姚 榮

(華東師范大學(xué) 高等教育研究所， 上海 200062)

一、引 言

受國(guó)家文化、法律制度和政治環(huán)境等因素的影響，不同國(guó)家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系建立的理論基礎(chǔ)各不相同。為了厘清這種理論基礎(chǔ)的差異性及其影響因素和變革趨勢(shì)，學(xué)界開(kāi)展了廣泛而深入的研究。當(dāng)前，伴隨著高等教育質(zhì)量治理的興起和在全球的擴(kuò)散，基于規(guī)制與治理的視角考察高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)，比較不同類型規(guī)制體制的優(yōu)缺點(diǎn)，借此提出高等教育質(zhì)量保障制度的變革方案，已經(jīng)成為高等教育學(xué)界關(guān)注的重要議題。既有的研究表明，不同類型的規(guī)制體制在歷史溯源、邏輯起點(diǎn)和價(jià)值取向等方面存在著深層次的差異，并且傾向于采用不同類型的規(guī)制工具和方法。在這一系列研究中，美國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·迪爾(David D. Dill)與荷蘭學(xué)者馬爾加·比爾肯斯(Maarja Beerkens)的觀點(diǎn)較具代表性。為了探索不同國(guó)家為保證學(xué)術(shù)質(zhì)量而使用的各種手段的優(yōu)缺點(diǎn)，他們采取政策工具分析方法對(duì)14個(gè)國(guó)家的學(xué)術(shù)質(zhì)量保障機(jī)制進(jìn)行了比較分析。這些機(jī)制中有的相對(duì)較新，只是在近20年才開(kāi)始流行。例如在技術(shù)創(chuàng)新、全球化以及政府高等教育政策改革背景下產(chǎn)生的新自由主義政策工具，這類工具將大學(xué)視為處于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的提供私人產(chǎn)品(教育服務(wù))的法人。因此，這些機(jī)制試圖通過(guò)為消費(fèi)者提供信息、鑒別大學(xué)績(jī)效指標(biāo)、由政府對(duì)學(xué)術(shù)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估來(lái)保障學(xué)術(shù)質(zhì)量。另一些機(jī)制則已經(jīng)持續(xù)應(yīng)用了近一個(gè)多世紀(jì)，只是近年來(lái)進(jìn)行了一些修訂，以適應(yīng)不斷變化的高等教育環(huán)境。例如典型的專業(yè)協(xié)會(huì)控制和大學(xué)內(nèi)部合議制控制是最傳統(tǒng)的質(zhì)量控制方式，屬于內(nèi)部控制，往往由權(quán)威的教授組群主導(dǎo)，以確保高等教育的質(zhì)量。

根據(jù)政策工具的差異性，他們將學(xué)術(shù)質(zhì)量保障的規(guī)制與治理機(jī)制大致分為行業(yè)規(guī)制、市場(chǎng)規(guī)制以及政府規(guī)制三類。行業(yè)規(guī)制強(qiáng)調(diào)專業(yè)組織開(kāi)展活動(dòng)的自愿性，如英國(guó)的外部監(jiān)督系統(tǒng)的同行評(píng)估和美國(guó)的自愿專業(yè)認(rèn)證。市場(chǎng)規(guī)制強(qiáng)調(diào)通過(guò)大學(xué)之間的競(jìng)爭(zhēng)促使大學(xué)提升學(xué)術(shù)質(zhì)量，排名和其他一些客戶信息工具(例如德國(guó)的大學(xué)專業(yè)排名和美國(guó)的“全國(guó)學(xué)生參與度調(diào)查”)作為向?qū)W生提供有關(guān)大學(xué)質(zhì)量之間差異的機(jī)制，能有效促進(jìn)大學(xué)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。而政府規(guī)制可能采取多種形式如定義學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(例如英國(guó)的學(xué)科基準(zhǔn))、評(píng)估和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(例如課題評(píng)估或項(xiàng)目認(rèn)證)或者使用法律、財(cái)政和監(jiān)督工具(例如績(jī)效合同)等，以強(qiáng)化政府對(duì)學(xué)術(shù)質(zhì)量的宏觀監(jiān)督和引導(dǎo)[1]。

毋庸置疑，政策工具的分析視角不僅為考察高等教育質(zhì)量保障體系的有效性提供了創(chuàng)新性的思路，也有利于厘清不同國(guó)家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體系的復(fù)雜性、特殊性和多元性。然而，這種視角卻未能較好地回應(yīng)高等教育質(zhì)量保障體系合法性乃至合憲性等法律問(wèn)題，也未能深入地考察不同類型規(guī)制體制之間在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定、信息搜集以及行為矯正機(jī)制設(shè)定[2]3等具體規(guī)制要素上的差別。法律規(guī)制維度與相關(guān)視角的缺失使得該研究無(wú)法觸及高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的核心問(wèn)題，且容易產(chǎn)生含混、模糊與不確定的問(wèn)題。實(shí)際上，政策工具作為一種手段與工具，本身并不能真實(shí)與全面地反映高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的特性。

鑒于此，本研究嘗試結(jié)合規(guī)范主義與功能主義兩種研究路徑。一方面是從規(guī)范主義的路徑出發(fā)，基于大學(xué)法的經(jīng)典研究方法(如判例分析法)，考察高等教育質(zhì)量保障體系的合憲性與合法性[3]。例如對(duì)高等教育認(rèn)證活動(dòng)的合憲性進(jìn)行檢視，審慎地反思其對(duì)學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治的潛在負(fù)面影響。又如從行政法治的角度考察高等教育評(píng)估或認(rèn)證活動(dòng)的組織、程序與標(biāo)準(zhǔn)等是否違反行政法治的基本原則(如法律優(yōu)位原則、正當(dāng)程序原則、比例原則等)[4]133。另一方面是從功能主義路徑出發(fā)[5]，基于規(guī)制法的分析方法考察高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)中不同類型規(guī)制體制在有效性與正當(dāng)性上的差別。例如私人規(guī)制體制重視學(xué)術(shù)界的自治和自律，政府規(guī)制體制更加側(cè)重公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，而市場(chǎng)規(guī)則模式則更為關(guān)注作為高等教育服務(wù)消費(fèi)者的學(xué)生的利益。三種規(guī)制體制的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值取向存在較大差異。與政策工具的分析視角不同，本研究從法律規(guī)制的角度出發(fā)，將高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制分為以學(xué)術(shù)界利益為旨?xì)w的私人規(guī)制體制與行業(yè)自律模式、風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的市場(chǎng)型規(guī)制體制與市場(chǎng)規(guī)則模式和基于績(jī)效責(zé)任邏輯的政府規(guī)制體制與公共服務(wù)模式三種理想類型。

二、 以學(xué)術(shù)界利益為旨?xì)w的私人規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的行業(yè)自律模式

美國(guó)高等教育治理體系作為私人規(guī)制體制的典型代表，由私人協(xié)會(huì)而非教育部或其他政府機(jī)構(gòu)開(kāi)展高等教育認(rèn)證是其特色。隨著高等教育系統(tǒng)的發(fā)展，私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)在制定和維護(hù)高等教育標(biāo)準(zhǔn)方面承擔(dān)起了重要角色，對(duì)試圖獲得或保留認(rèn)證的高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目發(fā)揮著重要影響[6]1822。

(一) 高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的私人制裁權(quán)與司法審查的“適度限制”

作為私人組織，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律地位來(lái)源于公司法和“自愿”(或私人)協(xié)會(huì)的習(xí)慣法，它們的權(quán)力是通過(guò)其條款、細(xì)則和規(guī)則中規(guī)定的私人制裁(Private Sactions)來(lái)實(shí)施的，主要制裁是撤銷和拒絕認(rèn)證。近年來(lái)，由于廣泛的公共(主要是聯(lián)邦政府)和私人主體(如教育服務(wù)的消費(fèi)者)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的決定的依賴，這種私人制裁的力量大大增強(qiáng)[6]1822。在高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)私人制裁權(quán)行使的過(guò)程中，它們往往會(huì)制定出較為詳盡的懲戒規(guī)則，通過(guò)誡勉談話、正式警告、再次檢查和取消資格等懲戒措施促使高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)W科專業(yè)認(rèn)真對(duì)待認(rèn)證工作，并持續(xù)地提高自身的高等教育質(zhì)量。例如2009—2010年美國(guó)工程技術(shù)認(rèn)證委員會(huì)公布的專業(yè)評(píng)估結(jié)果中就有145個(gè)專業(yè)需要提交中期報(bào)告，15個(gè)專業(yè)需要進(jìn)行中期訪問(wèn)，9個(gè)專業(yè)需要陳述理由，4個(gè)專業(yè)不予鑒定[7]199。又如西部學(xué)校與學(xué)院協(xié)會(huì)的認(rèn)證結(jié)果可分為獲得候選資格以及起始認(rèn)證資格、延緩給予候選資格或起始認(rèn)證資格、持續(xù)進(jìn)行預(yù)備審查及教育效能審查等多種類型。在認(rèn)證資格的評(píng)判方面，認(rèn)證結(jié)果包括獲得認(rèn)可、獲得認(rèn)證但有改善要求、改善警示、監(jiān)管要求、要求呈現(xiàn)原因、終止認(rèn)證，以及拒絕給予候選資格或起始認(rèn)證資格。除了“改善警示”以外，所有年度進(jìn)行的認(rèn)證結(jié)果均在年度評(píng)估報(bào)告中呈現(xiàn)并對(duì)外公布。對(duì)于獲得認(rèn)可的院校，西部學(xué)校與學(xué)院協(xié)會(huì)會(huì)酌情給予7～10年的認(rèn)證期限[8]43。通常而言，美國(guó)高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)采取的懲戒措施是基于高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)能否達(dá)到認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)及其“達(dá)標(biāo)”狀況作出的，且表現(xiàn)出明顯的“漸進(jìn)式懲戒”(Progressive Discipline)特征。不同類型行為矯正機(jī)制的使用遵循“執(zhí)法金字塔”模型(1)“執(zhí)法金字塔”模型包括兩個(gè)核心要素：一是要依據(jù)金字塔體系自下而上地逐步選用干預(yù)度更強(qiáng)的措施；二是要存在一種可靠的“頂端”措施，該措施一旦被“激活”，就能有足夠強(qiáng)大的威懾力，來(lái)威懾那些怕是最為惡名昭彰的違法者。第一點(diǎn)拾級(jí)而上的要求是必要的，從低干預(yù)度的措施忽然躍升至極高干預(yù)度的措施是不可以的，這有助于規(guī)制者采取“投桃報(bào)李”式的規(guī)制措施，而這構(gòu)成了回應(yīng)性規(guī)制的基礎(chǔ)。第二點(diǎn)之所以重要，不僅在于其震懾作用，也在于它能夠提供一個(gè)公平的競(jìng)技場(chǎng)，不會(huì)將有德行的守法者置于不利地位。的一般原理，即根據(jù)被認(rèn)證高?；?qū)I(yè)的“達(dá)標(biāo)”狀況采取懲戒強(qiáng)度“逐級(jí)上升”的懲戒舉措[2]140。

