顏昌武， 楊鄭媛

(暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會釋放了“中國之治”的最強信號，指明了國家治理現(xiàn)代化的推進方向。與此同時，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)日新月異，大數(shù)據(jù)時代不期而遇。在國家治理現(xiàn)代化與大數(shù)據(jù)時代的交疊影響下，“技術(shù)治理”已然成為人們耳熟能詳?shù)囊粋€詞。值得注意的是，我們總是將技術(shù)治理當(dāng)作一個不言自明的概念，在一個個具體的場景中自由發(fā)揮，各說各話，但總體上對其知之甚少，對其內(nèi)涵與外延缺乏深究。[1]或者說，技術(shù)治理是一個“被使用”遠勝于“被理解”的詞。學(xué)術(shù)研究不必陷入某個概念的原始考證或執(zhí)著于某種定論，但我們有必要就一些基本概念達成最低限度的共識。[2]本文嘗試依托公共行政學(xué)說史，對“技術(shù)治理”作一番學(xué)理上的梳理，探討技術(shù)治理是什么以及它在理論與實踐中是如何發(fā)展演變的，以期為進一步的學(xué)術(shù)討論搭建必要的知識平臺。

一、作為技術(shù)治理之“支架”的技術(shù)

布羅代爾(Fernand Braudel)對“資本主義”一詞的追根溯源，對于我們理解“什么是技術(shù)治理”具有一種方法論上的啟迪意義。在布氏看來，“資本”和“資本家”這兩個詞是“資本主義”一詞的“支架”并賦予其以意義，只有當(dāng)我們真正理解了“資本”和“資本家”的蘊涵時，我們才能把握資本主義的要義。[3]32循此思路，我們有必要先弄清楚作為技術(shù)治理之“支架”的“技術(shù)”一詞的意涵，質(zhì)言之，理解“什么是技術(shù)”是理解“什么是技術(shù)治理”的邏輯起點。

乍看起來，“技術(shù)”一詞的意涵應(yīng)該是清楚明白的，因為我們隨處可見器械、工藝、數(shù)碼產(chǎn)品等技術(shù)形態(tài)，技術(shù)儼然已成為“第二自然”[4]18。但是，如果要給技術(shù)下一個清晰的定義，似乎又是不可能的任務(wù)。技術(shù)內(nèi)涵的豐富性和外延的廣泛性，使得我們無論怎樣定義技術(shù)都難免顧此失彼。每個人都以為自己對“技術(shù)”了解得很清楚，但又很難就一個確切的定義與他人達成共識。[4]20本文不打算對“技術(shù)”一詞給出某種“屬加種差”式的定義，而是嘗試提供一種解釋性的定義。

(一)技術(shù)是一種旨在實現(xiàn)人類之目的的工具

對技術(shù)最通常的定義，莫過于技術(shù)是一種工具。那么，是不是所有實現(xiàn)目的的工具，都可被定義為技術(shù)呢？回答顯然是否定的。如果把人類的所有工具都理解為技術(shù)，不僅容易使技術(shù)的概念泛化，也會使我們對技術(shù)的研究失去特定的對象和獨特的價值。如拉普(F. Rapp)所批評的那樣，我們不能把一切有目的的人類活動都歸結(jié)為技術(shù)活動，相反，“我們必須把這個相當(dāng)廣泛的‘技術(shù)’定義同狹義的技術(shù)即工程師所從事的‘技術(shù)活動’區(qū)別開來”[4]30。拉普不贊同那種相當(dāng)廣泛的技術(shù)定義，但把技術(shù)定義為工程師所從事的“技術(shù)活動”又顯得過于狹窄。

那么，技術(shù)到底是一種怎樣的手段或工具呢？我們先看看兩段經(jīng)典的定義。一段來自埃呂爾(Jacques Ellul)，他說，所謂技術(shù)，就是“在人類活動的每一領(lǐng)域中，經(jīng)由理性獲得的且具備絕對功效的方法的總和”[5]。另一段來自世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)：“技術(shù)關(guān)涉產(chǎn)品制造、程序應(yīng)用或服務(wù)供給的系統(tǒng)性知識，這類知識可能反映在某項發(fā)明、某項工業(yè)設(shè)計或某項實用新型(Utility Models)中，也可能反映在某個新的植物品種、技術(shù)信息或技能中，或者反映在為設(shè)計、安裝、運營或維護某間工廠或為管理某個工商企業(yè)或其活動而提供的專家服務(wù)或技術(shù)協(xié)助中?！盵6]從邏輯上講，我們可以把對技術(shù)的理解分解為內(nèi)涵和外延兩個部分，其中內(nèi)涵是技術(shù)區(qū)別于非技術(shù)的內(nèi)在規(guī)定性，外延是技術(shù)所能覆蓋的范圍。埃呂爾和WIPO的上述定義有助于我們厘清技術(shù)的內(nèi)涵和外延。

就其內(nèi)涵而言，技術(shù)是一種理性的“系統(tǒng)性知識”，是高度實踐性的人類智識的成果。馬克思對這種高度實踐性的理性活動給出了非常生動形象的解釋：“蜘蛛的活動和織工的活動相似，蜜蜂建筑蜂房的本領(lǐng)使人間的許多建筑師感到慚愧。但是，最蹩腳的建筑師從一開始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蠟建筑蜂房以前，已經(jīng)在自己的頭腦中把它建成了?！盵7]208就其外延來說，技術(shù)是實現(xiàn)人類之目的的理性的“方法的總和”。在人類文明的傳承中，技術(shù)世界是高度可重構(gòu)的，其發(fā)展呈現(xiàn)為一個推陳出新的動態(tài)過程。[8]34雖然技術(shù)的外延是極為寬泛的，但如前所述，所有非理性化的東西都不屬于技術(shù)的范疇。

