肖 洋

【內(nèi)容提要】 北極理事會作為最具影響力的北極地區(qū)國際組織，其規(guī)則制定行為深刻影響了北極秩序的演變。中國不僅是北極事務(wù)的“利益攸關(guān)方”，也是北極治理的后來者。要融入以西方國家主導(dǎo)的北極治理格局，就需要借助北極理事會來維護(hù)中國的北極利益。獲取并提升規(guī)范性話語權(quán)，是中國制度性參與北極治理的重要目標(biāo)。隨著國際地位的提升與北極治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變，為了護(hù)持合理的北極權(quán)益，中國有必要提升在北極理事會中的規(guī)范性話語權(quán)。當(dāng)前，中國可以通過充分利用參會權(quán)來提升對北極理事會建章立制的知情能力，從而逐步突破身份與權(quán)益限制，以及北極國家對北極治理規(guī)范性話語權(quán)的壟斷。

對于中國參與北極治理的價值體系構(gòu)建而言，最具影響力的貢獻(xiàn)不是提供“就事論事”的政策建議，而是能夠在北極治理的理念版圖與議題框架中，提供中國智慧、留下中國印記。[1]柳思思：《差序格局理論視閾下的“一帶一路”——從歐美思維到中國智慧》，載《南亞研究》2018年第1 期，第1-14 頁。隨著“冰上絲綢之路”建設(shè)的不斷推進(jìn)，中國參與北極治理的進(jìn)程，已經(jīng)將實(shí)踐重點(diǎn)從研究北極航運(yùn)與自然資源開發(fā)愿景的經(jīng)濟(jì)獲益問題，轉(zhuǎn)向獲取北極治理規(guī)范性話語權(quán)的制度獲益問題。這種方向性的轉(zhuǎn)變，促使中國重新思考與北極理事會這一最具影響力的北極地區(qū)國際組織的互動模式及其戰(zhàn)略價值。北極理事會設(shè)置的觀察員制度雖然規(guī)定非北極國家不能晉升為擁有決策權(quán)的成員國，但同時也賦予中國有限參與相關(guān)會議的權(quán)利。在權(quán)利和身份雙重受限的狀態(tài)下，如何有效參與北極理事會的建章立制進(jìn)程，成為護(hù)持中國合理北極權(quán)益的核心議題。

一、北極理事會規(guī)范性話語權(quán)的要素配置

北極治理“規(guī)范性話語權(quán)”，是指國際行為體通過話語博弈對北極治理所需的國際規(guī)范體系與具體國際規(guī)范產(chǎn)生支配性影響。換言之，獲取北極治理規(guī)范性話語權(quán)，就是獲取影響和主導(dǎo)北極治理規(guī)范構(gòu)建、革新進(jìn)程的能力。北極治理規(guī)范性話語權(quán)的概念，包括兩方面的含義：一是有權(quán)發(fā)表對北極事務(wù)的利益關(guān)切、觀念主張、議題倡議，并且這種權(quán)力受到國際法保護(hù)；[2]Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” International Studies Quarterly, pp.379-382, 1988, https://academic.oup.com/isq/article-abstract/32/4/379/1805478?redirectedFrom=fulltext.二是能夠?qū)嵸|(zhì)性影響相關(guān)國際組織北極治理國際規(guī)范的構(gòu)建與決策過程。獲取并提升規(guī)范性話語權(quán)，是中國制度性參與北極治理的重要目標(biāo)。國際海事組織、北極理事會等國際組織，是負(fù)責(zé)議題設(shè)置、管理國家行為、制訂國際規(guī)則等決策過程的重要行為體，這些議題設(shè)置和決策過程與國際規(guī)范性話語權(quán)密切相關(guān)。因此，中國參與北極治理，需要高度重視相關(guān)國際組織建章立制與國際規(guī)范性話語權(quán)之間的關(guān)系。北極理事會作為北極地區(qū)最大的多邊協(xié)商平臺，不僅是北極治理的主要參與者，還是相關(guān)國際規(guī)范的核心供給者，能夠?yàn)閲耀@取和運(yùn)作規(guī)范性話語權(quán)，提供資源保障、平臺保障、受眾保障、議題保障等話語要素。中國參與北極治理的話語博弈，可以在北極理事會框架下合理辨識和配置這些話語要素，為北極治理提供有效和穩(wěn)定的國際規(guī)范性公共產(chǎn)品，以推動與其他利益攸關(guān)方在北極經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域的合作，最大限度地維護(hù)中國的北極權(quán)益。

