)化為不需對其‘客觀’ ‘中立’ 與‘平衡’ 的‘社會共識’ 的過程”。④趙月枝： 《為什么今天我們對西方新聞客觀性失望？》， 載 《新聞大學》 2008 年第2 期。對狹隘利益的追求在一定程度上已經(jīng)取代對客觀事實的探知成為了某些西方媒體新聞報道的內(nèi)在驅(qū)動， 這一內(nèi)在驅(qū)動轉(zhuǎn)換的危害在新冠疫情蔓延中暴露無遺。

在新冠疫情防控中， 中國無論是內(nèi)控還是外援都無不展現(xiàn)了生命至上的理念和應有的大國擔當， 但這恰恰反襯出某些西方國家疫情處置不力的現(xiàn)實窘境。 一些西方政客和西方媒體為尋找本國疫情失控的遮羞布， 極力 “禍水東引”， 企圖把疫情泛濫之鍋甩向中國。 這不但無助于從客觀上降低疫情傳播速度， 反而會讓越來越多的無辜平民在疫情信息失真中 “惹禍上身”， 進而加劇當?shù)厝说乐髁x危機。 病毒所攻擊的是生物意義上的人， 而非政治意義上的人， 政治藩籬只能隔絕真實的疫情信息和寶貴的抗疫資源， 而不能隔絕病毒的無情擴散。 此外， 政治謠言的衍生品還從多個維度沖擊著本已脆弱的社會經(jīng)濟秩序。 在西方一些國家， 5G 通信基站被謠傳可以傳播新冠病毒， 由此引發(fā)了攻擊5G 通信基站的破壞行動。⑤據(jù)外媒報道， 自2019 冠狀病毒病大流行開始以來， 在愛爾蘭、 塞浦路斯和比利時等歐洲國家， 5G 通信基站桅桿被破壞或摧毀； 這一問題在英國尤為嚴重， 那里數(shù)十座基站成為襲擊目標， 工程師也在工作時遭到虐待。

以 “政治甩鍋” 為鮮明代表的疫情謠言給疫情防控和秩序重建所造成的負面效果不斷在實踐中得到印證。 在生命健康遭受重大威脅的情境之中， 人們總是急于尋找到危險的源頭及其破解之道，疫情謠言的橫空出世在一定程度上回應甚至滿足了人們的這種需求， 因而天然地容易被接受并繼續(xù)傳播。 這其實也是疫情謠言得以生長的社會心理基礎， 但這也同樣讓疫情謠言的負外部性不斷外溢。 病毒沒有國界， 疫情謠言同樣沒有國界。 一國對疫情謠言的內(nèi)部治理并不足以重塑國際輿論環(huán)境， 如何從國際層面構(gòu)建普遍認同的疫情謠言治理機制就成為全球公共衛(wèi)生治理的新使命。

二、 疫情謠言全球治理機制的缺失： “政治甩鍋” 何以發(fā)生

雖然全球治理依然是一個松散而不清晰的概念，⑥參見[美] 托馬斯·韋斯、 [英] 羅登·威爾金： 《反思全球治理： 復雜性、 權(quán)威、 權(quán)力與變革》， 載 《國外理論動態(tài)》 2015 年第10 期。但在人員、 物資和信息等全球流動加速的進程中， 以全球治理范式回應和解決由此所帶來的種種問題已成各國共識。 當前， 被世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞稱為百年一遇的人類公敵的新冠病毒仍舊在全球肆虐， 以“國家和全球?qū)用娴膱F結(jié)”⑦《世衛(wèi)組織稱新冠是百年一遇的人類公敵： 譚德塞稱沒有團結(jié)就無法戰(zhàn)勝病毒》， 光明網(wǎng)： https: //m.gmw.cn/2020-07/08/content_1301346578.htm， 2020 年7 月8 日訪問。為核心的全球治理則是應對這一公共衛(wèi)生危機的必然選擇。 由此， 全球衛(wèi)生治理機制的完善與否成為人類能否快速走出疫情陰霾的關鍵變量。

（一） 全球衛(wèi)生治理機制的歷史演進階段

十九世紀中葉以前， 各國處理公共衛(wèi)生問題主要通過國家治理的形式，⑧陳穎?。?《公共衛(wèi)生全球合作的國際法律問題研究》， 華東政法大學2008 年博士學位論文， 第9 頁。雖偶爾出現(xiàn)一些雙邊或多邊的低層次合作治理， 但尚未生成現(xiàn)代意義上的全球衛(wèi)生治理機制。 隨著1851 年第一屆國際衛(wèi)生大會的召開， 全球衛(wèi)生治理機制方才在國家利益的博弈中開啟了制度化的演進歷程。 以標志性歷史事件為節(jié)點， 可以將全球衛(wèi)生治理機制劃分為三個階段。

1. 全球衛(wèi)生治理機制的勃興： 1851 年至1945 年

1851 年在法國巴黎召開了第一屆國際衛(wèi)生大會， 制定了第一個地區(qū)性 《國際衛(wèi)生公約》， 標志著世界朝公共衛(wèi)生治理之 “集體行動的邏輯” 邁出了關鍵一步。 霍亂、 黃熱病等流行疫病是國際衛(wèi)生大會關注的核心議題。 1893 年在德國德累斯頓舉行的第八屆國際衛(wèi)生大會上， 針對霍亂病例和各國應對政策的國際疫情通報制度， 第一次被正式寫入《國際衛(wèi)生公約》⑨張勇安： 《國際衛(wèi)生大會與國際疫情通報制度的緣起》， 載 《光明日報》 2020 年3 月30 日， 第14 版。。 國際疫情通報制度反映出各國對傳染病全球治理方略的深刻認知， 也是當今國際疫情報告機制的制度源頭。 1902 泛美衛(wèi)生組織在美國華盛頓設立， 成為了世界上首個區(qū)域性公共衛(wèi)生機構(gòu)。 1907 年國際衛(wèi)生大會決定在巴黎組建各國代表組成的常設委員會， 并建立了編印和分發(fā)衛(wèi)生防疫通報的國際公共衛(wèi)生辦公室，⑩Hugh S.Cumming， M.D.Surgeon General， United States Public Health Service， “The International Sanitary Conference，” American Journal of Public Health, Volume XVI, No.10, October 1926, p.976.這是世界上第一個非區(qū)域性國際衛(wèi)生組織。 1920 年在國際聯(lián)盟理事會的要求下， 各成員國在倫敦舉行了一次國際衛(wèi)生會議， 成立了國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織。①趙磊： 《全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件與國際合作》， 載 《中共中央黨校 （國家行政學院） 學報》 2020 年第3 期。這一階段的全球衛(wèi)生治理機制初具雛形， 但依然呈現(xiàn)出比較明顯的 “各自為營” 的割裂現(xiàn)象。 一方面， 歐洲和美洲之間由于主要的傳染病類型不同， 在公約的制定和機構(gòu)的設立方面都存在分歧； 另一方面， 即便在歐洲內(nèi)部國家之中， 國際衛(wèi)生治理的模式也以各自建立免疫隔離區(qū)為主。

