文 / 郭虹宇

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2019年12月15日下午，在拖堂了兩天后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）第25次締約方大會（COP25）/《京都議定書》第15次締約方大會（CMP15）/《巴黎協(xié)定》（簡稱 《協(xié)定》）第二次締約方大會（CMA2）在馬德里正式閉幕。經(jīng)過緩慢而艱難的談判進(jìn)程，大會通過了名為“智利·馬德里行動時(shí)刻”（Chile Madrid Time for Action）的決議。大會在性別與氣候變化、損失與損害華沙國際機(jī)制的程序性成果、海洋與氣候變化以及長期全球目標(biāo)的階段性評估等方面取得了一定進(jìn)展。但遺憾的是，各締約方在增強(qiáng)氣候雄心、市場機(jī)制與長期氣候融資等關(guān)鍵問題上仍缺乏共識，只能留待2020年氣候大會繼續(xù)磋商。

2019年適逢《公約》生效25周年，在此期間，各國在應(yīng)對氣候變化方面做出了一定的努力，但氣候行動的規(guī)模與速度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。2019年發(fā)布的IPCC海洋與冰凍圈報(bào)告、IPCC土地報(bào)告以及世界氣象組織（WMO）關(guān)于2018年大氣中二氧化碳濃度再創(chuàng)新高的數(shù)據(jù)，均顯示出應(yīng)對氣候變化的緊迫性。《減排差距報(bào)告2019》也提出全球整體減排力度需在現(xiàn)有水平上提升至少5倍，才能在未來10年里達(dá)到實(shí)現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)的減排路徑。面對氣候危機(jī)，本屆大會以“是時(shí)候采取行動了（Time for Action）”為口號，但遺憾的是，各國未能將這一緊迫性轉(zhuǎn)換為政治意愿與行動力。

《協(xié)定》第6條實(shí)施細(xì)則談判分歧待解

作為本次會議的重點(diǎn)之一，《協(xié)定》第6條實(shí)施細(xì)則的談判十分艱難。談判主要圍繞《協(xié)定》第6條第2款、第4款和第8款展開，《協(xié)定》第6條第2款指出，締約方之間可以在自愿的基礎(chǔ)上開展合作，使用國際轉(zhuǎn)讓的氣候變化減緩成果來實(shí)現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)，并要求這些合作應(yīng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，確保環(huán)境完整性和透明度，并確保避免溫室氣體減排量的雙重核算。第4款和第8款為建立國際市場機(jī)制和非市場機(jī)制，幫助各締約方落實(shí)NDC。

制定完善且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖袌鰴C(jī)制將有利于各締約方以更加有效的方式實(shí)現(xiàn)NDC目標(biāo)，但更加關(guān)鍵的是要確保促進(jìn)全球范圍的減排。在第一周的技術(shù)性談判期間，各締約方在避免雙重核算、《京都議定書》下的減排量是否應(yīng)被允許用于2020年后落實(shí)NDC、份額收益安排以及促進(jìn)維護(hù)人權(quán)等存在分歧，大會閉幕前仍未得到解決。

大會第二周，多個(gè)國家自愿發(fā)起“圣何塞原則”倡議（San Jose Principles），提出《協(xié)定》第6條實(shí)施細(xì)則應(yīng)有助于確保環(huán)境完整性并最大程度體現(xiàn)減緩雄心、市場機(jī)制應(yīng)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全球減排、應(yīng)禁止2020年前《京都議定書》下產(chǎn)生的減排量用于2020年后的減排核算、避免雙重核算、配額分配方法和基準(zhǔn)線的設(shè)置應(yīng)促進(jìn)落實(shí)國內(nèi)NDC并有助于落實(shí)1.5℃目標(biāo)等要求。截至當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月15日，包括發(fā)展中國家、小島嶼國家、歐盟成員國及其他發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的31個(gè)國家宣布支持該倡議。但觀察員指出，“圣何塞原則”并未要求市場機(jī)制的實(shí)施過程應(yīng)維護(hù)人權(quán)和原住民的權(quán)利。環(huán)保組織希望歐盟成員國能夠協(xié)調(diào)目前支持該倡議的國家，將維護(hù)人權(quán)和原住民的權(quán)利納入“圣何塞原則”之中。

損失與損害華沙國際機(jī)制（WIM）治理及資金仍是問題

小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家對于溫室氣體排放的歷史貢獻(xiàn)僅占全球總排放的一小部分，卻因氣候變化脆弱性極高而遭受著氣候變化不利影響導(dǎo)致的損失與損害。因此小島嶼國家與最不發(fā)達(dá)國家一直主張發(fā)達(dá)國家應(yīng)就其因氣候變化受到的損失進(jìn)行資金補(bǔ)償，并要求成立專門的工作組，協(xié)調(diào)損失與損害資金的相關(guān)工作。發(fā)達(dá)國家則主張將損失與損害議題合并到氣候適應(yīng)議題的討論框架下。2013年華沙COP19上設(shè)立了損失與損害華沙國際機(jī)制（WIM），旨在促使發(fā)達(dá)國家支持氣候脆弱性高的發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家，避免、減少和解決因氣候變化影響遭受的損失與損害。