話語資源是規(guī)范性話語權(quán)的基礎(chǔ)要素。話語資源，是指國際行為體獲取規(guī)范性話語權(quán)的來源和依據(jù)。[1]Jennifer Spence, “Is a Melting Arctic Making the Arctic Council too Cool?Exploring the Limits to the Effectiveness of a Boundary Organization,” Review of Policy Research, pp.790-793, 2017, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/ropr.12257.在北極治理的語境下，國際行為體掌握了一定的話語資源之后，能夠影響國際輿論的導(dǎo)向以及北極治理規(guī)范的設(shè)置過程?？梢哉f，國家能否獲取國際組織所蘊(yùn)含的話語資源，取決于本國的綜合國力。一方面要苦練內(nèi)功，增強(qiáng)本國的硬實(shí)力，另一方面也要依靠國際組織等多邊平臺，提升本國的國際影響力與號召力，因此獲取話語要素，需要進(jìn)行長期的資源投入。

話語平臺是規(guī)范性話語權(quán)的施展要素。話語平臺，是指國際行為體能夠選擇治理議題并參與規(guī)范構(gòu)建的文本撰寫與決策流程。中國參與北極治理，可依托北極理事會下設(shè)的工作組，就共同關(guān)心的議題闡述中國主張與中國方案。對于北極理事會中處于磋商困境的議題，中國可以在國際海事組織等全球性國際組織中提出相關(guān)議題的磋商提案，如果能產(chǎn)出有效成果，則會產(chǎn)生示范和指引作用，從而促進(jìn)國際規(guī)范體系之間的規(guī)范融合，提升中國規(guī)范性話語權(quán)的實(shí)施成效。

話語對象是規(guī)范性話語權(quán)的目標(biāo)要素。話語對象，是指國際行為體施展北極治理話語的受眾集合。北極治理是國際行為體群策群力的過程。中國作為域外國家，在參與北極治理時，需要借助國際組織等多邊平臺來選擇話語對象。話語對象的選擇，不僅要考慮目標(biāo)對象對中國倡議的期望，同時還應(yīng)匯聚話語對象對中國的身份認(rèn)同與理念支持，最終形成以中國為主導(dǎo)的話語聯(lián)盟。[1]柳思思：《歐盟氣候話語權(quán)建構(gòu)及對中國的借鑒》，載《德國研究》2016年第2 期，第32 頁。國家選擇話語對象都極為審慎，通常堅(jiān)持有效性原則，即哪些國家能有助于中國獲取話語資源，哪些國家可能因核心利益分歧巨大而不利于締造穩(wěn)固的話語聯(lián)盟。讓國際社會認(rèn)同中國參與北極治理的話語內(nèi)容，需要謹(jǐn)慎選擇話語對象的數(shù)量與現(xiàn)實(shí)影響力。[2]Lene Hansen, Security as Discourse: Discourse Analysis and the Bosnian War, London and New York: Routledge, p.18, 2006, https://www.taylorfrancis.com/books/9780203236338.規(guī)范性話語權(quán)的施用目標(biāo)是通過主導(dǎo)國際規(guī)范的構(gòu)建來引導(dǎo)多個國際行為體的集體行動，因此，從節(jié)約成本與提高效果的視角來看，北極理事會兼具話語對象供給與規(guī)范構(gòu)建機(jī)遇供給的雙重角色。對規(guī)范性話語權(quán)的主體而言，話語對象的意見反饋與立場變化，是判斷自身規(guī)范性話語權(quán)有效性的重要依據(jù)。

話語內(nèi)容是規(guī)范性話語權(quán)的載體要素。話語內(nèi)容，是指國際行為體參與北極事務(wù)的價值觀、利益訴求、目標(biāo)等的信息集合。話語內(nèi)容具有建構(gòu)性，只有符合特定國際組織運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則和大部分成員國認(rèn)同需求的話語內(nèi)容，才有可能得以推廣，從而提升規(guī)范性話語權(quán)的效用[3]Jennifer Milliken, “The Study of Discourse in International Relations: A Critique of Research and Methods,” European Journal of International Relations, pp.225-231, 1999, https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/1354066199005002003.，反之則仍然是語言層面的疊加，無法上升到國際政治層面。在北極理事會框架下，北極域內(nèi)外國家都有權(quán)進(jìn)行議題倡導(dǎo)，但最終的決策文本通常由核心成員國提供。

