劉文勇

（黑龍江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080）

一、引言

改革開放以來，中國城市化發(fā)展的規(guī)模與速度取得了明顯的成績，人口城市化率從1978 年的18%增長到2019 年突破60%，百萬以上人口規(guī)模城市130 個(gè)，千萬以上人口規(guī)模城市16 個(gè)，隨著兩階段中國夢(mèng)的逐步實(shí)現(xiàn)，城市化率將會(huì)進(jìn)一步提升。快速發(fā)展的城市化體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的同時(shí)，也不可避免地出現(xiàn)了一些“短板”問題與發(fā)展“空白點(diǎn)”，如公共衛(wèi)生安全、資源消耗與環(huán)境污染、交通與治安管理、流動(dòng)人口管理等問題，這些都在不斷地考驗(yàn)著政府治理能力與水平。從當(dāng)前新冠肺炎疫情在城市的傳播、防控以及后期的秩序恢復(fù)來看，完善食品安全、醫(yī)療體系、資源供應(yīng)、交通管理、治安管理、信息傳播、突發(fā)事件應(yīng)急處理等城市治理體系的構(gòu)建與有效運(yùn)行，是十分重要的、必要的且必須的。城市公共產(chǎn)品供給的政府治理問題在以往并不是熱點(diǎn)問題，原因是它被當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾所掩蓋。現(xiàn)在之所以應(yīng)該得到重視，是因?yàn)橹袊l(fā)展所處的新的歷史時(shí)期的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)變化，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性，需要對(duì)這些國家治理體系建設(shè)中的空白點(diǎn)和薄弱點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。2018 年11 月6 日，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”①《習(xí)近平在上?？疾欤簣?jiān)定改革開放再出發(fā)信心和決心 加快提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/11-07/8670952.shtml.。因此，從豐富新時(shí)代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化理論的系統(tǒng)研究角度來看，城市公共產(chǎn)品政府治理體系現(xiàn)代化研究同樣有著重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)外關(guān)于城市公共產(chǎn)品政府治理體系的研究很豐富。Pierre（1999）［1］總結(jié)了西方發(fā)達(dá)國家的四種治理體系即政府管理、社團(tuán)（多主體）治理、支持增長型與福利型。（1）政府管理：20 世紀(jì)70年代“滯漲”后，福特主義生產(chǎn)方式危機(jī)出現(xiàn)的同時(shí)，新自由主義盛行，美國里根政府和英國撒切爾夫人政府在主張私有化的同時(shí)推行公共產(chǎn)品私人化供給，對(duì)于此，James N.Rosenau（1995）［2］曾認(rèn)為，治理是一種沒有政府統(tǒng)治的活動(dòng)過程，是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和其他非等級(jí)機(jī)制規(guī)范社會(huì)行為和滿足不同主體利益需要的活動(dòng)；然而，政府無區(qū)別地將公共產(chǎn)品供給外包給市場(chǎng)代理人，導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈與國家治理狀況的惡化（弗朗西斯·福山，2007［3］），對(duì)于此，Stephen Bell 和Andrew Hindmoor（2009［4］）認(rèn)為應(yīng)該確立以國家和政府為主體的公共產(chǎn)品供給的治理范式，但是，這種“國家回歸”與政府的傳統(tǒng)統(tǒng)治活動(dòng)不同，它包括對(duì)政府的問責(zé)、監(jiān)督和公民參與，以及要求政府與非政府主體間的協(xié)商、互動(dòng)、合作（王海榮，2019［5］）。在中國，政府是公共產(chǎn)品的治理主體，中國的改革就是一種以政府治理為重點(diǎn)內(nèi)容的改革，國家及其政府是最重要的政治權(quán)利主體（俞可平，2008［6］）。（2）社團(tuán)（多主體）治理：公共選擇理論將市場(chǎng)作為城市治理的基本動(dòng)力機(jī)制，強(qiáng)調(diào)多元主體的公私合作伙伴關(guān)系，從科層制的垂直控制轉(zhuǎn)向多個(gè)利益主體間的討價(jià)還價(jià)［7］，這實(shí)際上是一種多中心的治理體系；而Peter（2014）［8］則認(rèn)為政府是治理的最終主體，在治理進(jìn)程中，政府擁有隨時(shí)收回權(quán)威的權(quán)力，其他治理主體實(shí)際是在政府層級(jí)制的“陰影”下運(yùn)作，這種理論將政府看作多主體治理的“元”；參與式治理理論則強(qiáng)調(diào)城市居民獲得“分權(quán)”，具有認(rèn)同感和歸屬感，以公民身份直接參與對(duì)城市公共事物的自我管理（理查德·C·博克斯，2013［9］）。（3）支持增長型：20 世紀(jì)70 年代出現(xiàn)的“城市增長機(jī)器”理論把城市治理等同于城市發(fā)展，強(qiáng)調(diào)增長聯(lián)盟對(duì)城市決策的控制，認(rèn)為權(quán)利不是控制的手段，而是促進(jìn)合作性城市政權(quán)的社會(huì)生產(chǎn)能力（喬納森·S·戴維斯，戴維·L·英布羅肖，2013［10］）。（4）福利型：20 世紀(jì)80 年代流行于英美的“不均衡發(fā)展”理論，在實(shí)踐中促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)生的問題是地方政府開始依賴于中央政府的財(cái)政支持，城市治理主要內(nèi)容就是解決地方經(jīng)濟(jì)衰退與失業(yè)等問題，但經(jīng)濟(jì)衰退的時(shí)候，這種治理體系不僅吸引不到外部投資而且內(nèi)部投資也會(huì)逐漸失去［11］。上述研究對(duì)于新時(shí)代中國實(shí)踐的創(chuàng)新性發(fā)展具有一定的經(jīng)驗(yàn)參考和理論借鑒意義。本文將基于辯證唯物主義、歷史唯物主義視角考察國內(nèi)外發(fā)展歷程，重點(diǎn)分析新時(shí)代中國城市公共產(chǎn)品的政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)路徑與對(duì)策建議。