2. 全球衛(wèi)生治理機制的成型： 1946 年至1968 年

兩次世界大戰(zhàn)嚴重摧毀了各國公共衛(wèi)生基礎設施和國際衛(wèi)生合作的基礎， 在一定程度上為傳染病的發(fā)生和流行提供了場景。 二戰(zhàn)結(jié)束以后， 全球衛(wèi)生治理便成為各國關注的焦點議題。 1946 年聯(lián)合國組織召開的世界衛(wèi)生大會通過了 《世界衛(wèi)生組織組織法》， 世界衛(wèi)生組織據(jù)此設立。 《世界衛(wèi)生組織組織法》 在序言中強調(diào)， “全世界人民的健康為謀求和平與安全的基礎是有賴于個人的與國家的充分合作”， “各國在增進健康及控制疾病——特別是傳染病——方面的不平衡發(fā)展是一種共同的危害”， 充分彰顯了全球衛(wèi)生治理的基本理念。 1948 年第一次世界衛(wèi)生組織大會在日內(nèi)瓦召開， 標志著有一個國際性的機構(gòu)來指導和協(xié)調(diào)國際衛(wèi)生領域的合作。②張清敏： 《外交轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交》， 載 《國際政治研究》 2015 年第2 期。1951 年世界衛(wèi)生組織頒布了《國際衛(wèi)生規(guī)章》 （International Sanitary Regulations， 以下簡稱ISR）， ISR 是聯(lián)合國體系下第一個以國際法形式規(guī)制傳染病傳播的法規(guī)， 旨在以對國際交通運輸與貿(mào)易發(fā)展最小的干擾方式， 最大限度地防止疾病在國際間傳播。③曾瑞聲： 《全球公共衛(wèi)生治理機制的形成與演變： 國家利益》， 暨南大學2012 年博士學位論文， 第16 頁。世界衛(wèi)生組織的設立對消弭全球衛(wèi)生治理當中的割裂現(xiàn)象具有重要意義， 以世界衛(wèi)生組織為中心構(gòu)造的全球衛(wèi)生治理機制逐漸成型并對協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生行動具有指導意義。 2020 年新冠疫情全球防控實踐也充分彰顯了 《世界衛(wèi)生組織組織法》 的全球衛(wèi)生治理理念。 遺憾的是， 2020年7 月7 日美國逆勢啟動退出世界衛(wèi)生組織的程序， 對自1946 年以來所構(gòu)建的全球衛(wèi)生治理機制和全球公共衛(wèi)生秩序帶來了重大沖擊。

3. 全球衛(wèi)生治理機制的完善： 1969 年至今

1969 年ISR 被修訂為 《國際衛(wèi)生條例》 （International Health Regulations， 以下簡稱IHR）， IHR（1969） 創(chuàng)新性地建立了全球疫情監(jiān)控系統(tǒng)， 并對成員規(guī)定了通報義務。④賀嘉： 《全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機制研究》， 載 《西南政法大學學報》 2020 年第3 期。但隨著全球化加劇和公共衛(wèi)生基礎設施差距的拉大， IHR （1969） 在實踐中因各國為了保護本國的經(jīng)濟利益而逐漸被架空。⑤有些國家因擔心疫情影響本國國際貿(mào)易而選擇延遲向世界衛(wèi)生組織報告疫情信息。全球公共衛(wèi)生問題的惡化也讓IHR （1969） 在制度層面的短板日益彰顯， 尤其是2003 年SARS 疫情的全球性爆發(fā)充分暴露出IHR （1969） 面對新型突發(fā)傳染病時應對失據(jù)的無力感。 正因如此， 2005年IHR （1969） 被進一步修訂， 即現(xiàn)行的 《國際衛(wèi)生條例》。 IHR （2005） 在既有的疫情通報制度基礎上， 引入了流行病預警與應對策略， 對國際關注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、 通報、 磋商、 核實以及其他來源的報告都作了規(guī)定， 是當代防控跨國疾病傳播、 維護全球公共衛(wèi)生安全的基本規(guī)范， 在抗擊重大傳染病疫情的過程中發(fā)揮了關鍵作用。⑥徐彤武： 《全球衛(wèi)生： 國家實力、 現(xiàn)實挑戰(zhàn)與中國發(fā)展戰(zhàn)略》， 載 《國際政治研究》 2016 年第3 期。在新冠疫情的全球防控中， IHR （2005） 對促進疫情信息的全球流動和疫情防控的全球合作繼續(xù)發(fā)揮著積極的引領作用。

在全球衛(wèi)生治理機制勃興時期呈現(xiàn)出的是歐美之間版塊割裂的全球衛(wèi)生治理格局， 這一格局在全球衛(wèi)生治理機制成型時期有所轉(zhuǎn)變， 標志性事件是世界衛(wèi)生組織的設立和運行。 IHR 的修訂與完善是對愈演愈烈的全球衛(wèi)生問題的及時回應， 客觀而言， 全球衛(wèi)生治理機制的飛躍式變遷是在2003年SARS 疫情的倒逼下以IHR （2005） 的出臺為標志的。 15 年過去了， 2020 年出現(xiàn)了比SARS 疫情更為嚴重的新冠疫情。 截至2020 年10 月8 日， 全球累計確診病例超過3672 萬人， 在一定程度上反映全球疫情防控處于捉襟見肘的困局之中。 一些有重要影響的國家在疫情防控中的糟糕表現(xiàn)不僅加重了本國疫情的蔓延， 還拖累了全球疫情防控的進展。 在這樣一個時間節(jié)點上， 對全球衛(wèi)生治理機制尤其是IHR （2005） 的反思殊為必要。 新冠疫情全球防控中所暴露出的一個新問題就是以 “政治甩鍋” 為典型代表的謠言泛濫現(xiàn)象。 從全球衛(wèi)生治理機制的歷史演進來看， 似乎尚未來得及關注疫情謠言的問題。

（二） 依然存在的缺失： IHR （2005） 與疫情謠言規(guī)制

謠言是人類歷史發(fā)展長河中具有頑強生命力的物種，⑦趙青娟： 《重大疫情中謠言治理的法治理性》， 載 《新聞與傳播評論》 2020 年第3 期。事件的重要性和模糊性構(gòu)成與之相關的謠言產(chǎn)生與傳播的兩大核心變量。 新冠疫情事關每一個人的生命健康安全， 而人類對其產(chǎn)生源頭與傳播機理等關鍵問題仍然無法確定， 由此便給疫情謠言的生長提供了合適的土壤。 無論是西方政客還是西方媒體所捏造的謠言都是在這樣一個社會與心理環(huán)境中蔓延并致害的。 既有的研究大多側(cè)重從本國內(nèi)部治理的視角闡述如何解決疫情謠言的問題，⑧參見王錫鋅： 《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》， 載 《法學》 2020 年第3 期； 張志丹： 《抗疫輿情風險的治理之策》， 載《江蘇社會科學》 2020 年第3 期。但對于“輸入型” 的疫情謠言尤其是在全球蔓延的疫情謠言， 內(nèi)部治理的視角恐難應對。 從全球衛(wèi)生治理的維度觀察和解決疫情謠言的生成與傳播問題進而變得十分迫切， 但既有的全球衛(wèi)生治理機制并未對此給出回應。 如上所述， 在全球衛(wèi)生治理機制的演進過程中， 疫情謠言的問題尚未來得及得到足夠關注。

