（中南林業(yè)科技大學(xué)， 湖南 長沙410004）

20世紀80年代中期以來，我國民辦高等教育快速發(fā)展，成為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”。截至2018年年底，全國民辦學(xué)歷普通高等學(xué)校共749所，其中本科院校419所 （含獨立學(xué)院265所），高職 （?？疲┰盒?30所。[1]民辦高校正積極探索現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與其他國家私立高校不同，我國現(xiàn)代民辦大學(xué)治理不能脫離社會主義國情，其與公辦高校的治理結(jié)構(gòu)的重要特點都是黨的領(lǐng)導(dǎo)。[2]2016年，中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見 （試行）》的通知，明確提出 “民辦學(xué)校黨組織是黨在民辦學(xué)校中的戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮政治核心作用”。要確保黨組織政治核心作用的發(fā)揮，必須通過黨組織參與決策與監(jiān)督這一途徑來實現(xiàn)。那么，新時代民辦高校黨組織如何參與學(xué)校重要決策、如何強化對決策實施的監(jiān)督、如何真正實現(xiàn)黨組織政治核心作用與中國特色現(xiàn)代民辦大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的融合，對發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用，具有重要的理論和實踐意義。

一、發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用之要義

1.發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用是加強黨的政治建設(shè)的內(nèi)在要求

政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定著黨的建設(shè)方向和效果。民辦高等教育是國家教育事業(yè)發(fā)展的重要部分，且與社會各界聯(lián)系廣泛，要切實把政治建設(shè)放在首位，充分發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用。首先，發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用是加強黨對民辦高校領(lǐng)導(dǎo)的根本要求。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。[3]這就強調(diào)了黨對事業(yè)全方位的領(lǐng)導(dǎo)，民辦高校自然也不例外。民辦高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，必須堅持社會主義辦學(xué)方向，全面貫徹黨的教育方針，其與公辦高校的辦學(xué)基本任務(wù)是完全一致的，所以黨的建設(shè)各項要求同樣要在民辦高校得到落實。加強黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證。[4]其次，發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用是堅定執(zhí)行黨的政治路線的基本要求。我們一直都將民辦高校視為是高等教育市場化的產(chǎn)物，[5]但無論是民辦高校還是公辦高校，其作為高等院校的基本組織屬性并無差異，而高等院校天然具有政治性。[6]民辦高校黨組織是黨在民辦高校的基層組織，是黨的路線方針政策和重大決策部署的執(zhí)行者，[7]其參與決策與監(jiān)督是推動民辦高校貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、全面貫徹黨的教育方針、堅持社會主義辦學(xué)方向、落實立德樹人根本任務(wù)、弘揚和培育社會主義核心價值觀的有效路徑。民辦高校作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，其辦學(xué)體制明顯區(qū)別于公辦高校，其黨組織工作環(huán)境也明顯區(qū)別于公辦高校。在民辦高校做好黨建工作是新時代黨建工作面臨的新問題。

2.發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用是優(yōu)化民辦高校治理結(jié)構(gòu)的客觀要求

我國民辦大學(xué)治理結(jié)構(gòu)既要符合社會主義制度要求，又要汲取西方現(xiàn)代大學(xué)治理的合理內(nèi)核。從個性來看，我國民辦大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，黨組織作為重要的治理主體存在并發(fā)揮著積極作用；從共性來看，現(xiàn)代大學(xué)治理主體是多元共存的，現(xiàn)代大學(xué)因此具有更為多元的社會責(zé)任。結(jié)合個性和共性特征看，黨組織作為民辦高校治理主體，應(yīng)充分融入民辦高校治理實踐中，而不應(yīng)當(dāng)被視為一種象征性存在，更不應(yīng)該是一種對立性存在。從理論上講，我國民辦高校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制區(qū)別于公辦高校的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。在實踐中，由于歷史和政策原因，民辦高校內(nèi)部治理情況十分復(fù)雜，民辦高校普遍存在產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)不清、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分、監(jiān)督機制缺失等難題。一些民辦高校建立了董事會或理事會，但各利益群體的主體作用發(fā)揮不足，普遍存在權(quán)利配置不平衡問題。除了 《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見 （試行）》以外，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃的通知》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等政策文件都對黨組織參與民辦高校決策提出明確要求。具體而言，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治校有機統(tǒng)一，有必要從職能定位、工作機制、決策監(jiān)督程序上將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化，使黨組織參與重大決策的治理角色和作用組織化、制度化、程序化。以此為基礎(chǔ)，通過黨組織社會功能的充分發(fā)揮，優(yōu)化完善民辦高校創(chuàng)辦人及其家族成員、管理者、教職工與學(xué)生等利益相關(guān)方的權(quán)利關(guān)系，真正將加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善現(xiàn)代大學(xué)治理統(tǒng)一起來?？梢哉J為，民辦高校黨組織政治核心作用的發(fā)揮本身就是一個治理問題，其背后涉及更加系統(tǒng)的民辦高校治理結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

