姚虹聿

被指為“史上最嚴酷法案”

“這是有史以來最嚴酷的年度（國防授權）法案！”克里斯·埃文斯在接受美國《波士頓環(huán)球報》采訪時難掩心中的失望和不滿。他經營著一家規(guī)模不大的生產型企業(yè)，主要產品是鋼結構緊固件。每年埃文斯都非常關注《國防授權法案》，因為一旦上了該法案設定的“黑名單”，那么就意味著失去許多大生意。自2019年年中美國國會兩院開始醞釀2020年度《國防授權法案》起，埃文斯就高度關注，甚至經常夜不能寐。“我的企業(yè)為美國軍隊建造和維修設施提供零部件，國防部是我的大客戶。近幾年，《國防授權法案》對于企業(yè)的限制越來越多。我日防夜防，沒想到還是‘踩雷了?！?/p>

埃文斯所說的“雷”，指的是2020年度《國防授權法案》規(guī)定，美國政府對參與歐洲“北溪—2”天然氣管道建設的企業(yè)和人員實施不同程度的制裁：凍結相關外國企業(yè)的在美資產，對其人員撤回簽證;將相關美國企業(yè)排除在國防部的合作之外。埃文斯的企業(yè)為“北溪—2”天然氣管道項目供應零部件。如果美國國防部嚴格執(zhí)行《國防授權法案》，那么埃文斯在2020年將失去與美軍合作的所有機會——7300多億美元的國防預算“大蛋糕”與他無關了。

“北溪—2”天然氣管道的核心作用是繞過烏克蘭，將俄羅斯的天然氣輸往德國，并對其他歐洲國家提供能源支持。當初決定向該項目供貨時，埃文斯并非沒有擔憂。但他考慮到，有600多家企業(yè)參與該管道的建設，包括美國、俄羅斯和德國企業(yè)——法不責眾。而且他只是與一家德國公司建立了合作關系，跟俄羅斯方面毫無瓜葛，所以，他沒有放棄這筆生意。

埃文斯顯然低估了“美國對俄羅斯的敵意”。2019年11月底，美國國會就傳出把制裁“北溪—2”相關企業(yè)的條款補充進《國防授權法案》的消息，一些美國企業(yè)主通過媒體公開表達了不滿。但時隔20天，美國國會最終還是在立法層面向“北溪—2”項目下手。

美國總統(tǒng)特朗普表示，在國會通過法案后，他會立即將其簽署成法。法案生效后，特朗普政府有60天的時間確認被納入制裁范圍的企業(yè)名單，然后要求它們在30天內“修正企業(yè)行為”。埃文斯表示：“這意味著我最多有90天的調整時間。”《波士頓環(huán)球報》猜測，埃文斯所說的“調整”，可能包括修改與德國企業(yè)的合作合同，模糊產品的用途，與“北溪—2”項目撇清關系;也可能在德國尋找代銷商，通過轉銷的方式顯示其產品“并非直接用于‘北溪—2項目”。只要在3個月內找到繞開《國防授權法案》的途徑，那么埃文斯就能繼續(xù)向“北溪—2”項目供貨。

很多美國企業(yè)其實已經習慣了與《國防授權法案》“斗智斗勇”。隨著該法案落地實施，企業(yè)將與政府展開新一輪博弈。例如，2020年度《國防授權法案》禁止將美國聯邦資金用于購買中國企業(yè)生產的巴士車和軌道列車，中國中車集團在美國的業(yè)務將受到影響。中車集團制造的地鐵列車近年來進入美國波士頓、芝加哥、洛杉磯和費城等城市，成為重要供應商。據《芝加哥太陽報》報道，美國政府實施這項禁令讓人感到遺憾。為了確保效率和乘客安全，載客軌道列車在更新時應遵循同一性或相近性原則。但根據新的《國防授權法案》，可能要在原有線路上運行完全不同的列車，這存在一定的風險。如果為了適應新車而調整線路和設備，那么美國運輸部門和納稅人最終將為此埋單。

《國防授權法案》的禁令不涉及現有合同。也就是說，美國地鐵運營部門已經采購的中國產列車可以繼續(xù)使用，這給那些由政府授權采購設備的公司留出了繞開禁令的時間。它們可以尋找第三方——中國企業(yè)的其他合作伙伴“曲線采購”;或者尋找引進中國列車制造技術的別國企業(yè)，采購性能相近的列車。不過，這些替代方案實施起來都有難度，最終能否成功還是未知數。