綜上而言，中國在北極理事會框架內(nèi)的話語博弈中，需要高度重視上述四大話語要素的綜合運(yùn)用（見圖1）。中國可以通過對自身話語角色的準(zhǔn)確定位、對話語對象的謹(jǐn)慎選擇、對話語內(nèi)容的精心設(shè)計(jì)、對話語平臺的高效參與，甚至包括對話語時機(jī)的有效把握，以及對話語方式的妥善調(diào)整等途徑，來提升在北極治理中的規(guī)范性話語權(quán)實(shí)施效果。在已經(jīng)獲得一定的話語資源的情形下，提高話語博弈技巧，充分利用話語平臺所提供的機(jī)遇，發(fā)揮中國作為負(fù)責(zé)任大國的角色優(yōu)勢，克服傳統(tǒng)上雙邊外交重于多邊外交的行為慣性，對于提升中國在北極理事會中的規(guī)范性話語權(quán)實(shí)施效果至關(guān)重要。

圖1：北極理事會規(guī)范性話語權(quán)要素配置與運(yùn)作邏輯

二、北極理事會的決策架構(gòu)與中國的權(quán)益辨識

雖然北極理事會是一個“政策協(xié)商”與“規(guī)范構(gòu)建”并行的國際組織，[1]Molenaar E.J., “Current and Prospective Roles of the Arctic Council System within the Context of the Law of the Sea,” International Journal of Marine and Coastal Law, pp.553-595,2012, https://www.deepdyve.com/lp/brill/current-and-prospective-roles-of-the-arcticcouncil-system-within-the-boqptsJ9Mf.但它仍然是商討北極環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與人類發(fā)展等議題的重要政治平臺。準(zhǔn)確掌握北極理事會建章立制的基本流程，明晰中國作為永久觀察員的權(quán)力范圍，是提升中國在北極理事會規(guī)范性話語權(quán)的基本要求。

北極理事會的決策架構(gòu)由不同層次的會議系統(tǒng)構(gòu)成。北極理事會的會議系統(tǒng)分為三個層次：部長級會議、高級北極官員會議、工作組會議（見圖2）。部長級會議（Ministerial Meetings）是高層會議，每兩年召開一次，通常由北極八國的外交部長們參加，其重要職責(zé)是啟動北極理事會的終極決策程序，例如審議并批準(zhǔn)國際規(guī)范、吸納新的觀察員、公布最新發(fā)展綱要等。高級北極官員會議（Senior Arctic Officials Meetings，以下簡稱“高官會議”）是中層會議，每年舉行兩次，通常由北極八國派遣相關(guān)部長圍繞特定的議題展開交流[1]Andrew Chater, “An Explanation for the Growing Institutional Capacity of the Arctic Council,” The Northern Review, pp.51-60,2018, https://thenorthernreview.ca/index.php/nr/issue/view/48.，負(fù)責(zé)起草呈送部長級會議審批的具體議案，并指導(dǎo)附屬機(jī)構(gòu)的工作。工作組會議（Working Group）是基層會議，每年至少召開一次。北極理事會通過常設(shè)的6 個工作組進(jìn)行北極知識生產(chǎn)管理。每個工作組負(fù)責(zé)執(zhí)行北極理事會高官會議確定的科研項(xiàng)目。

圖2 北極理事會的決策架構(gòu)示意圖

北極理事會之所以采取這種三層決策架構(gòu)，是為了盡可能準(zhǔn)確地識別北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心利益關(guān)切。按照這種自下而上的議事原則，北極理事會的規(guī)范構(gòu)建流程如下：工作組負(fù)責(zé)特定議題的調(diào)研和草案撰寫工作，并將調(diào)研結(jié)果與國際規(guī)范草案提交至高官會議；高官會議對這些國際規(guī)范草案進(jìn)行評估，將達(dá)成共識的國際規(guī)范草案呈送給部長級會議審批。[1]李振福、劉超：《北極航線對于中國的梯度影響分析》，載《和平與發(fā)展》2015年第6期，第82 頁。

