文 / 李志青

環(huán)境保護重要，還是經(jīng)濟發(fā)展重要？其本質是環(huán)境與經(jīng)濟之間究竟是什么關系，中國對這個問題的思考，歷史上從來沒有比現(xiàn)在更加深入過。這是因為，在過去40多年里，厚此（經(jīng)濟）薄彼（環(huán)境）的結果是帶來慘痛教訓。時至今日，在經(jīng)濟總量已經(jīng)達到全球第二的同時，中國的生態(tài)環(huán)境質量卻仍處在全球100名左右（根據(jù)耶魯大學環(huán)境績效評估指數(shù)測算）。經(jīng)過痛苦的反思和抉擇，最近幾年來，環(huán)境與經(jīng)濟的關系終于迎來新的調(diào)整，環(huán)境保護進入自改革開放以來最為“輝煌”的時刻，“十三五”規(guī)劃將綠色作為指導社會經(jīng)濟發(fā)展的重要理念，經(jīng)濟發(fā)展似乎開始為環(huán)保讓路。不僅一般經(jīng)濟部門逐步高度重視環(huán)保，如發(fā)改、經(jīng)信等部門都制定了環(huán)保相關的綠色發(fā)展規(guī)劃或行動計劃，同時金融部門也進入了新的綠色發(fā)展時代，從人民銀行到證監(jiān)、銀保監(jiān)以及財政等部門，都不遺余力地為環(huán)保搖旗吶喊。與歷史相比，在新的發(fā)展時期，環(huán)境與經(jīng)濟的關系無疑出現(xiàn)了翻天覆地的變化。但值得思考的是，在環(huán)境與經(jīng)濟的關系中，歷史上曾經(jīng)發(fā)生的環(huán)保為經(jīng)濟讓路的做法并不可取，那么，在當下和未來，經(jīng)濟為環(huán)保讓路的做法就可行嗎？本文將通過梳理過去40多年來環(huán)境與經(jīng)濟的歷史演變過程，形成環(huán)境與經(jīng)濟關系的理論判斷，并對下一步環(huán)境保護政策的發(fā)展方向進行分析。

一、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的演變歷史

1978年改革開放以來的40多年里，盡管生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展齊頭并進，取得各種積極進展，但從效果來看，生態(tài)環(huán)境保護的成就似乎并沒有經(jīng)濟增長來得這么耀眼，就指標上的對比而言，兩者間的關系甚至是“相背離的”，也就是通常所講的，經(jīng)濟增長與環(huán)境保護并不協(xié)調(diào)和一致。那么，究竟應該如何理解這40多年里生態(tài)環(huán)境質量的演進？尤其是在經(jīng)濟與環(huán)境間存在矛盾的背景下，如何從經(jīng)濟發(fā)展的視角來審視生態(tài)環(huán)境保護的努力，是幫助我們完整解釋環(huán)境與經(jīng)濟的關系，并有助于指導下一步中國環(huán)境保護與經(jīng)濟增長政策的重要議題。

先來看看環(huán)境保護背后的經(jīng)濟發(fā)展，一般而言，理論界認為，改革開放是中國經(jīng)濟發(fā)展最近一個長周期的起點，這個判斷是有道理的。主要依據(jù)在于，1978年前后，以改革開放政策為分界線，存在著截然不同的兩種經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟發(fā)展制度。從結果上看，也是如此，在經(jīng)濟增長的規(guī)模和方式上1978年前后也都有著很大的差異。

再來看環(huán)境保護工作，可以發(fā)現(xiàn)，1978-1992年的第一階段，環(huán)境保護工作的進展基本上與經(jīng)濟增長是相持平的，在某種程度上，甚至是超越經(jīng)濟發(fā)展的，主要體現(xiàn)在各類環(huán)境管理制度體系的完善上，可以說，目前在環(huán)境管理上諸多制度的源頭，都可以追溯到這個階段。為何在經(jīng)濟增長較為平穩(wěn)時，中國就開始引入系統(tǒng)的環(huán)境管理制度呢？主要原因有兩點：第一，20世紀80年代的工業(yè)化和經(jīng)濟增長已經(jīng)顯現(xiàn)出對生態(tài)環(huán)境的某種破壞性，特別是部分地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)所導致的污染問題日趨嚴重，引起中央政府對環(huán)境問題的高度警覺；第二，就體制上而言，帶有較強中央計劃性質的經(jīng)濟增長始終本能地警惕著在環(huán)境保護上重走西方國家“先污染、后治理”的發(fā)展模式，對于先保護、后發(fā)展有著強烈的愿望。體現(xiàn)在環(huán)境質量的結果上，在這一階段，各類環(huán)境質量并沒有出現(xiàn)惡性的下滑，總體上反映了環(huán)境與經(jīng)濟的相對平衡關系。