當(dāng)然，當(dāng)教育協(xié)會(huì)作為高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者、準(zhǔn)規(guī)制者和認(rèn)證者時(shí)，教育協(xié)會(huì)所做的一些決策可能會(huì)引起學(xué)院或大學(xué)對(duì)它們提起訴訟。據(jù)此，認(rèn)證機(jī)構(gòu)私人制裁權(quán)的行使也可能遭到法院的“適度限制”[6]1811。在美國(guó)，涉及認(rèn)證機(jī)構(gòu)權(quán)力的第一個(gè)案件北達(dá)科他州農(nóng)業(yè)學(xué)院訴北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)案(North Dakota v. North Central Association of Colleges and Secondary Schools)出現(xiàn)在1938年。在北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)威脅撤回對(duì)北達(dá)科他州農(nóng)業(yè)學(xué)院的認(rèn)證后，州長(zhǎng)向法院尋求對(duì)北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)的禁止令，法院使用傳統(tǒng)的法律分析駁回了州長(zhǎng)的要求，認(rèn)為“在沒(méi)有欺詐、串通、武斷或違反合同的情況下，這些自愿協(xié)會(huì)的決定應(yīng)在法院訴訟中被接受”[6]1811。

另一個(gè)案例是1967年的帕森斯學(xué)院訴北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)案(Parsons College v. North Central Association of Colleges and Secondary Schools)。在該案中，北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)于1963年認(rèn)為帕森斯學(xué)院具有試用期會(huì)員資格，但于1965年將其取消，并規(guī)定該學(xué)院的認(rèn)證狀態(tài)在三年內(nèi)可得到復(fù)審。1967年，該協(xié)會(huì)對(duì)該學(xué)院進(jìn)行了為期兩天的實(shí)地訪問(wèn)，此后訪問(wèn)團(tuán)隊(duì)發(fā)表了一份報(bào)告，指出該學(xué)院承諾的一些改進(jìn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，其他缺陷仍然存在。在該學(xué)院進(jìn)行陳述和回答問(wèn)題之后，該協(xié)會(huì)的執(zhí)行委員會(huì)建議帕森斯學(xué)院不再擔(dān)任協(xié)會(huì)會(huì)員，協(xié)會(huì)的其他會(huì)員全部投票接受這項(xiàng)建議。此后，該學(xué)院向該協(xié)會(huì)的董事會(huì)提出了上訴，但董事會(huì)維持了協(xié)會(huì)原來(lái)的決定，理由是該學(xué)院未能為學(xué)生特別是那些學(xué)習(xí)能力有限的學(xué)生提供充分的教育計(jì)劃。當(dāng)該學(xué)院試圖阻止該協(xié)會(huì)實(shí)施取消認(rèn)證的決定時(shí)，聯(lián)邦地區(qū)法院(Federal District Court)拒絕了其要求，而這也反映出司法不愿意審查私人協(xié)會(huì)內(nèi)部事務(wù)的基本立場(chǎng)。與此同時(shí)，法院認(rèn)定協(xié)會(huì)不受聯(lián)邦憲法中有關(guān)正當(dāng)法律程序條款的拘束，該協(xié)會(huì)在撤回對(duì)該學(xué)院的認(rèn)證時(shí)遵循了自己的規(guī)章制度，并未武斷行動(dòng)或違反“基本正當(dāng)程序”。

毋庸置疑，帕森斯學(xué)院案等判例構(gòu)成了司法審查介入高等教育認(rèn)證決定的法律基礎(chǔ)。法院要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)遵循其自身撤銷認(rèn)證或拒絕更新認(rèn)證的規(guī)則。在帕森斯學(xué)院案中，法院裁定“適用于確定將某種性質(zhì)的成員從私人協(xié)會(huì)排除在外的法律是他自愿選擇加入?yún)f(xié)會(huì)時(shí)默認(rèn)同意的法律，即協(xié)會(huì)本身的規(guī)則”[6]1828。除了要求機(jī)構(gòu)遵循其自身的規(guī)則之外，法院也可以允許認(rèn)證機(jī)構(gòu)在對(duì)待會(huì)員和申請(qǐng)人時(shí)持有不同的公平標(biāo)準(zhǔn)。例如此前北方中央學(xué)院和中學(xué)協(xié)會(huì)的判例強(qiáng)調(diào)了在“欺詐”和“串通”的情況下認(rèn)證機(jī)構(gòu)的行為無(wú)效。在帕森斯學(xué)院案中，法院著重強(qiáng)調(diào)了“基本正當(dāng)程序”的重要性。總體而言，這些判例明確了法院將對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)與高等教育機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)施加一些限制。盡管在上述判例中認(rèn)證機(jī)構(gòu)都最終獲勝，但法院的裁判意見(jiàn)也都對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)拒絕或撤銷認(rèn)證的權(quán)力提出了一些限制。當(dāng)然，同樣明確的是，法院仍然以“適度限制”的態(tài)度對(duì)待認(rèn)證機(jī)構(gòu)，而未讓它們受到類似于州和聯(lián)邦政府對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)施加的全面控制。雖然關(guān)于認(rèn)證的法律仍然不夠充分甚至相對(duì)單一，以至于難以準(zhǔn)確描述高等教育機(jī)構(gòu)在處理認(rèn)證事務(wù)時(shí)的所有權(quán)利以及認(rèn)證機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)義務(wù)，但這些基礎(chǔ)的判例經(jīng)過(guò)后續(xù)發(fā)展補(bǔ)充確實(shí)提供了有價(jià)值的指導(dǎo)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性的非政府組織的法律地位獲得法院肯定的同時(shí)，法律也對(duì)協(xié)會(huì)組織的管理權(quán)及其享有的其他權(quán)力施加了適當(dāng)?shù)南拗?。例如州的非營(yíng)利性法人法以及州和聯(lián)邦的稅法規(guī)定會(huì)對(duì)高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)權(quán)利進(jìn)行限制；又如如果認(rèn)證組織在認(rèn)證過(guò)程中出現(xiàn)不公正或者腐敗抑或違反其自身制定的內(nèi)部規(guī)則(如認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與程序)等情形，那么所涉及的高等教育機(jī)構(gòu)可以提起訴訟，法院也可以根據(jù)已有判例中的法律原則或規(guī)則對(duì)有關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁。此外，美國(guó)聯(lián)邦或州的反托拉斯法(Antitrust Act)、誹謗法(Defamation Law)、破產(chǎn)法(Bankruptcy Law)以及聯(lián)邦與州的普通法(Federal and State Common Law)等也對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)有直接的法律約束力[6]1817。

(二) 聯(lián)邦高等教育規(guī)制的強(qiáng)化與高等教育認(rèn)證的“聯(lián)邦化”

