夏自釗

位于上海市徐匯區(qū)武康路103號甲的一棟小樓，是長三角區(qū)域合作辦公室所在地。武康路本是一個幽靜安逸、車流稀少的路段，2019年以來，這個路段突然繁忙起來，進進出出的人和車絡(luò)繹不絕，綠樹掩映中的那棟小樓在晚間也經(jīng)常燈火通明。

“長三角區(qū)域合作辦成立快兩年了，我在這里工作也快兩年了。站在長三角區(qū)域合作層面看，我最大的感受是2019年長三角一體化取得的進展，是過去可望而不可即的?！遍L三角區(qū)域合作辦公室安徽派駐負責人趙瑞告訴《決策》。

與趙瑞同樣深有感觸的，還有長三角區(qū)域合作辦的滬蘇浙負責人。他們坦言，2019年，長三角一體化按下“快進鍵”，這一年他們的忙碌和收獲，都將是各自職業(yè)生涯里的“高光時刻”。

2019年，長三角一體化到底取得了哪些重大進展？突破了哪些長期以來的難點和堵點？其中又蘊含怎樣的區(qū)域經(jīng)濟大勢？

“三個清單”背后的深謀遠慮

長期以來，長三角一體化停留在抽象議論而無實質(zhì)推進的狀況，讓一些專家學者焦灼不已。

南京大學經(jīng)濟學院教授、長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長劉志彪，數(shù)年前就撰文呼吁，要堅決避免在一體化的廣泛領(lǐng)域中發(fā)抽象的議論、議而不決，秉持務(wù)實精神，把推進行動落實在具體的項目中。劉志彪的呼吁，在2019年得以集中實現(xiàn)。

“通過建立一體化項目庫，以項目化推動一體化，是2019年長三角一體化向深層次推進的重點工作?！壁w瑞告訴《決策》。

2019年上半年是長三角區(qū)域合作辦公室成立以來最忙碌的一段時間。彼時，三省一市對各自與一體化相關(guān)的重大項目和各地市的訴求進行集中梳理，并報給國家推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組和有關(guān)部委。

在此基礎(chǔ)上，2019年12月，國家建立了長三角一體化發(fā)展重點項目庫，并出臺《推動長三角一體化發(fā)展近期重點工作、重點事項和重點項目清單》。按照清單，三省一市將共同推進系列重點任務(wù)和多個重大工程。

在長三角區(qū)域合作辦公室各省市代表口中，這個項目庫被稱為“三個清單”。三省一市在國家“三個清單”的框架下，又出臺了各自的“三個清單”。

經(jīng)過這樣一番自下而上、再自上而下的打磨，“三個清單”成為三省一市推進一體化的關(guān)鍵抓手。由于集合了各地市、三省一市以及國家層面的多方訴求，匯聚了各方力量和智慧，因而形成“最大公約數(shù)”。

這份并沒有引起廣泛關(guān)注的“三個清單”，其實是2019年長三角一體化的最大亮點之一。

“‘三個清單的意義，還體現(xiàn)在其形成過程中，自下而上、再自上而下的互動式醞釀帶來多方共識，這些項目推進起來，將順暢得多，也必將帶來一批合作成果?！壁w瑞告訴《決策》。

如果說“三個清單”是項目化推動一體化的頂層設(shè)計，2019年長三角區(qū)域不斷涌現(xiàn)的城市聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，則是項目化的絕佳載體，同時這類聯(lián)盟也是各地市和市場主體自主謀劃一體化項目的可貴嘗試。

目前，長三角已有G60科創(chuàng)走廊、長三角產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新城市聯(lián)盟、寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶、環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)等10個聯(lián)盟。其中，絕大多數(shù)于2019年成立。再來看產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，梳理發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是2019年一體化進程中開展最早、數(shù)量最多、形式最多樣的一種載體。

截至2019年底，長三角區(qū)域已組建近20家產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，其中絕大多數(shù)是新興產(chǎn)業(yè)，諸如長三角5G創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟、健康產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、干細胞產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等10余個產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟都在2019年組建。

采訪中，專家一致認為，城市聯(lián)盟下的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和創(chuàng)新聯(lián)盟，尤其是G60科創(chuàng)走廊下的深度合作，是項目化推動一體化的集中體現(xiàn)。

“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟確實大大推進了長三角產(chǎn)業(yè)一體化?？偟膩砜矗ㄟ^項目化推動，長三角的產(chǎn)業(yè)一體化在2019年大大推進了?！卑不沾髮W創(chuàng)新發(fā)展研究院副院長宋宏對《決策》分析說。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，G60科創(chuàng)走廊圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈布局的七大先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群正在加速集聚，截至目前，9座城市集聚龍頭企業(yè)845家，產(chǎn)值2.6萬億元;在行政服務(wù)方面，9座城市打破行政區(qū)劃壁壘，促進要素高效對接，2018年6月至今，已實現(xiàn)交互投資2280億元。

