王瑟

2019年12月30日，印度總理莫迪正式宣布任命剛剛退役的陸軍參謀長比平·拉瓦特為印度首任國防參謀長。這被印國內(nèi)輿論視為軍事改革的“重大突破”，具有“里程碑式”意義。事實(shí)上，此舉是印度自2017年以來開啟的新一輪軍事改革進(jìn)程的組成部分。本輪軍改雖然面臨重重挑戰(zhàn)，但莫迪政府的強(qiáng)勢地位仍為軍改帶來一些新的風(fēng)向。

印度軍事改革出現(xiàn)新動(dòng)向

早在2015年12月，莫迪就曾對三軍參謀長表示“兼顧國防現(xiàn)代化和軍隊(duì)規(guī)模的增長，既困難又沒必要”，暗示政府希望軍隊(duì)能夠集中力量推動(dòng)國防現(xiàn)代化。2016年，國防部任命由陸軍退役中將謝卡特卡爾牽頭的專家委員會(huì)，專職負(fù)責(zé)研究如何通過軍改推進(jìn)國防現(xiàn)代化。同年，該委員會(huì)向政府提出99條軍改建議，政府最終決定采納其中的65條，印度新一輪軍改由此啟動(dòng)。綜合來看，印此輪軍改主要包括三方面內(nèi)容：

第一是啟動(dòng)陸軍改革。2017年8月，印國防部宣布啟動(dòng)獨(dú)立后首次大規(guī)模陸軍重組計(jì)劃，精簡后勤和非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，具體措施包括：關(guān)閉全部軍隊(duì)經(jīng)營農(nóng)場及非作戰(zhàn)區(qū)域的軍屬郵政設(shè)施;優(yōu)化整合陸軍通信力量及各級軍械維修單位;將5.7萬名軍官和文職人員重新部署到一線戰(zhàn)斗崗位;等等。2018年9月，時(shí)任陸軍參謀長拉瓦特宣布將對陸軍所有機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行整體評估并向國防部提出針對性改革建議，主要包括三方面內(nèi)容：一是調(diào)整陸軍總部機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭需要新建或取消部分崗位，裁撤、合并部分職能重復(fù)的行政機(jī)構(gòu)，被裁撤機(jī)構(gòu)人員部分調(diào)至一線戰(zhàn)斗崗位，部分直接轉(zhuǎn)業(yè);二是重組部分步兵師為“一體化戰(zhàn)斗群”，戰(zhàn)斗群將部署于印巴和中印邊境，規(guī)模介于旅與師之間，擁有步兵、裝甲兵、炮兵和獨(dú)立的工程、信息、后勤力量;三是改革軍官晉升機(jī)制，解決中高層軍官晉升難問題。2019年3月，國防部宣布同意陸軍先行提出的部分改革措施，此外還宣布重組部署于印巴邊境的第九軍，作為“一體化戰(zhàn)斗群”的先行試點(diǎn)。

第二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。2018年4月，印設(shè)立國防規(guī)劃委員會(huì)，由國家安全顧問多瓦爾兼任主席，成員包括三軍參謀長、國防秘書、外交秘書等軍政要員，下設(shè)戰(zhàn)略政策、計(jì)劃與能力建設(shè)、國防外交、國防生產(chǎn)等四個(gè)子委員會(huì)。委員會(huì)的工作成果直接向防長報(bào)告，使印軍需求能夠及時(shí)有效地反映到政府并轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略規(guī)劃。宣布設(shè)立國防參謀長作為國防部長的首席軍事顧問，這有利于打通國防部內(nèi)軍政系統(tǒng)間的隔閡，使防長和軍隊(duì)可繞過繁瑣的官僚程序直接進(jìn)行溝通。

第三是關(guān)注新興領(lǐng)域。2018年9月，莫迪宣布將在網(wǎng)絡(luò)、太空和特種作戰(zhàn)等戰(zhàn)略新疆域成立跨軍種新型作戰(zhàn)部隊(duì)。2019年5～6月，印先后成立國防網(wǎng)絡(luò)局、國防空間局和特種作戰(zhàn)局，分別負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、太空戰(zhàn)和特種作戰(zhàn)。

印度軍事改革的目的

首先是通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，克服體制痼疾。印原有國防規(guī)劃體制存在兩方面嚴(yán)重問題。一是缺乏總體性、長期性國防安全戰(zhàn)略。印歷史上建有大量國防安全機(jī)制，但大多因應(yīng)危機(jī)組建，危機(jī)結(jié)束后或直接解散、或失去相應(yīng)職能。常設(shè)機(jī)構(gòu)如內(nèi)閣安全委員會(huì)、國家安全委員會(huì)亦僅就短期目標(biāo)制定政策。缺乏國家安全和國防發(fā)展長期規(guī)劃導(dǎo)致印國防現(xiàn)代化目標(biāo)不明，野蠻生長。二是難以統(tǒng)籌三軍需求。印各軍種傳統(tǒng)上相對獨(dú)立，依自身利益和發(fā)展需求制定規(guī)劃，互不通氣，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。雖然組建了聯(lián)合參謀部，但其權(quán)力有限，不僅未能協(xié)調(diào)三軍發(fā)展，反而成為各軍種博弈平臺。