在美國(guó)，高等教育認(rèn)證是保留高等教育機(jī)構(gòu)多樣性和為學(xué)生提供多種教育體驗(yàn)的重要保障。此外，它還為促進(jìn)高校之間的良性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮了作用。認(rèn)證既建立在學(xué)術(shù)界的核心價(jià)值之上，又體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界的核心價(jià)值：同行評(píng)審、學(xué)術(shù)使命的核心地位、大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。在高等教育認(rèn)證中，專業(yè)領(lǐng)域的同行根據(jù)機(jī)構(gòu)自身的任務(wù)來(lái)判斷機(jī)構(gòu)質(zhì)量。對(duì)質(zhì)量的評(píng)審主要通過(guò)合議制的方式進(jìn)行，主要是定性的、形成性的、側(cè)重于改進(jìn)的評(píng)價(jià)。認(rèn)證需要高等教育機(jī)構(gòu)擁有在課程、教師和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面作出學(xué)術(shù)判斷的自主性和自我決定權(quán)。同時(shí)，它也致力于保障學(xué)術(shù)自由，確保教師在教育教學(xué)以及科學(xué)研究等方面具有適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。值得指出的是，“美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)2012年發(fā)布的一份報(bào)告，建議認(rèn)證機(jī)構(gòu)將學(xué)術(shù)自由作為其形成認(rèn)證決定時(shí)重點(diǎn)考慮的因素。受此影響，高等學(xué)校內(nèi)部的政策和程序，能否有效地增進(jìn)和保障學(xué)術(shù)自由，成為美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展認(rèn)證時(shí)的重要觀察點(diǎn)”[9]。實(shí)際上，美國(guó)高等教育認(rèn)證作為學(xué)術(shù)界自律與自治的重要機(jī)制，自產(chǎn)生以來(lái)就一直致力于維系、捍衛(wèi)和保障學(xué)術(shù)界的利益和特定價(jià)值。

盡管高等教育認(rèn)證在美國(guó)具有明確的重要性，認(rèn)證機(jī)構(gòu)也長(zhǎng)期存在，但是近年來(lái)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的作用時(shí)常面臨爭(zhēng)議，并且經(jīng)常被誤解。大學(xué)校長(zhǎng)、聯(lián)邦和州的評(píng)估官員、國(guó)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)和其他高等教育協(xié)會(huì)的工作人員圍繞高等教育認(rèn)證經(jīng)常進(jìn)行激烈的辯論。自20世紀(jì)90年代初以來(lái)的許多辯論都涉及認(rèn)證機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦政府的關(guān)系[6]1823。1992年高等教育法修正案(Higher Education Amendments)規(guī)定，如果認(rèn)證機(jī)構(gòu)要獲得聯(lián)邦教育部的認(rèn)可，那么它們不僅要關(guān)注其一貫監(jiān)管的學(xué)術(shù)內(nèi)容，如課程、教職員、設(shè)施等，還要多考慮學(xué)生取得與院校使命相關(guān)的學(xué)術(shù)成就、學(xué)生的抱怨記錄、學(xué)生貸款拖欠率、學(xué)費(fèi)的合理性、符合聯(lián)邦學(xué)生資助要求相關(guān)義務(wù)的履行情況等。此外，該修正案還規(guī)定了認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須建立一些新的程序，如加強(qiáng)對(duì)分校的監(jiān)管、加強(qiáng)認(rèn)證信息公開(kāi)以保護(hù)學(xué)生的利益等。由此可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府旨在通過(guò)法律增強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為聯(lián)邦政府學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)“看門人”(Gate Keeper)的責(zé)任意識(shí)[10]。而“依據(jù)1998年高等教育法修正案的規(guī)定，高等教育機(jī)構(gòu)只有通過(guò)聯(lián)邦教育部所認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證或預(yù)認(rèn)證，才能接受聯(lián)邦政府的撥款和資助”[11]。

然而，在1998年的高等教育法修正案中，國(guó)會(huì)降低了關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)的第4條“合規(guī)責(zé)任”的標(biāo)準(zhǔn)，并放棄了1992年修正案規(guī)定的州和認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間關(guān)于預(yù)防和監(jiān)管高等教育機(jī)構(gòu)濫用學(xué)生資助基金的合作事項(xiàng)。這一變化源于對(duì)1992年修正案第1099a-3節(jié)和美國(guó)教育部對(duì)該節(jié)擬議實(shí)施條例的激烈爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在1992年的修正案要求每個(gè)州都設(shè)有一個(gè)高等教育審查實(shí)體，即“州中學(xué)后教育評(píng)審機(jī)構(gòu)”(State Postsecondary Review Entitiy，SPRE)，該實(shí)體通過(guò)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)簽訂合同來(lái)審查機(jī)構(gòu)課程和項(xiàng)目。國(guó)會(huì)之所以在1998年的修正案中放棄SPRE的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是因?yàn)椤癝PRE在一定程度上打破了聯(lián)邦教育部、州政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間三元組合的平衡關(guān)系”[12]。值得指出的是，在中北部院校協(xié)會(huì)和其他認(rèn)證機(jī)構(gòu)的共同努力下，SPRE一直沒(méi)有得到真正運(yùn)行，國(guó)會(huì)在1995年停止了對(duì)該機(jī)構(gòu)的授權(quán)和經(jīng)費(fèi)撥款，并于1998年的修正案中完全取消了SPRE[13]。

20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，美國(guó)教育部部長(zhǎng)認(rèn)可認(rèn)證機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)再一次成為熱點(diǎn)話題。討論的焦點(diǎn)是國(guó)會(huì)和教育部長(zhǎng)是否應(yīng)采取更多行動(dòng)來(lái)要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)使用具體、明確的測(cè)量學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量的手段，特別是針對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成果“產(chǎn)出”的測(cè)評(píng)措施[6]1831。在時(shí)任教育部部長(zhǎng)瑪格麗特·斯佩林斯(Margaret Spellings)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)教育部于2006年開(kāi)始向認(rèn)證協(xié)會(huì)施壓，要求通過(guò)其認(rèn)證的高等教育機(jī)構(gòu)評(píng)估學(xué)生成績(jī)或承擔(dān)被教育部拒絕承認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。作為回應(yīng)，在2008年《高等教育機(jī)會(huì)法案》(Higher Education Opportunity Act，HEOA)中，國(guó)會(huì)禁止教育部規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)評(píng)估學(xué)生成績(jī)的方式[14]。

值得指出的是，外界對(duì)于如何適當(dāng)衡量機(jī)構(gòu)或方案質(zhì)量的持續(xù)關(guān)注最后滲透到21世紀(jì)有關(guān)《高等教育法》再授權(quán)的辯論之中[15]，并客觀上對(duì)2008年《高等教育機(jī)會(huì)法案》的出臺(tái)產(chǎn)生了深刻的影響。受此影響，美國(guó)高等教育認(rèn)證的“聯(lián)邦化”趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，高等教育機(jī)構(gòu)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本乃至合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)劇增[16]。在2008 年《高等教育機(jī)會(huì)法案》通過(guò)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)被認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出了更高的要求，在質(zhì)量監(jiān)控之外還要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)引入一系列問(wèn)責(zé)制指標(biāo)[11]。具體而言，聯(lián)邦教育部對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可增加對(duì)其認(rèn)證過(guò)程和結(jié)果透明度的考察，以確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證質(zhì)量，同時(shí)進(jìn)一步明確了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的改革方向，提出將以全國(guó)畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)驗(yàn)(National Standardized Graduation Examinations)為基礎(chǔ)，建立全新的大學(xué)生學(xué)習(xí)成就(Undergraduate Achievement)模式，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生學(xué)分的獲取與轉(zhuǎn)移、入學(xué)增長(zhǎng)率、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)效果、學(xué)生就業(yè)率等內(nèi)容[7]199。此外，根據(jù)該法案第4 章第9 部分第5小節(jié)“認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可”中有關(guān)高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可條款及內(nèi)容的表述，高等教育機(jī)構(gòu)若未獲認(rèn)證或需重新認(rèn)證，將會(huì)失去獲得聯(lián)邦貸款、資助項(xiàng)目和本法規(guī)定的其他項(xiàng)目的資格[17]。

毋庸置疑，受“認(rèn)證聯(lián)邦化”(Federalizing Accreditation)的影響[18]，美國(guó)高等教育認(rèn)證的私人規(guī)制傳統(tǒng)與聯(lián)邦規(guī)制的強(qiáng)化之間存在著不可避免的緊張與沖突關(guān)系。如何化解聯(lián)邦政府、高等教育認(rèn)證委員會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及高等教育機(jī)構(gòu)之間的價(jià)值、利益乃至觀念沖突，已經(jīng)成為美國(guó)高等教育認(rèn)證體系變革的焦點(diǎn)難題。對(duì)此，朱迪斯·伊頓(Judith S.Eaton)提出，“認(rèn)證的未來(lái)取決于如何利用政府驅(qū)動(dòng)的規(guī)制模式。盡管很難完全改變政府在認(rèn)證中發(fā)揮的廣泛作用，但遏制政府的影響是可行的。以下四項(xiàng)行動(dòng)可能會(huì)有所幫助：加大對(duì)認(rèn)證的宣傳力度；重申機(jī)構(gòu)而非政府在提供學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)和質(zhì)量判斷方面的傳統(tǒng)角色；強(qiáng)化公共問(wèn)責(zé)制；改變社會(huì)影響政府政策的方式”[19]。