那么，中國作為北極理事會觀察員擁有何種權(quán)力，能在建章立制的哪個階段發(fā)揮作用？按照北極理事會《附屬機(jī)構(gòu)的觀察員手冊》（Observer Manual for Subsidiary Bodies，以下簡稱《觀察員手冊》）的規(guī)定，觀察員的基本權(quán)力有四種：列席會議權(quán)、陳述權(quán)、項(xiàng)目參與權(quán)、分論壇倡議權(quán)。[2]Arctic Council Secretariat, Observer Manual for Subsidiary Bodies, 2013，https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observermanual-with-addendum-finalized_Oct2016.PDF?sequence=8&isAllowed=y.列席會議權(quán)，是指觀察員在獲得會議主席的同意后，能夠參會并獲得會議文件。雖然觀察員沒有決策的權(quán)力，但能夠通過列席各級會議，向北極八國隨時表達(dá)己方的意見和看法，潛移默化地影響北極理事會的規(guī)范構(gòu)建進(jìn)程，從而部分維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中國的北極權(quán)益。

陳述權(quán)，是指觀察員在獲準(zhǔn)參會后有權(quán)陳述自身的觀點(diǎn)。但參會不一定能夠陳述，這都需要會議主席來決定觀察員能否、以及采取何種方式陳述己方觀點(diǎn)。陳述權(quán)分為口頭陳述和書面陳述兩類。事實(shí)上，在高官會議上觀察員就沒有陳述權(quán)，除非涉及到自身核心利益，觀察員可向北極理事會提出陳述申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行書面陳述。在工作組層面，如果會議主席決定中國代表可以口頭發(fā)言或提交書面聲明，則中國代表的發(fā)言順序排在成員國和永久參與方之后。在部長級會議上，中國只能進(jìn)行書面陳述，且參會權(quán)也受到一定限制。

項(xiàng)目參與權(quán)，是指觀察員有權(quán)參與執(zhí)行北極理事會工作組的科研項(xiàng)目，并有權(quán)為項(xiàng)目運(yùn)行提供資金支持。觀察員也可與成員國或永久參與方共同提出立項(xiàng)申請，并通過提供項(xiàng)目資金的方式獲取話語權(quán)。由此可見，項(xiàng)目參與權(quán)是中國能夠發(fā)揮資金優(yōu)勢，獲取北極理事會議題設(shè)置、話語客體支持等規(guī)范性話語權(quán)要素的重要權(quán)利。

分論壇倡議權(quán)，是指觀察員可根據(jù)自身的利益訴求，在北極理事會部長級會議主議題的框架內(nèi)，有權(quán)倡導(dǎo)子議題分論壇。由于北極國家數(shù)目有限，難以包攬所有議題的組織工作，因此交由觀察員國發(fā)起分論壇。分論壇倡議權(quán)的價值在于：中國可根據(jù)自身利益訴求和規(guī)范性話語權(quán)需要，靈活參與或倡導(dǎo)特定議題的分論壇，加強(qiáng)與其他利益攸關(guān)方之間的溝通與政策協(xié)調(diào)，推動北極理事會的議程和話語導(dǎo)向，朝著有利于中國利益的方向發(fā)展。

由此可見，工作組的相關(guān)會議是北極理事會建章立制的基礎(chǔ)。工作組負(fù)責(zé)北極國家氣候環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動、原住民健康事務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等議題的評估報(bào)告和政策議案的調(diào)研與撰寫工作，不僅是北極理事會必不可少的機(jī)構(gòu)職能，而且與中國的北極權(quán)益密切相關(guān)。[1]Page Wilson, “Society, Steward or Security Actor? Three Visions of the Arctic Council,” Cooperation and Conflict, pp.2-8,2015, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0010836715591711.因此，在中國作為觀察員的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)較大提升的現(xiàn)狀下，參與北極理事會工作組的相關(guān)會議，是中國爭取規(guī)范性話語權(quán)的重要平臺，亦是參與北極理事會建章立制的有效途徑。

三、北極理事會觀察員制度對中國的話語約束

從成立伊始，北極理事會就準(zhǔn)許非北極國家、全球政府間組織和非政府組織等成為觀察員。[2]當(dāng)前有13 個國家為北極理事會觀察員，它們是：法國、德國、意大利、日本、荷蘭、中國、波蘭、印度、韓國、新加坡、西班牙、瑞士、英國。Arctic Council, Observers, 2015, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.進(jìn)入21 世紀(jì)以來，國際社會開始高度關(guān)注北極事務(wù)，越來越多的非北極國際行為體開始申請北極理事會觀察員地位。北極國家為此也一再修訂觀察員的入會門檻與權(quán)利范圍。2011年，北極國家修訂了北極理事會的議事規(guī)則，并于兩年后的基律納部長級會議上接納中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡為永久觀察員。