其次是優(yōu)化開支結(jié)構(gòu)。印國防開支雖增長迅速，但因軍隊(duì)冗員太多，用于裝備現(xiàn)代化資金受到嚴(yán)重?cái)D壓。以陸軍為例，2018～2019財(cái)年，人力開支占總預(yù)算比例高達(dá)63%，而用于購買新裝備的預(yù)算僅占13%?；诬娰M(fèi)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重?fù)p害印軍作戰(zhàn)能力。一方面是戰(zhàn)備水平低下，為節(jié)約資金，印軍被迫停止購買部分武器系統(tǒng)的彈藥。據(jù)印國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)主計(jì)審計(jì)長公署2017年報(bào)告，印軍152類彈藥中有121種庫存量低于國防部所規(guī)定的可進(jìn)行40天激烈戰(zhàn)斗水平，其中61類處于極低水平。另一方面是裝備現(xiàn)代化進(jìn)程受阻，裝備老化問題嚴(yán)重。前陸軍副參謀長錢德稱，印陸軍裝備中68%屬過時(shí)裝備，24%屬現(xiàn)代裝備，先進(jìn)裝備比例則僅為8%。因缺乏資金，印多項(xiàng)軍購計(jì)劃被迫延宕。

最后是適應(yīng)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭需要。印軍架構(gòu)、理念仍較傳統(tǒng)，信息化、現(xiàn)代化程度較低，難以順應(yīng)新時(shí)代軍事斗爭需求。印軍特別是陸軍編制多沿襲英國傳統(tǒng)師團(tuán)制，規(guī)模雖大但內(nèi)部松散，導(dǎo)致其行動(dòng)緩慢、難于調(diào)動(dòng)。此外，印對網(wǎng)絡(luò)、太空等新疆域戰(zhàn)爭形態(tài)亦準(zhǔn)備不足，在戰(zhàn)略制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、資金投入方面與其他大國相比均有明顯差距。

印軍裝備的“烈火—5”型導(dǎo)彈。

印度軍事改革前景展望

印度獨(dú)立以來曾多次嘗試軍改，但均遭遇強(qiáng)大阻力，多數(shù)無果而終。莫迪政府此輪軍改亦面臨多重挑戰(zhàn)。

首先是軍內(nèi)阻力。此輪軍改牽涉利益廣泛，如真正落實(shí)必將打破軍內(nèi)既有利益格局，招致有關(guān)利益集團(tuán)反對。以陸軍改革為例，雖然很多措施仍處于內(nèi)部討論階段，但已引起爭議。如裁軍和機(jī)構(gòu)重組將使大量官兵面臨提前退伍轉(zhuǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)官兵群體不滿。其次是軍隊(duì)與官僚關(guān)系。印軍長期受國防部文官領(lǐng)導(dǎo)，相對而言地位較低。但新設(shè)立的國防參謀長一職卻在國防部內(nèi)擁有較大實(shí)權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)的軍事事務(wù)局是國防部內(nèi)排名第一的部門，將如此重要的職位委任給軍方人士難免會(huì)引起文官群體的眼紅。第三是軍外利益攸關(guān)方抵制。如對軍械庫和維修車間的私有化政策已引起印國營兵工廠職工不滿，多次導(dǎo)致聯(lián)合罷工和絕食抗議行動(dòng)。

展望軍改前景，盡管阻力重重，但因莫迪政府執(zhí)政地位穩(wěn)固、軍改意愿較強(qiáng)，此輪軍改或可沖破阻力，深入推進(jìn)。從能力上看，莫迪及印人黨以絕對優(yōu)勢贏得大選，在人民院優(yōu)勢明顯，抗壓能力強(qiáng)，為推動(dòng)軍改奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新任國防規(guī)劃委員會(huì)主席多瓦爾、國防參謀長拉瓦特均為莫迪心腹，使現(xiàn)政府對國防系統(tǒng)的控制力明顯增強(qiáng)。從意愿上看，推動(dòng)軍改或有利于莫迪塑造“國家安全衛(wèi)士”形象，在經(jīng)濟(jì)失速的背景下能夠起到鞏固民意的作用。除內(nèi)部因素外，印度認(rèn)為外部形勢也是促使印推動(dòng)軍改的重要原因。近年來印自認(rèn)為在所謂“兩條戰(zhàn)線”上均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在中印邊界，印日益擔(dān)憂其將失去“競爭優(yōu)勢”;在印巴邊界，兩國在克什米爾地區(qū)沖突不斷、軍事對峙長期存在。拉瓦特就曾表示，“嚴(yán)峻的安全形勢已迫使印無法再像過去一樣作戰(zhàn)”。

綜上所述，印軍當(dāng)前軍改意在協(xié)調(diào)三軍發(fā)展，建立信息化、現(xiàn)代化的軍事力量。然而改革必然會(huì)觸動(dòng)各方既得利益，在一定程度上影響選情。如何在二者之間找到平衡點(diǎn)是莫迪政府面臨的一大難題。