技術(shù)的外延大體可分為兩類：一類是工程意義上的“硬”工具，一類是社會意義上的“軟”工具。前者表征人與自然的聯(lián)系，通常包括基于自然科學(xué)原理的各種儀器、機械、裝置等具象工具；后者表征人與社會的聯(lián)系，通常包括組織、程序、體制、制度等依托人類歷史、社會、政治、經(jīng)濟發(fā)展的抽象工具。

以人與自然的聯(lián)系為基礎(chǔ)，形成狹義的技術(shù)概念，即技術(shù)是對自然資源有意識、有目的地加工而形成的智識成果。[9]336很多學(xué)者堅持這種狹義的界定，有的學(xué)者甚至斷言：判別是否技術(shù)的標志就看它是否建立在“物理現(xiàn)象”之上。[10]58以人與社會的聯(lián)系為基礎(chǔ)，我們可以推出廣義的技術(shù)概念：人類為滿足自身需要而創(chuàng)造的各種理性的工具的總和。[11]199廣義的技術(shù)概念不僅建立在自然的物理現(xiàn)象基礎(chǔ)之上，也建立在社會的組織性現(xiàn)象或行為性現(xiàn)象基礎(chǔ)之上，涵蓋了包括自然技術(shù)在內(nèi)的所有技術(shù)形態(tài)，因而在根本上確立起各種技術(shù)形態(tài)的內(nèi)在統(tǒng)一性。但這一概念的外延過大，加大了我們的研究難度，容易流于泛泛而論。[8]31

(二)技術(shù)是一種自主性工具

人類自身常常被定義為一種能夠制造和使用工具的動物，制造和使用工具是人類區(qū)別于其他動物所獨有的特征，正是由于人類掌握了技術(shù)，人類才得以使自然界變成“人化了的自然界”[12]56-92、105-107。技術(shù)的產(chǎn)生和人類的產(chǎn)生是一個二而一的過程，一部人類進化的歷史就是一部人類技術(shù)發(fā)展的歷史。[13]8-9人類正是憑借著技術(shù)避開了自然的侵襲，因而，“技術(shù)對于人類充當(dāng)著類似于其他動物的本能的角色”[14]17。也正是在這種視野觀照之下，技術(shù)常常被矮化為一種純粹的人類工具，而忽視了對技術(shù)自主性的研究。

所謂技術(shù)的自主性，是指技術(shù)作為能動的“準主體”，塑造了我們的日常生活方式，也塑造了我們的社會秩序，甚至塑造了我們的文明形態(tài)。作為歷史的有力杠桿，技術(shù)不僅體現(xiàn)了人類應(yīng)對自然的方式，更是人類社會生活和社會關(guān)系的反映。如馬克思所指：“社會關(guān)系和生產(chǎn)力密切相聯(lián)。隨著新生產(chǎn)力的獲得，人們改變自己的生產(chǎn)方式，隨著生產(chǎn)方式即謀生的方式的改變，人們也就會改變自己的一切社會關(guān)系。手推磨產(chǎn)生的是封建主的社會，蒸汽磨產(chǎn)生的是工業(yè)資本家的社會?！盵15]196

技術(shù)不僅創(chuàng)造了我們今天世界的便利和繁榮，也給人類文明的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。這就揭示了技術(shù)自主性的另一種表現(xiàn)形式，即技術(shù)以某種方式擺脫了人類的控制而沿著自身進程前行，塑造了一個技術(shù)無孔不入的自主的世界，“這個世界遵從技術(shù)自身的規(guī)律，并已拋棄了所有的傳統(tǒng)”[16]12。我們期待技術(shù)能使我們生活得更好，但技術(shù)究竟是服務(wù)于我們的生活，還是控制著我們的生活？比如，作為一種技術(shù)裝置的時鐘，不僅是人類記錄時間的工具，也是控制人類日常作息的手段。再比如，在今天的中國，智能手機儼然已成為我們生活的必需品，它不僅帶給我們海量的信息，也帶給我們巨大的生活便利，真正稱得上是“一機在手，衣食出行全無憂”。但是，手機原本是作為一種便利的通訊工具出現(xiàn)的，如今人們即使面對面也要不時地查看手機，手機正在悄無聲息地拉遠人和人之間的距離；手機本來是為方便溝通而設(shè)計的，如今人們似乎不用表情包就不會聊天了。從這個角度，我們甚至不得不感嘆：人類無論是在思想上還是在行動上，都異化成了其所創(chuàng)造出來為自身服務(wù)的機器的奴仆。[17]1-15

波茲曼(Neil Postman)詳細描述了自主性技術(shù)發(fā)展的三個階段，展示了技術(shù)是如何一步步地由服務(wù)于我們的工具變成控制我們的力量的。這三個階段分別是工具運用文明時代、技術(shù)統(tǒng)治文明時代和技術(shù)壟斷文明時代。在工具運用文明時代，技術(shù)并不是入侵者，而是融入到文明之中，且不與原有的世界觀發(fā)生明顯的沖突。技術(shù)統(tǒng)治文明時代以瓦特(James Watt)發(fā)明蒸汽機為肇始，在這一階段，技術(shù)在整個文明的思維中處于核心地位，其他任何事物都要為技術(shù)的發(fā)展讓道。社會和象征世界逐漸屈從于技術(shù)發(fā)展的要求；技術(shù)不再融入文明之中，而是開始攻擊文明，力圖取而代之，但難以撼動。技術(shù)壟斷的思想源自于孔德(Auguste Comte)，它不僅是一種社會現(xiàn)實，也是一種思想狀況；所謂技術(shù)壟斷，就是集權(quán)主義性質(zhì)的技術(shù)統(tǒng)治。隨著技術(shù)帶給人們無與倫比的便利、舒適與富足，技術(shù)至上主義使信息泛濫成災(zāi)，傳統(tǒng)的世界觀消失殆盡，技術(shù)最終借助官僚機構(gòu)、專家知識和技術(shù)機構(gòu)壟斷人類文明，重新定義了人類的一切價值。

