葉強

2020年1月8日，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表電視講話稱，伊朗對美國駐伊拉克軍事基地的襲擊未造成人員傷亡，美國將對伊朗實施新一輪經(jīng)濟制裁。

2020年1月3日，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊下屬“圣城旅”指揮官蘇萊曼尼在伊拉克首都巴格達遭美軍“定點清除”。美國這一單邊軍事冒險行動不僅引發(fā)中東海灣地區(qū)局勢驟然升級，也激起國際社會對其正當性的普遍質疑。美國國防部、白宮和國務院則相繼發(fā)表聲明稱，蘇萊曼尼是在伊拉克等地針對美國外交和軍事人員的多起襲擊事件的“幕后主使”;本次行動的目的在于防止伊朗對美國“發(fā)動新的襲擊”，從而保護美國駐外人員安全。

作為報復，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊于8日凌晨向駐有美軍的兩個伊拉克軍事基地發(fā)射多枚短程彈道導彈。期間，一架烏克蘭國際航空公司客機從德黑蘭霍梅尼國際機場起飛后不久被“錯誤擊落”，機上167名乘客和9名機組人員喪生。伊朗在承認自己的誤擊行為的同時，指責美國的“冒險行動”是導致此次“人為錯誤”的原因。

事實表明，中東地區(qū)緊張局勢明顯加劇既是地區(qū)固有矛盾不斷發(fā)展的結果，更是大國單邊主義、霸凌主義、軍事干預行為踐踏國際公平正義結出的惡果。無論是美國對蘇萊曼尼的“定點清除”，還是伊朗對美國在伊拉克軍事基地的襲擊，都突破了此前美伊對抗的“紅線”，也突破了國際法和國際關系基本準則的“紅線”。

顛倒黑白的武力攻擊

美國擊殺蘇萊曼尼事件首先拷問的是在國際上使用武力的合法性問題?，F(xiàn)代國際法禁止在國際關系中使用武力或以武力相威脅，有關原則被明確載入《聯(lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）以及諸多國際公約。盡管在國際上仍然存在國家單方面使用或威脅使用武力的事實，但沒有任何國家公開否定該原則，爭論的焦點在于適用該原則的“例外”。在《憲章》規(guī)制下，僅存在兩種國際社會公認的合法使用武力的情形，即“自衛(wèi)權的行使”和“安理會授權的維持或恢復國際和平及安全行動”。

自衛(wèi)權是一項習慣國際法下的權利，自衛(wèi)權的行使則是禁止使用武力原則的最重要例外。《憲章》第51條規(guī)定，“聯(lián)合國任何會員國受武力攻擊時”，可“行使單獨或集體自衛(wèi)之自然權利”;“會員國因行使此項自衛(wèi)權而采取之辦法，應立即向安全理事會報告”。從美國官方表態(tài)看，美國將擊殺蘇萊曼尼的行動視為“行使國際法賦予的自衛(wèi)權”。1月8日，美國還根據(jù)《憲章》第51條致函聯(lián)合國安理會，通報了該行動并稱之為“行使自衛(wèi)權”，這進一步印證了美方對該行動的定性。然而，正如多數(shù)國家和國際法學者指出的，美方的行動已經(jīng)嚴重超越行使自衛(wèi)權的合法、合理限度。

按照《憲章》第51條的通常含義并結合國際實踐，自衛(wèi)權的行使存在嚴格的限制條件。首先，自衛(wèi)的對象必須是“武力攻擊”。其次，行使自衛(wèi)的時間只能位于“攻擊發(fā)生當時”且安理會采取必要辦法前。再次，采取自衛(wèi)措施后須“及時報告安理會”。第四，自衛(wèi)措施只能“直接針對對武力攻擊負責的國家”。另外，自衛(wèi)措施還要符合比例原則。反觀美方行動，這些必要條件都未得到滿足。首先，關于“武力攻擊”的認定標準，國際法院在1986年“尼加拉瓜境內針對尼加拉瓜的軍事和準軍事行動”案中區(qū)分了“最嚴重的使用武力的情形”和“其他不嚴重的使用武力的情形”，明確指出只有前者才構成《憲章》第51條意義上的“武力攻擊”。換句話說，并非對所有形式的使用武力都能以自衛(wèi)措施來回應。例如，像邊境沖突等小規(guī)模使用武力的情況，當事國可采取防御、反措施等非武力方式應對。何況，在涉及一項國際爭端的情況下，當事國還負有和平解決爭端的義務。