3.發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用是提升民辦高校治理能力的重要保障

任何一個高等教育組織，其發(fā)展過程中都可能面臨規(guī)模與質(zhì)量的矛盾。從規(guī)模上看，改革開放以來，我國民辦高等教育經(jīng)歷從無到有、從有到多的規(guī)模擴張之路。民辦高校涉及人群龐大，黨組織參與決策事關(guān)全局穩(wěn)定。大多數(shù)民辦高校以非企業(yè)法人單位性質(zhì)登記，教師與學(xué)校的關(guān)系由勞動合同約束，而非同級同類公辦學(xué)校的事業(yè)單位編制保障。在學(xué)校治理中，黨組織參與決策可以保障黨和國家的方針政策，尤其是有關(guān)師生權(quán)益保障的方針政策，在民辦高校內(nèi)部得到貫徹落實，在一定程度上抵消家族式管理可能產(chǎn)生的矛盾，增強包括師生群體在內(nèi)的各類利益相關(guān)方的獲得感和滿意度，促進民辦高校治理能力的有效提升。從質(zhì)量上看，高等教育發(fā)展一般遵循從外延擴張到內(nèi)涵建設(shè)為主的路徑。在規(guī)模發(fā)展到一定量級的情況下，民辦高等教育系統(tǒng)內(nèi)部將出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的競爭格局，促使各類民辦高校向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型。隨著全面開啟的非營利性和營利性民辦高校分類管理改革或?qū)⒋龠M民辦高校自我更新與轉(zhuǎn)型的歷史進程。在此進程中，發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用有利于保障民辦高校始終沿著正確的方向前進，也有利于民辦高校妥善解決學(xué)?；騻€人局部利益與國家全局利益的關(guān)系，促進民辦高校主動對接國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，實現(xiàn)向注重質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型。

二、發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用之困境

1.黨組織書記配備基本到位，但黨組織政治核心作用發(fā)揮受限

民辦高校黨組織書記和領(lǐng)導(dǎo)班子成員配備直接關(guān)系到黨組織參與決策的效果。對東、中、西部62所民辦高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，樣本民辦高校100%配備黨組織書記，黨建工作覆蓋率逐步提高，組織活動開展的實效和次數(shù)有所保障。其中，37所 （約占60%）民辦高校黨組織書記由上級選派產(chǎn)生，其中31位黨組織書記具有教育行政部門或公辦高校工作經(jīng)歷。雖然人員配備全數(shù)到位，但是由于選配方式不同，存在一些潛在問題和矛盾。第一，民辦高校內(nèi)部產(chǎn)生的黨組織書記。由于民辦高校普遍通過機構(gòu)精簡進行成本核算，民辦高校獨立設(shè)置黨組織機構(gòu)情況尚屬少見，專職黨務(wù)工作人員編制較少。校內(nèi)產(chǎn)生的黨組織書記多由董事長或校長兼任，雙重身份既有其便利性也帶來潛在矛盾。第二，上級選派產(chǎn)生的具有教育背景和高校工作經(jīng)驗的黨組織書記。如果其對民辦高校辦學(xué)及發(fā)展規(guī)律不熟悉，黨組織正常運行的難度相對較大。一些民辦高校辦學(xué)情況復(fù)雜，黨組織書記若處理不好與董事長和校長的關(guān)系，黨組織的履職就會受到各種因素的制約。第三，上級選派產(chǎn)生的不具有教育背景和高校工作經(jīng)驗的黨組織書記。這類黨組織書記部分存在因為自身知識體系不匹配，擔(dān)心干擾學(xué)校管理，所以在實際工作中參而不入的現(xiàn)象。且黨組織書記參與決策等履職機制尚未健全，使得這部分民辦高校黨組織在參與決策方面陷入失語狀態(tài)，一定程度上影響了黨組織政治核心作用的發(fā)揮。