與疫情謠言規(guī)制稍有關聯(lián)的國際規(guī)則體現(xiàn)在IHR （2005） 第10 條的 “核實” 部分， 該條第一款規(guī)定： “根據(jù)第九條的規(guī)定， 世衛(wèi)組織應當要求締約國對除通報和磋商以外的其它來源的、 聲稱該國正發(fā)生可能構(gòu)成國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告進行核實。 在此情況下， 世衛(wèi)組織應就正設法核實的報告通知有關締約國。” 這條規(guī)定的目的在于確認國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是否在特定締約國發(fā)生， 以使世界衛(wèi)生組織盡可能全面、 準確地掌握疫情分布信息并在此基礎上及時采取應對措施。 對于發(fā)生在特定締約國之外但涉及該締約國的造謠行為， IHR （2005） 第10 條無法適用。 換言之， 作為全球衛(wèi)生治理 “基本法” 的IHR （2005） 在面對疫情謠言時顯得無能為力。 筆者冒昧揣測， IHR （2005） 作為各國衛(wèi)生治理行動的合作指南， 所蘊含的基本精神就是相互協(xié)作、 共同治理， 恐怕當初誰也難以想象在面對全球衛(wèi)生問題時居然會有國家或地區(qū) “造謠生事”， 干擾全球衛(wèi)生治理行動。 新冠疫情蔓延至美國以后， 特朗普政府不是想方設法控制病毒傳播， 而是緊鑼密鼓炮制謠言， 甚至公然指責世界衛(wèi)生組織對疫情負有責任并最終選擇 “退群”。

新冠疫情謠言的流傳自然有政治、 社會、 心理層面的原因， 但同全球衛(wèi)生治理機制中對謠言規(guī)制的缺失也關聯(lián)甚密。 如果說過去我們對疫情謠言規(guī)制的認識不足在全球衛(wèi)生治理機制生成期是一個尚未來得及討論的問題， 那在全球化不斷加深和全球性疫情謠言開始泛濫的今天， 謠言規(guī)制已經(jīng)構(gòu)成了疫情防控的組成部分， 我們已不得不思考如何將疫情謠言規(guī)制方式植入全球衛(wèi)生治理機制之中。

首先， 疫情謠言將給 “國家和全球?qū)用娴膱F結(jié)” 造成裂痕。 隨著全球化進程的不斷深入， 包括社會主義和資本主義制度在內(nèi)的各個國家和地區(qū)， 已越來越成為相互交融的命運共同體。⑨邱衛(wèi)東： 《全球化時代的人類命運共同體： 內(nèi)在限度與中國策略》， 載 《太平洋學報》 2018 年第9 期?！跋嗷ソ蝗诘拿\共同體” 不僅僅指向經(jīng)濟發(fā)展， 也越來越指向生命健康。 人類的經(jīng)濟發(fā)展是在特定并不斷變化著的生態(tài)環(huán)境之中進行的， 以經(jīng)濟發(fā)展為主線構(gòu)筑起的全球化網(wǎng)絡因而也是在特定并不斷變化著的生態(tài)環(huán)境之中運行的。 生態(tài)環(huán)境的變化則時刻對人類的生命健康構(gòu)成威脅， 并且威脅的是 “相互交融的命運共同體”。 在當今全球化的世界， 跨國傳染病威脅已經(jīng)使整個人類陷入一個單一的微生物海洋。⑩Obijiofor Aginam, “Diplomatic Rhetoric or Rhetoric Diplomacy”, in Andrew F. Cooper, John J.Kirton, and Ted Schrecker, Governing Global Health: Challenge, Response, Innovation, Hampshire: Ashgate Publishing Ltd, 2007, p.147.這在自然意義上已經(jīng)決定人類只有堅持團結(jié)合作才能維系命運共同體的長期存續(xù)。 全球衛(wèi)生治理機制的勃興與演進其實體現(xiàn)的就是這一理念， 但新冠疫情爆發(fā)后我們卻吃驚地發(fā)現(xiàn)， 竟然還會有一些國家和地區(qū)逆流而動， 頻頻制造疫情謠言。 有學者對此批評道， 個別國家將衛(wèi)生問題政治化， 惡化了全球衛(wèi)生治理所需要的國際合作政治基礎。①晉繼勇： 《全球衛(wèi)生治理的背景、 特點與挑戰(zhàn)》， 載 《當代世界》 2020 年第4 期。

其次， 疫情謠言可能讓社會經(jīng)濟秩序重建與疫情控制陷入惡性循環(huán)。 近年來雖然出現(xiàn)了英國脫歐、 特朗普美國優(yōu)先戰(zhàn)略等逆全球化現(xiàn)象， 但這僅僅是西方一些發(fā)達資本主義國家試圖扭轉(zhuǎn)不利形勢而采取的掩人耳目的短期策略， 緊隨其后的將是新一輪的經(jīng)濟全球化。②謝長安、 丁曉欽： 《逆全球化還是新全球化？ ——基于資本積累的社會結(jié)構(gòu)理論》， 載 《毛澤東鄧小平理論研究》 2017 年第10期。在不可逆轉(zhuǎn)的全球化浪潮中， 全球社會經(jīng)濟秩序在交融演化中呈現(xiàn)出更加明顯的 “一榮俱榮， 一損俱損” 樣態(tài)， 本次新冠疫情對全球社會經(jīng)濟秩序的沖擊即為此例。 全球社會經(jīng)濟秩序的震蕩反過來又給疫情控制造成多種層次的壓力， 尤其是隨著時間的推移， 生產(chǎn)生活秩序難以全面恢復所形成的社會壓力將會呈 “累進式” 增長， 疫情控制所處的輿論環(huán)境可能會悄然異化。 疫情謠言的傳播極有可能讓社會經(jīng)濟秩序在錯誤信息的引導下毫無章法地演變， 社會經(jīng)濟秩序的重建異常艱難并又在深層次上制約著疫情拐點的到來。 就此而言， 清理疫情謠言在一定意義上可以作為打破社會經(jīng)濟失序與疫情泛濫惡性循環(huán)的重要著力點。

最后， “文明沖突論” 構(gòu)成疫情謠言持續(xù)生成的頑固癥結(jié)。 疫情謠言尤其是來自西方政客的謠言所展現(xiàn)的是一種被塞繆爾·亨廷頓稱之為 “文明沖突論” 的政治立場。 與福山的 “歷史終結(jié)論”不同， 塞繆爾·亨廷頓認為 “冷戰(zhàn)所造成的人類分裂已經(jīng)結(jié)束， 但種族、 宗教和文明所造成的人類更根本的分裂依然存在， 而且產(chǎn)生著大量新的沖突”③[美] 塞繆爾·亨廷頓： 《文明的沖突與世界秩序的重建》， 新華出版社2002 年版， 第56 頁。。 文明沖突論當今深刻影響西方世界看待東方或者其他非西方文明的態(tài)度， 也在潛移默化中指引著西方國家的外交戰(zhàn)略。④馬忠法、 葛淼： 《論 “和” 文化語境下的國際法治建設》， 載 《河北法學》 2020 年第1 期。近年來， 以美國為代表的某些西方國家的政治行動隱含的就是 “文明沖突論” 的邏輯。 2019 年4 月29 日， 美國國務院政策規(guī)劃辦公室主任凱潤·斯金納在智庫 “新美國” 召開的論壇上稱， 美國國務卿蓬佩奧的團隊正基于美國歷史上第一次“與一個真正不同的文明作戰(zhàn)” 的理念， 制定對華戰(zhàn)略。⑤參見《美高官“中美文明沖突論” 一出， 輿論吐槽不斷》， 觀察者網(wǎng)： https: //www.guancha.cn/internation/2019_05_07_500606.shtml，2020 年7 月3 日訪問。疫情期間美國政府針對中國的污名化戰(zhàn)略顯然是其單方面同中國展開的 “文明與種族的較量”， 因而 “文明沖突論” 構(gòu)成疫情謠言持續(xù)生成的 “內(nèi)在動力”。 本文認為， 對疫情謠言的國際性規(guī)制旨在切斷 “文明沖突論”向全球衛(wèi)生治理領域的流動， 讓生命至上的理念貫徹于全球衛(wèi)生治理機制之中。