“2019年，G60走廊實際上形成了一條由創(chuàng)新鏈決定的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。長三角一體化要造鏈，造更多G60這樣的鏈?！鄙虾Ｊ猩鐣茖W界聯(lián)合會黨組書記、專職副主席權(quán)衡分析認為。

與此同時，產(chǎn)業(yè)一體化推動了科創(chuàng)一體化。2019年，被認為是難點的科創(chuàng)一體化，在各種產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的蓬勃發(fā)展下，得以破解。梳理發(fā)現(xiàn)，長三角地區(qū)成立的每一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，幾乎都是政產(chǎn)學研用聯(lián)合模式，尤其是聯(lián)盟下企業(yè)、科研機構(gòu)和大學的緊密合作，有技術(shù)創(chuàng)新，也有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。每一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟里面，都有一個技術(shù)創(chuàng)新中心作為支撐。

總的來看，2019年項目化推動一體化，有四大關(guān)鍵詞——項目、產(chǎn)業(yè)、載體、要素。一體化實質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)驅(qū)動，頂層設(shè)計以項目化打破行政壁壘，實現(xiàn)要素自由流動，各類聯(lián)盟則搭建了項目化的絕佳載體。在項目、產(chǎn)業(yè)、載體、要素的良性循環(huán)下，長三角一體化邁入佳境。

制度化協(xié)同的“高光時刻”

縱觀2019年長三角一體化推進情況可以發(fā)現(xiàn)，在推動區(qū)域內(nèi)部協(xié)同、體制機制創(chuàng)新方面，長三角已經(jīng)走向縱深。

從1月三省一市簽署長三角地區(qū)市場體系一體化建設(shè)合作備忘錄，到3月密集推動長三角醫(yī)保異地結(jié)算、教育一體化和資本市場服務(wù)基地等協(xié)同舉措，三省一市在市場、資本與民生等領(lǐng)域逐漸打破傳統(tǒng)隱形壁壘，縱向推進一體化。

進入5月至7月間，先是中共中央政治局審議通過了《規(guī)劃綱要》，在此基礎(chǔ)上，長三角電力一體化、養(yǎng)老一體化，以及地鐵掃碼互通等基建、服務(wù)領(lǐng)域的一體化協(xié)同也逐個加速。而后，三省一市紛紛出臺實施方案和多個專項規(guī)劃，由此建立了“N+1”的規(guī)劃體系，形成系統(tǒng)化推進的布局：“1”即為《規(guī)劃綱要》，“N”則為基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共同保護、公共服務(wù)便利共享等多個專項規(guī)劃。規(guī)劃協(xié)同打破了行政壁壘，極大推進了一體化的制度化水平。

從2019年下半年開始，長三角一體化的制度化協(xié)同迎來高光時刻。

10月，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案正式獲批。11月1日，示范區(qū)正式揭牌。12月1日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》正式向社會發(fā)布。

對于《規(guī)劃綱要》，華東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛認為，“此前的長三角區(qū)域發(fā)展更關(guān)注理念層面，比如指導思想原則、推進工作思路等，但這次《綱要》最重要的一點是提供了可供執(zhí)行和考核的具體方案。這是我最關(guān)注的，也就是說長三角一體化發(fā)展有了從項目到制度的變化?！?/p>

長期以來，長三角一體化難以實現(xiàn)有效突破的重要原因，就在于深層次的體制機制障礙難以有效破除?？v觀2019年長三角一體化的推進路徑可以發(fā)現(xiàn)這一國家戰(zhàn)略實現(xiàn)了從項目化到制度化的躍升。其中，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的獲批，更是成為長三角體制機制創(chuàng)新、進一步向制度突破進軍的關(guān)鍵之舉。

如果說《規(guī)劃綱要》為制度化推進一體化描繪了“路線圖”，一體化示范區(qū)則是“白紙上作畫”，進行先行先試的制度探索。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)橫跨滬蘇浙，選址于江蘇吳江、浙江嘉善和上海青浦，面積約2300平方公里。

“善于匯各地之長，創(chuàng)示范區(qū)之新”“不改變行政隸屬，但打破行政邊界”“既要干好‘自己的事，也要做好‘我們的事，還要幫好‘鄰居的事” ……在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)推進大會上，“兩區(qū)一縣”的相關(guān)負責人均強調(diào)要“突破行政區(qū)域壁壘”。解決上述問題，無疑是一場刀刃向內(nèi)、更加深刻、更高起點的全面改革。

曾剛表示，示范區(qū)的挑戰(zhàn)在于，“不改變現(xiàn)有行政架構(gòu)的情況下，如何通過制度突破，進行跨區(qū)域合作?！?p>

作為一個全新事物，一體化示范區(qū)的組織架構(gòu)和治理機制前所未有?！犊傮w方案》明確示范區(qū)將建立“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”三層次架構(gòu)，形成“業(yè)界共治+機構(gòu)法定+市場運作”治理格局的體制機制。其中，理事會的成立將為協(xié)調(diào)發(fā)展破題，理事會作為一體化示范區(qū)建設(shè)重要事項的決策平臺，三地輪值理事長，研究確定一體化示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項、支持政策，協(xié)調(diào)推進重大項目。