那么，何種程度的使用武力才能構成“武力攻擊”呢？聯(lián)合國大會于1974年通過的關于“侵略定義”的決議（聯(lián)大第3314（XXIX）號）指出，“侵略是非法使用武力的最嚴重和最危險的形式”。顯然，《憲章》第51條意義上的“武力攻擊”在性質上就等同于侵略。非常明確的是，一國通過提供武器裝備、后勤物資或其他支持的方式援助另一國的叛亂團體，并不構成“武力攻擊”。而美方向國際社會展示的“證據(jù)”如果屬實，就表明所謂“蘇萊曼尼是在伊拉克等地針對美國外交和軍事人員的多起襲擊事件的‘幕后主使”，是指蘇萊曼尼及由他指揮的“圣城旅”曾為伊拉克境內的武裝分子提供戰(zhàn)略指導和物資;蘇萊曼尼之死將“有效削弱伊拉克民兵襲擊美軍的能力”。顯然，即使按照美方說法，蘇萊曼尼也并未直接參與對美軍的襲擊。因此，作為自衛(wèi)措施的前提條件之一，“武力攻擊”的合法性并不存在。

值得注意的是，伊朗也于1月8日致函聯(lián)合國安理會，援引《憲章》第51條來表明其發(fā)射導彈打擊美國在伊拉克境內基地的合法性。同樣的道理，伊朗的報復行為也很難被認定為行使了合法的自衛(wèi)權。諷刺的是，美伊兩國的軍事沖突恰恰可能形成了各自對伊拉克的“武力攻擊”。

被濫用的“預防性自衛(wèi)”

行使自衛(wèi)權的時間是當前各國分歧較大、學界莫衷一是的問題。盡管習慣國際法并未否定自衛(wèi)權可以針對即將發(fā)生但尚未成為現(xiàn)實的武力攻擊，但第二次世界大戰(zhàn)后的主流觀點認為，自衛(wèi)措施不能針對武力威脅。原因在于，現(xiàn)代國際法已明確禁止在國際關系中使用武力，這一點與傳統(tǒng)國際法承認戰(zhàn)爭作為國家推行對外政策的合法手段存在根本不同。從而，在新的時代條件下，對國家間武力使用的預期顯著降低，相應地，自衛(wèi)權的行使條件也就理應更加嚴格?！堵?lián)合國憲章》第51條的措辭印證了這種解釋，該條款附加了“受武力攻擊時”這一限制性條件，說明其意在縮小習慣法上的自衛(wèi)權范圍。因此，自衛(wèi)權的行使應僅限于針對已經(jīng)發(fā)生的武力攻擊。這一《憲章》規(guī)定的義務已經(jīng)成為一般國際法義務。

然而，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，遠距離投送系統(tǒng)日益發(fā)達，大規(guī)模殺傷性武器的破壞力驚人，并且攻擊迅速，受攻擊國家可能很難有足夠的反應時間，或者受攻擊后即喪失自衛(wèi)能力。于是，當前國際社會對實際武力攻擊發(fā)生前行使自衛(wèi)權，即“預防性自衛(wèi)”的合理性問題再次產(chǎn)生興趣，美國是“預防性自衛(wèi)”的最忠實擁躉。1986年，美國即援引“預防性自衛(wèi)”作為空襲利比亞的法理依據(jù)：里根總統(tǒng)稱這是一次“完全符合《憲章》第51條規(guī)定的行動”。小布什政府時期正式確立的“先發(fā)制人”戰(zhàn)略則與此一脈相承，也成為美國本世紀以來多場軍事行動的依據(jù)。

實際上，“預防性自衛(wèi)”的啟動仍受到嚴格的條件限制，即必須以“迫在眉睫”的武力攻擊的存在為條件。盡管這種“迫在眉睫”的緊迫性缺乏統(tǒng)一、客觀的衡量標準，可能在實踐中過于主觀，但即使以最寬泛的標準來評價，美國也沒有哪一次所謂“預防性自衛(wèi)”是真正在受到“迫在眉睫”武力攻擊條件下進行的。正如英國國際法學者布朗利教授的精確論斷，“美國的行動不屬于合法的自衛(wèi)，而是報復”。對于這一次美國擊殺蘇萊曼尼事件，不僅各國學者表達了質疑，就連美國國會參議院情報委員會副主席華納也表示，“威脅”到底有多“迫在眉睫”仍有待回答。一位接近情報系統(tǒng)的美國國會眾議員則表示，在聽過情報官員的匯報后，他認為“迫在眉睫”是夸大其詞。