二、基于城市化發(fā)展視角公共產(chǎn)品供給主體的一般性考察

城市公共產(chǎn)品相對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品而言，同樣具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或俱樂部公共產(chǎn)品的屬性，包括行政管理及其政策法規(guī)、公共安全與醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育與文化事業(yè)、市政設(shè)施與水電氣能源供應(yīng)、城市綠化與環(huán)境保護(hù)等，城市公共產(chǎn)品供給規(guī)模與質(zhì)量決定了城市的生活水準(zhǔn)，是城鎮(zhèn)居民隱性收入中的重要組成部分，承載了人類城市文明發(fā)展的重要成果。

城市化發(fā)展伴隨著城市功能轉(zhuǎn)型而變化，人類歷史上最初的城市主要是軍事和政治中心，以指揮防御與駐兵屯糧功能為主，這符合農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)方式與人們信息溝通方式的特點(diǎn)。大約是在中世紀(jì)時(shí)期，人們出于對(duì)流行性傳染病的恐懼，以城鎮(zhèn)為主體開始采取公共衛(wèi)生、衛(wèi)生檢疫和健康證明等措施，盡管措施惠及貧民，但仍然是上層社會(huì)與統(tǒng)治階層利益的體現(xiàn)，而且因?yàn)楦鞒擎?zhèn)的財(cái)力與能力不同，公共產(chǎn)品供給水平與質(zhì)量也不盡相同。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，工業(yè)品的集中生產(chǎn)與集中銷售使得城市生產(chǎn)與消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)功能愈發(fā)突出，城市的經(jīng)濟(jì)功能地位開始超越軍事功能地位，城市的規(guī)劃調(diào)控、要素與產(chǎn)品市場(chǎng)功能占據(jù)主導(dǎo)，城市人口開始快速增長，工人階級(jí)壯大的同時(shí)，民主革命推進(jìn)了公民社會(huì)的誕生，封建政治權(quán)利轉(zhuǎn)化為民主選舉的制度設(shè)計(jì)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療交通、教育衛(wèi)生等領(lǐng)域的施政成為爭(zhēng)取選票的砝碼，加之這一階段人口在城市的集聚，原來封建領(lǐng)主的財(cái)力根本不愿意也無法支撐公共產(chǎn)品的供給，而擁有面向全體國民征稅的民主制度下的國家則成為公共產(chǎn)品供給的天然主體。其后，國家政府供給公共產(chǎn)品的理論主張?jiān)趧P恩斯主義盛行時(shí)期得到了極大發(fā)展，部分國家政府提供教育的層次逐步提高至高等教育階段，政府提供的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)開始覆蓋全體。這種情形發(fā)展至20 世紀(jì)70 年代，受到“滯漲”的影響，政府通過稅收向全社會(huì)公共福利的轉(zhuǎn)移支付難以為繼，政府財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)，于是公共產(chǎn)品供給的“PPP”（Public Private Parter）模式開始出現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的私營企業(yè)主、公益性組織等第三方各類主體相繼進(jìn)入當(dāng)代社會(huì)公共產(chǎn)品供給主體范疇。也是從這個(gè)時(shí)期開始，人們開始對(duì)“大城市病”等工業(yè)化城市發(fā)展理念反思，提出城市需要向新的功能轉(zhuǎn)變，20 世紀(jì)70 年代聯(lián)合國教科文組織提出“生態(tài)城市”概念，旨在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)繁榮、人民幸福與生態(tài)良性循環(huán)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、環(huán)境的可循環(huán)、幸福的可代際傳承是這種超越生物學(xué)范疇的生態(tài)意識(shí)與環(huán)境價(jià)值觀的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是城市公共產(chǎn)品有效供給的衡量標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，信息技術(shù)媒介與數(shù)字經(jīng)濟(jì)載體的發(fā)展重塑社會(huì)生態(tài)，以虛擬社區(qū)、共享經(jīng)濟(jì)為代表的公共產(chǎn)品呈現(xiàn)出了新形態(tài)，公共產(chǎn)品供給的主體多元化、去中心化趨勢(shì)明顯，分布式生產(chǎn)方式下的公共產(chǎn)品供給主體呈現(xiàn)出全民參與特點(diǎn)，如數(shù)字型公共產(chǎn)品①公共產(chǎn)品具有使用時(shí)的非排他性、非分割性，受益時(shí)的非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，根據(jù)范圍不同可分為純公共產(chǎn)品、俱樂部公共產(chǎn)品等，由此形成了公共消費(fèi)特征。數(shù)字型公共產(chǎn)品如線上共享平臺(tái)中的各類資源在一定程度上滿足上述特點(diǎn)，具有俱樂部公共產(chǎn)品特征，但是由于數(shù)字型產(chǎn)品的零邊際成本，所以外溢性較為明顯，可能還會(huì)轉(zhuǎn)化為純公共產(chǎn)品，而且，這些數(shù)字型公共產(chǎn)品供給的管控對(duì)于政府來講，存在一定難度。供給對(duì)于政府來講，既是新生事物，也是城市治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