與此同時(shí)，美國(guó)現(xiàn)任教育部部長(zhǎng)貝茨·德沃斯(Betsy DeVos)也提出了關(guān)于高等教育認(rèn)證體系的改革方案。她認(rèn)為，目前的美國(guó)高等教育認(rèn)證體系成本偏高且墨守成規(guī)，妨礙了有效競(jìng)爭(zhēng)。因此，接下來(lái)美國(guó)教育部將會(huì)打破原有的權(quán)力范疇，介入到高等教育認(rèn)證體系的革新與重塑當(dāng)中。她提出了一連串值得探究的問(wèn)題，涉及“哪些教育部的認(rèn)證監(jiān)管和指導(dǎo)內(nèi)容需要與教育質(zhì)量和學(xué)生體驗(yàn)來(lái)直接關(guān)聯(lián)”“哪些現(xiàn)行認(rèn)證的規(guī)章制度和條文含糊不清、重復(fù)累贅”“如何清晰化高等教育各主體的角色和責(zé)任”“高等教育院校如何在保證不給學(xué)生和納稅人增添風(fēng)險(xiǎn)的情況下，擁抱和支持創(chuàng)新”“教育部是否能夠提供所需的信息和支持給認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)提升機(jī)構(gòu)工作效能”“現(xiàn)行的院校質(zhì)量考核中關(guān)于學(xué)生成就的相關(guān)規(guī)定過(guò)于教條化，能否探索出更好的選擇”等[20]。美國(guó)教育部將會(huì)對(duì)以上問(wèn)題尋求相應(yīng)的答案，努力完善高等教育規(guī)制的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制并鼓勵(lì)創(chuàng)新性的方法路徑與合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建，如減輕核查驗(yàn)證負(fù)擔(dān)、廢止過(guò)時(shí)的或有損害性的指導(dǎo)性文件、限制新的指導(dǎo)文件的出臺(tái)和使用等。同時(shí)，貝茨·德沃斯提出，教育部不制定任何法律，而只是法律的執(zhí)行者；教育部更新針對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)手冊(cè)的目的是為其“減負(fù)”；此外，指導(dǎo)手冊(cè)的更新將更加聚焦在與學(xué)生相關(guān)的核心事務(wù)上[20]。

顯然，重塑高等教育認(rèn)證體系中聯(lián)邦政府與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，厘清二者的權(quán)責(zé)邊界，已經(jīng)成為聯(lián)邦教育部與學(xué)術(shù)界的共識(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，在尊重美國(guó)高等教育認(rèn)證體系所特有的行業(yè)自律傳統(tǒng)的前提下構(gòu)建聯(lián)邦教育部與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，是美國(guó)高等教育認(rèn)證體系變革的必然趨勢(shì)。

三、 風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的市場(chǎng)型規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的市場(chǎng)規(guī)則模式

與美國(guó)不同，英國(guó)與澳大利亞等其他英美法系國(guó)家和地區(qū)缺乏高等教育質(zhì)量保障私人規(guī)制的傳統(tǒng)。從某種意義上而言，以英國(guó)、澳大利亞為代表的其他英美法系國(guó)家和地區(qū)的高等教育質(zhì)量保障體系，經(jīng)歷了從“神秘花園”階段到“集體安全”階段，再到“市場(chǎng)化”階段的歷史嬗變過(guò)程[21]。傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)自我規(guī)制體系逐漸讓位于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的市場(chǎng)型規(guī)制體制，而學(xué)生作為高等教育服務(wù)消費(fèi)者的法律地位[22]及其與高等教育機(jī)構(gòu)之間的合同關(guān)系也日趨凸顯。在市場(chǎng)規(guī)則模式中，新自由主義的規(guī)制理念占據(jù)主導(dǎo)地位，高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)(如英國(guó)的教學(xué)卓越框架)形塑了一種可比較、可測(cè)量的高等教育市場(chǎng)(The Measured Market in Higher Education)。受此影響，高等教育機(jī)構(gòu)通過(guò)迎合這種由國(guó)家建構(gòu)的“符號(hào)暴力”(Symbolic Violence)，競(jìng)相爭(zhēng)奪財(cái)政撥款、生源、人才等有形資源以及聲譽(yù)等無(wú)形資源[23]。

誠(chéng)如科林·斯科特(Colin Scott)所言：“近些年來(lái)規(guī)制儼然已成為國(guó)家活動(dòng)的重要形式，我們生活在‘規(guī)制國(guó)家’的時(shí)代。在晚近發(fā)展中，其他政府主體對(duì)特定公共部門主體的規(guī)制呈上升趨勢(shì)，并對(duì)此展開(kāi)了關(guān)注、闡釋和分析。”[24]86類似地，馬丁·洛奇(Martin Lodge)與克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)指出，“在過(guò)去三十年中，在公共部門的改革的討論中，‘規(guī)制’這個(gè)詞得以廣泛流行”[2]661。據(jù)此，英國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)與監(jiān)管型國(guó)家(Regulatory State)的興起緊密關(guān)聯(lián)，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)開(kāi)展的質(zhì)量監(jiān)管活動(dòng)可以被理解為“政府內(nèi)規(guī)制”(Regulation inside Government)(2)所謂“政府內(nèi)規(guī)制”，是指由一個(gè)某種意義上具有官方授權(quán)要素的公共部門組織對(duì)另一個(gè)公共部門組織實(shí)施“保持距離型”的控制。具體參見(jiàn)克里斯托弗·胡德、科林·斯科特、奧利弗·詹姆斯等所著的《監(jiān)管政府：節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設(shè)置》。的一部分。在洛奇與胡德看來(lái)，“官僚政治的趨勢(shì)在于，由短兵相接式的監(jiān)督轉(zhuǎn)向由獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施保持距離型的監(jiān)督”[2]682。因此，所謂的“市場(chǎng)型規(guī)制”尤為強(qiáng)調(diào)由獨(dú)立的非政府組織對(duì)高等教育的質(zhì)量進(jìn)行“遠(yuǎn)距離”的監(jiān)督。

在英國(guó)，基于功能主義的進(jìn)路，1998年《人權(quán)法》(Human Rights Act)可被適用于規(guī)范和約束“公共機(jī)構(gòu)”(Public Authorities)的行為，而該“公共機(jī)構(gòu)”指任何履行具有公共性質(zhì)職能的機(jī)構(gòu)。據(jù)此，無(wú)論從何種角度出發(fā)，基于司法審查和人權(quán)保護(hù)的考慮，所有承擔(dān)公共職能的私人規(guī)制者或許都可以被視為“公共機(jī)構(gòu)”。當(dāng)然，相較于純粹的政府部門，這些承擔(dān)公共職能的私人規(guī)制者傾向于承擔(dān)規(guī)制體系中的三項(xiàng)職能，即標(biāo)準(zhǔn)制定、合規(guī)監(jiān)督與制裁。

在“政府內(nèi)規(guī)制”的視野下，高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)“控制的基礎(chǔ)已經(jīng)從科層式監(jiān)督擴(kuò)展至其他機(jī)制，如競(jìng)爭(zhēng)、依存關(guān)系以及有策略的隨機(jī)行動(dòng)”[24]86。當(dāng)前，減少高等教育質(zhì)量保障的規(guī)范負(fù)荷、合規(guī)成本與官僚壓力，拉大規(guī)制者與受規(guī)制者之間的“關(guān)系距離”，構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制模式[8]143，已成為英國(guó)與澳大利亞高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的演進(jìn)趨勢(shì)。

(一) 英國(guó)高等教育質(zhì)量保障的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、行為矯正與糾紛解決

當(dāng)前，英國(guó)高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制主要表現(xiàn)為高等教育質(zhì)量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA)(3)QAA是一家獨(dú)立的公司，受到高等教育機(jī)構(gòu)會(huì)費(fèi)的資助，并通過(guò)與高等教育撥款委員會(huì)的合同提供擔(dān)保。其主要職責(zé)是激發(fā)公眾對(duì)高等教育學(xué)歷合理標(biāo)準(zhǔn)的興趣，并鼓勵(lì)持續(xù)改進(jìn)高等教育質(zhì)量管理。與學(xué)生辦公室(Office for Students，OfS)(4)根據(jù)《高等教育與研究法(2017)》(The Higher Education and Research Act 2017)，OfS于2018 年1月1日起正式運(yùn)營(yíng)，其主要作為以消費(fèi)者為中心的市場(chǎng)型規(guī)制者。新設(shè)的OfS由原公平入學(xué)辦公室(Office for Fair Access，OFFA)與英格蘭高等教育撥款委員會(huì)(Higher Education Funding Council for England，HEFCE)合并改組而成。商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(Department for Business，Innovation and Skills，BIS)接受英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)協(xié)會(huì)的建議，將OfS定位為非官方的公共組織(Non-Departmental Public Body，NDPB)，并使其與政府保持一定距離。的合作規(guī)制。在英國(guó)，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)(Regulation Standards)或?qū)W術(shù)規(guī)范體系主要由QAA設(shè)定。當(dāng)前，QAA制定的學(xué)術(shù)規(guī)范體系主要由《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)保證的行為準(zhǔn)則》(Code of Practice for the Assurance of Academic Quality and Standards in Higher Education)、《高等教育資格框架》(The Framework for Higher Education Qualifications, FHEQ)、《學(xué)科基準(zhǔn)文件》(Subject Benchmark Statements)和《專業(yè)項(xiàng)目說(shuō)明》(Programme Specification)四個(gè)部分組成。