三、 全球疫情防控中謠言治理何以可能： 共識、 規(guī)則與技術(shù)

在主權(quán)國家內(nèi)部散布的疫情謠言， 可以通過內(nèi)部治理的方式得當妥善解決。 疫情期間我國也出現(xiàn)了各種謠言， 對疫情防控造成了嚴重干擾， 但通過行政處罰甚至刑事制裁的方式有效地壓制了疫情謠言的生成。 然而， 如果主權(quán)國家內(nèi)部的疫情謠言散布到了其他國家或本身就是針對其他國家的疫情謠言， 內(nèi)部治理恐怕并非謠言治理的通途。 在全球視野中超越主權(quán)國家對謠言治理殊為必要，并且從共識之維、 規(guī)則之維和技術(shù)之維來看， 全球疫情防控中的謠言治理亦屬可能。

（一） 疫情謠言全球治理的共識之維： 全球公共健康倫理

主權(quán)國家內(nèi)部謠言治理的共識并不當然地能支撐起疫情謠言的全球治理， 尋找疫情謠言全球治理的基本共識依然是構(gòu)造全球性謠言治理機制的首要任務。 只有國際社會對疫情謠言全球治理形成了基本共識， 我們才有可能在此基礎上探索建立全球性謠言治理機制。

1. 疫情謠言全球治理共識的實踐面相

對于疫情謠言全球治理基本共識是否形成， 只能從全球衛(wèi)生治理相關實踐的角度進行判斷。2020 年2 月18 日， 世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在慕尼黑安全會議期間向假消息 “開炮”， 表示假消息比新冠病毒傳播得還快還容易， “我們抗擊的不止是流行病疫情， 我們還在抗擊一場信息疫情（infodemic）”。⑥《海外看戰(zhàn)“疫”： 出手“嚴打” 假消息 世衛(wèi)組織為哪般？》， 中國新聞網(wǎng)： http: //www.chinanews.com/gj/2020/02-18/9095417.shtml，2020 年7 月10 日訪問。的確如此， 新冠病毒的傳播還需要依托有形的宿主， 而疫情謠言的傳播借助的是無形的互聯(lián)網(wǎng)， 并且疫情謠言的傳播是不可逆轉(zhuǎn)的， 不像新冠病毒那樣可以通過醫(yī)療技術(shù)將其從人體中清除。 代表全球衛(wèi)生治理最權(quán)威組織的譚德塞的此番論斷所反映的就是疫情謠言全球治理的基本共識。 2020 年7 月9 日， 在COVID-19 大流行疫情評估專題會員國通報會上， 譚德塞再度強調(diào)， “我們面臨的最大敵人不是病毒本身， 而是全球和國家缺乏領導和團結(jié)”。⑦《世衛(wèi)組織總干事在2020 年7 月9 日COVID-19 大流行疫情評估專題會員國通報會上的開幕講話》， 世界衛(wèi)生組織網(wǎng)： https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who -director -general -opening -remarks -at -the -member -state -briefing -on -the -covid -19 -pandemic-evaluation---9-july-2020， 2020 年7 月11 日訪問。帶有政治色彩的疫情謠言不斷涌現(xiàn)其實就表明全球各國缺乏足夠的領導和團結(jié)， 這一點其實也引起各國共鳴。 在第73 屆世界衛(wèi)生大會上， 法國總統(tǒng)馬克龍說， “新冠疫情顛覆了我們的社會。 此時此刻， 我們不能分裂！ 我們肩負高效行動的集體責任。” 韓國總統(tǒng)文在寅說， “新冠病毒正在威脅我們的自由， 但正是自由的團結(jié)與合作被證明是我們抗擊新冠疫情的最強大武器。”⑧《各國領導人在世衛(wèi)大會上呼吁加強國際合作共同抗疫》， 中國新聞網(wǎng)： http: //www.chinanews.com/gj/2020/05-19/9188188.shtml，2020 年7 月11 日訪問。世界衛(wèi)生組織在其官方網(wǎng)站也不斷對 “傳言和事實” 進行更新， 從科學的角度破除了流傳甚廣的疫情謠言。 事實上， 就在某些西方政客制造疫情謠言攻擊中國的時候， 不少西方主流媒體積極地站了出來予以反擊。 美國主流網(wǎng)絡媒體Slate.com 在其報道中將特朗普 “狂噴中國” 的記者會形容為 “沒有價值”， 抨擊特朗普不顧美國國內(nèi)的問題， 就知道對中國“甩鍋”。⑨參見 《“甩鍋” 升級也無助美國政治 “脫困”》， 載 《光明日報》 2020 年6 月1 日第12 版。

2. 共識背后的共識： 全球公共健康倫理

從上述國際言論和行動來看， 疫情謠言全球治理的基本共識可以說已然形成， 而這種表面上的疫情謠言治理共識的背后， 還隱含著全球公共健康倫理共識。 全球公共健康倫理共識構(gòu)成對疫情謠言全球治理共識的倫理支撐。

公共健康倫理是從生命倫理中生發(fā)出來的一個倫理范疇， 并且學術(shù)界通常認為公共健康倫理已經(jīng)發(fā)展成了獨立于生命倫理的概念， 二者內(nèi)含的基本理念存在日益明顯的分野。⑩例如史軍認為生命倫理和公共健康倫理存在以下四個方面的沖突： 個體善與公共善的沖突； 個人自主與政府干預的沖突；義務論與目的論的沖突； 自由主義與社群主義的沖突。 參見史軍： 《生命倫理與公共健康倫理的沖突》， 載 《湖北大學學報（哲學社會科學版）》 2007 年第1 期。在國內(nèi)很多學者的話語體系中， 公共健康這個概念是缺位的， 為大家所廣為接受的概念是公共衛(wèi)生。 無論是從 “捍衛(wèi)人的生命尊嚴” 這一“把握公共健康倫理的邏輯起點”①朱海林： 《公共健康倫理： 關于公共健康問題的倫理解讀》， 載 《河南師范大學學報 （哲學社會科學版）》 2012 年第1 期。的角度， 還是基于矯正社會對這一話題認知偏差的考量， 公共健康都是比公共衛(wèi)生更妥帖的概念。②筆者參與的由廣東外語外貿(mào)大學法學院主辦的 “強化公共衛(wèi)生法治保障” 理論研討會上， 廣東省公共衛(wèi)生研究院副院長何群提及公共健康概念時， 得到與會專家的普遍認同。公共健康所指向的是整體意義上的人口健康，在此意義上其超越了醫(yī)學層面而成為了一個社會層面的問題。 公共健康倫理則是指在實現(xiàn)公共健康過程中在制度構(gòu)造和制度實施中所應遵守的倫理規(guī)范。 當前對公共健康倫理的討論主要局限于主權(quán)國家內(nèi)部的視野， 研究的重點是國家應該如何促進公共健康以及在促進公共健康中應該避免的雷區(qū)。