二、技術(shù)治理的四重蘊涵

對技術(shù)的理解，有助于我們更好地理解技術(shù)治理。一方面，這有助于框定我們的研究范圍，簡單地說，就是當(dāng)我們在說技術(shù)治理時，我們要知道我們是在說什么，這樣就能夠避免一些無謂的爭論。另一方面，有助于我們聚焦特定的議題，促使人們就技術(shù)治理的核心意涵展開深入討論。基于上文對技術(shù)內(nèi)涵與外延的討論，我們認為，技術(shù)治理至少應(yīng)該包括如下四個維度的意涵。

(一)作為治理對象的技術(shù)治理

“作為治理對象的技術(shù)治理”，這一表述其實并不太符合語法，準確的說法應(yīng)該是“技術(shù)作為治理對象”。之所以仍然這樣表述，主要是想凸顯其與后面三個維度的對比。簡單地說，這里所說的技術(shù)治理，就是對技術(shù)本身的治理，即以技術(shù)為治理對象的治理。這里所說的技術(shù)，主要是指狹義的、基于自然現(xiàn)象的技術(shù)，特別是核技術(shù)、生物技術(shù)和信息技術(shù)等帶有明顯的風(fēng)險的技術(shù)。此一維度的技術(shù)治理，既關(guān)注如何通過頂層設(shè)計和制度保障，促進技術(shù)創(chuàng)新，給人類謀求更多的福祉，更關(guān)注如何有效預(yù)防和管控技術(shù)的風(fēng)險尤其是其陰暗面，確保技術(shù)在使用過程中不至于給人類帶來危害。

面對技術(shù)的自主性和不確定性，人類自身的自主性遭遇越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，越來越難以對技術(shù)加以有效的治理。尤其是近年來技術(shù)創(chuàng)新的突飛猛進，對現(xiàn)代社會的安全、秩序與價值等都形成了威脅，以至于有學(xué)者驚呼：“技術(shù)必須被馴服，只有這樣才能把加速推進的勢頭置于控制之下?！盵16]12

技術(shù)治理的典型困擾，首當(dāng)其沖的是核安全挑戰(zhàn)。原子的發(fā)現(xiàn)和核技術(shù)的廣泛應(yīng)用，極大地增強了人類認識世界和改造世界的能力。人類也一直高度重視核安全工作，圍繞核安全治理問題，國際社會經(jīng)過多年努力，構(gòu)建了一整套機制和規(guī)范，如《核不擴散條約》等。但受制于核能本身巨大的破壞性和人類理性的有限性，核威脅始終是高懸在整個人類頭頂上的一柄達摩克利斯之劍。從古巴導(dǎo)彈危機到切爾諾貝利事件再到福島核泄露事故，無不警醒人們要加強和完善核安全治理機制。特別是在當(dāng)今世界面臨恐怖主義的威脅下，如何防止極端恐怖勢力制造核恐怖，已經(jīng)成為全球核安全治理的重要議題。

基因編輯技術(shù)可謂當(dāng)今最具沖擊力和革命性的科技進展之一，但它給人類帶來的挑戰(zhàn)和風(fēng)險也同樣令人憂慮。2018年末的賀建奎事件一經(jīng)曝光，就使得基因編輯技術(shù)的利弊成為全球熱門話題。如何看待以基因編輯技術(shù)為代表的新技術(shù)發(fā)展帶給人類社會的倫理沖擊和社會影響，如何平衡好新技術(shù)的收益與風(fēng)險，都是亟需研究的技術(shù)治理議題。2019年7月，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過《國家科技倫理委員會組建方案》，以期強化對科技工作的倫理監(jiān)管，規(guī)避具體科技活動的倫理風(fēng)險，這標志著中國在技術(shù)治理制度的頂層設(shè)計開始發(fā)力。

近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，個人隱私保護和數(shù)據(jù)安全等問題顯得益發(fā)突出。2018年，臉書(Facebook)公司陷入5000萬用戶數(shù)據(jù)泄漏丑聞，引發(fā)輿論驚呼“隱私已死”。同年，萬豪國際集團旗下酒店客房預(yù)訂數(shù)據(jù)庫被黑客入侵，約5億人次信息或被泄露。[18]2019年，荷蘭 GDI 基金會發(fā)現(xiàn)，一個包含數(shù)千名中國學(xué)生和兒童信息的人臉識別數(shù)據(jù)庫未經(jīng)保護，可以在互聯(lián)網(wǎng)上公開訪問。當(dāng)前，我國互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模已超8億，一次次的數(shù)據(jù)泄露，讓人們更加意識到個人隱私保護和數(shù)據(jù)安全作為互聯(lián)網(wǎng)治理體系之組成部分的重要性，意識到數(shù)據(jù)安全法律制度改進與完善的緊迫性。