1992-2012年的第二階段，這20年是中國經(jīng)濟增長的黃金時期，基本上每年的經(jīng)濟增速都達到了10%以上，這里面改革開放的因素功不可沒，一是1993年開始確立了社會主義市場經(jīng)濟的基本經(jīng)濟制度，二是2001年加入WTO，邁出實質開放的關鍵一步。

經(jīng)濟上高速增長，給環(huán)境保護帶來極大挑戰(zhàn)。其一，工業(yè)化、城市化等進程對生態(tài)環(huán)境造成了越來越大的壓力，不斷逼近生態(tài)環(huán)境的承載極限；其二，之前的生態(tài)環(huán)境保護管理體制在側重經(jīng)濟增長的市場經(jīng)濟發(fā)展面前失去“剛性約束”，逐步在執(zhí)行上變得“富有彈性”，這兩方面都意味著，本來尚可平衡的環(huán)境與經(jīng)濟關系，在壓力此消彼長的影響下，開始變得越來越不穩(wěn)定。受此影響，即便在生態(tài)環(huán)境保護制度有了重大演進（2008年國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部）的情況下，生態(tài)環(huán)境質量仍然出現(xiàn)了斷崖式的下滑，直至各種環(huán)境污染事件頻繁爆發(fā)。也就是說，在這個階段，生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展程度與經(jīng)濟高速增長所需的環(huán)保約束程度相比是遠遠不夠的。究其原因：第一，在經(jīng)濟體制上，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，一定程度上令環(huán)境保護在政府和市場兩個層面上同時遭遇極大的困境，客觀上體現(xiàn)為政府能力的不足和市場力量的過度強大，使環(huán)境保護變得越來越“弱勢”；第二，在經(jīng)濟增長成為壓倒性政治任務后，在主觀上極大削弱了抵御“先污染、后治理”發(fā)展模式的認知基礎，造成對環(huán)境保護工作重要性的認識有所不足。正是主客觀的各種因素，造成了環(huán)境與經(jīng)濟關系逐漸失衡的20年。

此后便是2012年后的第三階段，這個階段上經(jīng)濟發(fā)展的最大特征在于，增速跌落10%，重新趨于平緩，經(jīng)濟增速平緩的關鍵原因在于發(fā)展動能不足，尤其體現(xiàn)在效率不高、市場活力不足等問題上。對此，2012年后，中央開始啟動新一輪的改革開放，與此同時，生態(tài)環(huán)境保護工作重新被提上重要的議事日程，進而呈現(xiàn)出經(jīng)濟與環(huán)境的再平衡動態(tài)關系，這一最新動態(tài)直到目前為止仍沒有結束。總體上，新一輪的環(huán)境保護努力已經(jīng)取得了一定成效。如何理解這個階段的環(huán)保工作呢？第一，經(jīng)濟增速的放緩某種程度上為環(huán)保工作創(chuàng)造了重要的“窗口期”，簡而言之，市場出現(xiàn)飽和的結果是我們有條件在環(huán)境保護上提出較高的要求和標準；第二，對于市場經(jīng)濟發(fā)展特征的深刻理解提高了政府和市場在環(huán)境保護上積極作為的主觀意識；第三，經(jīng)過40多年的改革開放，同時受互聯(lián)網(wǎng)等技術進步的影響，各領域改革措施的協(xié)同作戰(zhàn)能力有所提高，改革的系統(tǒng)集成程度有所提升，從而加強了環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)同的能力。

總體上，過去40多年里的環(huán)境保護并不是在一個獨立的制度空間中演進，而是與經(jīng)濟增長以及改革開放進程高度耦合在一起的，只有從經(jīng)濟發(fā)展這個主旋律出發(fā)，才足以全面真正理解和界定40多年環(huán)境保護的真正內(nèi)涵。

二、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的未來演變：環(huán)境政策的三個“中性”

1.環(huán)境政策目標從環(huán)保為了更好的環(huán)境質量，進一步走向環(huán)保為了經(jīng)濟更高質量的發(fā)展，實現(xiàn)“經(jīng)濟中性”

在經(jīng)濟全面走向高質量發(fā)展，實現(xiàn)轉型升級的背景下，環(huán)保也是為了實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展，這是一個比較容易理解的表述。但深究這個表述，其實隱含了一個重要的前提假設，那就是環(huán)境政策對不同經(jīng)濟是“區(qū)別對待的”，被界定為“高質量”的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門，環(huán)境保護部門“笑口常開”，被界定為“低質量”的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門，環(huán)保部門則是“愁眉苦臉”，甚而“痛下殺手”。對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門進行這樣定性，其實給環(huán)境政策制定帶來諸多不便。