OfS則基于QAA制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的合規(guī)性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的檢視。具體而言，OfS下設(shè)的注冊(cè)局通過(guò)一種基于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制方式將英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)劃分為不同類型，以此提升高等教育部門的質(zhì)量，豐富其多樣性。試圖在OfS注冊(cè)的高等教育機(jī)構(gòu)須向獨(dú)立的仲裁辦公室提供其所開(kāi)設(shè)高等教育課程的證據(jù)，獲批后將成為高等教育系統(tǒng)的構(gòu)成部分。注冊(cè)在案的高等教育機(jī)構(gòu)若希望“達(dá)到基準(zhǔn)條件”和“獲得批準(zhǔn)可調(diào)高學(xué)費(fèi)上限”，則需要滿足基準(zhǔn)監(jiān)管要求[25]。這些基準(zhǔn)監(jiān)管要求具體包括英國(guó)質(zhì)量準(zhǔn)則(UK Quality Code)、高等教育資格框架、財(cái)務(wù)可持續(xù)管理與治理(Financial Sustainability，Management and Governance，F(xiàn)SMG)以及學(xué)生保護(hù)要求等。所有的高等教育機(jī)構(gòu)只有根據(jù)OfS的要求對(duì)其教育服務(wù)和公共資金投資等事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)審查，才能確定自身是否具備獲得學(xué)生貸款和公共資助的資格。若高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量或標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到法定要求，OfS將要求該機(jī)構(gòu)加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，并采取限制學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)、罰款、取消學(xué)位授予權(quán)或以“大學(xué)”稱號(hào)命名的資格甚至從機(jī)構(gòu)注冊(cè)單中除名等懲戒措施。顯然，英國(guó)高等教育質(zhì)量的監(jiān)管者與被監(jiān)管者并不處于直接的命令關(guān)系鏈上，但監(jiān)管者依舊擁有審查被監(jiān)管者的行為并予以糾正的正式授權(quán)[26]。

值得指出的是，《高等教育與研究法(2017)》規(guī)定，高等教育機(jī)構(gòu)如果對(duì)OfS的制裁措施不滿，可以通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題。該法保留了對(duì)現(xiàn)有的學(xué)術(shù)自由進(jìn)行保護(hù)的措施，并建立對(duì)OfS制裁制度的上訴機(jī)制，以保障高等教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不受OfS的不當(dāng)侵害。

(二) 澳大利亞高等教育質(zhì)量保障的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、行為矯正與糾紛解決

在澳大利亞，根據(jù)《高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署法案2011》(Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011)的規(guī)定，新的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)即高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署(Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA)于2011年1月29日成立，其為擁有規(guī)范高等教育、監(jiān)控質(zhì)量以及設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。TEQSA整合了澳大利亞大學(xué)質(zhì)量署(Australian Universities Quality Agency，AUQA)以及與高等教育有關(guān)的一般質(zhì)量保障機(jī)制，統(tǒng)一承擔(dān)澳大利亞全國(guó)性的高等教育政策及質(zhì)量保障工作。自2012年起，TEQSA采用標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的規(guī)制模式，以確保澳大利亞高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量。

在“標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向”的部分，TEQSA會(huì)根據(jù)其制定的高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架(Higher Education Standards Framework，HESF)評(píng)估澳大利亞高等教育機(jī)構(gòu)的績(jī)效，該框架內(nèi)容中的標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾個(gè)方面：高等教育機(jī)構(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如高等教育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)以及課程的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；澳大利亞學(xué)歷資格框架(Australian Qualifications Framework，AQF)標(biāo)準(zhǔn)；教學(xué)與學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)；研究標(biāo)準(zhǔn)；信息標(biāo)準(zhǔn)[8]143。這些標(biāo)準(zhǔn)適用于澳大利亞所有的高等教育機(jī)構(gòu)，無(wú)論其采取何種方式授課或在任何地點(diǎn)授課，只要這些課程能授予澳大利亞的學(xué)位或相關(guān)文憑即可。

在“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”的部分，TEQSA要求高等教育機(jī)構(gòu)識(shí)別并找出機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)上較有風(fēng)險(xiǎn)顧慮的面向，而且該署會(huì)要求高等教育機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。TEQSA于2012年2月構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)管理框架(Regulatory Risk Framework，RRF)，設(shè)法系統(tǒng)地找出與質(zhì)量保障有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，其依據(jù)的條件包括高等教育機(jī)構(gòu)的設(shè)校歷史、過(guò)去被投訴的事件、財(cái)務(wù)狀況、教職員資料、學(xué)生經(jīng)驗(yàn)等。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的質(zhì)量監(jiān)管有助于TEQSA將規(guī)范聚焦于具有高度風(fēng)險(xiǎn)的高等教育機(jī)構(gòu)。換言之，TEQSA會(huì)根據(jù)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)高低狀況對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的“規(guī)范控管量”進(jìn)行有差別的配置。對(duì)于被評(píng)估為只需低度控管的機(jī)構(gòu)，TEQSA將僅會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)的一些核心項(xiàng)目進(jìn)行核查;反之，若機(jī)構(gòu)屬重度控管需求者，則除了核心項(xiàng)目外，更多的核查與舉證也會(huì)被包括進(jìn)來(lái)。依據(jù)《高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署法案2011》的規(guī)定，TEQSA在2013年4月開(kāi)始執(zhí)行第一次質(zhì)量評(píng)估，而這次評(píng)估主要聚焦在較有風(fēng)險(xiǎn)的面向，即高等教育機(jī)構(gòu)涉有第三方伙伴關(guān)系的活動(dòng)[8]143。

對(duì)于TEQSA的質(zhì)量規(guī)制模式，澳大利亞各界的反應(yīng)不一。2013年5月，澳大利亞政府召集專家學(xué)者對(duì)TEQSA的規(guī)制模式進(jìn)行檢視。其中，與會(huì)學(xué)者認(rèn)為TEQSA有進(jìn)行改革的必要，以確保高等教育質(zhì)量保障不至于給高等教育機(jī)構(gòu)帶來(lái)過(guò)度的負(fù)荷。為此，TEQSA后續(xù)的改革顯然會(huì)與如何減少高等教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范負(fù)荷但同時(shí)確保高等教育的質(zhì)量有關(guān)[8] 168。值得指出的是，TEQSA在一定程度上延續(xù)了AUQA的做法。例如AUQA在第二回合主題式的校務(wù)評(píng)估中已經(jīng)采用了風(fēng)險(xiǎn)的概念。實(shí)際上，TEQSA與AUQA的不同之處在于，后者僅找出了風(fēng)險(xiǎn)的面向，但并未依據(jù)機(jī)構(gòu)所冒的風(fēng)險(xiǎn)程度采取不同的規(guī)范控管措施；而TEQSA則依據(jù)高等教育機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況對(duì)“規(guī)范控管量”進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)被TEQSA認(rèn)定為審核結(jié)果不佳且未達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)將遭政府撤銷其高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)的合法資格而無(wú)法運(yùn)營(yíng)。

從糾紛解決機(jī)制與法律救濟(jì)的角度而言，TEQSA 的權(quán)力行使涉及眾多申請(qǐng)人和已經(jīng)注冊(cè)登記的高等教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。為了保障高等教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯，《高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署法案2011》第183—187條規(guī)定了法律救濟(jì)制度，對(duì)TEQSA 履行職責(zé)行為不服的當(dāng)事人可以獲得相應(yīng)的救濟(jì)[27]。目前，澳大利亞出現(xiàn)過(guò)高等教育機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新注冊(cè)卻遭注銷，進(jìn)而引發(fā)高等教育機(jī)構(gòu)與TEQSA之間法律糾紛的案件。例如威廉姆斯商學(xué)院(Williams Business College Ltd.)向TEQSA提出重新注冊(cè)，卻因無(wú)法達(dá)到“門檻標(biāo)準(zhǔn)”而被注銷高等教育從業(yè)資格。該學(xué)院隨即向行政上訴裁判所(Administrative Appeal Tribunal，AAT)提出申訴，2014年AAT作出維持TEQSA決定的裁判，且該裁判于該年8月4日起生效[8]168。

四、 基于績(jī)效責(zé)任邏輯的政府規(guī)制體制：高等教育質(zhì)量保障的公共服務(wù)模式

有別于英美法系高等教育質(zhì)量保障的普通法規(guī)制傳統(tǒng)，在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，高等教育質(zhì)量保障被特殊地嵌入在公共服務(wù)模式之中。通過(guò)對(duì)德國(guó)、法國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的分析可以發(fā)現(xiàn)，立法、判例以及學(xué)說(shuō)均傾向于將高等教育質(zhì)量保障視為教育行政監(jiān)督的新形式。與傳統(tǒng)的高權(quán)管制模式不同，高等教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)傾向于強(qiáng)化大學(xué)自治的績(jī)效責(zé)任邏輯。

(一) “規(guī)制型自治”：新公共管理語(yǔ)境下高等教育質(zhì)量保障政府規(guī)制體制的興起

傳統(tǒng)上，大陸法系國(guó)家和地區(qū)的高等教育質(zhì)量保障主要受學(xué)術(shù)自治、自律機(jī)制以及聲譽(yù)機(jī)制的控制。然而，受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，這種傳統(tǒng)的以學(xué)術(shù)自由保障為旨?xì)w的大學(xué)自治理論逐漸式微。通過(guò)國(guó)家與大學(xué)合同關(guān)系的構(gòu)建、成果取向的資源分配[28]以及外部高等教育質(zhì)量保障體系的確立，經(jīng)典的大學(xué)自治圖景被“規(guī)制型自治”(Regulatory Autonomy)[29]范式取代。在此范式下，法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的界限日漸模糊，原本被視為自治固有事項(xiàng)的教學(xué)與研究事項(xiàng)也被納入到教育行政監(jiān)督的視野中。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者吳志光所言：“教育主管部門透過(guò)各種評(píng)鑒或獎(jiǎng)補(bǔ)助及競(jìng)爭(zhēng)性專案計(jì)劃(諸如‘頂尖大學(xué)’‘教學(xué)卓越’)，對(duì)于因評(píng)鑒或計(jì)劃申請(qǐng)所設(shè)定的條件(指標(biāo))，所伴隨之行政監(jiān)督，已儼然成為教育主管機(jī)關(guān)對(duì)大學(xué)最具影響力的行政監(jiān)督方式。這種行政監(jiān)督方式，對(duì)大學(xué)自治甚至產(chǎn)生了質(zhì)變的作用?！盵30]質(zhì)言之，此種教育行政監(jiān)督方式，“已逾適法性監(jiān)督之界限，與合目的性之監(jiān)督無(wú)異，導(dǎo)致大學(xué)‘自治’成了‘教育部’的‘他治’”[30]。