(二)作為治理手段的技術(shù)治理

“作為治理手段的技術(shù)治理”更應(yīng)被稱為“基于技術(shù)的治理”或“依技術(shù)進行治理”，即將技術(shù)作為達成特定治理目標的工具或手段。這里所說的技術(shù)，同樣也是在狹義上使用的技術(shù)概念，即以技術(shù)工具論為基礎(chǔ)，把基于物理現(xiàn)象的、工程意義上的技術(shù)當(dāng)作實現(xiàn)治理目標的工具。技術(shù)治理，則是指政府通過應(yīng)用各種技術(shù)手段(特別是現(xiàn)代信息技術(shù))來參與公共治理，以期提升行政效率和治理效能。要言之，這一維度的技術(shù)治理就是基于技術(shù)的治理，即借助技術(shù)來開展治理，如實施電子政務(wù)、推行數(shù)據(jù)治理等。

此一維度的技術(shù)治理是伴隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展起來的。近年來，信息技術(shù)的發(fā)展極大地改變了人們的生活方式，比如電子支付方式的流行，使得人們只要帶著手機，就可以方便地“掃碼”支付。技術(shù)賦能的概念不僅體現(xiàn)在普通人的日常生活中，也體現(xiàn)在政府治理的過程中，政府也可以方便地運用新技術(shù)來開展治理。如起步于浙江省的“最多跑一次”改革，就是以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，充分運用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新思維，通過強大的信息技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，打破部門壁壘，為公眾提供更方便、更快捷、更舒適的政務(wù)服務(wù)。在近年的政府文獻中，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、分享經(jīng)濟等詞匯頻頻出現(xiàn)，表明國家治理越來越依賴于新興技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。以中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》為例，不僅明確強調(diào)了科技支撐的作用，也明確提出要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”。而在各地的政府實踐中，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)得到了越來越廣泛的應(yīng)用，實踐表明，這些新技術(shù)有利于創(chuàng)新治理方式、提高治理效能，能夠為治理現(xiàn)代化提供核心技術(shù)支撐，達到高效治理的目的。[19]

(三)作為治理機制的技術(shù)治理

如果說基于技術(shù)的治理是一種“硬”的技術(shù)治理，那么，作為治理機制的技術(shù)治理，就是一種“軟”的技術(shù)治理?！坝病钡募夹g(shù)治理基于我們對技術(shù)的狹義理解，“軟”的技術(shù)治理則基于我們對技術(shù)的廣義理解。所謂“軟”技術(shù)，是指這些技術(shù)更側(cè)重于組織性或行為性層面的創(chuàng)新，簡言之，即以科學(xué)的管理方法、機制或制度來治理社會，以提升政府治理的專業(yè)化水準和理性化程度。[20]

這一維度的技術(shù)治理主要有兩個方面的表現(xiàn)：一是表現(xiàn)為純粹的治理技術(shù)化。國家在實現(xiàn)自身管理目標時，其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來越“技術(shù)化”，即越來越注重通過創(chuàng)新治理機制、革新管理方式、規(guī)范行政流程來達成治理目標。比如在實踐中推行的項目制，因其能夠使從中央到地方的多種體制都積極運轉(zhuǎn)起來，因而被稱為“一種新的國家治理體制”[21]；二是表現(xiàn)為治理機制與技術(shù)相結(jié)合，即通過現(xiàn)代信息技術(shù)與機制創(chuàng)新的深度融合以達成治理目標。比如清單制作為一種治理技術(shù)，其在實踐中的推廣，就得益于它能夠通過清晰界定治理主體的權(quán)責(zé)邊界和行動空間，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。[22]無論是哪一種表現(xiàn)形式，都涉及治理方式、治理過程和治理結(jié)構(gòu)的改革與優(yōu)化，都有利于推進政府治理的制度化、法治化和標準化，進而有利于推進國家治理的現(xiàn)代化。[20]

(四)作為治理理念的技術(shù)治理

這一層次的技術(shù)治理主要是指治理理念的技術(shù)化，也可稱為技治主義(technocracy)。19世紀下半葉以來，科學(xué)技術(shù)在人類征服世界、改造世界的過程中表現(xiàn)出無往不勝的巨大威力，使人們很容易產(chǎn)生“技術(shù)決定論”的念頭。阿倫特(Hannah Arendt)因而批評說：“今天‘人類’成為一種現(xiàn)實，卻并非由于人文主義者們的夢想，也和哲學(xué)家們的論證無關(guān)，甚至不是、至少首先不是因為發(fā)生的政治事件，而幾乎完全是因為西方世界中的技術(shù)發(fā)展。”[23]74科學(xué)技術(shù)的凱歌高奏很容易引發(fā)人們的延伸思考：治理人類社會可否像治理自然一樣高效？能否將科學(xué)技術(shù)運用于對社會現(xiàn)象的治理中？對這一問題的肯定性回答就導(dǎo)致了技治主義的勃興。所謂技治主義，其內(nèi)核就是基于技術(shù)理性崇拜的現(xiàn)代性，而其外在表現(xiàn)形式莫過于兩條：一是堅持“科學(xué)管理”，強調(diào)用在自然面前顯現(xiàn)了強大威力的科學(xué)方法和手段來改造社會；二是堅持“專家統(tǒng)治”，也就是“工程師治國”，即由掌握現(xiàn)代科學(xué)知識的技術(shù)專家來領(lǐng)導(dǎo)政府、管理社會。[24]

