賴水玲

(福建省林業(yè)科技試驗(yàn)中心，福建 龍巖 363600)

林地是林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的載體，在維護(hù)國土生態(tài)安全和應(yīng)對全球氣候變暖中具有特殊地位[1]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對林地的需求不斷加大，林地供需矛盾日益突出，合理利用和保護(hù)林地意義重大。福建是我國東南沿海地區(qū)重要的生態(tài)屏障。全省林地面積926.7萬hm2，占土地總面積的76.08%；森林面積806.7萬hm2，森林覆蓋率66.80%，森林蓄積7.29億m3。全省共有省級以上生態(tài)公益林286.3萬hm2，占全省林地面積的31%。鑒于福建省的土地類型情況，在公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中不可避免要使用林地，因而對其征占用林地的情況進(jìn)行分析具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 福建省公路、鐵路建設(shè)項目征占用林地情況

1.1 征占用林地面積

2016—2019年,福建省共審核公路、鐵路永久使用林地11 066.02 hm2，占總審核永久占用林地面積的30%以上，個別項目單次占用林地面積超過300 hm2。2016—2019年共審批建設(shè)項目臨時使用林地面積3 133.67 hm2，其中公路、鐵路配套的采石取土、棄土棄渣、攪拌站、預(yù)制場、施工場地、施工便道等項目臨時使用林地1 556.84 hm2，每年占比均達(dá)本年度總審批臨時使用林地面積45 %以上(表1)。

表1 2016-2019年福建省公路、鐵路建設(shè)項目占用林地情況

1.2 占用重點(diǎn)生態(tài)林情況

2016-2019年審核審批的公路、鐵路項目占用國家級、省級重點(diǎn)生態(tài)林面積中，永久用地分別為750.90 hm2、684.67 hm2、907.56 hm2、437.80 hm2；臨時用地分別為77.87hm2、140.43 hm2、78.82 hm2、87.55 hm2，均占各年度公路、鐵路項目永久、臨時用林面積約20%。

1.3 林地變更情況

2016—2019年，公路、鐵路項目永久用地林地面積變更的起數(shù)計39起。

2 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 健全法律法規(guī)，定期開展培訓(xùn)

按照《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、林資發(fā)﹝2015﹞122、121號等要求，福建省結(jié)合本省實(shí)際，制定了《福建省森林條例》《福建省林地管理辦法》《福建省生態(tài)公益林條例》等，并編制《福建省林地保護(hù)利用規(guī)劃》，不斷健全林地征占用法律法規(guī)。福建省每年均開展一次全省林地審核審批業(yè)務(wù)培訓(xùn)，宣講相關(guān)政策及法律法規(guī)，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流，提高審批人員業(yè)務(wù)能力，規(guī)范和指導(dǎo)林地審核審批工作。

2.2 嚴(yán)格總量控制與定額管理

福建省每年嚴(yán)格按照國家下達(dá)的定額要求，根據(jù)各設(shè)區(qū)市實(shí)際情況分解林地定額，嚴(yán)格執(zhí)行定額管理制度，不超定額審核建設(shè)項目使用林地，同時加強(qiáng)省級定額調(diào)控，允許統(tǒng)籌使用省級結(jié)余定額及調(diào)劑使用省里備用定額，優(yōu)先保障重點(diǎn)項目和基礎(chǔ)、民生項目。福建省還積極爭取國家林業(yè)局同意開展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)，將漳州全市、永安市、尤溪縣、晉江市、德化縣、邵武市、永泰縣納入試點(diǎn)單位。此外，還加強(qiáng)了林地保有量目標(biāo)管理，督促各縣(市、區(qū))積極補(bǔ)充林地，并列入各級政府績效考核。

2.3 調(diào)整下放永久用地部分審核權(quán)限

《森林法實(shí)施條例》《福建省林地管理辦法》等對林地審核審批權(quán)限做了相關(guān)規(guī)定，為簡政放權(quán)，福建省調(diào)整下放了部分永久用地審核權(quán)限，除涉及國家公園、省級及以上自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)地等各類自然保護(hù)地和省屬國有林場以及基干林帶林地之外，使用林地面積0.2 hm2以上不足1 hm2的，委托設(shè)區(qū)市林業(yè)主管部門審核，使用林地面積不足0.2 hm2的，委托縣級林業(yè)主管部門審核。