梳理上述歷史發(fā)展實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)三條線索：一是城市化進(jìn)程中人口集聚對(duì)公共產(chǎn)品提出了需求，需求升級(jí)是公共產(chǎn)品供給的偏好顯示；二是公共產(chǎn)品供給主體在工業(yè)化社會(huì)形成了政府主導(dǎo)、多方參與的模式，后工業(yè)化社會(huì)的“全民參與”趨勢(shì)開始出現(xiàn)，但國家政府具有供給主體的“天然性”；三是國家治理能力可以表現(xiàn)為國家政府對(duì)于城市公共產(chǎn)品需求的滿足程度。三條線索匯集起來的邏輯是，城市化發(fā)展包括人口的城市化、城市化的人口數(shù)量集聚對(duì)公共產(chǎn)品提出規(guī)模需求、城市居民的需求層次提升對(duì)公共產(chǎn)品提出質(zhì)量要求，滿足規(guī)模與質(zhì)量需求的公共產(chǎn)品供給能力是政府主導(dǎo)下的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理能力的體現(xiàn)。

三、中國城市政府公共產(chǎn)品供給制度體系分析

“一個(gè)國家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法”①習(xí)近平論推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，http：//www.sohu.com/a/350697865_99910015，2019-10-30.，因此，我們這里探討中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系，必須要結(jié)合中國的歷史實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行分析。一般來講，公共產(chǎn)品供給制度體系包含的要素有“誰來提供公共產(chǎn)品”“按照誰的需求來提供”“以什么方式提供”“如何評(píng)價(jià)供給的效果”“按照什么標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)”“如何改善供給”等等，總結(jié)起來，就是所謂的供給主體、需求偏好、滿足需求的路徑、績效評(píng)價(jià)與改善等問題。

首先，關(guān)于供給主體。改革開放前城市公共產(chǎn)品的供給主體是單一的，主要是政府及其代表——國有企業(yè)，通過“計(jì)劃分配”與“企業(yè)辦社會(huì)”方式對(duì)城市居民提供公共產(chǎn)品。改革開放發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)以及確立中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，財(cái)政分權(quán)與稅制改革增加了地方政府積極性與主動(dòng)性，地方政府在學(xué)習(xí)與適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、建設(shè)與發(fā)展城市過程中，將市場(chǎng)精神充分運(yùn)用到了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)營與維護(hù)中，產(chǎn)生了一批新模式與新機(jī)制，如BOT、TOT、BBO 等，這個(gè)過程中非公企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公益性組織開始參與到城市公共產(chǎn)品的供給中來。