三、技術(shù)治理與公共行政的耦合

自古以來，人類一直憧憬著一個公正、和諧、繁榮的美好社會。問題的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)這樣的美好社會?，F(xiàn)代公共行政正是源于這樣一種憧憬，就其本質(zhì)而言，公共行政是一套旨在實現(xiàn)美好社會的理性設(shè)計體系?，F(xiàn)代國家的意義就在于它能夠把孤立但有合作需要的人們組織起來，能夠充當(dāng)他們實現(xiàn)美好生活夢想的支撐點。一般來說，現(xiàn)代國家由立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)三部分構(gòu)成，立法機關(guān)和司法機關(guān)因其性質(zhì)不能直接承擔(dān)這樣的重任，這就使得“執(zhí)行占主導(dǎo)地位”的行政機關(guān)獲得了極大的發(fā)展空間。[25]1現(xiàn)代公共行政的理論與實踐正是在這樣一種背景下迅速發(fā)展起來的。公共行政(1)這里我們采用了沃爾多(Dwight Waldo)的表述，認為公共行政理論與實踐是一體兩面的關(guān)系，因此當(dāng)本文使用“公共行政”一詞時，既指作為學(xué)科和研究的公共行政學(xué)，也指作為實踐的公共行政實務(wù)。之所以能夠承擔(dān)起這樣的重任，是因為它從誕生伊始，就堅持把科學(xué)分析、技術(shù)進步和政府管理結(jié)合起來，堅持政府管理的科學(xué)化、理性化和規(guī)范化，即堅持“所謂技術(shù)理性”[25]1，這也就是我們前面所說的“技治主義”的路數(shù)。正是基于同樣的對技術(shù)理性的堅持，我們可以斷定，技術(shù)治理與公共行政在精神實質(zhì)上是相耦合的。

(一)公共行政與技術(shù)治理有著共同的理性根基

公共行政的理論思維與實踐走向主要是由三大理論支柱來奠基的，它們都鮮明地體現(xiàn)了技術(shù)理性的要求。這三大理論支柱分別是：“行政學(xué)之父”威爾遜(Woodrow Wilson)提出的“政治-行政二分法”“組織理論之父”韋伯(Max Weber)提出的理性官僚制理論和“科學(xué)管理之父”泰羅(Frederick Taylor)提出的科學(xué)管理原理。這三大理論以行政活動的“去政治化”原則、行政組織的“非人格化”原則和行政管理的“科學(xué)化”原則，確立起現(xiàn)代公共行政的觀念基石、理論進路和實踐領(lǐng)域，構(gòu)成美國乃至世界公共行政研究的主導(dǎo)性思路。

一是政治-行政二分法。政治-行政二分法是針對政黨分肥制的種種弊端提出來的。政黨分肥制屬于典型的政治的范疇，有著深厚的民主根基，要直接否定政黨分肥制，就要挑戰(zhàn)其民主根基，自然困難重重。威爾遜于是采取了一種迂回的方式來突破，這種方式就是政治-行政二分法，即將政治與行政區(qū)分開來，給政治劃定地盤，而給行政留出空間。這一設(shè)想得到古德諾(Frank Goodnow)的回應(yīng)并在其名著《政治與行政》中予以更加充分的表述。兩者都認為，政治是價值的地盤，行政則是技術(shù)的領(lǐng)地，公共行政作為“行動中的政府”，主要關(guān)注技術(shù)性的問題，不必糾結(jié)于復(fù)雜、混亂且麻煩的政治問題。[26]雖然人們對政治-行政二分法的批評與指責(zé)至今不絕于耳，但其意義卻不容小，一方面是使行政學(xué)獲得了獨立的學(xué)科地位，另一方面是使得行政系統(tǒng)能夠贏得自主的制度空間，在這個空間內(nèi)，各級行政人員均為價值中立、訓(xùn)練有素的專業(yè)人員，他們依賴于技術(shù)理性，以自己的專業(yè)性為源動力，為政府系統(tǒng)確立起科學(xué)、高效的行政模式。不過，對身為政治學(xué)家的威爾遜和古德諾來說，他們更關(guān)心的是如何實現(xiàn)民主政治而不是科學(xué)行政，科學(xué)行政不過是實現(xiàn)民主政治的手段，去政治化的行政體系也只有在工具性意義上才是優(yōu)越的和有價值的；如吉瑞賽特(Jamil Jreisat)所言，公共行政對于威爾遜來說，不過是一個用來糾偏政治弊端和提升政府執(zhí)行效率的“手段”[27]26。

二是官僚制。官僚制是一種“理想類型”(ideal type)的組織形態(tài)，建立在韋伯對于“合法權(quán)威”(legitimate authority)的觀念基礎(chǔ)上。官僚制之所以合法，端賴于其以法理和理性為基礎(chǔ)，是一種以分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會執(zhí)行合法統(tǒng)治的行政組織體系。其典型的特征，是遵循合理的分工、層級節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事的運作機制、形式正規(guī)的決策文書、組織管理的非人格化(impersonality)、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制、合理合法的人事行政制度等。為了實現(xiàn)組織績效，就必須嚴格遵守非人格化的組織制度，一切“非理性”的因素，如個人的情緒、沖動等均應(yīng)被排除在外。依照韋伯自己的說法，官僚制是與現(xiàn)代文明相適應(yīng)的最佳組織形式，因為其憑借精密性、速度、自主性、明確性等純粹技術(shù)上的優(yōu)勢超越了任何其他類型的組織形式。[28]279-280，296“非人格化的”官僚制與“去政治化的”政治-行政二分在理念上是相互支持的：政治-行政二分，使得作為技術(shù)專家的公務(wù)員的技術(shù)性考量有了相對自主的空間；官僚制也同樣基于技術(shù)性考量，能夠通過層級節(jié)制、分工明確、專家管理和最佳的投入收入比來實現(xiàn)最高行政效率。[29]