鑒于大量對北極事務(wù)感興趣的域外國家進(jìn)入到北極理事會，北極理事會出現(xiàn)了“門羅主義”化的趨勢，即北極國家加強(qiáng)內(nèi)部合作，共同管理北極理事會的建章立制進(jìn)程，同時通過《觀察員手冊》嚴(yán)格限制觀察員的權(quán)利與影響力。這一規(guī)范性文件規(guī)定：觀察員只有在受到邀請后，方能列席北極理事會所有級別的會議，同樣也需經(jīng)過批準(zhǔn)才能在會議中陳述己方觀點(diǎn)。[1]Arctic Council Secretariat, Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies, pp.8-12, 2013, https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/939.北極國家這種“排他性開放”的制度設(shè)計(jì)，既不會打消觀察員的積極性，又不會增大觀察員對北極理事會規(guī)范構(gòu)建的影響力，可謂是煞費(fèi)苦心。具體而言，體現(xiàn)在以下四個方面。

一是開放基層會議系統(tǒng)。這是因?yàn)楣ぷ鹘M、專案組和專家小組主導(dǎo)著北極理事會規(guī)范構(gòu)建的初級階段，無論是議題設(shè)置還是項(xiàng)目可行性論證，都需要巨額資金支持，并且工作組的研究成果也不一定都能成為規(guī)范制定的參考依據(jù)。因此，鼓勵觀察員參與工作組的相關(guān)會議與項(xiàng)目，不僅體現(xiàn)了北極理事會的“包容與開放”，為北極域內(nèi)外國家“提供一個開放交流的平臺”，而且讓觀察員分擔(dān)議題設(shè)置的“驗(yàn)錯成本”（Trial and Error Costs）與規(guī)范構(gòu)建的“前期成本”（Upfront Costs）。在工作組會議中，觀察員可以積極參加討論，用更廣泛的方法去影響談判。例如與北極國家或永久參與方合作起草項(xiàng)目議案、通過資金或?qū)嵨飪敻斗绞絹碣Y助和主持一個與項(xiàng)目相關(guān)的研討會等。[2]Andrew Chater, “An Explanation for the Growing Institutional Capacity of the Arctic Council,” The Northern Review, pp.51-80, 2018, https://thenorthernreview.ca/index.php/nr/article/view/772.

二是通過獨(dú)攬人事任命權(quán)來監(jiān)管觀察員的活動。觀察員在工作組的活動，需接受工作組管理/指導(dǎo)委員會的領(lǐng)導(dǎo)，工作組管委會成員全部來自北極理事會成員國和永久參與方，工作組成員則來自成員國政府部門的專家級代表和科研人員。由于每個工作組的科研成果，都是一份向北極理事會介紹各自議程和政策議案的戰(zhàn)略切入點(diǎn)，控制了工作組的管理層，就有權(quán)將最符合北極國家利益的政策議案，作為小組最具代表性的成果，提交高官會議和部長級會議審議。

三是限制觀察員對高級別會議的參與。北極理事會越高級別的會議，觀察員的參會權(quán)和陳述權(quán)越少，北極國家借此能控制相關(guān)會議的議程和規(guī)范決策的正式程序。北極理事會部長級和高官會議有一套嚴(yán)格的組織程序和緊密的議事日程，所以在大多數(shù)場合下，觀察員至多僅能發(fā)表書面陳述或者在休息時間舉行一場非正式談話。工作組等基層會議的形式相對自由開放，允許觀察員參會，甚至發(fā)表口頭陳述。

四是限制觀察員對北極理事會的資助額，避免出現(xiàn)“以錢量權(quán)”“以錢謀權(quán)”的可能。北極理事會所有工作組的研究計(jì)劃需得到北極八國的共同認(rèn)可后，由北極理事會秘書處提供經(jīng)費(fèi)支持與統(tǒng)籌管理。《觀察員手冊》明確規(guī)定觀察員對北極理事會的資助額不得超過成員國，這就使得中日韓德等觀察員，難以通過經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢來提升在北極理事會的科研權(quán)限。

五是將觀察員的權(quán)利與貢獻(xiàn)率掛鉤。北極八國設(shè)置了對觀察員的考評機(jī)制，觀察員的鑒定合格標(biāo)準(zhǔn)取決于它們在工作小組層面是否有顯著的貢獻(xiàn)，并且只有在它們不違反北極理事會成立宣言或者議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)享有觀察員身份和權(quán)利。[1]Sebastian Knecht, “The Politics of Arctic International Cooperation: Introducing a dataset on Stakeholder Participation in Arctic Council Meetings, 1998-2015,” Cooperation and Conflict, p.203, 2016, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0010836716652431.如果觀察員被發(fā)現(xiàn)有違背北極理事會集體利益的行為，或是無法促進(jìn)工作組的項(xiàng)目實(shí)施，就有可能被終止觀察員身份。