示范區(qū)的核心是一體化制度創(chuàng)新。《總體方案》明確示范區(qū)將重點圍繞規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)政策和公共信用等八個方面率先開展一體化制度創(chuàng)新，示范引領(lǐng)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按照《總體方案》，一體化示范區(qū)先行先試的改革探索和制度突破，一旦成熟，將在整個長三角區(qū)域復制推廣。

“屆時，長三角將實現(xiàn)規(guī)劃一張圖，交通一張網(wǎng)，環(huán)保一根線，市場一體化，治理一個章，民生一卡通和居民一家親?！鄙虾Ｊ腥嗣裾泵貢L、市發(fā)展和改革委員會主任、長三角區(qū)域合作辦公室主任馬春雷這樣描繪出長三角未來的模樣。

一種全新的動力機制

曾經(jīng)，長三角一體化一度面臨“逆溫層現(xiàn)象”——上層熱、學界熱、大企業(yè)熱，中小企業(yè)參與度不高、公眾獻計獻策不多。這種狀況在2019年發(fā)生了深刻改變。

采訪中，大家最深刻的感受，是一體化不再是政府單方面推動，市場主體參與的熱情和務(wù)實前所未有，一體化進程中受益的基層政府、居民和社會組織也非常積極，以下促上、上下互動的合力越來越明顯。一句話概括，長三角一體化形成了全新的動力機制。

首先是中等城市的活躍。

回望2019年長三角一體化的進程，G60科創(chuàng)走廊上的9座城市和上海市松江、普陀、嘉定等區(qū)“曝光度”比較高。他們的雙向互動和畫圈拉群，撐起了長三角一體化的大網(wǎng)。

“這些城市的一個顯著特征是不再被動等待、依賴三省一市層面的推動和政策，而是主動作為，自發(fā)自覺地去擴大朋友圈。”宋宏分析認為。

這種自下而上的主動作為，與自上而下的強力推動，相得益彰、相輔相成，極大改變了過去長三角一體化主要依靠上層推動的局面。

其次是市場主體的高度務(wù)實。

“政府主要是以政策導向、問題導向、需求導向引領(lǐng)市場主體乃至全社會共同參與長三角一體化發(fā)展工作。2019年我印象比較深刻的，是市場主體的參與比往年空前的高漲?！壁w瑞分析認為。

長三角一體化在2019年實現(xiàn)了三股力量的聯(lián)動，第一是自上而下的政策推動，第二是區(qū)域內(nèi)中等城市的活躍，第三是市場主體和民眾的積極參與。

其一是高度關(guān)注。市場主體都在關(guān)心自己能不能、如何參與長三角一體化國家戰(zhàn)略。讓趙瑞印象深刻的是一些銀行金融機構(gòu)的積極活躍，如中國銀行、交通銀行從系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)骨干，成立長三角辦公室，專門研究和推動金融如何服務(wù)長三角一體化國家戰(zhàn)略。

其二是高度務(wù)實?！艾F(xiàn)在一些企業(yè)來長三角區(qū)域合作辦談合作，拿出的都是非常切實可行的方案，這與過去大不一樣。說明他們是真正地想?yún)⑴c進來?！遍L三角區(qū)域合作辦公室浙江代表、寧波市政府咨詢委員會委員傅曉告訴《決策》。

最后是長三角居民對一體化認知的改變。

過去，如果一位居民在安徽合肥參加醫(yī)保、在上海工作生活，他看病要先在上海墊付醫(yī)藥費，再將單據(jù)帶回合肥報銷。

2019年長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會上，三省一市簽訂了《推進長三角地區(qū)異地就醫(yī)直接結(jié)算? 深化三省一市醫(yī)療保障領(lǐng)域合作發(fā)展備忘錄》，已在上海多個醫(yī)療機構(gòu)和蘇浙皖三省所有設(shè)區(qū)市實現(xiàn)全覆蓋，長三角地區(qū)41個城市實現(xiàn)醫(yī)保一卡通。今后，這位戶籍在合肥的居民，在上海就可實現(xiàn)醫(yī)?？▽崟r結(jié)算。

同時，隨著長三角地區(qū)出行、就業(yè)、旅游、異地康養(yǎng)等民生政策的接連出臺，“長三角人”一詞在2019年不脛而走。

“居民在一體化過程中有沒有獲得感和幸福感實際上非常重要，不能老是政府一頭熱，上下合力才能真正的一體化?！备禃员硎尽?/p>

由此，長三角一體化在2019年實現(xiàn)了三股力量的聯(lián)動，第一是自上而下的政策推動，第二是區(qū)域內(nèi)中等城市的活躍，第三是市場主體和民眾的積極參與。三股合力，分別對應(yīng)宏觀層面的政策推動，中觀層面的城市作為，微觀層面的市場之手。

這股強大的合力，沖破了長三角一體化面臨的諸多堵點和淤塞，打通了要素流動的毛細血管?？梢灶A計，在2019年打下的堅實基礎(chǔ)上，2020年，長三角一體化必將邁上一個全新的臺階。