三是科學(xué)管理原理。在某種意義上，正是科學(xué)管理運動的興起，促成了公共行政學(xué)的形成。[30]40科學(xué)管理原理的核心是尋求最佳工作方法以追求最高生產(chǎn)效率。所謂效率，就是以最少的成本獲取最大的效果。通過科學(xué)管理，組織就能成功地完成原定計劃，有效地解決問題，制訂出最佳的行政決策等。盡管這些理論是以企業(yè)管理為研究對象的，但其原理和方法卻為公共部門的實踐提供了示范性影響。早期的公共行政學(xué)者親眼目睹了技術(shù)變革給社會帶來的巨大成就，新的思想、新的發(fā)明、新的技術(shù)與它們的生產(chǎn)和分配仿佛一夜之間改變了社會?？茖W(xué)與技術(shù)發(fā)展的首要象征是機器——完成工作的精確、機械、合理和高效的典范。既然科學(xué)能夠產(chǎn)生原理和行動的指南、能夠幫助行政人員改進組織效率，既然衡量公共行政是否是一門獨立學(xué)科的判斷標準來自于其是否科學(xué)化、技術(shù)化，既然效率標準已經(jīng)被泰羅等人證明為資本主義社會中成功的企業(yè)價值觀，那么，公共行政就應(yīng)該師法企業(yè)，以效率為最高的價值?？茖W(xué)管理原理，與政治行政二分和官僚制在理論旨趣上具有一致性，都傾向于將政府管理看作具有技術(shù)性、商業(yè)性特質(zhì)的管理事務(wù)，因而是可以運用科學(xué)、理性的管理原理和原則來加以指導(dǎo)和支配的。

(二)技術(shù)專家治國與公務(wù)員制度改革

“誰有能力治理公共行政學(xué)者所設(shè)想的美好社會？”[31]110在技術(shù)專家眼中，現(xiàn)代世界需要一支龐大且技術(shù)熟練的官僚、行政官員或?qū)＜谊犖?。技術(shù)專家治國的理念最早出現(xiàn)在培根(Francis Bacon)的筆下，在其烏托邦式著作《新大西島》中，培根表達了其畢生懷抱的復(fù)興科學(xué)的愿望。其所虛構(gòu)的科學(xué)院“所羅門宮”就承載著這樣的希冀，它作為“科學(xué)之眼”，是純潔、智慧和有能力的代名詞，是唯一適合開展行政管理工作的機構(gòu)；而與之相對應(yīng)的政治世界則充斥著腐敗、低效和無能。[32]17-20除培根外，圣西門(Comte de Saint-Simon)、凡布倫(Thorstein Veblen)等人，都主張由受過技術(shù)訓(xùn)練的專家型行政官員來治理國家。

那么，行政官員將如何被挑選呢？中國古代的官員選拔經(jīng)歷了從世襲制到舉孝廉再到科舉取士的過程?，F(xiàn)代公務(wù)員制度則肇始于19世紀后期的英美，并以1883年美國國會通過《彭德爾頓法案》為標志。但在美國建國初期，流行的則是“紳士制”的選官制度。華盛頓(George Washington)總統(tǒng)就要求擔(dān)任政府公職者必須具有良好品德和奉獻精神，能夠誠實、高效地為公眾服務(wù)。從1789年到1828年，歷任總統(tǒng)基本上都是從有名望、有學(xué)識的紳士階層中選出，挑選有能力、品行好的人擔(dān)任聯(lián)邦政府公職，從而形成了美國歷史上著名的“紳士治國”傳統(tǒng)。

1829年，為了打破上流社會壟斷政府公職的局面，時任總統(tǒng)杰克遜(Andrew Jackson)推出了“政黨分肥”的選官制度。所謂政黨分肥制，就是一種依據(jù)黨派關(guān)系分配政府公職的制度，大選獲勝的政黨通過任命公職報答該黨的積極支持者，其最能顯示“分肥”特點的地方在于：公職的任命不以能力大小為準，而是以效忠程度為據(jù)。作為對精英政治的一種反動，政黨分肥制為更多的普通公民提供了直接參與政務(wù)的機會，有其一定的歷史進步性。但政黨分肥制所造成的腐敗、低效也是驚人的。

到19世紀末期，越來越多的進步人士意識到，必須把在企業(yè)中行之有效的管理方法應(yīng)用到政府管理中去，政府職位的任命必須要以“功績”為依據(jù)，這就要求政府系統(tǒng)也必須由政府服務(wù)方面的“技術(shù)專家”來管理。[31]112威爾遜就明確表示，一支訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊伍是政府管理中不可或缺的力量。要打造一支技術(shù)上過硬的公務(wù)員隊伍，就應(yīng)以公開公平的競爭考試為選人用人的依據(jù)。原有的政黨分肥制只是依據(jù)政治忠誠來選聘政府官員，而對候選人的文化素養(yǎng)、專業(yè)水平和工作業(yè)績等因素視而不見，其結(jié)果必然是任人唯親、腐敗叢生、效率低下。唯有通過公開的競爭性考試來選拔官員，從高分到低分擇優(yōu)錄取，才能杜絕政客隨意安置政府職位。進步人士相信，考試分數(shù)是候選人足以勝任未來工作崗位的重要憑證，只有依據(jù)這樣的考試，才能保證選出最有能力和最有效率的公務(wù)員。

1883年，參議員彭德爾頓(George Pendleton)提出，應(yīng)該以英國文官制度為藍本，結(jié)合美國的自身特點，將工業(yè)時代的自由競爭機制引入公務(wù)員的選拔錄用中。在其倡導(dǎo)下，美國國會于是年通過《彭德爾頓法案》，確定以“功績制”代替“政黨分肥制”，明確了競爭考試、職務(wù)常任與政治中立三項原則。該法案徹底改變了公職人員的任用規(guī)定，不僅打破了政黨分肥的格局，更確立起美國公務(wù)員制度的基本原則。盡管在此后100多年的時間里，美國聯(lián)邦政府不斷改革與完善公務(wù)員制度，但該法案所確立的基本原則，卻始終沒有發(fā)生根本性的改變。