據(jù)此，美國以“防止伊朗對美國發(fā)動新的襲擊”為由而啟動所謂“預防性自衛(wèi)”，是以“自衛(wèi)”之名行濫用武力之實，是對主權國家的武力報復，本質上可能已經(jīng)構成新的軍事侵略行為。

被政治化的“恐怖主義”

美國反復強調擊殺蘇萊曼尼的另一理由：按照特朗普總統(tǒng)的話說，他是“世界頭號恐怖分子”。雖然美方并未將這一理由正式作為“定點清除”的法律依據(jù)，但由于美方所聲稱的“自衛(wèi)權”依據(jù)完全是無稽之談，能否以反恐為由將美國的行為合法化呢？

與自衛(wèi)權的行使相聯(lián)系的是，國際法上的自衛(wèi)措施可以針對恐怖主義行為。9·11事件發(fā)生后的第二天，安理會通過第1368（2001）號決議，重申各國在遭受恐怖主義襲擊時“擁有單獨或集體自衛(wèi)之固有權利”。不過，該決議特別提到自衛(wèi)權的行使應“按照《憲章》”，并重申了“《憲章》的原則和宗旨”。顯然，針對恐怖主義行為行使自衛(wèi)時受到的條件約束，是與《憲章》第51條所規(guī)范的內容相同的。

除了按照一般國際法和《憲章》所設定的各項條件行使自衛(wèi)權，或根據(jù)安理會授權開展維和行動外，美國沒有任何其他動用武力的合法依據(jù)。美國堅稱，蘇萊曼尼是“恐怖分子”，被列入安理會制裁名單。這種說法或許是有意提及安理會從而混淆視聽。

蘇萊曼尼從未被聯(lián)合國認定為“恐怖分子”。實際上，除了根據(jù)第1267 （1999） 號決議而建立的一份“與基地組織和塔利班有聯(lián)系的個人和實體名單”外，安理會或聯(lián)合國其他機構沒有建立過任何所謂反恐名單，更沒有制裁制度。這主要是由于聯(lián)合國各會員國間政治分歧較大，尚無法就國際恐怖主義的認定標準達成廣泛共識。因此，各國為有效應對本土可能發(fā)生的恐怖活動，都在國內法上確立了界定、識別、懲治與恐怖主義有關犯罪的制度，并建立了本國的恐怖主義組織或主要成員名單。

根據(jù)這一現(xiàn)實，國際反恐合作就應發(fā)揮聯(lián)合國的主導作用，符合《憲章》的宗旨和原則，遵循國際法和國際關系準則，而不應將一國國內法凌駕于國際法之上，也不應將恐怖主義與特定國家、民族和宗教掛鉤。美國將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊、伊朗將美國武裝力量相互確定為“恐怖組織”，顯然是出于對特定國家的敵視政策。

與此同時，聯(lián)合國主導的國際反恐合作的根本目的是確保恐怖主義罪行受到本國政府的審判，或被引渡到愿意對其進行審判的國家;而不是通過武力進行“清除”。進行反恐行動的同時必須尊重他國主權，并遵守國際人權公約下的義務。在國際法層面上，包括安理會第1267（1999）號決議、第1373（2001）號決議、第1540（2004）號決議和第1624（2005）號決議等在內的聯(lián)合國反恐法律框架從未允許未經(jīng)安理會授權而對恐怖主義使用武力;而在國內法層面上，未經(jīng)公正司法審判就實施“定點清除”，也顯然同法治原則相違背，徹底暴露了美國“法治”的雙重標準。

美國擊殺蘇萊曼尼事件對國際法治的負面影響可能是長期和深遠的。一方面，傳統(tǒng)國際法的基石被動搖;另一方面，對新技術的法律規(guī)制尚未健全。近年來，無人機執(zhí)行的武力攻擊屢見不鮮，戰(zhàn)爭進入了一個全新時代。這意味著發(fā)動攻擊一方的低成本、零傷亡，對戰(zhàn)爭喪失了畏懼感，面對戰(zhàn)場猶如電子游戲。如果此種“戰(zhàn)爭游戲”掌握在一些無視國際規(guī)則、挑戰(zhàn)道德底線、動搖法律原則的人手里，國際和平與安全必將付出更大代價。

伊朗首都德黑蘭