例如，通常被界定為“高質量”經(jīng)濟部門的高科技產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、人工智能大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等，的確在技術含量、市場地位以及附加值上都相對比較“高端”，但這些產(chǎn)業(yè)就都一定是“低排放”“低污染”的嗎？被界定為“低質量”經(jīng)濟部門的產(chǎn)業(yè)，如傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)、重化工、裝備制造業(yè)以及鋼鐵水泥等產(chǎn)業(yè)，就都一定是“高排放”“高污染”的嗎？其實不然，在“高質量”經(jīng)濟部門中，也有排放和污染比較嚴重的企業(yè)，而在“低質量”經(jīng)濟部門中，也有排放和污染相對比較少的企業(yè)。事實上，不僅在這兩類經(jīng)濟部門之間，其污染和排放特性沒有可比性，即便是在同一個類別中，不同的產(chǎn)業(yè)之間在污染和排放上其實也沒有可比性。由此，我們不能以經(jīng)濟部門的附加值高低等特征來判斷其“綠色”程度，尤其是不能再回到老路上，以地方政府部門對某些產(chǎn)業(yè)的“偏好”和“喜惡”為依據(jù)，來羅列所謂的產(chǎn)業(yè)“白名單”和“黑名單”。也就是說，在環(huán)境政策面前，理論上，經(jīng)濟應是中性的，環(huán)境政策中設定的各種環(huán)境規(guī)制標準不能因“人”而異，在高質量和低質量經(jīng)濟部門前面都應該一視同仁。

其實，基于“經(jīng)濟中性”的環(huán)境政策與實現(xiàn)高質量經(jīng)濟發(fā)展之間并沒有矛盾，反而是相輔相成的。

其一，在所有經(jīng)濟部門內(nèi)部都有效率高低差異的不同企業(yè)，統(tǒng)一的環(huán)境政策有助于識別不同的生產(chǎn)效率水平，進而實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制驅動實現(xiàn)競爭創(chuàng)新的“波特假說”；其二，在高低質量兩類經(jīng)濟部門之間，如果采取差別化的環(huán)境標準，表面上看是保護了高質量部門，實際上是通過“成本的外溢”損害高質量部門的內(nèi)在競爭力，影響高質量部門的長遠發(fā)展；其三，從社會整體來看，我們對低質量經(jīng)濟部門的各種產(chǎn)品仍然有較大的依賴，在實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的過程中，并不是要關掉所有低質量的企業(yè)，而是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉型升級，由此，人為提高這些產(chǎn)業(yè)的環(huán)境標準，其本質是在扭曲這些產(chǎn)業(yè)部門的資源配置，進而造成社會經(jīng)濟資源的錯配，不利于經(jīng)濟真正高質量的發(fā)展。

2.環(huán)境政策工具要從行政命令為主的環(huán)保高壓，走向市場激勵為主的“環(huán)境中性”

出于保護環(huán)境的需要，環(huán)境政策工具從無到有，從少到多，逐漸形成了法律、行政、激勵和宣教（公眾參與）等構成的復合制度體系，但限于環(huán)境與經(jīng)濟關系演變過程中的各種因素，尤其是受到經(jīng)濟的擠壓，過去，環(huán)境政策工具的設計思路總體上以“行政命令”為主。行政命令式的環(huán)境政策工具，其好處在于比較靈活，富有“彈性”，并且可以給經(jīng)濟發(fā)展留足“政策空間”。

例如，在經(jīng)濟不景氣的時候，環(huán)境政策力度可以稍微降低一些，而在經(jīng)濟高速增長的時候，環(huán)境政策力度則可以加大一些。當然，作為政策“蓄水池”，隨著環(huán)境與經(jīng)濟關系失衡逐漸嚴重，當前階段的環(huán)境政策主要體現(xiàn)為“行政命令為主的環(huán)保高壓”，即便在經(jīng)濟增速有所下滑的背景下，為了“倒逼”經(jīng)濟轉型，向高質量發(fā)展，環(huán)保仍然呈現(xiàn)高壓態(tài)勢。從理論上來看，環(huán)境政策強調(diào)行政命令，其實有一個重要的假設前提，那就是擔心無法真正合理評估環(huán)境保護的重要性，其結果就造成環(huán)境政策在大多數(shù)情況下都處在“非中性”的地位，其重要性或者是因為經(jīng)濟的下滑而被“低估”，或者又因為經(jīng)濟的好轉而被“高估”。