其次，關(guān)于需求偏好。改革開放前的城市公共產(chǎn)品需求超越了個(gè)體意愿，往往是主要社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的集體需求意愿表達(dá)。如新中國成立后，城市開始恢復(fù)生產(chǎn)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，重建新世界新秩序，1951 年2 月中共中央《政治局?jǐn)U大會(huì)議決議要點(diǎn)》中明確提出“在城市建設(shè)計(jì)劃中，應(yīng)貫徹為生產(chǎn)、為工人服務(wù)的觀點(diǎn)”，主要解決城市環(huán)境整治、居住條件改善、道路修整、改善供水供電等基礎(chǔ)公共產(chǎn)品供需矛盾；1953 年開始，中國的“五年計(jì)劃”建設(shè)開啟，隨著156 個(gè)重大項(xiàng)目、694 個(gè)大中型項(xiàng)目組成的工業(yè)化建設(shè)推進(jìn)，拓建和新建了一批城市諸如武漢、太原、洛陽、雞西、焦作、馬鞍山等城市，城市公共產(chǎn)品供給圍繞工業(yè)化建設(shè)所需，開始高度集中于這些城市，與此同時(shí)，為了節(jié)約“非生產(chǎn)性”基礎(chǔ)設(shè)施資源投入，在1955 年，當(dāng)時(shí)的國家建委曾提出“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的條件下建設(shè)少數(shù)中等城市，沒有特殊原因，不建設(shè)大城市”［12］的發(fā)展戰(zhàn)略，可以說“一五計(jì)劃”建設(shè)時(shí)期，城市公共產(chǎn)品供給的主要內(nèi)容就是支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。改革開放后，曾一度出現(xiàn)地方政府需求主導(dǎo)的情況，如財(cái)政分權(quán)后地方政府間經(jīng)濟(jì)增長的“錦標(biāo)賽”將改善投資環(huán)境的重要性提上日程，政府“修建基礎(chǔ)設(shè)施、土地升值、出讓土地、再修建基礎(chǔ)設(shè)施、土地升值、出讓土地”的“經(jīng)營城市”理念盛行，推動(dòng)了城市發(fā)展速度與公共產(chǎn)品供給規(guī)模的增長，這一階段內(nèi)的城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴(kuò)張速度快于人口擴(kuò)張速度；進(jìn)入新時(shí)代以來，“以人為本”理念得到重視和貫徹，人民的主導(dǎo)地位和首創(chuàng)精神得到尊重，如十九屆四中全會(huì)明確提出，“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”需要“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”。

再次，關(guān)于需求滿足的路徑。改革開放前城市的生存型公共產(chǎn)品多于發(fā)展型公共產(chǎn)品，在體制范圍內(nèi)以計(jì)劃配給方式提供公共產(chǎn)品，如體制內(nèi)提供的“衣、食、住、行、生、老、病、死、學(xué)、婚、育”等公共產(chǎn)品供給種類豐富，但水平不高、同質(zhì)化較為嚴(yán)重；再如1954—1977 年期間，全國交通、教育、文化等投資年均增速為6.5%，低于農(nóng)業(yè)投資增速2 個(gè)百分點(diǎn)、低于工業(yè)基本投資增速5.6 個(gè)百分點(diǎn)①國家統(tǒng)計(jì)局綜合司：《慶祝新中國成立60 年系列報(bào)告之七：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得輝煌成就》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/qzxzgcl60zn/200909/t20090915_68639.html.，這說明人民對(duì)公共產(chǎn)品的需求是被抑制的。改革開放后，政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，計(jì)劃配給逐漸取消，根據(jù)公共產(chǎn)品屬性，分級(jí)對(duì)待，逐步引入了市場(chǎng)機(jī)制，形成了“政府定價(jià)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)”為主導(dǎo)方式的需求滿足路徑，被抑制的需求逐步得到供給，如1979—1989 年間的教育、文化、衛(wèi)生等基本建設(shè)累積投資年均增速25.8%，高于同期基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資15.1 個(gè)百分點(diǎn)②習(xí)近平“三個(gè)堅(jiān)持”夯實(shí)強(qiáng)國之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.。進(jìn)入新時(shí)代以來，城市公共產(chǎn)品不平衡與不充分、質(zhì)量不高的矛盾引發(fā)了公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革，需要?jiǎng)?chuàng)新性地綜合運(yùn)用行政與市場(chǎng)手段來滿足城市居民對(duì)美好生活的公共產(chǎn)品向往。