2.黨組織參與決策漸成共識，但內(nèi)容、程序和路徑亟待明晰完善

對教育行政部門分管民辦教育的負責(zé)人、民辦高校舉辦者和校長進行有關(guān) “黨組織參與決策”的意見調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教育行政部門負責(zé)人對之全數(shù)認同，主要出于兩個方面考慮：一是 “民辦高校辦學(xué)情況復(fù)雜，內(nèi)部思想不統(tǒng)一，有必要通過黨組織參與決策統(tǒng)一認識，牢牢把握黨對意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”；二是民辦高校黨組織參與決策 “符合加強非公領(lǐng)域黨建的總體戰(zhàn)略方向”。民辦高校校長群體對黨組織參與決策較為歡迎，認為 “有利于規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為”。民辦高校舉辦者群體則普遍表示要 “自覺服從黨和國家的指導(dǎo)”“有黨組織為學(xué)校發(fā)展把方向是件好事”。但實踐中仍存在三大盲點。一是黨組織參與決策的范圍和內(nèi)容如何界定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約80%的民辦高校 （不含獨立學(xué)院）沒有專職的專業(yè)黨務(wù)工作者，存在上級文件很好而民辦高校難以同步的困難；教職工黨員情況十分復(fù)雜，比如“公辦高校老教師在民辦高校任教，黨組織身份轉(zhuǎn)不過來”的情況絕非個案。這一情況導(dǎo)致多數(shù)民辦高校董事會決策 “并未征求”也 “無從征求”黨組織意見。二是黨組織參與決策的程序和途徑如何明確。黨組織參與決策是剛性介入還是軟性參與，是直接干預(yù)還是間接影響，是具體指導(dǎo)還是整體把握，在實踐中也常有混淆和越界。有民辦高校校長和舉辦者提出，“我們更加關(guān)心黨組織政治核心地位的具體體現(xiàn)和實現(xiàn)領(lǐng)域”，因為這決定了 “民辦高校作為一種不同于公辦體制的制度形式的未來走向”。三是黨組織參與決策與董事會依法決策如何結(jié)合。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)舉辦者對 “黨組織參與決策是否和董事會制度相沖突”存有疑惑。尤其是在非營利性和營利性分類管理改革勢在必行的情況下，“非營利性民辦高校黨組織參與決策，董事長意義何在”“出資人參與學(xué)校管理權(quán)如何體現(xiàn)”等問題被紛紛提出。

3.黨組織政治核心作用凸顯，但黨組織監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)尚無保障

民辦高校黨組織在保證政治方向、凝聚師生員工、推動學(xué)校發(fā)展、引領(lǐng)校園文化、參與認識管理和服務(wù)及加強自身建設(shè)等方面的政治核心作用日趨凸顯。但是由于修改前的 《民辦教育促進法》并未明確要求民辦高校建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，民辦高校普遍未建立健全監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)，現(xiàn)代民辦大學(xué)制度存在結(jié)構(gòu)性缺陷。有觀點認為，民辦高?？蓞⒄?《中華人民共和國公司法》引進監(jiān)事會制度，保障權(quán)力制衡和內(nèi)部決策的科學(xué)民主；[8]也有觀點認為，民辦高?？蓞⒄?《民辦非企業(yè)單位 （法人）章程樣本》中對民辦非企業(yè)單位監(jiān)事會的相關(guān)規(guī)定建立民辦高校監(jiān)事會制度。[9]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是按照新修正的 《民辦教育促進法》的要求成立了監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)的民辦高校，實踐中也存在如下問題。一是監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)中沒有黨組織負責(zé)人，或黨組織負責(zé)人參與監(jiān)事會的權(quán)責(zé)不明。實踐界普遍認同 “監(jiān)事會有利于實施有效監(jiān)督”，但也存在 “民辦高校監(jiān)事會具體對哪些機構(gòu)發(fā)揮權(quán)力制約作用”“監(jiān)事會是否與教職工代表大會存在職能沖突”的困惑和疑慮。二是監(jiān)事會制度尚未真正建立，通過監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督導(dǎo)員督查、紀檢監(jiān)察的合力不足。民辦高校內(nèi)約機制不完善，主要體現(xiàn)在應(yīng)急性制度多，系統(tǒng)性、配套性制度少，尤其容易滋生腐敗。[10]而無論是紀檢重點跟蹤，還是民辦高校督導(dǎo)員日程監(jiān)督，都需要與黨組織監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)相互配合。三是黨員董事、監(jiān)事、校長向黨組織報告工作、接受黨組織監(jiān)督的程序尚不健全。民辦高校黨組織除了直接參與決策外，還需要通過決策前宣傳引導(dǎo)和決策后支持督促等間接方式參與決策，這對黨組織和黨的工作在民辦高校全覆蓋提出要求。