本次CMA2與COP25大會分別審議了損失與損害華沙國際機(jī)制的程序性成果及治理問題。CMA2大會通過了程序性成果的決議。但COP25未能就華沙國際機(jī)制的治理問題達(dá)成共識。主要分歧在于美國要求將WIM留在CMA框架下討論，但許多發(fā)展中國家對此表示反對，認(rèn)為此提議若獲通過，那么2020年即正式退出《協(xié)定》的美國將免于承擔(dān)與損失與損害相關(guān)的任何義務(wù)。發(fā)展中國家重申了WIM成立于COP框架下，因此COP與CMA均有責(zé)任推動損失損害問題的進(jìn)展，并要求WIM相關(guān)決議需由CMA與COP大會同時(shí)審議通過。

資金方面，大會決議“敦促”擴(kuò)大對極具氣候脆弱性的發(fā)展中國家在資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持。針對此條款，77國集團(tuán)與中國、圖瓦盧、伯利茲、烏拉圭等締約方指出現(xiàn)有決議刪除了關(guān)于資金提供方（發(fā)達(dá)國家締約方）的文字，這模糊了《公約》及《協(xié)定》下發(fā)達(dá)國家因其歷史排放而應(yīng)向發(fā)展中國家提供充分支持的義務(wù)。盡管發(fā)展中國家同意通過此條款，但要求大會記錄這一顧慮。

長期氣候資金亟待明確的目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖

氣候資金旨在支持發(fā)展中國家，尤其是小島嶼國家及最不發(fā)達(dá)國家有效應(yīng)對氣候變化。發(fā)達(dá)國家承諾到2020年實(shí)現(xiàn)每年動員1000億美元資金支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。2019年10月，28個(gè)國家承諾向綠色氣候基金（GCF）提供97億美元的氣候資金，用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。但目前距離到2020年實(shí)現(xiàn)每年1000億美元?dú)夂蛸Y金目標(biāo)仍有較大差距。在《協(xié)定》框架下，發(fā)達(dá)國家將最遲在2025年制定未來發(fā)達(dá)國家的氣候資金目標(biāo)（要求不低于1000億美元每年的水平）。

根據(jù)相關(guān)決議，締約方大會“敦促”發(fā)達(dá)國家締約方繼續(xù)調(diào)動氣候資金，并平衡用于減緩和適應(yīng)的資金，以確保發(fā)展中國家締約方獲得充足的資金適應(yīng)氣候變化，并“邀請”發(fā)達(dá)國家締約方在2020年8月15日前遞交其對落實(shí)到2020年每年1000億美元?dú)夂蛸Y金目標(biāo)的意見。本次談判期間，發(fā)達(dá)國家仍未確定《協(xié)定》下新的氣候資金的目標(biāo)、時(shí)間表與路線圖。盡管許多發(fā)展中國家代表對德國、英國以及法國承諾向GCF氣候資金注資規(guī)模翻倍表示感謝，但對于談判在長期氣候資金問題上的緩慢進(jìn)展，發(fā)展中國家締約方表示極度失望，認(rèn)為氣候雄心不僅在于增強(qiáng)減緩與適應(yīng)行動，還在于增強(qiáng)對發(fā)展中國家提供支持的力度。

海洋與氣候變化議題不容忽視

近年來，海洋在國際氣候治理中的角色愈發(fā)重要。在2015年巴黎氣候大會期間，包括智利和西班牙在內(nèi)的23個(gè)國家簽署了“因?yàn)楹Ｑ蟆毙?，提?項(xiàng)呼吁：IPCC發(fā)布關(guān)于海洋的特別報(bào)告、聯(lián)合國舉辦海洋大會以及在《公約》下設(shè)立海洋的行動計(jì)劃。2017年COP23期間，主席國斐濟(jì)提出“海洋路徑”倡議，旨在促進(jìn)《公約》進(jìn)程納入海洋議題。2019年9月發(fā)布的《IPCC海洋與冰凍圈特別報(bào)告》指出，全球海洋正在不斷變暖，冰川和冰蓋的融化也正在導(dǎo)致海平面上升，極端海平面事件也日趨頻繁。大幅減少溫室氣體排放將有助于保護(hù)海洋和冰凍圈，穩(wěn)定的海洋與冰凍圈也將“最終維持地球上所有生命的延續(xù)”。

智利具有悠久的海洋和南極傳統(tǒng)，并一直高度重視海洋治理與極地保護(hù)。因此本屆COP25大會被定為“藍(lán)色COP”，海洋保護(hù)成為氣候大會的重要議題之一。COP25大會決議提出，海洋是地球氣候系統(tǒng)以及在氣候變化背景下保證海洋與沿海生態(tài)系統(tǒng)完整性所不可或缺的一部分。決議要求附屬機(jī)構(gòu)在2020年6月會議期間舉行圍繞海洋與氣候變化的對話，考慮如何增強(qiáng)此議題下的減緩與適應(yīng)行動。

談判場外的氣候行動助力實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)