由此看來，在北極理事會現(xiàn)有組織框架下，中國面臨觀察員的身份劣勢與權(quán)益約束，全面獲取話語平臺、話語對象、話語資源的難度較大。[2]Valur Ingimundarson, “Managing a Contested Region: the Arctic Council and the Politics of Arctic Governance,” Polar Journal, pp.183-188, 2014, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/2154896X.2014.913918.可以說，永久觀察員的身份只是中國獲取北極理事會參會權(quán)的“敲門磚”，其本身并無太大附加價值。因此，為了讓中國的聲音能夠被其他利益攸關(guān)方所周知，盡可能開發(fā)北極理事會的國際規(guī)范性話語權(quán)資源，中國可以通過積極參與北極理事會的各級會議，以提升對北極理事會建章立制的知情能力，逐步突破身份與權(quán)益限制，最終撼動北極國家對北極治理規(guī)范性話語權(quán)的壟斷地位。

四、中國在北極理事會的參會實(shí)踐與話語權(quán)提升路徑

參會記錄能否作為規(guī)范性話語權(quán)研究的支持材料？觀察員的出席或缺席對于北極理事會的建章立制有何影響？學(xué)界對此留下了探索空間?；卮疬@些問題，則需對中國晉升為永久觀察員這6年來（2013—2018年）參與北極理事會各級會議的數(shù)據(jù)進(jìn)行大跨度觀察，來準(zhǔn)確判斷中國在北極理事會的規(guī)范性話語權(quán)現(xiàn)狀。

(一)中國在北極理事會框架下，積極參加所有面向觀察員的政府間會議。一是參加北極理事會所有的中高層會議。從2013年至今，中國參加了3 屆北極理事會部長級會議、11 屆高級北極官員會議[1]北極理事會高級北極官員會議文件中只列出2013年10月21—23日在加拿大懷特霍斯（Whitehorse）舉辦的秋季會議參會名單，未列出當(dāng)年3月舉辦的春季會議參會名單。，以及北極理事會成立20 周年大會等。二是積極參加北極理事會成員國與觀察員的溝通會議。中國參加了北極理事會成員國、觀察員和外國科學(xué)團(tuán)體第五、第六屆國際會議，首屆白宮北極科學(xué)部長級會議（1stWhite House Arctic Science Ministerial Meeting）[2]中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部：《首屆白宮北極科學(xué)部長級會議在華盛頓召開》，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201610/t20161019_128269.htm。，以及旨在推動北極理事會觀察員與成員國之間開展務(wù)實(shí)對話與磋商的“華沙模式會議”（Warsaw Format Meeting）。三是任命高官出任中國在北極理事會的特別代表。2017年，中國外交部任命高風(fēng)為北極事務(wù)特別代表，同時也是中國參與北極理事會高級北極官員會議的首席代表，以進(jìn)一步擴(kuò)大中國在北極的影響力。

(二)中國有限參加了北極理事會工作組的相關(guān)會議。一是北極理事會有選擇性地對中國開放工作組會議，開放會議主題主要包括北極環(huán)境保護(hù)和北極候鳥保護(hù)等跨區(qū)域治理議題（見表1），中國參會記錄在5 次以上的是北極海洋環(huán)境保護(hù)、北極動植物保護(hù)工作組。二是對于涉及污染物減排的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和北極國家進(jìn)行內(nèi)部搜救合作的會議，則極少向中國開放。中國參會記錄在2 次及以下的是：負(fù)責(zé)北極海空搜救規(guī)范設(shè)置的緊急預(yù)防、準(zhǔn)備與響應(yīng)工作組；負(fù)責(zé)黑碳減排等污染物管控規(guī)范的北極污染物行動計(jì)劃工作組；負(fù)責(zé)北極航運(yùn)導(dǎo)航科技標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的北極監(jiān)測與評估計(jì)劃工作組；負(fù)責(zé)北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)范與原住民權(quán)益保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展工作組。

表1：中國參加北極理事會各級會議情況（2013—2018）[1] 這6 個常設(shè)工作組是：北極污染物行動計(jì)劃工作組（Arctic Contaminants Action Program，ACAP）；北極監(jiān)測與評估計(jì)劃工作組（Arctic Monitoring and Assessment Program, AMAP）；北極動植物保護(hù)工作組（Conservation of Arctic Flora and Fauna, CAFF）；緊急預(yù)防、準(zhǔn)備與響應(yīng)工作組（Emergency Prevention, Preparedness and Response, EPPR）；北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組（Protection of the Arctic Marine Environment, PAME），可持續(xù)發(fā)展工作組（Sustainable Development Working Group, SDWG），http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/working-groups.