與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)類似，在日本，通過(guò)中期目標(biāo)協(xié)議的訂立與實(shí)施，文部科學(xué)省對(duì)大學(xué)的教學(xué)研究狀況開(kāi)展評(píng)價(jià)，并以營(yíng)運(yùn)補(bǔ)助金交付的方式確定重點(diǎn)分配的機(jī)制，借此引導(dǎo)大學(xué)教育研究與經(jīng)營(yíng)的方向，進(jìn)而對(duì)大學(xué)自治產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性支配。除此之外，日本政府還以競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助金為“誘餌”對(duì)國(guó)立大學(xué)進(jìn)行“政策誘導(dǎo)”，以保障教學(xué)品質(zhì)并明確各國(guó)立大學(xué)的特色和使命。值得關(guān)注的是，當(dāng)前日本政府仍習(xí)慣于使用事務(wù)聯(lián)絡(luò)(函釋通知)的方式或通過(guò)國(guó)立大學(xué)協(xié)會(huì)來(lái)對(duì)大學(xué)進(jìn)行管制。例如2015年6月文部科學(xué)省發(fā)布的《國(guó)立大學(xué)法人等組織及業(yè)務(wù)全面檢討通知》明確要求，“教師培養(yǎng)類等人文社科專業(yè)的本科院校和研究生院在制訂改革方案時(shí)，應(yīng)考慮到18歲以下人口的減少、教研質(zhì)量的保障以及國(guó)立大學(xué)的職責(zé)等因素，廢除不符合條件的專業(yè)或使其向社會(huì)需求較高的方向轉(zhuǎn)變”[31]。除此之外，通過(guò)政府提示方針，文部科學(xué)省間接地要求各大學(xué)以此為基礎(chǔ)發(fā)布各自的政策聲明[32]。例如基于提示方針，文部科學(xué)省要求各國(guó)立大學(xué)進(jìn)行“使命再定義”(5)2012年以來(lái)，日本文部科學(xué)省先后發(fā)布《大學(xué)改革實(shí)施計(jì)劃》《國(guó)立大學(xué)改革計(jì)劃》《國(guó)立大學(xué)經(jīng)營(yíng)力戰(zhàn)略》等政策文本，其均強(qiáng)調(diào)國(guó)立大學(xué)的“使命再定義”。具體參見(jiàn)施雨丹所著的《使命再定義：日本高等教育發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)立大學(xué)改革》。。

顯然，政府主導(dǎo)的高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建并未弱化國(guó)家監(jiān)督介入大學(xué)自治的強(qiáng)度。相反，通過(guò)創(chuàng)設(shè)新型的規(guī)制工具(如績(jī)效或任務(wù)導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)配置、目標(biāo)合同、認(rèn)證或評(píng)估等)與加大控制權(quán)，原本由大學(xué)學(xué)術(shù)自治組群支配的教育研究事項(xiàng)也開(kāi)始被作為國(guó)家規(guī)制的重要對(duì)象[26]。借助這些更加隱秘的規(guī)制工具，國(guó)家的“觸角”開(kāi)始延伸到教學(xué)、科研等事項(xiàng)上，且通過(guò)合同以及經(jīng)費(fèi)誘導(dǎo)的方式確保大學(xué)貫徹其意志。從某種意義上而言，在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，外部高等教育質(zhì)量保障體系建立的目的與其說(shuō)是打破傳統(tǒng)程序性管制格局、強(qiáng)化大學(xué)自治，不如說(shuō)是在全球競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下強(qiáng)化大學(xué)自治績(jī)效責(zé)任邏輯、重申國(guó)家控制權(quán)。

正因?yàn)槿绱?，認(rèn)證、評(píng)估等外部高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的開(kāi)展自始就受到學(xué)界尤其是公法學(xué)界的質(zhì)疑與責(zé)難。在德國(guó)，作為一種新生的事物，高等教育認(rèn)證自產(chǎn)生以來(lái)就受到學(xué)界的諸多批判，具體包括以下幾個(gè)方面：財(cái)務(wù)、人力花費(fèi)高；缺乏對(duì)持續(xù)結(jié)果的認(rèn)證；認(rèn)證結(jié)果往往只用來(lái)服務(wù)政策的決定者，成為其削減政府預(yù)算開(kāi)支的理由，而認(rèn)證的實(shí)施也將教授的自我決定轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠康目刂?；壓縮了可以用于教學(xué)的經(jīng)費(fèi)；讓教師為了應(yīng)付認(rèn)證而減少研究的時(shí)間[33]。在法國(guó)，2007年的《大學(xué)自治與責(zé)任法》(Projet de Loi Relatif aux Libertés et Responsabilités des Universités)規(guī)定，對(duì)教師-研究人員(6)在法國(guó)，大學(xué)教師分為教師、教師-研究人員和研究人員三類；在《大學(xué)自治與責(zé)任法》中，教師-研究人員的表述泛指以上三類人員。的教學(xué)與研究成果進(jìn)行評(píng)估成為高等教育與研究評(píng)估署(Agence d′évaluation de la recherché et de l′ enseigne-ment supérieur，AERES)的重要職權(quán)。然而，一些大學(xué)教師-研究人員拒絕接受評(píng)估；一些大學(xué)教師-研究人員認(rèn)為評(píng)估是一種監(jiān)控，尤其是這次將對(duì)教師-研究人員的評(píng)估寫(xiě)進(jìn)法律條款，他們需要填寫(xiě)大量表格匯報(bào)自己的教學(xué)與研究情況，這種教學(xué)與科研評(píng)估違背了學(xué)術(shù)自由的原則[34]233。當(dāng)前，如何通過(guò)合憲性與合法性的檢視強(qiáng)化對(duì)高等教育質(zhì)量監(jiān)管者的監(jiān)管，已成為大學(xué)法研究與實(shí)務(wù)關(guān)注的前沿議題。

(二) 合憲性與合法性檢視：高等教育質(zhì)量保障政府規(guī)制體制的法治規(guī)約

在德國(guó)，圍繞高等教育評(píng)估或認(rèn)證等質(zhì)量保障活動(dòng)是否對(duì)大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由構(gòu)成侵害已經(jīng)積累了較為豐富的學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)。例如在2004年的布蘭登堡大學(xué)法判決中，聯(lián)邦憲法法院對(duì)高等教育評(píng)估以及績(jī)效協(xié)議的合憲性問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。具體而言，聯(lián)邦憲法法院提出，學(xué)術(shù)事項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確立的行政程序應(yīng)有來(lái)自學(xué)術(shù)界的代表的適當(dāng)參與；不同的學(xué)科應(yīng)有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)注意不同學(xué)科之間的構(gòu)造差異，例如抽象、理論性的基礎(chǔ)研究一般經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期(甚至不確定)的努力才能獲得成果，應(yīng)用或需求導(dǎo)向的科學(xué)研究則能短期內(nèi)便獲得成果；完全單一或以相當(dāng)比重的程度取向某一標(biāo)準(zhǔn)，例如取向受評(píng)估人員所獲得的外部委托計(jì)劃的數(shù)量與金額，并不合乎如上要求。此外，在建立可信的評(píng)估操作實(shí)務(wù)的過(guò)程中，立法者并無(wú)義務(wù)精確規(guī)定有關(guān)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；立法者可以在其所享有的評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)空間內(nèi)發(fā)展有關(guān)的評(píng)估模型，但立法者對(duì)于此負(fù)有觀察或甚至必要時(shí)的事后改正義務(wù)。與此同時(shí)，聯(lián)邦憲法法院還對(duì)高等教育評(píng)估與資源配置相互勾連所產(chǎn)生的違憲疑義進(jìn)行分析，指出“針對(duì)非直接可在市場(chǎng)變現(xiàn)從而短期內(nèi)難以適當(dāng)評(píng)估的‘基礎(chǔ)研究’(Grundlagenforschung)領(lǐng)域，須通過(guò)基本配備(Grundausstattung)予以保障”[35]。