最后，關(guān)于績效評(píng)價(jià)與改善的問題。改革開放前政府關(guān)注行政與經(jīng)濟(jì)職能較多，主要是計(jì)劃和行政命令為主，因此，城市公共產(chǎn)品供給的績效評(píng)價(jià)主要表現(xiàn)為國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的目標(biāo)達(dá)成度，次年度的城市公共產(chǎn)品供給也主要反映在年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃指標(biāo)中。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家實(shí)力增強(qiáng)，具備了較強(qiáng)的更大范圍、更高層次供給能力，同時(shí)民眾多元化需求發(fā)展也為公共產(chǎn)品供給提出了更多難點(diǎn)；在績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上經(jīng)歷了由“效率為主、兼顧公平”向“效率與公平并重”的轉(zhuǎn)變、由“社會(huì)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主”向“社會(huì)、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并重”的轉(zhuǎn)變；進(jìn)入新時(shí)代以來，城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城市化發(fā)展道路被不斷清晰和明確，“綠水青山就是金山銀山”“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”等理念在城市公共產(chǎn)品供給中的原則性與指導(dǎo)性愈發(fā)重要。

四、新時(shí)代中國城市政府公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的路徑分析

堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的基本前提。十九屆四中全會(huì)提出，“我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。進(jìn)入新時(shí)代以來，中國特色社會(huì)主義制度取得重大發(fā)展的主要體現(xiàn)是，十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)國家和人民統(tǒng)籌推進(jìn)的“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，并始終堅(jiān)守不忘“為人民服務(wù)”的初心、牢記“為人民謀幸福”的使命。一流的城市治理水平正是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生態(tài)的五位一體發(fā)展的集中體現(xiàn)，全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨也為城市治理提出了目標(biāo)、手段、路徑與保障，因此，推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化也是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度的自我完善與自我發(fā)展。推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略子目標(biāo)中，當(dāng)然性地包括了圍繞公共產(chǎn)品供給的政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)術(shù)安排。十九屆四中全會(huì)提出的“優(yōu)化政府職責(zé)體系”包括了“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能”，城市公共產(chǎn)品的政府治理范疇則必然包含支撐城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)秩序與良性運(yùn)轉(zhuǎn)、承載城市人口可持續(xù)生存與發(fā)展、滿足公民基本公共服務(wù)需求、維持生態(tài)資源環(huán)境循環(huán)發(fā)展等方面。這樣看來，城市政府公共產(chǎn)品制度體系現(xiàn)代化既是中國特色社會(huì)主義制度體系的有機(jī)組成部分，也是完善中國特色主義制度體系的必要完成任務(wù)。

推進(jìn)民主法制化建設(shè)是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的“必修課程”?！霸谛碌臍v史條件下，我們要把依法治國基本方略、依法執(zhí)政基本方式落實(shí)好，把法治中國建設(shè)好，必須堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，……推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①習(xí)近平“三個(gè)堅(jiān)持”夯實(shí)強(qiáng)國之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.?；仡櫘?dāng)今世界各國的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)工業(yè)化、市場(chǎng)化、民主與法制化是大多數(shù)國家繞不開的話題。在傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，英美的“盎格魯—撒克遜模式”是民主法制化和工業(yè)化同步推進(jìn)，歐洲大陸的“萊茵模式”是工業(yè)化在前、民主法治化推進(jìn)在后；新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，東亞地區(qū)（除中國大陸以外）的“東亞模式”強(qiáng)調(diào)先有工業(yè)化、后有民主法制化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在這個(gè)過程逐步建設(shè)完善。新中國在成立后通過“五年計(jì)劃”開啟了工業(yè)化進(jìn)程，1992 年“十四大”明確中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，2014 年十八屆四中全會(huì)確立全面依法治國，可以看出，中國的實(shí)踐發(fā)展是按照工業(yè)化、市場(chǎng)化、民主與法制化的次序推進(jìn)的；城市公共產(chǎn)品供給的政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)必然離不開工業(yè)化、市場(chǎng)化與民主法治化這三條主線。目前的新一輪擴(kuò)大開放與中國制造業(yè)升級(jí)任務(wù)其實(shí)就是市場(chǎng)化與工業(yè)化在當(dāng)代的二重驅(qū)動(dòng)，在這個(gè)過程中，一批占據(jù)了先天的區(qū)位優(yōu)勢(shì)或要素稟賦優(yōu)勢(shì)的城市壯大起來，而代表城市“軟實(shí)力”的公共產(chǎn)品如行政管理與政策法規(guī)即所謂的“營商環(huán)境”等成為這些城市發(fā)展的后天比較優(yōu)勢(shì)。時(shí)至今日，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化正在成為中國的“第四個(gè)現(xiàn)代化”，民主法制化在城市公共產(chǎn)品供給中主要表現(xiàn)為需求表達(dá)機(jī)制的民主化、決策機(jī)制的法制化、運(yùn)行監(jiān)督與績效評(píng)價(jià)的民主法制化。