(三)中國參與了北極理事會任務(wù)組的相關(guān)會議，產(chǎn)生了一定影響。北極理事會任務(wù)組（Task Force）在特定時間內(nèi)針對北極國家高度關(guān)注的特定議題進(jìn)行研究[1]北極理事會當(dāng)前有兩個任務(wù)組正在運(yùn)行：北極海洋合作任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Cooperation），改進(jìn)北極聯(lián)通性任務(wù)組（Task Force on Improved Connectivity in the Arctic）。已經(jīng)有9 個任務(wù)組完成了科研任務(wù)，停止運(yùn)行。包括：北極電信基礎(chǔ)設(shè)施任務(wù)組（Task Force on Telecommunications Infrastructure in the Arctic）、科學(xué)合作任務(wù)組（Scientific Cooperation Task Force）、北極海洋油污防治任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention）、搜救任務(wù)組（Task Force on Search and Rescue）、黑碳和甲烷任務(wù)組（Task Force on Black Carbon and Methane）、短期氣候因素任務(wù)組（Task Force on Short-Lived Climate Forcers）、推動圓桌商業(yè)論壇任務(wù)組（Task Force to Facilitate the Creation of a Circumpolar Business Forum），機(jī)構(gòu)事務(wù)任務(wù)組（Task Force for Institutional Issues），北極海洋油污防備與響應(yīng)任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Preparedness and Response）,http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.，其成員來自于工作組中的權(quán)威型專家和北極八國的高官代表，其研究成果往往直接作為北極理事會的決策文件并被強(qiáng)制執(zhí)行。[2]例如北極理事會出臺的3 份強(qiáng)制性文件，即：《北極海洋油污防治與應(yīng)對合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）由北極海洋油污防治任務(wù)組起草、《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic）由搜救任務(wù)組起草、《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》由科學(xué)合作任務(wù)組起草。因此，能夠參加北極理事會任務(wù)組的會議，是中國提升規(guī)范性話語權(quán)的寶貴機(jī)遇。迄今為止，中國主要參加了與北極海洋環(huán)境保護(hù)和北極科考治理有關(guān)的任務(wù)組會議。例如：中國于2013年參加黑碳和甲烷任務(wù)組會議、2014年參加北極海洋油污防治任務(wù)組會議、2016年參加了科學(xué)合作任務(wù)組的會議。雖然中國高度重視這樣的機(jī)會，但由于任務(wù)組的研究項(xiàng)目直接與北極理事會的規(guī)范構(gòu)建緊密相關(guān)，因此中國受邀參會的次數(shù)較少，影響力也較為有限。[3]肖洋：《競爭性抵制：美國對“冰上絲綢之路”的拒阻思維與戰(zhàn)略構(gòu)建》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第7 期，第66 頁。

(四)中國積極向北極理事會工作組推薦專家，并實(shí)質(zhì)參與相關(guān)項(xiàng)目的研究。中國向北極理事會工作組推薦了近30 名專家，其中已有8 位專家參與了特別項(xiàng)目、2 位參與了北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組主持的“全球海洋酸化觀測網(wǎng)絡(luò)”項(xiàng)目（Global Ocean Acidification Observing Networks）、2 位參與了北極污染物行動計(jì)劃工作組的研究報(bào)告撰寫、3 位參與了北極動植物保護(hù)工作組主持的“北極候鳥倡議”（Arctic Migratory Birds Initiatives）項(xiàng)目、1 位參與了北極監(jiān)測與評估計(jì)劃工作組主持的“應(yīng)對北極變化的適應(yīng)行動”項(xiàng)目（Adaptation Actions for a Changing Arctic）。[1]Arctic Council, Observer Report of People' s Republic of China, 2016, https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1860/EDOCS-4018-v1-2016-11-26_China_Observer_activity_report.pdf?sequence=1&isAllowed=y.中國專家的一些建議和貢獻(xiàn)也被相關(guān)工作組所采納。