然而， 伴隨經(jīng)濟全球化而來的疫情全球化， 讓公共健康倫理必然要突破地理上的界限， 上升為全球公共健康倫理并指引全球衛(wèi)生治理行動。 某些國家對國家利益的狹隘理解和片面堅守極可能導致其隱瞞自身的疫情或夸大他國的疫情， 甚至直接針對他國制造疫情謠言， 將疫情作為抑制競爭對手發(fā)展的 “天賜良機”。 這種做法違背了陳述實情的倫理原則， 從而嚴重地延誤和阻礙了社群所需要的公共健康措施。③Charles B. Smith. Are There Characteristics of Infectious Diseases that Raise Special Ethical Issues ？ Developing World Bioethics，Vo.l 4, No.1, 2004, p.14.全球公共健康倫理并不是要構(gòu)建一種全球意識形態(tài)的倫理體系， 而是要尋求一種人類在公共健康倫理學領域的基本的道德共識。④朱海林： 《全球公共健康倫理的可能性及其限度》， 載 《道德與文明》 2015 年第2 期。對于這些基本的道德共識， 有學者從三個維度進行了解讀： 保護全球健康和生命安全的倫理目標、 “人類衛(wèi)生健康共同體” 的價值觀以及公正與關懷的倫理原則。⑤張肖陽、 肖?。?《“全球公共健康倫理”： 建構(gòu)危機時刻的全球倫理共識》， 載 《探索與爭鳴》 2020 年第4 期。這些道德共識在新冠疫情爆發(fā)的情境中得到了進一步的強化， 這一點從世界衛(wèi)生組織和各國領導人的表態(tài)中可以得到印證。 全球公共健康倫理共識的累積在根本上構(gòu)成對制造疫情謠言的反對和對疫情謠言全球治理的支撐。 在全球公共健康受到嚴重且緊迫的威脅之時， 無論是政治性疫情謠言還是技術(shù)性疫情謠言都會造成這種威脅加持。 此外， 全球公共健康倫理的共識還將在多邊交流與求同存異中不斷疊加， 對疫情謠言的治理也將越來越深刻地滲透進各國的 “衛(wèi)生外交” 政策之中。 因此， 從共識之維來看， 疫情謠言的全球治理有其日益增強的可接受度。

（二） 疫情謠言全球治理的規(guī)則之維： 國際法律共同體

全球公共健康倫理共識反映的是疫情謠言全球治理的主觀期待， 這種主觀期待能否在客觀上實現(xiàn)以及在多大程度上實現(xiàn)還需依托一套規(guī)則系統(tǒng)。 因此， 從規(guī)則之維來判斷疫情謠言全球治理的可行性就亦有必要。

全球治理的規(guī)則系統(tǒng)主要表現(xiàn)為國際法， 國際法與國內(nèi)法的最大不同在于其并非源自一個處于超然地位的縱向立法機構(gòu)， 而是各個國際行為體協(xié)商談判的結(jié)果。 因此， 國際行為體所塑造的國際秩序便構(gòu)成國際法產(chǎn)生與演變的基礎。 現(xiàn)行國際秩序的基本架構(gòu)是由威斯特伐利亞合約所確立的，基本理念在于對民族國家主權(quán)地位的強調(diào)。 自威斯特伐利亞和約以來， 國際社會一直是一種橫向的國家間社會。⑥曾令良： 《論冷戰(zhàn)后時代的國家主權(quán)》， 載 《中國法學》 1998 年第1 期?！皺M向的國家間社會” 在很長一段歷史時期中呈現(xiàn)出一種國際社會無政府狀態(tài)， 與之對應的國際法在很大程度上表現(xiàn)為對國際社會無政府狀態(tài)所導致的敵對甚至是戰(zhàn)爭后果的修復。 然而， 威斯特伐利亞和約確立的主權(quán)原則所導致的國際社會無政府狀態(tài)， 其邏輯演繹不只是相互敵對和相互競爭的國家間關系， 還可以是相互為友的國家間關系。⑦姚勤華： 《沖破威斯特伐利亞圍墻？ ——從歐洲聯(lián)盟看現(xiàn)代國際關系的變化》， 載 《社會科學》 2008 年第10 期。尤其是隨著國際交往的加深， 國際秩序相互合作的一面日益繁榮， 國際法普適性也為各國各文明圈共同接受， 由此構(gòu)成了一個國際法共同體， 成為全人類共同文明的組成部分。⑧何力： 《人類命運共同體視角下的國際法史與文明互融》， 載 《廈門大學學報 （哲學社會科學版）》 2019 年第6 期。在全球化時代， 威斯特伐利亞和約對主權(quán)國家的過分強調(diào)及其所造成的以狹隘國家利益為基礎的 “各自為營” 格局已經(jīng)無法適應全人類發(fā)展所需的秩序要求。 甚至有學者在反思從萬國法到現(xiàn)代國際法的發(fā)展歷程后認為， 全球化時代對新世界秩序的吁求使得早期現(xiàn)代歐洲政治與法律理論中的萬國法觀念有必要被認真研究和對待。⑨許小亮： 《從萬國法到現(xiàn)代國際法——基于國家理性視角的觀念史研究》， 載 《環(huán)球法律評論》 2013 年第2 期。國際法院在巴塞羅那電車公司案中也明確指出了各國對于國際社會的整體義務。⑩謝海霞： 《人類命運共同體的構(gòu)建與國際法的發(fā)展》， 載 《法學論壇》 2018 年第1 期。隨著國際社會向人類命運共同體的演化，國際法的理念與規(guī)則正在發(fā)展成為“國際法律共同體”。①肖永平： 《論邁向人類命運共同體的國際法律共同體建設》， 載 《武漢大學學報 （哲學社會科學版）》 2019 年第1 期。

公共健康問題尤其是來自傳染病的威脅是全人類所需集體面對的底層問題， 人類已經(jīng)發(fā)展出的國際法系統(tǒng)是解決這一底層問題的共識性制度工具。 全球治理委員會發(fā)布的 《我們的全球之家》 也曾提出， 在國家社會化過程中法治曾起到巨大的開化作用， 因此必須在全球范圍內(nèi)拓展法治。②Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance， Oxford and New York: Oxford University Press，1995， X、 VI， pp．303-304．由此形成的國際法律共同體將能夠容納越來越多的全球衛(wèi)生治理共識， 疫情謠言全球治理的共識可通過國際造法程序以國際法原則或規(guī)則的形式進入國際法律共同體。 就疫情謠言全球治理而言， 國際法既是將共識升級為規(guī)則的容器， 也是讓共識貫徹于行動的保障。 畢竟， 即使在崇尚國家權(quán)力的新現(xiàn)實主義國際關系理論那里， 也承認國際法是限制國家權(quán)力的重要因素之一。③古祖雪： 《國際造法： 基本原則及其對國際法的意義》， 載 《中國社會科學》 2012 年第2 期。全球衛(wèi)生法的發(fā)展其實已經(jīng)展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理共識是如何轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐l(wèi)生治理規(guī)則并解決全球公共健康問題這一過程的。 值得注意的是， 國際法律共同體既構(gòu)成疫情謠言全球治理的規(guī)則支撐， 也將會因疫情謠言全球治理規(guī)則的發(fā)展而得到發(fā)展， 二者存在明顯的雙向互動關系。