“政府主導(dǎo)、多主體參與、分類施策”是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向。十九屆四中全會(huì)明確提出“健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，……注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。……鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求”“健全人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。政府治理與市場(chǎng)治理、社會(huì)治理三者共同構(gòu)成國家治理體系的三個(gè)層面和體系，它們對(duì)應(yīng)的是公共產(chǎn)品供給中存在的市場(chǎng)失靈、政府失靈和組織失靈②所謂“組織失靈”又稱為“非營利組織失靈”，是指非營利性組織面臨財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、信任危機(jī)，出現(xiàn)的低效率、低成效、貪腐、高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作等問題。，三者之間具有互補(bǔ)、制約、合作的關(guān)系。當(dāng)前中國進(jìn)入工業(yè)化中后期發(fā)展階段，個(gè)性化、多元化逐漸取代標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)模化，“以人為本”發(fā)展理念在城市公共產(chǎn)品供給中體現(xiàn)為需求的多元化與高級(jí)化，社會(huì)多元價(jià)值觀的融洽更為重要，自下而上的矛盾化解與自洽的機(jī)制則更為有效，由此，通過法制化形成的民主化的“鼓勵(lì)和支持各方參與”的治理體系更能夠降低交易成本、提高供給效率與效益，這在當(dāng)前表現(xiàn)為社區(qū)治理、社會(huì)專項(xiàng)事務(wù)治理等，其中，按照“利益相關(guān)者理論”劃定的參與主體也是多層次的。當(dāng)然，政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理三者在中國都是基于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義根本和基本制度前提之下的，目的在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，創(chuàng)造和創(chuàng)新社會(huì)活力。

“分布式共建共治共享”是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的開放性架構(gòu)設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在2017 年12 月8 日中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化、公共服務(wù)高效化”①習(xí)近平：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，http：//www.chinanews.com/gn/2019/10-26/8990353.shtml.。當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著由熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)型，相對(duì)于大組織系統(tǒng)下的熟人社會(huì)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益形成的小規(guī)模組織間的陌生人社會(huì)關(guān)系占據(jù)了主導(dǎo)，人與人之間的適度距離更多表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下要素流動(dòng)形成的“移民”更有助于這種適度距離的形成。受到這種生產(chǎn)關(guān)系變革的影響，城市公共產(chǎn)品供給的需求偏好更加被“碎片化”，代表不同利益群體的需求類別增加了。城市公共產(chǎn)品供給決策的博弈程度更加激烈，追求高質(zhì)量公共產(chǎn)品的需求群體會(huì)形成小規(guī)模組織進(jìn)行“自給自足”，由此形成了分布式發(fā)展的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，而互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)又恰逢其時(shí)地提供了“共建共治”的技術(shù)實(shí)現(xiàn)條件，中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)和優(yōu)越性就是要求全體人民“共享”發(fā)展的成果。

五、新時(shí)代城市政府公共產(chǎn)品供給治理的政策建議

通過對(duì)城市公共產(chǎn)品供給制度的歷史演進(jìn)分析，以及政府治理在新時(shí)代的邏輯演繹推理，我們已經(jīng)將中國城市公共產(chǎn)品供給的主體選擇、制度選擇、路徑選擇進(jìn)行了闡釋，這里，將展開對(duì)政策選擇的闡釋。

