董一凡

2月20～21日，歐盟召開特別峰會，主要討論2021～2027年歐盟預算問題，各方未能達成共識。這是英國脫歐后首次舉行歐盟峰會。自從歐盟設立自己的財政預算以來，成員國圍繞其的爭吵就從未停止，此次峰會延續(xù)了預算難以順利通過的“慣例”，也給新?lián)Q血后歐盟機構(gòu)戰(zhàn)略愿景的落實打上了一個問號。

“節(jié)儉之友”與“凝聚力之友”

自歐洲一體化進程啟動后，歐盟及其前身歐共體就開始了集中成員國部分財政資源以支持超國家層面經(jīng)濟、社會等合作項目的實踐。在煤鋼共同體階段，共同體高級機構(gòu)（歐盟委員會前身）從成員國煤鋼稅款中抽取不超過1%用于煤鋼工人補助以及共同體行政運轉(zhuǎn)費用等。1957年《羅馬條約》簽署后，歐共體從各國獲得一定財政攤款作為預算。20世紀60年代，歐共體開始探索建立自己的獨立預算。1970年成員國簽署《盧森堡條約》，決定自1971年起把由進口關稅、糖稅和成員國增值稅取得的提成作為共同體預算的“自有財源”，取代成員國攤款的做法。20世紀七、八十年代，隨著歐共體職能的擴展和成員國規(guī)模的擴大，各國間圍繞預算的矛盾亦開始浮現(xiàn)。當時預算須每年進行審議，在1988年前曾出現(xiàn)4次預算危機。1987年，歐共體提出了“德洛爾計劃”，提出在傳統(tǒng)財源外擴展新的財源，其規(guī)模根據(jù)歐盟國民生產(chǎn)總值（GNP），2002年后改為以國民總收入（GNI）為標準，并決定于1988年引入多年期預算框架制度，即當前歐盟多年期預算的前身。1988年，《1988～1992年財政框架》通過，標志著多年期預算制度的首次實施。1992年12月，愛丁堡峰會決定將多年期框架從五年延伸到七年，2014～2020年間歐盟預算總額已經(jīng)達到9599.8億歐元。在運行流程上，歐盟多年期預算一般由行政機構(gòu)歐盟委員會擬定，代表成員國立場的歐洲理事會和代表民意的歐洲議會分別提出修改意見并決定是否批準。

長期以來，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平存在差異，各國在歐盟預算中獲益程度不一，對資金的分配亦存在較大分歧，因而預算決議“難產(chǎn)”是常態(tài)。本次歐盟峰會是英國正式脫歐后首次商討多年期預算問題的峰會，長期作為凈出資國英國的離去使新預算資金池縮減600～750億歐元。為維持歐盟既有政策規(guī)劃有效推進，凈出資國負擔將增加，而凈獲益國獲得的補貼也將減少，這就使傳統(tǒng)預算分歧被進一步放大。

2020年2月21日，歐盟委員會主席馮德萊恩（左）和歐洲理事會主席米歇爾在特別峰會結(jié)束后出席記者會。

在歐盟預算的“蛋糕”應該做到多大這個問題上，成員國可以分為兩大陣營：荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥四個凈出資國組成了“節(jié)儉之友”，主張將預算總額控制在歐盟27國GNI的1%以下，約1.02萬億歐元;葡萄牙和波蘭則領導17個南歐和中東歐國家組成“凝聚力之友”集團，要求歐盟財政規(guī)模保證促進落后地區(qū)和國家發(fā)展的“團結(jié)基金”不被削減。事實上，歐盟委員會提出的新預算草案達到了GNI的1.113%，比“節(jié)儉之友”設定的門檻高出1154億歐元。歐洲理事會主席米歇爾為在各國之間尋求妥協(xié)，在新修改的方案中將總額削減至1.074%，依然無法令各方滿意。依照歐委會的估算，“節(jié)儉之友”在新預算中每年將多負擔42億歐元，相當于歐盟各國新增負擔的18.4%，這對于這些長期以來主張財政緊縮、國內(nèi)對“補貼窮國”反對情緒高漲的國家來說無疑難以接受。