（三） 疫情謠言全球治理的技術(shù)之維： 互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)賦能

以共識為基礎通過人類理性構(gòu)造一套被普遍接受的規(guī)則系統(tǒng)是現(xiàn)代法治國家實現(xiàn)社會治理的基本范式， 這套基本范式也被移植用于國際社會的治理。 然而， 隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展， 技術(shù)對社會治理的嵌入日益加深， 由此形成了一個新的社會治理維度——技術(shù)治理。 從目前的研究來看， 對技術(shù)治理的理解存在兩種進路： 一是政府機構(gòu)運用信息技術(shù)改進原有的治理模式； 二是互聯(lián)網(wǎng)平臺以信息技術(shù)為手段分擔社會治理任務。 在前一條進路中， 技術(shù)依然附著并受制于原有的 “科層制”④參見吳曉林： 《技術(shù)賦能與科層規(guī)制——技術(shù)治理中的政治邏輯》， 載《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》 2020 年第2 期。體制， 本質(zhì)而言應當被理解為治理技術(shù)。 隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展， 這一進路的技術(shù)治理也隨之劇變， 以算法治理為表征的一種新型的技術(shù)治理形態(tài)5⑤陳鵬： 《算法時代的國家治理： 在算法與法律之間》， 載 《法治社會》 2019 年第6 期。正在浮現(xiàn)。 在后一進路中， 技術(shù)乃脫離 “科層制” 的束縛而旨在獨立實現(xiàn)社會治理功能的一股全新力量。 在此意義上， 技術(shù)是對規(guī)則的部分替代。 傳統(tǒng)社會治理中需要通過反復博弈和精雕細琢達成的規(guī)則予以解決的問題， 在信息社會中正越來越多地可以單純地借助客觀、 清晰和精準的技術(shù)手段予以快速解決。 技術(shù)治理的興起在很大程度上避免了規(guī)則在解釋和適用中的主觀性和任意性， 增強了社會主體對自身行為的可預期性。 同時，技術(shù)治理的展開也防止了一些社會主體因不懂規(guī)則而在無意中破壞規(guī)則， 因為在技術(shù)治理的視野中， 違法行為或危害后果已被技術(shù)所事先控制住， 這可以被看作是其內(nèi)在的“善治” 邏輯。⑥宋辰熙、 劉錚： 《從 “治理技術(shù)” 到 “技術(shù)治理”： 社會治理的范式轉(zhuǎn)換與路徑選擇》， 載 《寧夏社會科學》 2019 年第6 期。

技術(shù)治理的核心在于互聯(lián)網(wǎng)平臺的技術(shù)賦能， 互聯(lián)網(wǎng)平臺日益成為社會治理中至關重要的社會中間層主體。 在新冠病毒的蔓延和變異過程中， 疫情謠言也在借助各種互聯(lián)網(wǎng)平臺不斷蔓延和變異， 換言之， 互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)成疫情謠言的溫床， 而這也恰恰給了我們實現(xiàn)疫情謠言治理的新思路。“敗也蕭何， 成也蕭何”， 互聯(lián)網(wǎng)平臺既可以作為疫情謠言的溫床， 也自然可以成為疫情謠言的 “囚籠”， 通過互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)將疫情謠言的傳播渠道封住是在規(guī)則缺失的情況下實現(xiàn)謠言治理的另一選擇。 這一思路也可以運用至疫情謠言全球治理中來。 當前， 疫情謠言全球治理的具體規(guī)則尚未系統(tǒng)構(gòu)建， 即便未來能夠在廣泛積累共識的基礎上構(gòu)建相對完善的具體規(guī)則， 其是否會在同某些 “國家利益” 的沖撞中敗下陣來尚未可知。 采納技術(shù)治理范式， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺對疫情謠言予以治理將能有力地彌補規(guī)則的短板， 增強疫情謠言全球治理技術(shù)層面的可行性。 事實上， 面對嚴峻的新冠疫情形勢， 世界衛(wèi)生組織正與臉書、 推特、 谷歌等一眾互聯(lián)網(wǎng)巨頭合作， 遏制謠言和不實信息的傳播。

四、 作為契機的危機： 全球疫情防控中謠言治理的展開

（一） 將疫情謠言治理植入 《國際衛(wèi)生條例》 之中

由于全球治理不像國內(nèi)治理那樣可以依賴政府的權(quán)威和強制力， 制度對全球治理至關重要， 是各國協(xié)調(diào)行為， 進行合作的平臺和依據(jù)。⑦孫吉勝： 《新冠肺炎疫情與全球治理變革》， 載 《世界經(jīng)濟與政治》 2020 年第5 期。疫情謠言全球治理的本質(zhì)在于以全球公共健康倫理共識為基礎的制度優(yōu)化。 當前凝聚最多共識的全球衛(wèi)生治理制度就是 《國際衛(wèi)生條例》， 但其尚未將疫情謠言治理納入其中。 如此， 就必須回答三個問題： 一是是否有必要將疫情謠言治理納入其中； 二是將疫情謠言治理納入其中是否可行； 三是若前面兩個問題的回答是肯定的， 那如何將疫情謠言治理納入其中？

對于第一個問題， 事實上前文已經(jīng)在一定程度上給出了回應。 此次新冠疫情再度提醒我們， 面對未知的生物病毒， 恐慌的應急反應會讓疫情謠言乘虛而入， 疫情謠言的傳播會給全球公共健康帶來不必要的二次災難。 譚德塞在2020 年7 月13 日于日內(nèi)瓦舉行的在線記者會上表示： “來自領導人的混雜信息正在破壞任何應對行動中的最關鍵的因素： 信任?！雹唷妒佬l(wèi)組織： 太多國家正朝著錯誤方向前進， 領導人的混雜信息正在破壞信任》， 界面網(wǎng)： https: //www.jiemian.com/article/4669780.html， 2020 年7 月15 日訪問。從全球衛(wèi)生治理視角來看， 相互信任是凝聚抗疫力量的基本要求， 也是讓有效的抗疫經(jīng)驗得到普遍接受的基本前提。 《世界衛(wèi)生組織組織法》 也強調(diào)， 全世界人民的健康為謀求和平與安全的基礎是有賴于個人的與國家的充分合作。 疫情謠言則極有可能弱化國際間的相互信任， 進而延緩抗疫進程。 因此， 從國際制度層面對此予以及時回應極為重要， 無需多言。