2.4 優(yōu)化審批流程，壓縮審批時限

對于國家級、省級審核審批的建設(shè)項目，縣級林業(yè)主管部門初審?fù)夂螅瑢⒓堎|(zhì)報批材料直接報送省級林業(yè)主管部門，同時報送市級林業(yè)主管部門，實(shí)行市、省兩級同步并聯(lián)審查，進(jìn)一步壓縮審批時限。

2.5 支持控制性單體工程和配套工程先行使用林地

對于符合條件的公路、鐵路項目的橋梁、隧道、圍堰、導(dǎo)流(渠)洞、進(jìn)場道路和輸電設(shè)施等控制性單體工程和配套工程，省級林業(yè)主管部門積極支持辦理先行使用林地審核手續(xù)。

2.6 定期開展林地項目監(jiān)督檢查

除國家林業(yè)局衛(wèi)片抽查及國家林業(yè)局委托福州專員辦開展“回頭看”監(jiān)督檢查外，省市縣林業(yè)部門也積極開展相關(guān)監(jiān)督檢查。一是省林業(yè)局開展“雙隨機(jī)”抽查，一般為每年組織不少于一次的林地監(jiān)督檢查，對抽查發(fā)現(xiàn)的問題要求限期整改；二是設(shè)區(qū)市和縣級林業(yè)部門按工作部署自行組織林地監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并整改林地審批監(jiān)管中的各類問題。

3 存在的問題

3.1 占用敏感生態(tài)區(qū)域林地難以避免

公路、鐵路項目常?？缈h、跨市，占用重點(diǎn)生態(tài)林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等重點(diǎn)敏感區(qū)域較常見，對森林生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、生態(tài)效能等造成一定影響。

3.2 違法占用林地時有發(fā)生，查處難度大

一是用地單位依法使用林地意識不強(qiáng)，對未批先占行為認(rèn)識不足，林地未經(jīng)審批就先占用；二是用地單位在公路、鐵路項目工可或初設(shè)階段提出用林申請并通過林地審核，實(shí)際施工時，發(fā)現(xiàn)原先申報的路線無法施工，出現(xiàn)少批多占、邊批邊占等情況。查處方面，一是當(dāng)?shù)卣疄榱俗岉椖勘M快落地，干預(yù)案件查處過程，對部分未批先占已達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的案件予以行政處罰，以罰代刑；二是歷史遺留的違法占用問題，由于違法行為人、違法用途等情況不明確，加上歷年來未及時發(fā)現(xiàn)并處罰，加大了案件的查處難度；三是自由裁量權(quán)空間下，多以下限從輕處罰，降低了違法成本，震懾力有限。

3.3 路線優(yōu)化設(shè)計導(dǎo)致的變更問題較為突出

建設(shè)項目因設(shè)計變更等原因需要改變使用林地位置或者減少使用林地面積的，要向原審核審批機(jī)關(guān)申請辦理變更手續(xù)。不少公路、鐵路項目在取得林地審核同意書后，因原來的設(shè)計深度不夠，或征地有障礙、與其他路網(wǎng)或規(guī)劃的銜接不到位或不科學(xué)等原因，需要優(yōu)化設(shè)計，路線進(jìn)行變更，甚至二次變更。

3.4 審核權(quán)限高，時限相對較長

《森林法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定“占用或者征收、征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核”。公路、鐵路項目里程長、占地大，不少需轉(zhuǎn)報國家林業(yè)和草原局審核。目前的做法是使用林地申請通過縣、市、省林業(yè)主管部門逐級上報至國家林草局，系統(tǒng)提交跟紙質(zhì)寄送同步進(jìn)行，待國家林草局審核同意后，再將林地批文寄達(dá)用地單位，歷時相對較長。

