董文濤

在2014年8月31日召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議上，習近平總書記指出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。

近年來，以“分田到戶”為基本形式的農地耕種狀態(tài)，已經無法承載起農業(yè)現(xiàn)代化、農村可持續(xù)發(fā)展以及農民在政治經濟社會和文化等方面的發(fā)展需求。因為農村土地過于分散與碎片化，既影響種植，又影響經營和管理，加上農村大量土地撂荒，農民候鳥般地漂流于城鄉(xiāng)之間，造成大量的留守兒童、留守婦女和留守老人，以及農村凋敝等問題，成為阻礙國家現(xiàn)代化發(fā)展的突出短板。因此，加快構建落實“三權分置”的政策體系，保障土地經營權和使用權的有序流轉，是當前深化農村改革面臨的重大實踐和理論課題。

1 土地確權的背景

傳統(tǒng)的農耕文明和根深蒂固的小農思想，決定著除非在極特殊的情況下，農民絕不會放棄土地和土地經營。這樣容易造成土地無法大規(guī)模集中，土地碎片化，不利于農業(yè)機械化的形成，進而無法發(fā)展為標準化，食品安全問題也無法從根本上得到解決。除此以外，碎片化的土地無法應用大規(guī)模機械進行生產，生產成本居高不下，嚴重影響了農業(yè)的生產效益，使得農民難以脫貧致富。因此，全面進行農村集體土地、宅基地、集體建設用地的使用權等確權頒證工作，是保障土地所有者和經營者合法權益的必要手段;是推動土地流轉，提升農地的利用效率，實現(xiàn)土地分配公平，保證農村集體經濟發(fā)展的重要措施。

2 土地確權、流轉的內容和現(xiàn)狀

所謂的土地確權，確定的是村里集體土地和宅基地的土地使用權、承包權或資格權、經營權或使用權的歸屬問題，即土地所有權為村集體經濟組織所有、承包權或資格權為農戶所有、經營權或使用權為農民所有。因此，土地流轉只能流轉集體土地的經營權以及宅基地的使用權。近年來，隨著社會、經濟的高速增長、非農產業(yè)的發(fā)展和農村富余勞動力的流動，加上農產品供求關系發(fā)生階段性變化，以土地經營為收入主要來源的農民，收入增長緩慢甚至下降，使土地經營對農民生產、生活的重要性有所降低，這也直接加速推動了農地使用權和經營權的大規(guī)模流轉。外出務工、從事非農工作又不愿放棄土地經營的農民通常采取轉包和轉讓等方式進行土地流轉。

3 農地“三權分置”的意義

3.1 “三權分置”穩(wěn)定了基礎性制度

土地制度是國家的基礎性制度?！叭龣喾种谩钡耐恋刂贫?，堅持土地集體所有，肯定家庭承包經營的基礎性地位，穩(wěn)定了農戶的承包權期限，鼓勵對土地進行長期投資，放活了土地的經營權，促進農村資源要素合理配置，推動多種形式的規(guī)模經營發(fā)展，進一步解放和發(fā)展了農村社會生產力，推動農業(yè)生產經營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，使農村基本經營制度充滿活力。

3.2 “三權分置”擴大了農村土地的職能

“三權分置”下農民對農村土地的經營方式不僅局限于通過農業(yè)種植、販賣農產品獲取收益，還可以將土地作為一種稀缺資源或資本進行投資和經營。2015年8月24日，國務院發(fā)布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，標志著長期被壓抑的農村產權這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品。這對于農業(yè)現(xiàn)代化的推進具有重大意義。

3.3 “三權分置”實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置

我國農村土地承包采取農村經濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經營權在一起，誰承包誰經營，承包者就是經營者，承包經營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實現(xiàn)了承包權和經營權分離，承包權是成員權，在集體經濟組織內封閉運行，保障了集體經濟成員的合法權益;經營權是用益物權，具有開放性、社會性。這樣一來，農村土地可以由本村人經營，可以將經營權流轉給外村人、城里人，甚至是資金雄厚、技術高端、理念先進的大型公司，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置。