對于第二個問題， 在國際制度的話語權(quán)爭奪中， 將疫情謠言治理納入 《國際衛(wèi)生條例》 是否可行呢？ 有學者擔憂， 重新開放對 《國際衛(wèi)生條例》 全文的修訂將會導致長達數(shù)年的談判過程， 耗費大量資源， 并且可能削弱《國際衛(wèi)生條例》 規(guī)范， 弱化人權(quán)保障。⑨[美] 勞倫斯·戈斯汀、 麗貝卡·卡茨： 《〈國際衛(wèi)生條例〉： 全球衛(wèi)生安全的治理框架》， 載 《地方立法研究》 2020 年第3 期。誠然， 各國都希望借規(guī)則調(diào)整之機將自身的意志貫徹進去以增強話語權(quán)， 由此極有可能導致長期博弈， 這一點從 《國際衛(wèi)生條例》的演變過程亦可看出。 但這并不足以否定將疫情謠言治理納入 《國際衛(wèi)生條例》 的可行性。 其一，日益增強的全球公共健康倫理共識使得疫情謠言全球治理具備比較充分的基礎共識， 進一步將疫情謠言治理予以制度化沒有明顯的分歧。 其二， 作為公共衛(wèi)生危機的新冠疫情也給疫情謠言治理制度化提供了難得的契機。 新冠疫情所引發(fā)的全球性公共衛(wèi)生危機嚴重破壞了全球社會經(jīng)濟秩序， 這種失序狀態(tài)會刺激對秩序恢復和制度重建的需求，⑩王紅霞： 《作為契機的危機——制度變遷視域下的 “大蕭條” 之于經(jīng)濟法》， 載 《政法論壇》 2012 年第5 期。使社會制度變革的動力凸顯、 阻力隱退以及變革失敗風險的降低。①徐曉軍： 《社會秩序視角下的公共危機與制度變革》， 載 《 華中師范大學學報 （人文社會科學版）》 2012 年第1 期。一切有利于重建全球公共衛(wèi)生機制的改革都會在這種特殊的危機環(huán)境中獲得更多認同， 意識形態(tài)和話語權(quán)之爭會在一定程度上讓步于全球公共健康的維護。 這其實也一直是全球公共衛(wèi)生機制生成與演變的動力所在。 此外， 全球疫情防控實踐還讓國際社會在公共衛(wèi)生領域的 “復合相互依賴機制”②參見李巍： 《國際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實制度主義理論的生成》， 載 《外交評論》 2016 年第1 期。深入人心， 對這種“復合相互依賴機制” 造成巨大破壞進而影響全球疫情防控的疫情謠言自然會遭致更多抵制。 因此， 我們應當努力抓住當前這一制度變遷的“關鍵節(jié)點”，③關于關鍵節(jié)點在制度變遷中的討論， 參見段宇波、 趙怡： 《制度變遷中的關鍵節(jié)點研究》， 載 《國外理論動態(tài)》 2016 年第7 期。將謠言治理融入全球衛(wèi)生治理機制之中。

如何將疫情謠言治理納入 《國際衛(wèi)生條例》 中呢？ 對這個問題的完整回答應從三個層次逐步展開： 一是對疫情謠言進行概念界定； 二是對疫情謠言治理規(guī)則設計的基本思路； 三是將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國際衛(wèi)生條例》 的既有體系。

1. 疫情謠言的概念與范圍界定

雖然謠言一詞逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€規(guī)范用語， 但對其內(nèi)涵的界定依然并不清晰。 尤其是當其與言論自由發(fā)生糾纏的時候， 如何確定其意義邊界變得極為困難。 然而， 從全球衛(wèi)生治理角度來審視謠言概念的時候， 基于具體國家憲制安排的言論自由對疫情謠言邊界劃定的干擾基本消失。 全球衛(wèi)生治理不會對個體的言論自由造成過多壓制， 其主要著力于防范和解決全球公共衛(wèi)生危機， 在此情境中對疫情謠言作更加寬泛的理解并不會造成 “寒蟬效應”， 這是疫情謠言全球治理的第一個特殊語境。全球衛(wèi)生治理中疫情謠言雖然基本脫離了與言論自由的糾纏， 但卻又陷入了國際政治的漩渦。 無論是來自政府的謠言還是來自媒體的謠言， 都具有濃厚的政治色彩和明顯的政治傾向， 皆旨在借助疫情 “契機” 實現(xiàn)自身的政治目的。 有學者甚至認為， 某些國家將新冠病毒稱為 “中國病毒” 或 “武漢病毒” 本質(zhì)上是一種“種族仇恨言論”。④參見 《人權(quán)專家學者研討疫情給抗擊種族主義帶來的挑戰(zhàn)》， 新華網(wǎng)： http: //m.xinhuanet.com/2020-07/03/c_1126194313.htm，2020 年7 月17 日訪問。就此而言， 全球衛(wèi)生治理所需面對的謠言通常表現(xiàn)為一種政治性謠言， 這是疫情謠言全球治理的第二個特殊語境。 學界對謠言的概念界定通?？紤]行為模式、 主觀態(tài)度、 危害后果三個要素，⑤參見劉憲權(quán)： 《網(wǎng)絡造謠、 傳謠行為刑法規(guī)制體系的構(gòu)建與完善》， 載 《法學家》 2016 年第6 期； 孟凡壯： 《網(wǎng)絡謠言擾亂公共秩序的認定》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。我們可以結(jié)合疫情謠言全球治理的兩個特殊語境分別從這三個角度進行分析。 就行為模式而言， 疫情謠言體現(xiàn)為捏造不符合事實的疫情信息、 扭曲事實的疫情信息和傳播未經(jīng)證實的疫情信息。 “捏造” 和 “扭曲” 本身就反映了造謠的內(nèi)在動機， 將其表達的信息認定為謠言當無疑義。 對于國際主體和新聞媒體而言， 發(fā)聲是一件非常嚴肅的事情， 尤其是對于疫情信息而言， 在傳播之前有義務去證實， 如果無法證實就應該保持沉默。 這一點同國家內(nèi)部謠言治理的規(guī)則有所差異， 如果要求普通公民在傳播信息之前履行信息證實義務， 極有可能構(gòu)成對公民監(jiān)督權(quán)的限制。 就主觀態(tài)度和危害后果而言， 如果出現(xiàn)了前述行為則可推定其主觀上是惡意的， 并在客觀上給全球公共衛(wèi)生秩序造成了損害。 從 《國際衛(wèi)生條例》 規(guī)制邏輯看， 這里的疫情謠言更多的是政治性疫情謠言， 非政治性疫情謠言的規(guī)制主要交給國內(nèi)法和下文的技術(shù)治理完成。