實際上，制定環(huán)境政策要做到“環(huán)境中性”。何謂“環(huán)境中性”，也就是說環(huán)境政策的制定是有其內(nèi)在基本邏輯的，這個基本邏輯并不因為經(jīng)濟的變化而變化，是穩(wěn)定的。就環(huán)境保護服務于經(jīng)濟高質量發(fā)展而言，這個基本邏輯的關鍵就是環(huán)境政策要與社會主義市場經(jīng)濟相洽，社會主義市場經(jīng)濟的核心邏輯在于“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，這一點無論是在理論上，還是實踐中都得到充分證明。那么，作為配置生態(tài)環(huán)境資源的環(huán)境政策，其基本邏輯也不能偏離這一點，也就是要借助市場來配置生態(tài)環(huán)境資源（除了極少數(shù)生態(tài)環(huán)境資源之外）。

事實上，借助市場激勵機制來配置生態(tài)環(huán)境資源的成功例子比比皆是，例如資源稅、環(huán)境稅等稅收工具，又例如排污權交易等市場交易工具，再例如生態(tài)補償機制等政府間環(huán)境市場工具等，還有綠色金融、環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)等市場產(chǎn)業(yè)類工具，這些工具的存在本身就說明市場激勵為主的環(huán)境政策可以發(fā)揮保護環(huán)境的作用，其中最為重要的原因就在于，這些工具將生態(tài)環(huán)境資源作為“經(jīng)濟品”加以定價并分配，與市場經(jīng)濟中的其他經(jīng)濟品的配置過程完全可以對等和匹配起來，再加上大數(shù)據(jù)等人工智能技術的引入，使得越來越多的環(huán)境品在價值計量等方面變得越來越便利，阻礙環(huán)境品“經(jīng)濟化”的交易成本難題逐漸被克服，這一切都預示著，隨著條件的進一步成熟，在可預見的“十四五”期間，以市場激勵為主導的環(huán)境政策工具取代行政命令為主導的環(huán)境政策工具已經(jīng)是指日可待。

3.環(huán)境政策的有效性評估要從定性為主的指標分析，走向定量為主的成本效益分析，實現(xiàn)“政策中性”

在“十四五”期間，環(huán)保政策的創(chuàng)新與改革還應體現(xiàn)在“政策中性”上，主要是對環(huán)保政策本身進行科學有效評估。公共政策的評估歷來是改革的重點難點，一是因為公共政策往往涉及民生領域，有沒有實現(xiàn)政策目標直接關系到民生改善，這是政府的頭等大事；二是因為公共政策施政過程中主要依賴公共財政資金，在公共財政資金約束不斷趨緊的背景下，其使用過程是否合理，是否有效，一直是廣大公眾迫切關心的問題；三是公共政策還與公共部門相關，這些部門在開展決策的過程中，是否存在權力尋租和腐敗的現(xiàn)象，也令公共政策的實施容易引發(fā)關注。作為越來越重要的一項公共政策，環(huán)境保護政策也不例外，在上述三方面都有緊密的關聯(lián)和體現(xiàn)。

這意味著，對環(huán)境保護政策開展科學評估是必要的，一是評估其成效如何，二是評估其過程如何，三是評估其效率如何。其中，政策效率的評估是重中之重，從社會主義市場經(jīng)濟的視角看，政策效率的核心就在于“投入產(chǎn)出效應”如何，因為從政策競爭的角度來看，每一項政策都有其投入產(chǎn)出效應，最后決定某項政策能否落地的重要因素就是這項政策是否比其他政策有更高的投入產(chǎn)出效應，即每單位的政策投入可以帶來更高的產(chǎn)出。就此而言，不同環(huán)境政策的選擇應該秉持“政策中性”原則，讓環(huán)境保護政策實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化和效率的最優(yōu)化。

那么如何才能做到這一點呢？關鍵在于政策評估方法，以往對環(huán)境保護政策的年度評估大多停留在定性的層面，例如開展對標，看看是否實現(xiàn)了預定的政策目標，另外較多采用的是指標評估，設計一系列政策指標，主要包括政策的構成以及實施執(zhí)行情況等，然后以某個年份的指標為基準，對政策進行地區(qū)間的橫向比較和時間上的縱向比較?？傮w上，這些評估方法都偏向于定性層面，其結果很難對政策的效率做出實際判斷。更為科學的政策評估方法是對政策進行定量的準自然實驗分析，也就是將某項環(huán)境保護的實施放在社會經(jīng)濟發(fā)展的背景下，對其效果進行因果識別分析，找出政策實施后所產(chǎn)生的實際成效（定量化），近年來這種方法在環(huán)保政策評估上已經(jīng)有了不少應用，如對環(huán)境稅、排污權交易等開展單項政策評估等。只有真正在定量基礎上對環(huán)保政策進行投入產(chǎn)出效應分析，才能真正推動環(huán)保政策走向“政策中性”，實現(xiàn)政策福利效應的最大化。