（一）圍繞基本公共服務(wù)均等化構(gòu)建服務(wù)型政府

政府職能轉(zhuǎn)型是中國從1982—2018 年期間推進(jìn)的8 次國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革的主線索之一。伴隨著政府職能由“高度集權(quán)、全能型政府”向“放管服、有限政府、服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，城市公共產(chǎn)品供給體制也由“政府包攬、企業(yè)辦社會(huì)”向“政府主導(dǎo)、社會(huì)化、多元主體參與”轉(zhuǎn)變，這個(gè)過程中，以2003 年的SARS 事件為契機(jī)，政府職能開始從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明確轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)，在中共十六屆三中全會(huì)中明確將“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要目標(biāo)之一。2017 年出臺(tái)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出“基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)”。中共十九屆四中全會(huì)提出“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”。政府職能轉(zhuǎn)型的方向、目標(biāo)和基本內(nèi)容決定了公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容、方式、質(zhì)量與效果，不斷完善的服務(wù)型政府將會(huì)以公民的滿意度作為衡量政府提供公共產(chǎn)品效能的前提和歸宿?；竟卜?wù)的制度安排和規(guī)范化程度、政策的人民意志體現(xiàn)程度、政策的公信力與普適性、政策執(zhí)行成本與政府效率水平將是政府治理效能考察的重要維度。因?yàn)闅v史上東高西低的城市化發(fā)展水平導(dǎo)致基本公共服務(wù)水平與人口密度差異較大，所以，對(duì)地方政府治理效能的考察，還需要從人均占有量角度入手，“為了人民而改革，改革才有意義；依靠人民而改革，改革才有動(dòng)力”［13］。

（二）將公共產(chǎn)品供給水平納入城市化建設(shè)指標(biāo)

城市公共產(chǎn)品供給是城市化發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵，也是實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展的前提和本質(zhì)。以往人們習(xí)慣于從人口、土地、經(jīng)濟(jì)角度衡量城市化水平，經(jīng)常忽略基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的城市化建設(shè)指標(biāo)，只有滿足多指標(biāo)的城市化發(fā)展水平才是高質(zhì)量發(fā)展的城市化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，如果忽略了為人的全面發(fā)展提供服務(wù)的教育醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等公共產(chǎn)品供給則是城市化發(fā)展的失敗。為了解決“大城市病”問題，城市公共產(chǎn)品供給中需要關(guān)注稀缺公共資源的有效配置與集約化利用問題，在資源有效配置方面，需要通過對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、能源等體制改革來處理好效率與公平二者的關(guān)系，堅(jiān)持機(jī)會(huì)與過程的公平、反對(duì)結(jié)果的絕對(duì)公平就是追求效率，堅(jiān)持生產(chǎn)與運(yùn)營的效率、反對(duì)脫離了需求的效率就是促進(jìn)公平；在資源集約化利用方面，需要從公共資源的利用方式變革、全過程節(jié)約化管理入手，“大馬路、大廣場(chǎng)、大綠地、大園區(qū)，土地利用率很低”，“城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)很不合理，工業(yè)用地偏多、居住用地偏少，建設(shè)用地偏多、生態(tài)用地偏少”“這不是強(qiáng)壯，而是虛胖”［14］。因此，從這個(gè)意義上來講，城市的政府治理過程也是公共產(chǎn)品資源配置和整合利用的過程。

（三）圍繞城市公共產(chǎn)品供需主要矛盾來確定政府治理的重點(diǎn)

人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾是中國當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾，也是城市公共產(chǎn)品供需的主要矛盾，是政府治理的重點(diǎn)。從中國工業(yè)化與市場(chǎng)化發(fā)展成績的“產(chǎn)出成本”角度、按照受眾群體數(shù)量和最大限度提升市民滿意度角度進(jìn)行排序，公共安全、污染治理、教育醫(yī)療等具有明顯的重要性，如面對(duì)當(dāng)前新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的問題，應(yīng)抓緊完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提升政府應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理能力和水平，就是政府治理中一項(xiàng)重大任務(wù)。中央政府面向全國解決帶有全局性、基礎(chǔ)性和一般性的公共產(chǎn)品供給問題，整體規(guī)劃、系統(tǒng)施策、財(cái)政專項(xiàng)支持、立法保障、全面調(diào)控；地方政府要立足本地區(qū)，解決區(qū)域性的公共產(chǎn)品供給問題，通過科學(xué)方法確定本地區(qū)的公共產(chǎn)品供需主要矛盾，建立城市公共產(chǎn)品需求清單制度。通過人大與政協(xié)會(huì)議、居民意見征求機(jī)制等形成廣泛的需求偏好顯示機(jī)制，通過對(duì)社會(huì)、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益的全面評(píng)估進(jìn)行公開、客觀、科學(xué)地遴選，按照評(píng)估級(jí)別在時(shí)效期內(nèi)排列出城市公共產(chǎn)品供給任務(wù)清單，納入政府年度工作計(jì)劃安排，落實(shí)資金渠道，進(jìn)行階段成效公示與成果績效考核。