2. 疫情謠言全球治理規(guī)則設計的基本思路

疫情謠言全球治理規(guī)則主要是對締約國相關權(quán)利和義務進行規(guī)定。 從締約國的義務層面來看，一是締約國應當努力禁止國內(nèi)個人、 媒體等制造和傳播疫情謠言， 通過各種措施制止疫情謠言的蔓延， 營造國際社會積極合作的社會輿論環(huán)境。⑥張清敏： 《新冠疫情考驗全球公共衛(wèi)生治理》， 載 《東北亞論壇》 2020 年第4 期。二是締約國自身應當秉持誠信原則， 堅決杜絕針對他國制造和傳播疫情謠言的行為。 從全球治理層面來看， 各種國際行為體之間的誠信合作是應對全球各種挑戰(zhàn)的基本路徑，⑦曾令良： 《論誠信在國際法中的地位和適用》， 載 《現(xiàn)代法學》 2014 年第4 期。以誠信合作取代政治對抗在面對疫情危機時尤為重要， 而“不造謠、 不傳謠”則是各國實現(xiàn)誠信合作的基本前提。 從締約國的權(quán)利層面來看， 當其遭到疫情謠言攻擊的時候應當為其提供權(quán)利救濟渠道。 在求生欲望和恐慌情緒的支配下， 人們對疫情謠言的辨識力會不自覺地降低， 并由此影響到其行為選擇， 最終極有可能損害被疫情謠言指向國家和地區(qū)的利益。 因此， 疫情謠言全球治理的規(guī)則應當包括對締約國的權(quán)利救濟方式。 此外， 既然是從全球治理角度規(guī)制疫情謠言， 就不能回避世界衛(wèi)生組織在其中的重要作用。 根據(jù) 《世界衛(wèi)生組織組織法》 第2 條的規(guī)定， 世界衛(wèi)生組織的任務包括 “提供衛(wèi)生領域的情報， 咨詢及協(xié)助” “協(xié)助培養(yǎng)各國人民對于衛(wèi)生問題的正確輿論?！?在疫情謠言泛濫之際， 世界衛(wèi)生組織的這一任務尤其重要， 應當及時、 準確地向世界公開疫情信息， 為被污名化的國家正名。

3. 將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國際衛(wèi)生條例》 的既有體系

《國際衛(wèi)生條例》 的最新版本IHR （2005） 總共10 編66 條。 如果要采用疫情謠言的概念， 則需在第1 編第1 條的定義中進行細致的描述。 但同第1 條其他被定義的概念相比， 疫情謠言的概念很難得到那么精準的描述， 因此不建議直接使用疫情謠言的概念。 IHR （2005） 中與疫情謠言治理關聯(lián)緊密的是第2 編 “信息和公共衛(wèi)生應對措施” 的第5 條至第11 條， 主要規(guī)定的是締約國向世界衛(wèi)生組織通報公共衛(wèi)生信息以及世界衛(wèi)生組織向締約國和有關政府組織發(fā)送上述信息。 這是正常的公共衛(wèi)生信息流轉(zhuǎn)機制， 而疫情謠言是一種 “信息瘟疫”， 建議在第11 條之后增加一條對疫情謠言的規(guī)制予以獨立調(diào)整。 具體可以分三款予以表述： （1） 締約國不得捏造不符合事實的公共衛(wèi)生信息、 扭曲事實的公共衛(wèi)生信息和傳播未經(jīng)證實的公共衛(wèi)生信息， 應當采取措施防止和制止上述信息的傳播； （2） 締約國受到來自其他締約國不實公共衛(wèi)生信息影響時， 有權(quán)請求世界衛(wèi)生組織和總干事采取協(xié)調(diào)措施； （3） 世界衛(wèi)生組織對于影響廣泛的不實信息應當及時予以澄清， 對于影響廣泛且未經(jīng)證實的信息應當及時核實并予以公布。 根據(jù)IHR （2005） 第55 條的規(guī)定， “對本條例的修正可由任何締約國或總干事提出”。 我國在新冠疫情期間受到的謠言攻擊最為嚴重， 可以依據(jù)第55 條規(guī)定向世界衛(wèi)生組織提出將疫情謠言治理規(guī)則融入 《國際衛(wèi)生條例》 的修正建議。

（二） “上帝的不一定歸上帝”： 疫情謠言的技術(shù)治理

規(guī)則治理雖是疫情謠言全球治理的基本方式， 但并不排斥同時展開的技術(shù)治理。 無論規(guī)則制定得有多么完善， 在謠言治理方面依然主要呈現(xiàn)為一種事后治理模式， 即通常當某種疫情謠言已廣為流傳時才能啟動謠言治理機制。 技術(shù)治理則可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺在謠言大肆傳播之前及時封住其傳播渠道， 抓住疫情謠言治理的時間窗口。 因此， 技術(shù)治理可以較好地彌補規(guī)則治理對疫情謠言事前、 事中控制方面的不足。 現(xiàn)代科學技術(shù)不僅是經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新動力， 而且深刻地改變著人類的思維模式和社會生活方式， 同時也不斷賦予社會治理更高的智慧、 更強的動能。⑧鄧少君： 《公眾參與社會治理： 理論邏輯及現(xiàn)實路徑》， 載 《法治社會》 2018 年第1 期。全球性疫情謠言主要是通過國際互聯(lián)網(wǎng)平臺傳播的， 特朗普的諸多荒謬言論也主要依托的是著名社交網(wǎng)站Facebook， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)疫情謠言的技術(shù)治理無疑是一種更加短平快的做法。

本文所論乃疫情謠言的全球治理， 這里的技術(shù)治理并非指主權(quán)國家內(nèi)部通過要求網(wǎng)絡平臺刪帖的方式展開的命令型治理。 互聯(lián)網(wǎng)平臺作為一國內(nèi)部的民事主體， 并沒有遵守國際條約的義務， 因此， 借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)疫情謠言的技術(shù)治理本質(zhì)上是一種合作型治理， 而新冠疫情也給技術(shù)治理的展開帶來了契機。 據(jù)華盛頓郵報報道， 2020 年6 月6 日， 143 名接受陳·扎克伯格基金會CZI 資助的科學家致信Facebook 首席執(zhí)行官馬克·扎克伯格， 信中這些科學家敦促扎克伯格應該更好地執(zhí)行社交媒體平臺遏制錯誤信息、 打擊煽動性言論的政策。⑨《143 名美國科學家聯(lián)名督促扎克伯格： 請站在歷史正確的一面上》， 鳳凰網(wǎng)： https: //tech.ifeng.com/c/7x7PZatuoil， 2020 年7月6 日訪問。世界衛(wèi)生組織也正通過多種渠道與國際著名互聯(lián)網(wǎng)平臺合作， 通過互聯(lián)網(wǎng)平臺傳播正確的疫情信息， 遏制錯誤疫情信息的傳播。 據(jù)國外媒體報道， Facebook CEO 馬克·扎克伯格表示， Facebook 將為世界衛(wèi)生組織免費發(fā)布應對冠狀病毒的相關廣告， 并刪除有關該病毒的虛假言論。⑩《Facebook 為世界衛(wèi)生組織免費提供新冠病毒廣告》， 新浪財經(jīng)網(wǎng)： http: //finance.sina.com.cn/stock/relnews/us/2020-03-04/dociimxxstf6385636.shtml， 2020 年7 月11 日訪問。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和疫情風險的加劇， 這種合作型的技術(shù)治理將會在疫情謠言全球治理中扮演越來越重要的角色。 為此， 一方面要從國際層面塑造達成合作型技術(shù)治理的常態(tài)化機制， 讓合作型技術(shù)治理意向的達成逐步規(guī)則化； 另一方面各國內(nèi)部應該通過法律和政策等多種方式鼓勵、 支持本國互聯(lián)網(wǎng)平臺參與疫情謠言的全球治理。