美國公務(wù)員制度改革何以成功？很重要的一個原因，在于它適應(yīng)了那個時代主流社會意識形態(tài)的發(fā)展需要。當(dāng)時，整個美國社會盛行的是對技術(shù)理性的崇拜，即堅信科學(xué)和技術(shù)會將人類從自然和社會對人的束縛中解放出來。技術(shù)理性不可避免地導(dǎo)致專業(yè)化的專家知識，這正是專業(yè)人員的生命力。如果沒有專業(yè)知識的合法性，專業(yè)人員就不可能獲得對專業(yè)實踐的自主權(quán)和控制權(quán)，不可能最有效地執(zhí)行任務(wù)。改革的結(jié)果，使得政府管理具有了職業(yè)化的傾向，其所蘊含的思想與對技術(shù)理性的崇拜不謀而合：政府管理作為一項專門的管理職能，它所采用的知識和技能也應(yīng)是專門化的。在這樣一種背景下，作為前工業(yè)時代一種簡單而有著明顯弊病的政黨分肥制，就被以功績制為基礎(chǔ)的官僚制行政所取代。在這個新的行政體系中，挑選和任用公務(wù)員的標準是技術(shù)資格，即專業(yè)化和技術(shù)化。

四、技術(shù)治理的中國形態(tài)及其發(fā)展

技術(shù)治理在當(dāng)代中國具有豐富的內(nèi)涵和多種表現(xiàn)形態(tài)。改革開放以來我國的治理實踐呈現(xiàn)一種由總體性支配到技術(shù)化治理的轉(zhuǎn)型[33]，這里所說的技術(shù)化治理，主要是作為治理機制的技術(shù)治理，比如項目制、清單制、河長制、網(wǎng)格化管理等。近年來，這種作為治理機制的技術(shù)治理越來越借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，兩者相互借力、深度融合，使得技術(shù)治理越來越發(fā)展成為當(dāng)下中國公共行政改革的主導(dǎo)性邏輯。[20]

(一)從總體性支配到技術(shù)化治理

所謂總體性支配，主要是指改革開放前全部的重要資源幾乎為國家所壟斷。為了激活全社會的能動性和創(chuàng)造力，國家在社會生活的幾乎各個領(lǐng)域都釋放了一定程度的自主權(quán)，特別是以分權(quán)化和市場化為導(dǎo)向的改革，使地方政府獲得了較為充足的自主創(chuàng)新的空間。與此同時，隨著意識形態(tài)的感召力的相對下降，以發(fā)展經(jīng)濟和提升人民滿意度為表征的政策績效成為政治體系合法性的深厚基石，贏得了人民群眾的擁護。在自上而下的壓力型體制和自下而上的晉升錦標賽的雙重驅(qū)動下，謀求更多更高的治理績效成為地方政府的內(nèi)在訴求和原始動力。而為了促使下級政府產(chǎn)出更多更高的治理績效，上級政府推出了以目標責(zé)任制為代表的治理手段，具體來說，就是下達指標、分解任務(wù)、量化考核，這與技術(shù)治理短期性策略——通過規(guī)范化、標準化、數(shù)字化方法來達到治理目標的特征吻合。

雖然不同時期在量化指標的選擇和設(shè)計上有所差異(比如從單一的GDP考核到綜合性的綠色GDP考核)，但總體上呈現(xiàn)出將復(fù)雜的政治問題行政化、行政問題技術(shù)化、技術(shù)問題數(shù)量化的態(tài)勢。技術(shù)化治理由此勃興[34]，并呈現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)形式，如精細化治理、網(wǎng)格化治理、大數(shù)據(jù)治理等。中國的技術(shù)治理實踐之所以具有強大的生命力，一定程度上是與“政治-行政二分”的精神相適應(yīng)的，即通過行政技術(shù)創(chuàng)新的方式逐步推進政府改革，提升政府體系的理性程度和治理績效，從而達到緩沖發(fā)展壓力和消解深層次體制矛盾的目的，有學(xué)者概括為“以工具主義的技術(shù)邏輯來應(yīng)對、吸納和化解總體結(jié)構(gòu)層次的改革壓力”[20]。從這個角度講，技術(shù)治理在中國不僅僅是一種新的技術(shù)形式，更是一種新的治理形態(tài)。[35]

(二)新技術(shù)革命與治理現(xiàn)代化

近年來，以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)被廣泛地應(yīng)用到我國公共行政實踐中，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了強有力的技術(shù)支撐。

一是治理基礎(chǔ)的變化。在數(shù)字革命之前，公共治理的基礎(chǔ)主要是行政權(quán)力。大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的興起，使得公共治理的基礎(chǔ)出現(xiàn)由行政權(quán)力向數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化的趨勢。新技術(shù)最重要的特點是數(shù)字化，幾乎所有事物本身或其特征都可被數(shù)字化、信息化，文本、圖像、聲音、信號等都可以直接轉(zhuǎn)化為數(shù)字。[36]因而，在信息時代，數(shù)據(jù)就是基本的生產(chǎn)資料，或者說數(shù)據(jù)就是權(quán)力。相對于其他社會主體而言，政府積累了海量的公共數(shù)據(jù)，這是一種典型的大數(shù)據(jù)資源，能否充分有效運用這些數(shù)據(jù)資源為決策服務(wù)，實現(xiàn)由數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，更好地提供公共服務(wù)，成為數(shù)字政府建設(shè)的重要考驗。