本次歐委會提出的新歐盟預算不僅支持農(nóng)業(yè)補貼、地區(qū)發(fā)展、單一市場、價值觀、環(huán)保等傳統(tǒng)議程，還要在科研投資、對外援助、數(shù)字化等領域進行投入，以提升歐盟實力和影響力，挖掘新發(fā)展動力。“節(jié)儉之友”集團對農(nóng)業(yè)部門的依賴程度較低，主張將資金向抗擊氣候變化、邊境管理、數(shù)字化等新領域傾斜?！澳哿χ选眹业幕A設施建設對“團結(jié)基金”依賴較大，2015～2017年葡萄牙、克羅地亞、立陶宛和波蘭公共投資中“團結(jié)基金”分別占84.2%、79.6%、74.4%和61.2%，且這些國家和法國的農(nóng)業(yè)部門還高度依賴共同農(nóng)業(yè)政策資金，因而反對新一期預算削減這兩部分支出。在米歇爾修改后的方案中，這兩項資金分別比2014～2020年預算縮減14%和12%，比重上從預算總額的69.4%降至59.6%。同時，米歇爾在歐委會版本方案基礎上縮減支出時，為了照顧“凝聚力之友”和法國，“團結(jié)基金”和共同農(nóng)業(yè)政策資金不減反增，而在太空計劃、防務合作、非洲反恐行動等方面勒緊褲帶，支持歐盟科研的“歐洲地平線”以及“數(shù)字歐洲”預算也進行了一定縮減。

這些紛爭的背后是各成員國“本國優(yōu)先”思潮抬頭給歐盟層面帶來的難以調(diào)和矛盾。近年來，歐盟不但未能從歐債危機中恢復元氣，還面臨難民危機、外部安全環(huán)境惡化等一系列挑戰(zhàn)，經(jīng)濟低迷與社會政治不滿交織發(fā)酵。各國民粹主義“本國優(yōu)先”思潮涌起，無論是民粹政黨還是傳統(tǒng)政黨執(zhí)政都面臨在歐盟層面“最大化”本國利益的強大壓力。這種壓力致使各國都難以在超國家層面做出過大讓步。

預算分配傾向于抹平分歧

當前，面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)疊加及發(fā)展模式可持續(xù)性下降、發(fā)展動力不足的困局，歐盟謀求增強實力、鞏固團結(jié)、重塑內(nèi)外影響力的意愿強烈。歐盟委員會主席馮德萊恩宣稱要構(gòu)建“地緣政治委員會”，讓歐盟拾起“實力的話語”，要在氣候變化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、共同防務、邊界安全乃至歐元區(qū)金融穩(wěn)定機制上加大財政投入，提振歐盟軟硬實力和國際影響力。她上任后，亦馬不停蹄地提出“歐洲綠色協(xié)定”“歐洲可持續(xù)投資計劃”“歐洲氣候法”“對非洲戰(zhàn)略框架”等，然而多年期預算的捉襟見肘使歐盟遭遇“骨感現(xiàn)實”。

從目前米歇爾和歐委會的協(xié)商思路看，首要目標仍是拉住兩派陣營達成協(xié)議，很可能將延續(xù)壓縮總規(guī)模、保障農(nóng)業(yè)和區(qū)域發(fā)展并在新領域“節(jié)流”的思路，令歐委會戰(zhàn)略愿景的落實前景更為渺茫。比如歐委會宣稱未來歐盟預算的25%將用于氣候變化，這一數(shù)字實際是將農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展以及創(chuàng)新中與綠色環(huán)保相關的支持資金“打包”組成，真正向能源轉(zhuǎn)型、新產(chǎn)業(yè)扶持的新增投入則相當有限，其中緩解氣候變化能源轉(zhuǎn)型帶來經(jīng)濟社會沖擊的“公正轉(zhuǎn)型基金”僅為75億歐元。安全防務預算僅143億歐元，遠不足以支撐歐盟建設歐洲自主防務進而謀求“歐洲主權”“戰(zhàn)略自主”的目標。顯然，在抹平當前利益分歧和投資歐洲未來之間，歐盟預算分配傾向于前者。

由于無預算協(xié)議將造成各方“共輸”局面，同時下半年擔任歐盟輪值主席國的德國若要推動其看重的戰(zhàn)略議程也可能拿出更多領導力甚至提供更多公共產(chǎn)品，歐盟國家還是能最終就預算問題達成共識。歐盟也在尋求通過征收塑料制品特別稅和在歐盟“碳排放交易體系”抽成來開源，以推進各國就預算問題達成協(xié)議。但一份“囊中羞澀”的預算案幾成定數(shù)，將是橫在歐盟實現(xiàn)宏圖道路上的重大挑戰(zhàn)。