企業(yè)總結出有效“戰(zhàn)術”

據英國路透社報道，美國國會每年通過的《國防授權法案》，簡單來說主要包括兩方面內容：一是年度國防預算花多少，怎么花;二是圍繞國防安全對國內外企業(yè)的行為進行限制。對于數額龐大且連年增長的國防預算，沒有多少美國企業(yè)甘愿放棄這個“大蛋糕”。因此，美國企業(yè)界與國會和政府的這場博弈幾乎貫穿每個年度。久而久之，企業(yè)總結出一套行之有效的“戰(zhàn)術”，其中之一就是關注國會兩院在本年度通過的其他涉及國防領域的法案，將這些法案作為風向標，推測《國防授權法案》的內容。

2019年，美國參議院軍事委員會（SASC）通過《年度國防法案》，強調為一系列有針對性的技術撥出資金，例如加大開發(fā)稀土元素的力度，因為它對現代電子產品至關重要;在兩個未指明的空軍基地建設安全的5G網絡，采用美國自主開發(fā)的5G技術;在先進制造技術和新材料開發(fā)領域的投資將增加。

美國眾議院撥款委員會（HAC）通過了2020財年《商業(yè)司法科學撥款法案》，要求為美國國家標準與技術研究院（NIST）的研究項目撥款。HAC關注的項目包括幾個方面：一是量子信息科學。NIST將與更多的企業(yè)合作，至少開出價值8000萬美元的訂單;二是人工智能。2019年NIST的相關撥款為6660萬美元，2020年將增加4000萬美元;三是網絡安全和隱私。HAC敦促NIST“通過進一步開發(fā)新的和必要的密碼標準和技術，應對該領域迅速出現的威脅”;四是3D打印金屬。HAC要求NIST加強研究開發(fā)和人力資源培訓，以克服3D打印金屬制造的障礙——目前的大多數3D打印機只能處理塑料;五是5G技術。HAC敦促NIST推進安全標準和測量工具的開發(fā)。

2019年12月，美國國會兩院通過2020年度《國防授權法案》。對美國企業(yè)界來說，地獄天堂，皆在人間——有人準確預測國防預算投放重點，準備在新的一年賺得盆滿缽滿;有人則不幸“踩雷”，須絞盡腦汁設法繞開禁令。

一些美國工業(yè)企業(yè)和大學根據國會兩院的上述法案，推測2020年度《國防授權法案》的資金使用方向，提前投資建立相關實驗室，為爭搶國防部的采購大單作好了準備。事實證明這些企業(yè)的推測是正確的——2020年度《國防授權法案》的預算投放重點，涵蓋了上述兩部法案強調的所有技術方向。

打擊面擴大惹怒盟友

《國防授權法案》是美國國會每年必須通過的為數不多的幾項法案之一。作為一部國防預算法案，它一直被指責“夾帶政治私貨”。今年的法案一如既往地針對俄羅斯和中國。另外，土耳其由于在中東問題上的做法（打擊庫爾德武裝）令美國難堪，也成為制裁目標。然而，令國際社會始料未及的是，美國《國防授權法案》的打擊面有所擴大，其標志是針對德國這位盟友的“‘北溪—2禁令”。德國外交部長馬斯為此譴責了美國眾議院。

據美國《國家利益》雜志報道，美國之所以封殺“北溪—2”項目，是因為它與美國的能源戰(zhàn)略形成競爭。隨著開采技術的進步，美國天然氣產量有所增加，急欲將天然氣出售給歐洲，不希望俄羅斯通過“北溪—2”管道向歐洲出售天然氣。

不過，美國的這種“能源優(yōu)勢”并沒有那么容易建立。首先，美國法律規(guī)定：本土企業(yè)生產的天然氣必須優(yōu)先供應給國內，在有余量的前提下才能出口給其他國家。其次，一些亞洲國家已經從美國預訂了大量天然氣，其中包括美國的核心盟友日本以及亞洲另一個重要國家——印度。如果美國將天然氣大量供應給歐洲，那么就可能難以兌現日本和印度的訂單。

2020年的美國大選已經拉開帷幕，軍工集團和能源集團是兩個重要選民群體，美國兩黨都急于取悅這兩個群體。這也是“最嚴《國防授權法案》”出臺的一個重要原因。連重要的歐洲盟友都成為打擊目標，美國的內政外交如何平衡值得深思。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com