三、發(fā)揮民辦高校黨組織政治核心作用之實現(xiàn)

1.完善黨組織書記履職制度，積極探索有利于激發(fā)黨組織書記履職熱情、提升履職水平的長效機制

按照 《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見 （試行）》要求，堅持把政治標準放在首位，按照政治素質(zhì)過硬、熟悉黨建工作、懂教育善管理、有奉獻精神的要求，選優(yōu)配強黨組織書記，進一步完善黨組織書記的履職制度。鑒于民辦高校黨組織書記產(chǎn)生方式不同，實踐中應(yīng)區(qū)分具體情況，積極探索健全黨組織書記履職盡責(zé)機制，推進黨組織班子成員進入學(xué)校決策層和管理層。對于民辦高校自身產(chǎn)生的黨組織書記，應(yīng)強化其黨務(wù)工作者身份和黨務(wù)工作 “第一責(zé)任人”職責(zé)意識；對于上級選派的黨組織書記，必要時應(yīng)補充其民辦高等教育發(fā)展規(guī)律和相關(guān)業(yè)務(wù)知識，使其能夠更好地將黨的理論、路線方針政策與民辦高校發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，將黨的各項方針政策切實貫徹到民辦高校決策中。而無論由何種途徑產(chǎn)生，黨組織書記都需要以充分的履職熱情，引導(dǎo)學(xué)校全面貫徹黨的教育方針、堅持社會主義辦學(xué)方向、落實立德樹人根本任務(wù)，并結(jié)合所在民辦高校實際，找準黨組織開展工作、發(fā)揮作用的著力點。在探索黨組織書記提升履職水平的工作長效機制時，需要處理好如下兩大關(guān)系。一是個人與組織的關(guān)系。黨組織書記是民辦高校黨組織的領(lǐng)頭人和負責(zé)人，但黨組織在民辦高校的地位不等同于黨組織書記在民辦高校的地位，新時代黨對民辦高校一切工作的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)不等于黨組織書記個人在民辦高校決策中的個人話語權(quán)。黨組織參與決策必須是建立在集體參與基礎(chǔ)上的組織行為。二是部分與全局的關(guān)系。參與決策是黨組織發(fā)揮政治核心作用的重要手段，但 “把方向、管大局、保落實”不能作為民辦高校黨組織工作的全部。黨組織核心作用的發(fā)揮還應(yīng)是促進民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展，因而，黨組織書記的工作著力點應(yīng)放在確保民辦高校發(fā)展遵循高等教育發(fā)展一般規(guī)律，自覺服務(wù)于黨和國家重大決策部署總體目標上。

2.健全黨組織有效參與決策機制，構(gòu)建黨組織 “內(nèi)嵌”于中的民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)

