董文濤

在2014年8月31日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

近年來，以“分田到戶”為基本形式的農(nóng)地耕種狀態(tài)，已經(jīng)無法承載起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)民在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化等方面的發(fā)展需求。因?yàn)檗r(nóng)村土地過于分散與碎片化，既影響種植，又影響經(jīng)營(yíng)和管理，加上農(nóng)村大量土地撂荒，農(nóng)民候鳥般地漂流于城鄉(xiāng)之間，造成大量的留守兒童、留守婦女和留守老人，以及農(nóng)村凋敝等問題，成為阻礙國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的突出短板。因此，加快構(gòu)建落實(shí)“三權(quán)分置”的政策體系，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前深化農(nóng)村改革面臨的重大實(shí)踐和理論課題。

1 土地確權(quán)的背景

傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明和根深蒂固的小農(nóng)思想，決定著除非在極特殊的情況下，農(nóng)民絕不會(huì)放棄土地和土地經(jīng)營(yíng)。這樣容易造成土地?zé)o法大規(guī)模集中，土地碎片化，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的形成，進(jìn)而無法發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)化，食品安全問題也無法從根本上得到解決。除此以外，碎片化的土地?zé)o法應(yīng)用大規(guī)模機(jī)械進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)成本居高不下，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益，使得農(nóng)民難以脫貧致富。因此，全面進(jìn)行農(nóng)村集體土地、宅基地、集體建設(shè)用地的使用權(quán)等確權(quán)頒證工作，是保障土地所有者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的必要手段;是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地分配公平，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。

2 土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和現(xiàn)狀

所謂的土地確權(quán)，確定的是村里集體土地和宅基地的土地使用權(quán)、承包權(quán)或資格權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)的歸屬問題，即土地所有權(quán)為村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、承包權(quán)或資格權(quán)為農(nóng)戶所有、經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)為農(nóng)民所有。因此，土地流轉(zhuǎn)只能流轉(zhuǎn)集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及宅基地的使用權(quán)。近年來，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村富余勞動(dòng)力的流動(dòng)，加上農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生階段性變化，以土地經(jīng)營(yíng)為收入主要來源的農(nóng)民，收入增長(zhǎng)緩慢甚至下降，使土地經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要性有所降低，這也直接加速推動(dòng)了農(nóng)地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。外出務(wù)工、從事非農(nóng)工作又不愿放棄土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民通常采取轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3 農(nóng)地“三權(quán)分置”的意義

3.1 “三權(quán)分置”穩(wěn)定了基礎(chǔ)性制度

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度?！叭龣?quán)分置”的土地制度，堅(jiān)持土地集體所有，肯定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定了農(nóng)戶的承包權(quán)期限，鼓勵(lì)對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，放活了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置，推動(dòng)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度充滿活力。

3.2 “三權(quán)分置”擴(kuò)大了農(nóng)村土地的職能

“三權(quán)分置”下農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)方式不僅局限于通過農(nóng)業(yè)種植、販賣農(nóng)產(chǎn)品獲取收益，還可以將土地作為一種稀缺資源或資本進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。2015年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著長(zhǎng)期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進(jìn)行抵押貸款的物品。這對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)具有重大意義。

3.3 “三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置

我國(guó)農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承包土地。在“兩權(quán)”分離制度下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一起，誰承包誰經(jīng)營(yíng)，承包者就是經(jīng)營(yíng)者，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的封閉性、排他性。“三權(quán)”分置后，實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包權(quán)是成員權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行，保障了集體經(jīng)濟(jì)成員的合法權(quán)益;經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，具有開放性、社會(huì)性。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營(yíng)，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給外村人、城里人，甚至是資金雄厚、技術(shù)高端、理念先進(jìn)的大型公司，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。