二是治理結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)以官僚制為主要形式，官僚組織的各部分以專業(yè)分工為其生命力源泉。專業(yè)分工的好處是專業(yè)人做專業(yè)事，能夠有效地提高行政效率。但是，這種治理結(jié)構(gòu)的突出弊端是部門間協(xié)調(diào)成為一個突出問題。對普通的公眾來說，政府是一個整體政府，公眾是無法區(qū)分各政府部門的職能及其分工的，他們的愿望是希望把事情辦好，至于由誰來辦，公眾并不關(guān)心，也說不清楚。新技術(shù)的興起有助于克服官僚組織的體制機制障礙，通過大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與信息資源共享，信息時代的政府能夠突破“信息孤島”，將物理狀態(tài)的部門碎片化轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N虛擬空間的無縫對接的政府結(jié)構(gòu)，從而減少部門之間的推諉扯皮，實現(xiàn)整體政府的治理效能。衡量數(shù)字政府的一個重要尺度，就是看其跨部門協(xié)同辦事的能力，如何以一種開放、靈活、合作的治理形態(tài)，解決好民生服務(wù)、社會治理、環(huán)境治理等領(lǐng)域的協(xié)同難題，無疑是公共治理未來發(fā)展必須關(guān)注的重點。

三是治理主體的變化。傳統(tǒng)的公共行政主要是由政府來唱獨角戲。前已述及，在信息時代，數(shù)據(jù)即權(quán)力，如今，一些科技巨頭，如谷歌、亞馬遜、百度、阿里巴巴、騰訊等，通過提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的方式，也掌握了海量的數(shù)據(jù)[36]，因而，大數(shù)據(jù)時代是一個更開放的社會、一個權(quán)力更分散的社會、一個網(wǎng)狀的大社會。[37]1-5新技術(shù)的興起，使得政府與市場、政府與社會的關(guān)系發(fā)生了顯而易見的變化。一些市場主體和社會組織依托新技術(shù)和人才優(yōu)勢，積極投身公共服務(wù)供給中來，有的企業(yè)或社會組織甚至能夠承擔(dān)起市場監(jiān)管或社會治理的職能，成為彌補政府力量不足的“有形之手”。就此而言，政府必須更多地借助市場和社會的力量來提供有效的公共服務(wù)，這就使得我們的治理出現(xiàn)了多元治理主體協(xié)同共治的形態(tài)。

四是治理方式的變化。新技術(shù)的普及極大優(yōu)化了政府的治理方式，通俗地說，就是“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。通過應(yīng)用新技術(shù)，公眾既可以方便地在線上表達民意，反映訴求，也可以在線訪問對接政府部門的百余個業(yè)務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，一站式查詢或辦理生活繳費、醫(yī)療、教育等百余項高頻服務(wù)。這就使得政府部門必須盡可能地改進、提升信息資源的利用方式及利用頻率，及時處理個性化、開放性的海量信息，提供更高效、更便捷的公共服務(wù)。

五是治理理念的變化。在新技術(shù)廣泛應(yīng)用之前，各地政府奉行服務(wù)公眾的理念，著力打造服務(wù)型政府。但這種服務(wù)理念始終是從政府的角度出發(fā)的，比如我們講“為人民服務(wù)”，提供服務(wù)的主體是誰？主體當(dāng)然是政府，這就落到政府應(yīng)該如何如何上，強調(diào)政府要提升服務(wù)水平，更好地提供公共服務(wù)。新技術(shù)興起后，這種以政府自身為邏輯起點的治理理念受到了挑戰(zhàn)，因為新的技術(shù)治理更著眼于“用戶”體驗，強調(diào)以用戶需求和用戶滿意度為評價尺度，比如發(fā)端于浙江省的“最多跑一次”就被譽為一場以人為本的“用戶端”改革。[38]中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)了科技對社會治理的支撐作用，提出要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”。要使新技術(shù)真正助力國家治理現(xiàn)代化，就需要通過對技術(shù)進行“善”的設(shè)計，從而定制更完滿、更公正和更安全的公共服務(wù)。

五、余論

本文基于對技術(shù)蘊涵的不同理解，從四個不同維度梳理了技術(shù)治理的多重意涵，并將其置于公共行政學(xué)說史與當(dāng)代中國治理實踐中考察，研究發(fā)現(xiàn)：人們很少單獨就技術(shù)治理討論技術(shù)治理，也很少就技術(shù)治理的不同理解發(fā)生爭議，大多視其為一個不言自明的概念，并將其與諸如現(xiàn)代性、技術(shù)壟斷、項目制、大數(shù)據(jù)等概念交織在一起使用，形成了一幅幅風(fēng)景各異、多姿多彩的技術(shù)治理圖景。這樣做的一個顯而易見的好處，就是人們能夠按照自己對技術(shù)治理的理解盡情地推進自己的研究，而無需陷入概念自證的陷阱和無休無止的概念爭論中。但是，當(dāng)我們已經(jīng)積累了較為豐富的研究成果后，有必要回過頭來清理我們的研究地盤，更好地筑牢我們的概念基石。在現(xiàn)有研究成果中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有的研究不經(jīng)意間在技術(shù)治理的不同維度“自由”切換，有悖于“A就是A”的基本邏輯律，容易降低學(xué)術(shù)研究的品質(zhì)；有的關(guān)于技術(shù)治理的專題學(xué)術(shù)會議，也常因與會者各說各話，各執(zhí)一面，難以形成應(yīng)有的學(xué)術(shù)對話與爭論，不利于學(xué)術(shù)共同體的養(yǎng)成。這些現(xiàn)象表明，概念的歧義已經(jīng)凸顯為一個限制我們的研究往縱深方向推進的梗阻。本文對技術(shù)治理的概念作了一個初步的探討，期待拋磚引玉，以夯實我們研究的概念基石，進而推進我們研究的廣度與深度。