牢牢把握黨組織作為民辦高校治理主體的地位和作用，主動將黨的工作融入民辦高校決策參與。一是要在大學(xué)章程中明確黨組織參與決策的范圍和內(nèi)容。參照非公經(jīng)濟領(lǐng)域黨組織參與決策的有益經(jīng)驗，民辦高校黨組織參與決策的范圍主要是需要提交董事會審議決定的重大問題。就實踐需要而言，這些重大問題應(yīng)當(dāng)包括：民辦高校發(fā)展規(guī)劃和年度預(yù)決算；資產(chǎn)重組或重要管理制度修訂；其他重大人事任免（含中層以上干部選拔任用與獎懲）；涉及教職工利益的薪酬福利等重大事項。各民辦高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校辦學(xué)具體情況，進一步明確黨組織參與決策的范圍和內(nèi)容。二是要將黨組織參與決策的程序制度化，把保證黨組織參與決策的議事規(guī)則寫入章程。民辦高?？筛鶕?jù)實際情況，在董事會、校長辦公會、校務(wù)會等決策進入機制和議事規(guī)則中明確黨組織書記角色及具體流程安排。一般認知往往將 “黨組織參與決策的程序”窄化為 “黨組織參與決策時的程序”，而真正提高黨組織參與決策的有效性，需構(gòu)建全流程的參與決策工作機制。具體而言，黨組織參與決策前，黨委會 （或黨政聯(lián)席會議）應(yīng)有集體研究環(huán)節(jié)；決策時，黨委成員應(yīng)在支持和維護董事會統(tǒng)一決策權(quán)的同時，保障黨組織意圖在重大問題決策中得到充分尊重和體現(xiàn)；決策后，黨組織應(yīng)對通過的決策進行群眾宣傳、帶頭落實、追蹤評估和及時糾偏。三是要以推進 “雙向進入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制為基礎(chǔ)，以黨建工作經(jīng)費保障為條件，提高黨組織參與決策與董事會依法決策、管黨治黨與辦學(xué)治校的融合度?，F(xiàn)代民辦大學(xué)治理的核心要義是謀求權(quán)利配置的平衡性，形成相互配合與有效制衡的決策與管理秩序。我們無需將黨的領(lǐng)導(dǎo)與董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，誤解為 “一元領(lǐng)導(dǎo)”抑或 “二元領(lǐng)導(dǎo)”。只要黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠融入民辦高校治理各環(huán)節(jié)，黨組織能夠發(fā)揮把方向、管大局、保落實的積極作用，黨組織就可以內(nèi)嵌到民辦高校的治理結(jié)構(gòu)中。在有序提高黨組織班子與行政領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職比例的同時，民辦高校還要因地制宜，探索建立校長定期向黨組織報告的工作制度、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)決策前的溝通制度、黨政聯(lián)席會議制度和黨委-董事會-行政班子協(xié)調(diào)制度。同時，民辦高校應(yīng)將黨建工作經(jīng)費納入學(xué)校年度預(yù)算制度，確保以上黨建工作有必要的經(jīng)費保障。

3.保證黨組織監(jiān)督權(quán)行使，扎實推進民辦高校權(quán)力制衡和組織效率、辦學(xué)績效和政治責(zé)任的有機統(tǒng)一

民辦高校黨組織的監(jiān)督權(quán)行使既是黨組織參與決策的途徑，也是黨組織政治核心作用發(fā)揮的保障。具體而言，既要保證民辦高校黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用，也要通過參與決策全流程監(jiān)督黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行。針對當(dāng)前情況，一是保證民辦高校全數(shù)建立監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)。督促尚未建立監(jiān)事會的民辦高校建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，督促應(yīng)付了事的監(jiān)事會真正付諸落實。對于教職工代表大會制度運行良好的民辦高校，應(yīng)明確監(jiān)事會具有更為直接的監(jiān)督職能。二是保證黨組織負責(zé)人和黨的基層組織代表進入監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)有章可循。各地民辦高校黨工委應(yīng)按照中組部和教育部黨組有關(guān)文件的要求，在學(xué)校章程中規(guī)定監(jiān)督機構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等，明確黨組織負責(zé)人進入監(jiān)督機構(gòu)的程序和辦法，確保學(xué)校監(jiān)事會中有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時，學(xué)校監(jiān)事會等監(jiān)事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1/3。三是通過政治文化建設(shè)形成權(quán)責(zé)對等、監(jiān)督有力的學(xué)校法人治理制度。應(yīng)當(dāng)明確的是，民辦高校黨組織監(jiān)督權(quán)行使與企業(yè)或其他非營利性組織應(yīng)有不同，其首要目的是保障受教育者權(quán)益不受侵犯和高等教育組織政治使命的實現(xiàn)。民辦高校黨組織應(yīng)對學(xué)校的每個黨員進行教育和監(jiān)督，黨員董事、監(jiān)事、校長和相關(guān)行政負責(zé)人要嚴格遵照黨章，主動向黨組織報告工作，自覺接受黨組織監(jiān)督。通過民辦高校黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮，帶動民辦高校內(nèi)部監(jiān)督文化的建立和監(jiān)督機構(gòu)的完善，實現(xiàn)監(jiān)事機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的內(nèi)部監(jiān)督與政府行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督有機結(jié)合。