（四）協(xié)同推進(jìn)城市公共產(chǎn)品供給的集成化水平

單一的或區(qū)域性的公共產(chǎn)品供求均衡都是局部的、不穩(wěn)定的。由于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，城市公共產(chǎn)品供求均衡是局部的，只有實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供求的一般均衡，城市公共產(chǎn)品供求均衡才是穩(wěn)定的，因此，必須協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給的均等化發(fā)展。同樣，要素在城市間的合理流動(dòng)，也要求區(qū)域間公共產(chǎn)品供給具有統(tǒng)一性，因此，部分類別公共產(chǎn)品供給需要建立起全國統(tǒng)一的供給標(biāo)準(zhǔn)。某類公共產(chǎn)品供求均衡可能是建立在其他類別公共產(chǎn)品失衡基礎(chǔ)之上的，特別是生態(tài)水平與物質(zhì)水平的均衡發(fā)展，因此，公共產(chǎn)品供給要充分考慮人口的資源環(huán)境承載力，做好人與自然的代內(nèi)與代際間均衡發(fā)展。政府治理在公共產(chǎn)品供給層次和水平方面，主要是底線思維，其他層次和水平需求則需要市場(chǎng)治理、社會(huì)治理進(jìn)行補(bǔ)充，因此，必須協(xié)同推進(jìn)政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理的合作體系化發(fā)展。集成化改革協(xié)同推進(jìn)的原則是滿足大多數(shù)群體的幸福感與獲得感，可以基于全局性、長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性確定先后次序與重點(diǎn)領(lǐng)域，按照投入產(chǎn)出的邊際原則進(jìn)行操作，從社會(huì)、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行衡量決策。

（五）完善大城市集群的公共產(chǎn)品協(xié)同供給機(jī)制

中國城市集群化發(fā)展趨勢(shì)明顯，京津冀環(huán)渤海、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳與珠三角、成渝經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域正成為中國最具活力和潛力的核心城市區(qū)域，公共產(chǎn)品跨區(qū)域協(xié)同供給對(duì)以往條塊分割的政府治理模式提出了挑戰(zhàn)，必須解決公共產(chǎn)品供給在地方政府之間因?yàn)椤巴獠啃浴倍赡艹霈F(xiàn)的“公共地悲劇問題”，為此，需要建立以中心城市為主體的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。十九屆四中全會(huì)提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，這意味著圍繞中心城市的戶籍制度、土地使用制度改革必須與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度聯(lián)動(dòng)，提升中心城市和城市群的公共產(chǎn)品供給能力，中心城市必須擔(dān)負(fù)起深化與周邊城市在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、交通、公共安全等領(lǐng)域內(nèi)合作的責(zé)任，可以嘗試通過區(qū)域行政一體化改革推進(jìn)協(xié)同治理效果。

（六）探索“共建共治共享”的創(chuàng)新性應(yīng)用模式

“去中心化”的網(wǎng)狀社會(huì)結(jié)構(gòu)下，帶有公共產(chǎn)品屬性的共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)具有明顯的多元主體參與特點(diǎn)。需求主體與治理主體是重合的，需求主體參與“共建共治共享”是構(gòu)建民主法治化治理秩序的基礎(chǔ)和動(dòng)力源，需求主體成為治理主體也是智能互聯(lián)技術(shù)時(shí)代的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系特征決定的，可以通過構(gòu)建公民互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)來合作推動(dòng)公共產(chǎn)品供給，這也是一種治理主體多元化、治理過程互動(dòng)化、治理方式民主化的表現(xiàn)。政府在由“被動(dòng)管理”向“主動(dòng)服務(wù)”轉(zhuǎn)變的過程中，要形成數(shù)據(jù)收集、整理、分析、運(yùn)用的邏輯思維和執(zhí)行能力，將新科技真正運(yùn)用到政府治理效能的提升中來。另外，從治理結(jié)構(gòu)來講，政府治理的制度安排要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供求職能在基層社會(huì)中的有效延伸，借助網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)這種職能延伸時(shí)，要注意治理效能提升與公共倫理偏失問題，不能注重工具理性而忽略價(jià)值理性。一般來講，“共建共享共治”模式在治安消防與食品安全、道路交通與市容市貌環(huán)境等具備預(yù)先設(shè)定內(nèi)容、以安全性為目標(biāo)的政府治理中，具有較好效果，通過網(wǎng)格劃分區(qū)域，確立網(wǎng)格員和網(wǎng)格長，明確網(wǎng)格化管理權(quán)限，定人定時(shí)定點(diǎn)巡訪，運(yùn)用APP 上傳上報(bào)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)反饋及時(shí)解決，政府治理的觸角在社會(huì)基層得到有效延伸，可以解決陌生人社會(huì)中的互識(shí)、互聯(lián)、互信程度低等問題，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化組織下的居民有效參與公共產(chǎn)品的共建、共治與共享。