3.5 臨時占用林地問題多

公路、鐵路配套的采石取土、棄土棄渣、施工場地、便道等臨時占用林地，具有高挖低填、量多且分散、工期較長的特點(diǎn)[2]，存在較多問題。一是對林地破壞大、不易恢復(fù)。高挖低填，對山體造成破壞較嚴(yán)重，易造成崩塌、滑坡、溜方等，甚至造成林地不可逆轉(zhuǎn)的損毀，恢復(fù)難度大、成本高；二是臨時用地到期未辦理延期仍在使用，或者任性用地，用完就跑，不恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件或恢復(fù)不到位；三是到期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件要求及標(biāo)準(zhǔn)不明確。按照“誰破壞，誰修復(fù)”的原則，用地單位應(yīng)當(dāng)在兩年的臨時占用期滿后的一年內(nèi)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，但具體工序要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未明確。

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)溝通協(xié)作，提前介入指導(dǎo)項目用地

一是用地單位應(yīng)做好項目前期規(guī)劃設(shè)計工作，對選址進(jìn)行多方案比選、論證，非必要的建設(shè)內(nèi)容盡量舍棄，必要的建設(shè)內(nèi)容在能達(dá)到公路、鐵路通行要求的前提下盡量縮減用地；在成本、工程量增加不大時應(yīng)優(yōu)先選擇對森林資源破壞較小的方案[3]，并主動與林業(yè)部門對接；提高規(guī)劃設(shè)計的深度和溝通協(xié)調(diào)的廣度，減少項目用地變更。二是各縣(市、區(qū))可以聯(lián)合林業(yè)、自然資源、交通、規(guī)劃、水利、環(huán)保等部門成立建設(shè)用地聯(lián)合審查委員會，定期召開公路、鐵路建設(shè)項目推進(jìn)會，提前介入指導(dǎo)項目規(guī)劃和選址，盡量繞避各類自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、重點(diǎn)生態(tài)林等敏感脆弱區(qū)域，集約節(jié)約使用林地。

4.2 嚴(yán)格違法占用林地查處

一是加大依法用林宣傳，提高群眾依法依規(guī)使用林地意識；二是執(zhí)法部門定期建立臺賬，發(fā)現(xiàn)未批先占行為及時匯報處理，案件查處責(zé)任到人；三是加大執(zhí)法力度，對于行政處罰自由裁量權(quán)優(yōu)先考慮按上限從重處罰，或制定并執(zhí)行更高的處罰金額標(biāo)準(zhǔn)，提高違法用林成本及震懾力；四是減少政府干預(yù)，依法依規(guī)查處，杜絕以罰代刑；五是建立未批先占通報長效機(jī)制，定期通報未批先占現(xiàn)象嚴(yán)重的縣(市、區(qū))，對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，限制其轄區(qū)內(nèi)的項目使用林地，并追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)管責(zé)任。

4.3 深化“放管服”、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)

深化“放管服”，推進(jìn)“多規(guī)合一”，開通項目審批“綠色通道”，實(shí)行一個窗口辦事，進(jìn)一步簡化審批手續(xù)，壓縮審批時限。同時，建議林草局將審核權(quán)限進(jìn)行下放或委托，以縮短審批時限。

4.4 加強(qiáng)臨時用地管理

一是用地單位要切實(shí)提高依法依規(guī)使用林地意識，優(yōu)化臨時用地建設(shè)地點(diǎn)及面積，施工時加強(qiáng)對山體、林地的保護(hù)；二是依法做好臨時用地的延期工作，若無法延期，則要嚴(yán)格按照恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件方案或要求恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；三是縣(市、區(qū))林業(yè)部門加強(qiáng)林地監(jiān)督檢查，林地監(jiān)督檢查落實(shí)到位，對超期使用、到期不恢復(fù)或恢復(fù)不到位的用地單位建立臺賬，定期通過媒體進(jìn)行曝光[4]，限制其申報項目或其他社會行為；四是省級林業(yè)主管部門制定并出臺恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補(bǔ)種的標(biāo)準(zhǔn)。