除此之外，2016年2月17日，聯(lián)邦憲法法院受理了阿恩斯貝格市行政法院(VG Arnsberg)法官提請(qǐng)的具體法規(guī)審查的請(qǐng)求，裁定北萊茵-威斯特法倫州關(guān)于大學(xué)課程認(rèn)證的規(guī)定違憲。聯(lián)邦憲法法院指出，于2006年10月31日頒布的北萊茵-威斯特法倫州《高校自治法》(Hochschulfreiheitsgesetz)關(guān)于高校的第72條第2款第6句和第1款第3項(xiàng)間接地設(shè)置了大學(xué)課程認(rèn)證的義務(wù)。雖然這一義務(wù)主要適用于私立高校，但是其也意圖適用于國(guó)家認(rèn)證的高校。此外，私立高校因?yàn)槠涮峁┑恼n程需要得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)而被要求強(qiáng)制進(jìn)行課程認(rèn)證。這種“預(yù)防性的全面審查”缺乏足夠確定的立法依據(jù)而無(wú)法正當(dāng)化。立法者在沒(méi)有具體規(guī)定的情況下不允許將認(rèn)證的實(shí)質(zhì)事項(xiàng)委托給第三方(主要是認(rèn)證代理機(jī)構(gòu))來(lái)行使。質(zhì)言之，《基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，GG)第5條第3款第1句規(guī)定的學(xué)術(shù)自由基本權(quán)(Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit)在原則上并不排斥大學(xué)課程的質(zhì)量認(rèn)證，但是立法者不能將認(rèn)證的實(shí)質(zhì)權(quán)限委托給其他活躍分子，而應(yīng)該觀照學(xué)術(shù)的自我特質(zhì)。

在聯(lián)邦憲法法院作出大學(xué)認(rèn)證裁定之后，德國(guó)各州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議(St?ndige Konferenz der Kultusminister der L?nder, KMK)宣布贊成制定針對(duì)各州的聯(lián)合性規(guī)則，旨在提供全國(guó)范圍內(nèi)的解決方案，以強(qiáng)化高等教育認(rèn)證體系的合憲性、合法性與正當(dāng)性。在此背景下，各州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議于2016年12月8日通過(guò)了《州際學(xué)習(xí)認(rèn)證條例》(Interstate Study Accreditation Treaty)，該條例于2018年1月1日起施行。《州際學(xué)習(xí)認(rèn)證條例》的規(guī)定為基于以下指導(dǎo)原則的認(rèn)證制度奠定了法律基礎(chǔ)：高等學(xué)校對(duì)教學(xué)質(zhì)量負(fù)有保證和提高的首要責(zé)任；認(rèn)證旨在建構(gòu)外部的、學(xué)術(shù)主導(dǎo)的教學(xué)和學(xué)習(xí)質(zhì)量保證體系，以保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和高等教育資格的專業(yè)相關(guān)性； 根據(jù)《高等學(xué)?？偩V法》(Hochschulrahmengesetz, HRG)第9條第2款的規(guī)定，州政府有責(zé)任使相應(yīng)的學(xué)習(xí)和考試結(jié)果等值，并在認(rèn)證制度范圍內(nèi)為高等學(xué)校之間的學(xué)歷轉(zhuǎn)換提供條件和可能； 專業(yè)認(rèn)證和體系認(rèn)證作為認(rèn)證工具，可以為高等教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展提供更多可供選擇的方案(試驗(yàn)條款)；等等[36]。

與德國(guó)不同，在法國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)(包括認(rèn)證或評(píng)估)的訴訟案件尚未產(chǎn)生。因此，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障違憲疑義的考察則應(yīng)聚焦于學(xué)界的觀點(diǎn)。例如法國(guó)國(guó)家大學(xué)理事會(huì)常任協(xié)議會(huì)指出，“高等教育與研究評(píng)估署的評(píng)估原則使評(píng)估制度化，加強(qiáng)了政治控制，將有取消法國(guó)研究制度、剝奪研究人員和教師-研究人員參與評(píng)估的危險(xiǎn)。事實(shí)上，這意味著同行評(píng)估的結(jié)束”[34]233。而在日本，有學(xué)者指出，《國(guó)立大學(xué)法人法》與一般的行政法人法并未保持安全的距離。由于《國(guó)立大學(xué)法人法》不僅將大學(xué)的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，同時(shí)也將教育研究事項(xiàng)規(guī)定在中期目標(biāo)之中，主管大臣對(duì)大學(xué)自治事項(xiàng)恐會(huì)有過(guò)度介入的疑慮[37]358。此外，在評(píng)估制度方面，除文部科學(xué)省設(shè)置的國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)的公正性受到質(zhì)疑以外，評(píng)估結(jié)果與營(yíng)運(yùn)金交付的聯(lián)結(jié)也受到學(xué)界的批判。對(duì)此，有學(xué)者指出，由于教育研究?jī)?nèi)容和方法的自主決定權(quán)屬于大學(xué)自治的本質(zhì)性內(nèi)容，因此對(duì)教育研究?jī)?nèi)容的評(píng)估必須至少由專業(yè)領(lǐng)域的同行主導(dǎo)進(jìn)行方能消除違憲風(fēng)險(xiǎn)[37]367。為了回應(yīng)學(xué)界的質(zhì)疑，2013年根據(jù)《高等教育與研究法案》(Projet de Loi Relatif à l′Enseignement Supérieur et à la Recherche)成立的研究暨高等教育評(píng)估最高咨詢理事會(huì)(Haut Conseil de l′évaluation de la recherche et de l′enseignement supérieur，HCERES)更趨向多重協(xié)商合作下進(jìn)行的“自主式評(píng)估”。與AERES不同，HCERES將只驗(yàn)證各機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估過(guò)程與方法是否正確，而不再進(jìn)行直接評(píng)估。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，經(jīng)過(guò)2015年相關(guān)規(guī)定的修正，“刪除評(píng)鑒結(jié)果作為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助之參考。此后，大學(xué)評(píng)鑒辦法也配合修正，有關(guān)評(píng)鑒結(jié)果作為核定調(diào)整大學(xué)發(fā)展規(guī)模、學(xué)雜費(fèi)之參考等事項(xiàng)，已回歸?？埔陨蠈W(xué)校總量發(fā)展規(guī)模與資源條件標(biāo)準(zhǔn)及?？埔陨蠈W(xué)校學(xué)雜費(fèi)收取辦法等相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范”[38]。顯然，有關(guān)規(guī)定的修訂已經(jīng)開(kāi)始對(duì)高等教育質(zhì)量保障體系進(jìn)行調(diào)適，以避免其對(duì)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治構(gòu)成侵害。

除了合憲性層面的檢視外，高等教育質(zhì)量保障的合法性問(wèn)題同樣值得關(guān)注。在德國(guó)，作為高等學(xué)校服務(wù)提供者的私法機(jī)構(gòu)(主要是認(rèn)證代理機(jī)構(gòu))與行使公權(quán)力的認(rèn)證委員會(huì)之間建立了明確的行政法律關(guān)系。根據(jù)德國(guó)各州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議頒行的《州際學(xué)習(xí)認(rèn)證條例》第3條第5款的規(guī)定，認(rèn)證決定被明確界定為《聯(lián)邦行政程序法》(Verwaltungsverfahrensgesetz，VwVfG)第35條所指的行政行為。此外，《州際學(xué)習(xí)認(rèn)證條例》第3條第7款規(guī)定，“高等學(xué)?？赏ㄟ^(guò)訴諸行政法院對(duì)第5款規(guī)定的決定提出異議”[36]。據(jù)此，高等學(xué)?？舍槍?duì)認(rèn)證代理機(jī)構(gòu)作出的認(rèn)證決定向行政法院提起行政訴訟。

而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許育典則提出，高等教育評(píng)鑒中心性質(zhì)上應(yīng)屬于“公法上財(cái)團(tuán)法人”，屬于廣義“公行政組織”的一環(huán)，因此擁有作成行政處分的組織法上的地位[4]172。鑒于大學(xué)評(píng)鑒作為行政處分的法律性質(zhì)，法院應(yīng)適用正當(dāng)程序原則或法定的程序條款檢視大學(xué)評(píng)鑒的申復(fù)與申訴程序。例如根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)規(guī)定，“在申訴評(píng)議委員會(huì)中，應(yīng)賦予大學(xué)陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而非取決于‘委員會(huì)議決議’”[39]。為保障大學(xué)自治的落實(shí)，“法院對(duì)大學(xué)的救濟(jì)，不得以一句大學(xué)評(píng)鑒屬于專業(yè)性事項(xiàng)，而須尊重行政機(jī)關(guān)的判斷余地，即完全未加以審查。也就是說(shuō)，縱使法院認(rèn)為大學(xué)評(píng)鑒是屬于專業(yè)性事項(xiàng)，仍得就其作成的程序、組織進(jìn)行審查”[4]133。

五、 邁向合作規(guī)制：高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的變革趨勢(shì)及其啟示

通過(guò)比較法的考察可以發(fā)現(xiàn)，高等教育質(zhì)量保障的三種規(guī)制體制自確立以來(lái)都正在經(jīng)歷著深刻的“自我調(diào)適”過(guò)程。在美國(guó)，私人規(guī)制的傳統(tǒng)受到“認(rèn)證聯(lián)邦化”的沖擊后，開(kāi)始尋求構(gòu)建聯(lián)邦規(guī)制與私人規(guī)制之間的新型合作伙伴關(guān)系，以促進(jìn)聯(lián)邦教育部、高等教育認(rèn)證委員會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及高等教育機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互信任。在英國(guó)與澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的市場(chǎng)型規(guī)制體制旨在擴(kuò)大監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的“關(guān)系距離”，減少規(guī)范負(fù)荷與官僚壓力。而在德國(guó)、法國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，關(guān)于高等教育質(zhì)量保障體系的判例和學(xué)說(shuō)正在“倒逼”立法者通過(guò)法律規(guī)范的修訂強(qiáng)化高等學(xué)校作為高等教育質(zhì)量保障主體的首要責(zé)任，擴(kuò)大高等教育評(píng)估或認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定中專業(yè)同行的參與權(quán)限，健全高等教育質(zhì)量保障的程序性規(guī)制(包括信息公開(kāi)、說(shuō)明理由等)和糾紛解決機(jī)制(包括申訴、行政訴訟等)。