2019年12月11日，歐盟委員會發(fā)布《歐盟綠色新政》（European Green Deal），提出歐盟要在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，旨在成為“世界上首個(gè)實(shí)現(xiàn)碳中和大陸”?！疤贾泻汀蹦繕?biāo)得到了除波蘭外所有歐盟成員國的支持。《綠色新政》為歐洲清潔轉(zhuǎn)型提供了路線圖，概述了轉(zhuǎn)型所需的投融資工具，并對如何確保公正的包容性轉(zhuǎn)型作出說明。根據(jù)計(jì)劃，歐盟將于2020年年中向《公約》秘書處提交更新的NDC。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前已有80個(gè)國家表示將于2020年提交更具雄心的NDC，其溫室氣體排放量之和占全球總排放的10.5%。

丹麥于2019年12月6日率先通過一項(xiàng)新的氣候變化法案，計(jì)劃到2030年，較1990年水平減少70%的溫室氣體排放，并將自2020年起，每5年更新一次具有法律約束力的減排目標(biāo)，以期到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。

根據(jù)《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2019年度報(bào)告》，2018年中國碳強(qiáng)度下降4.0%，比2005年累計(jì)下降45.8%。若碳排放強(qiáng)度不再反彈，這意味著中國提前達(dá)到了2020年碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)，為落實(shí)2030年國家氣候目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。此外，中國在參與國際治理進(jìn)程時(shí)也逐漸發(fā)揮更加積極的作用。2015年，中國積極推動 《協(xié)定》 的達(dá)成，并且在 《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的談判中提出“中國方案”，貢獻(xiàn)于談判進(jìn)程。在2019年聯(lián)合國氣候行動峰會上，中國作為“基于自然的解決方案（NBS）”的共同牽頭方，發(fā)表《基于自然的氣候解決方案政策主張》。

在財(cái)政與金融方面，51個(gè)國家的財(cái)政部長于COP25大會第二周通過“財(cái)政部長氣候行動聯(lián)盟”（Coalition of Finance Minister for Climate Action），旨在幫助各國調(diào)動和調(diào)整實(shí)施NDC所需要的資金，并在聯(lián)盟成員國經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定過程中納入氣候風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性等因素。此外，歐洲投資銀行（EIB）于2019年發(fā)布新的能源貸款政策，宣布將從2021年底終止對化石燃料能源項(xiàng)目投融資，未來將增加對低碳、零碳技術(shù)的支持，促使歐盟到2030年實(shí)現(xiàn)可再生能源比例達(dá)到32%的目標(biāo)。

展望2020：全球氣候治理的關(guān)鍵一年

2020年將是全球氣候行動的新里程碑?！豆s》第26次締約方大會（COP26）將于2020年11月在英國格拉斯哥召開，意大利將與英國合作舉辦COP籌備會議（Pre-COP）。如民間組織代表發(fā)言所說，氣候變化談判不能是零和博弈，人類也無法與自然談判，而我們當(dāng)下的行動影響的是青年人的未來。面對氣候科學(xué)所揭示的緊迫性、全球各界人民的呼吁以及自下而上的行動，各國領(lǐng)導(dǎo)人需要展現(xiàn)出極強(qiáng)的政治意愿、領(lǐng)導(dǎo)力與行動力，在具有分歧的議題上相向而行，共同探索增強(qiáng)減緩、適應(yīng)與支持力度，在應(yīng)對氣候變化過程中尊重并促進(jìn)性別平等、人權(quán)及原住民權(quán)益和代際公平、確保公正轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展路徑。

面對氣候危機(jī)，各締約方亟需在2020年遞交更具有雄心的NDC，并公布到21世紀(jì)中期的長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。在這一過程中，《協(xié)定》各締約方需要充分尊重科學(xué)研究所揭示的緊迫性，聽取氣候脆弱性群體和原住民的呼聲，最大程度地展現(xiàn)包容性和雄心。

發(fā)達(dá)國家締約方需盡快為落實(shí)2025年后每年不少于1000億美元?dú)夂蛸Y金目標(biāo)提供路線圖，并就因氣候變化的不利影響導(dǎo)致的損失與損害為最不發(fā)達(dá)國家與小島嶼國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)等支持。同時(shí)，各締約方需充分盤點(diǎn)2020年前的氣候行動，發(fā)達(dá)國家締約方需要增強(qiáng)行動力度，落實(shí)1000億美元的氣候資金目標(biāo)。

中國已表示將在2020年公布2050溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。我們期待中國在2020年公布更新的更具雄心的NDC。中國作為氣候脆弱性較高的國家，采取增強(qiáng)的氣候行動將有效降低未來適應(yīng)氣候變化的需求與成本。同時(shí)，作為可再生能源及電動汽車投資與應(yīng)用大國，中國具有加速能源轉(zhuǎn)型、提高能效、促進(jìn)交通電氣化以及增強(qiáng)各領(lǐng)域氣候適應(yīng)的巨大潛力。若能將潛力轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)目標(biāo)與行動，將有助于推動中國加速邁向氣候友好的可持續(xù)未來。