(五)中國主持了與北極治理相關(guān)的一系列會議。主持學(xué)術(shù)會議是提升北極治理話語權(quán)的重要路徑。例如2016年舉辦的“新奧爾松科學(xué)管理委員會研討會”（Ny-?lesund Science Managers Committee Seminar）、“北極地區(qū)的亞洲貢獻(xiàn)會議”（Asia's contribution in the Arctic FrontierMeeting），以及圍繞北極原住民可持續(xù)發(fā)展問題的系列研討會，并參與了“北極理事會與原住民故事地圖”（A Story Map of Indigenous Peoples and the Arctic Council）項(xiàng)目。

由此可見，從2013年成為北極理事會永久觀察員至今，中國積極參與北極理事會的各級會議，有效影響了相關(guān)治理議題的建章立制過程。需要指出的是，中國近年來在北極理事會的影響力和話語權(quán)抬升，與北極治理的全球化浪潮密不可分。隨著北極治理成為全球治理的一部分，世界大國都加入了北極理事會，這一趨勢促使北極國家開始正視域外國家的利益訴求，難以完全壟斷北極理事會的規(guī)范性話語權(quán)。北極國家如果繼續(xù)采取“對內(nèi)開放、對外排斥”的管理思維，必將削弱北極理事會的合法性與權(quán)威性，畢竟北極地區(qū)還有其他可以替代北極理事會的多邊平臺，例如冰島主導(dǎo)的“北極圈論壇”（Arctic Circle Forum）、挪威主導(dǎo)的“北極前沿國際會議”（Arctic Frontiers International Conference）和俄羅斯主導(dǎo)的“北極-對話區(qū)域”國際北極論壇（International Arctic Forum on Arctic: Territory of Dialogue），都是北極理事會的競爭對手，并采取對非北極國家更為開放和平等的政策立場。事實(shí)上，中國也積極參加上述三個機(jī)構(gòu)的會議，參會代表級別也高于北極理事會，例如2017年3月31日和2019年4月11日，汪洋副總理和全國人大常委會副委員長艾力更·依明巴海分別出席第四、第五屆國際北極論壇[1]中華人民共和國中央人民政府：《汪洋出席第四屆國際北極論壇》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-03/30/content_5182239.htm； 人民網(wǎng)：《艾力更·依明巴海出席第五屆國際北極論壇》，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0411/c64094-31023965.html。，2015年10月，外交部長王毅率團(tuán)參加第三屆北極圈論壇大會。[2]中華人民共和國外交部：《王毅部長在第三屆北極圈論壇大會開幕式上的視頻致辭》，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml?？梢灶A(yù)見，為了應(yīng)對其他國際組織的競爭壓力，北極理事會將有可能有限擴(kuò)大觀察員的權(quán)利，主要集中在參會權(quán)和表決權(quán)領(lǐng)域。

綜上所述，北極理事會仍將是北極地區(qū)最大的區(qū)域性規(guī)范體系，在中國作為永久觀察員的身份劣勢難以發(fā)生根本性改變的前提下，仍需借重北極理事會，逐步擴(kuò)展中國在北極治理進(jìn)程中的影響力，未來的制度性參與路徑主要有三：一是全程跟蹤北極理事會各級會議的議程設(shè)置，細(xì)致觀察北極國家對話語資源的投放重點(diǎn)；二是全面參與北極理事會工作組的各類會議，擴(kuò)容針對北極理事會6個工作組的專家?guī)?；[3]按照中國政府的規(guī)劃，針對北極理事會6 個工作組所設(shè)立的專家?guī)烊藛T共45人：針對PAME 的13 位專家，針對AMAP 的18 位專家，針對CAFF 的3 位專家，針對ACAP 的5 位專家，針對SDWG 的4 位專家，針對EPPR 的2 位專家。Arctic Council, Observer Report of People' s Republic of China, 2016，https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1860/EDOCS-4018-v1-2016-11-26_China_Observer_activity_report.pdf?sequence=1&isAllowed=y.三是以北極環(huán)保與科技合作為切入點(diǎn)，提升中國對北極科研規(guī)范設(shè)置的話語影響。[4]肖洋：《“冰上絲綢之路”視域下中國參與北極航運(yùn)安全治理的考量因素》，載《和平與發(fā)展》2019年第3 期，第102 頁?？梢灶A(yù)見，中國以負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與北極理事會的各項(xiàng)事務(wù)，不僅將對北極科研與環(huán)保領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)，而且有助于改善北極理事會規(guī)范性話語權(quán)格局的失衡狀態(tài)。