實(shí)際上，在三種規(guī)制體制的演變中，我們都能夠清晰地看到學(xué)術(shù)界對(duì)外部高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的抵制。通過(guò)正式或非正式的抵制，高等教育質(zhì)量保障體系的規(guī)制強(qiáng)度逐漸緩和。盡管不同規(guī)制體制之間存在著迥異的邏輯起點(diǎn)，但是在國(guó)家與社會(huì)(學(xué)術(shù)界)之間持續(xù)互動(dòng)的基礎(chǔ)上，無(wú)論是公共服務(wù)模式還是市場(chǎng)型規(guī)制模式，抑或是私人規(guī)制模式，都正在逐漸走向“趨同”[40]。質(zhì)言之，基于學(xué)術(shù)自由與公共利益辯證統(tǒng)一的訴求，三種規(guī)制體制均開(kāi)始強(qiáng)調(diào)自治與法治、自律與他律的有機(jī)整合。合作規(guī)制(Cooperative Regulation)已成為高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制變革的共同趨勢(shì)與基本共識(shí)。與傳統(tǒng)的“規(guī)制國(guó)”(Regulatory State)不同，“后規(guī)制國(guó)”語(yǔ)境中的合作規(guī)制是一種面向治理時(shí)代的規(guī)制圖景。它探求“控制過(guò)程中的多樣性，這些過(guò)程利用到了除科層制與國(guó)家法律以外的控制機(jī)制，尤其是在社會(huì)或社群規(guī)范實(shí)踐、在組織環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以及設(shè)計(jì)所能控制行為的能力。在每種情況下，科層結(jié)構(gòu)或者國(guó)家法律可能在控制體系中發(fā)揮著部分作用，但不再具有壟斷地位”[24]115。對(duì)于高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制而言，它表現(xiàn)為一種不同規(guī)制模式(包括競(jìng)爭(zhēng)、科層、共同體、設(shè)計(jì)等)的混合和交疊狀態(tài)。毋庸置疑，基于國(guó)家中心主義的立場(chǎng)無(wú)法描述和闡釋高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的復(fù)雜性和混合性等特征。從深層次而言，在高等教育質(zhì)量保障的合作規(guī)制體制中，國(guó)家與學(xué)術(shù)界之間呈現(xiàn)出既相互合作又相互制衡的關(guān)系。當(dāng)然，受制于特定國(guó)家法律傳統(tǒng)和政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，在政府規(guī)制體制、市場(chǎng)型規(guī)制體制以及私人規(guī)制體制的生成和演變過(guò)程中，不同力量之間的合作與制衡狀況各不相同。

在合作規(guī)制的體系中，三種高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制原有的利益代表格局正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。通過(guò)合作規(guī)制體制，政府、高等學(xué)校、教師、學(xué)生、高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以及雇主等多元利益相關(guān)者的利益均在不同程度上得到了重視與肯定。當(dāng)然，我們必須認(rèn)識(shí)到的是，在高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的演變過(guò)程中，學(xué)術(shù)自我規(guī)制的衰落似乎是不可逆轉(zhuǎn)的。正因?yàn)槿绱耍M管三種規(guī)制體制的演變均呈現(xiàn)出對(duì)國(guó)家規(guī)制過(guò)度介入的警惕和批判，但是調(diào)適后所形成的所謂的合作規(guī)制模式依舊表現(xiàn)出較為強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家介入態(tài)勢(shì)。例如德國(guó)科隆大學(xué)德國(guó)與歐洲學(xué)術(shù)法研究所(Institutsfür Deutsches und Europ?isches Wissenschaftsrecht, Universit?tzu K?ln)的克里斯提安·馮·克爾恩(Christian von Coelln)教授對(duì)大學(xué)課程認(rèn)證能否保證學(xué)術(shù)自由表示質(zhì)疑和擔(dān)憂，他指出，認(rèn)證新政“原本可以重新界定認(rèn)證對(duì)教學(xué)質(zhì)量的控制。同樣，它們也可以消除有關(guān)合憲性的疑慮。但是政策制定并沒(méi)有利用這兩個(gè)機(jī)會(huì)。質(zhì)量控制一開(kāi)始并沒(méi)有正確地移交至高校，這使得從實(shí)踐角度來(lái)講，所有事情都從政治上受到了批評(píng)?，F(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)了新的規(guī)則，人們只能認(rèn)識(shí)到，這些機(jī)會(huì)都打了水漂了”[41]。

對(duì)于我國(guó)而言，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制顯然不同于美國(guó)的私人規(guī)制模式，也不同于以英國(guó)與澳大利亞為代表的市場(chǎng)型規(guī)制模式，而更多表現(xiàn)為類似于法國(guó)與德國(guó)等大陸法系國(guó)家和地區(qū)的教育行政監(jiān)督模式。當(dāng)然，與德國(guó)、法國(guó)等法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的不同之處在于，作為一種以國(guó)家利益為導(dǎo)向的教育行政監(jiān)督模式，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)的合法性控制相對(duì)薄弱。實(shí)際上，在以德國(guó)與法國(guó)為代表的公共服務(wù)模式中，高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制邁向合作規(guī)制的動(dòng)力基礎(chǔ)來(lái)源于合憲性與合法性的檢視和持續(xù)調(diào)適。受法院裁判和公法學(xué)界學(xué)術(shù)批判的影響，高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制持續(xù)改進(jìn)。借鑒以德國(guó)與法國(guó)為代表的政府規(guī)制體制與公共服務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障的規(guī)制體制改革應(yīng)重視教育行政監(jiān)督與大學(xué)自主之間合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)，強(qiáng)化高等教育質(zhì)量保障的公法規(guī)制，保障高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)免受不當(dāng)干預(yù)。

當(dāng)前，以學(xué)位授權(quán)審核、專業(yè)認(rèn)證以及本科教學(xué)質(zhì)量評(píng)估等為主要規(guī)制手段的高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)，總體上被納入到高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的議程之中。對(duì)于高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管成為新時(shí)期教育行政監(jiān)督的新方式。從規(guī)制體制的角度而言，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、信息搜集以及行為矯正機(jī)制等規(guī)制要素均具有一定的政府主導(dǎo)色彩。盡管一些高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)均宣稱其為非營(yíng)利、非行政的第三方機(jī)構(gòu)，其對(duì)高等學(xué)校的質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)僅具有輔助的咨詢功能，但實(shí)際上以學(xué)科評(píng)估為代表的質(zhì)量保障活動(dòng)對(duì)高等學(xué)校具有明顯的“法效性”，對(duì)政府的資源配置以及政策制定具有深刻的影響。

總體而言，我國(guó)高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制變革所面臨的核心問(wèn)題是如何基于法治的思維和路徑重新檢視高等教育質(zhì)量保障體系，增強(qiáng)高等教育質(zhì)量監(jiān)管活動(dòng)的合憲性、合法性、正當(dāng)性與有效性，促進(jìn)國(guó)家監(jiān)督與大學(xué)自主之間合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)。一是要借鑒以德國(guó)與法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)納入公法規(guī)制的視野之中，厘清高等學(xué)校、政府、社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系及其權(quán)責(zé)邊界；基于法律保留原則、正當(dāng)程序原則、比例原則以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等行政法治的基本原則，將教育主管部門對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)限納入公法規(guī)制的范疇，避免“放管服”改革被異化為新的高權(quán)管制形態(tài)，強(qiáng)化高等學(xué)校的權(quán)利救濟(jì)[42]。例如《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》的修訂應(yīng)明確將學(xué)位授權(quán)審核中產(chǎn)生的公法爭(zhēng)議(包括申請(qǐng)學(xué)位授權(quán)點(diǎn)未獲批準(zhǔn)以及學(xué)位授權(quán)點(diǎn)被撤銷等)納入行政訴訟的受案范圍。與此同時(shí)，我國(guó)應(yīng)弱化政府規(guī)制的強(qiáng)度，將質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定權(quán)從政府轉(zhuǎn)移至由專業(yè)領(lǐng)域同行組成的合議制團(tuán)體之中，以保障教師的學(xué)術(shù)自由基本權(quán)與高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不受侵害[43]。例如高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)質(zhì)性的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與形式性的非學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，涉及專業(yè)判斷權(quán)行使的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)充分彰顯學(xué)術(shù)組織以及行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业闹鲗?dǎo)作用。二是要尊重合作規(guī)制的基本規(guī)律，進(jìn)一步明確高校作為高等教育質(zhì)量保障首要責(zé)任主體的地位，強(qiáng)化政府規(guī)制、行業(yè)規(guī)制與高校自我規(guī)制等不同類型規(guī)制之間的合作。對(duì)此，教育部印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育全面提高人才培養(yǎng)能力的意見(jiàn)》明確指出，要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)管辦評(píng)分離，構(gòu)建以高等學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障為基礎(chǔ)，教育行政部門為引導(dǎo)，學(xué)術(shù)組織、行業(yè)部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與的高等教育質(zhì)量保障體系”。毋庸置疑，不同類型規(guī)制主體之間的合作規(guī)制不僅是西方國(guó)家高等教育質(zhì)量保障規(guī)制體制的變革趨勢(shì)，也是我國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的重要方向。