王 欣

(瀘州職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院 四川 瀘州 646000)

一、引言

土地是城鄉(xiāng)要素流動和市場化資源配置的重點(diǎn)，宅地基作為農(nóng)戶生存的“最后保障”在農(nóng)村“三塊地”改革中扮演著至關(guān)重要的角色。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的遷徙，導(dǎo)致一定數(shù)量宅地基的閑置，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能得以體現(xiàn)。與此同時，建設(shè)用地資源日漸緊缺，城鄉(xiāng)土地資源供需錯配問題突出?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)情況，創(chuàng)新宅基地制度成為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的題中之意。2018年1月，中央一號文件明確我國將探索宅基地“三權(quán)分置”改革，在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體成員的基礎(chǔ)上，適度放活使用權(quán)。隨后，2019年4月，國務(wù)院印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出在宅基地“三權(quán)分置”下進(jìn)一步放活使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的集約利用和盤活增值，同時探索宅基地的有償退出機(jī)制。此前，宅基地僅分設(shè)所有權(quán)及使用權(quán)，資格權(quán)的增設(shè)強(qiáng)化了宅基地用益物權(quán)屬性，在一定程度上彌補(bǔ)了“兩權(quán)分離”的制度缺陷。

我國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作于2015年正式啟動，四川省瀘縣被確定為全國農(nóng)村土地制度改革33個試點(diǎn)縣之一。試點(diǎn)工作開展以來，瀘縣堅(jiān)持以激活沉睡的農(nóng)村宅基地資源為目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)、戶有所居為前提，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，盤活農(nóng)村土地價(jià)值，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。本文將以四川瀘縣宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐為重點(diǎn)，對“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)困境進(jìn)行分析，提出宅基地資格權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)，同時進(jìn)一步完善資格權(quán)的相關(guān)權(quán)能。

二、宅基地資格權(quán)的法律屬性

為了加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，更好地保障農(nóng)村社會的穩(wěn)定以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地資格權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。宅基地資格權(quán)作為“三權(quán)分置”理論新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利類型，在現(xiàn)有法律法規(guī)上找不到適用的條文，其性質(zhì)和內(nèi)涵亟待明確。宅基地資格權(quán)的法律屬性不同于宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的物權(quán)屬性，它與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密聯(lián)系，具有權(quán)利主體身份限制和成員屬性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以憑借其成員身份在團(tuán)體中享有宅基地分配請求權(quán)、退出權(quán)等一系列的權(quán)利。同時，成員權(quán)在學(xué)界一般定義為成員在團(tuán)體中享有的各類權(quán)利的集合。成員權(quán)以社團(tuán)成員身份為產(chǎn)生基礎(chǔ)并且權(quán)利僅局限于社團(tuán)內(nèi)部。成員權(quán)的這些特征與宅基地資格權(quán)內(nèi)涵相符：其一，宅基地資格權(quán)將成員權(quán)中社團(tuán)具體定位于村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地資格權(quán)的存在與否取決于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得與滅失；其二，宅基地資格權(quán)僅存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在本村集體經(jīng)濟(jì)組織外部無實(shí)質(zhì)意義。因此可以推定宅基地資格權(quán)應(yīng)歸屬于成員權(quán)范疇。

三、“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的地方實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)約束——基于四川省瀘縣宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐

在理論層面，關(guān)于農(nóng)村宅基地資格權(quán)法律問題的探討及規(guī)范性解析已經(jīng)有了較為深入的研究。但是在實(shí)踐層面，“三權(quán)分置”理論框架在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的契合程度以及“三權(quán)分置”下資格權(quán)實(shí)現(xiàn)問題的研究尚處于初級階段，而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)是放活宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村土地價(jià)值的關(guān)鍵所在。結(jié)合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特點(diǎn)，四川省瀘縣在宅基地資格權(quán)的界定、取得與退出機(jī)制方面進(jìn)行探索，為推動宅基地資格權(quán)相關(guān)問題的研究提供了切實(shí)可行的案例。

(一)農(nóng)村宅地基資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的地方實(shí)踐

四川省瀘縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村人口占比高達(dá)90%。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，先富起來的農(nóng)民紛紛選擇進(jìn)新村、進(jìn)城鎮(zhèn)定居，因此農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了一定程度的閑置情況。試點(diǎn)改革前，瀘縣有宅基地31.06萬宗，其中閑置宅基地3.46萬宗，占11.13%。瀘縣農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“荒地”又“缺地”情況，農(nóng)地供求不平衡，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化及專業(yè)化生產(chǎn)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)情況，開展瀘縣宅基地制度改革是農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”的重點(diǎn)，而宅基地資格權(quán)問題的相關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐又是瀘縣宅基地制度改革的重中之重。

1.創(chuàng)新成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于宅基地資格權(quán)歸屬于成員權(quán)范疇，權(quán)利隨著成員身份的產(chǎn)生而取得，隨成員身份的喪失而消失，因此宅基地資格權(quán)應(yīng)落實(shí)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定上。目前我國并未制定基本標(biāo)準(zhǔn)界定集體成員資格，各村集體關(guān)于成員資格界定的具體標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，四川省瀘縣以有章可循、可操作性強(qiáng)為出發(fā)點(diǎn)，主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。但是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間人口流動頻繁，增加了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體成員資格認(rèn)定的難度，僅靠單一標(biāo)準(zhǔn)或以單一標(biāo)準(zhǔn)為主進(jìn)行認(rèn)定產(chǎn)生的爭議較大，因此瀘縣采取折中措施，以上級部門指導(dǎo)為主，村民自主協(xié)商為輔，將正式的基本政策與非正式的習(xí)慣認(rèn)同相結(jié)合，形成“地方特色”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時在原有的以戶籍為基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上新增是否以土地為基本生活保障等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶留下一條后路。

2.探索有償取得與退出機(jī)制

界定成員資格是宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的首要也是必要條件，凡屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自然人就可以取得宅基地資格權(quán)。在明確集體成員資格后，宅基地資格權(quán)的具體表現(xiàn)就是宅基地取得與退出標(biāo)準(zhǔn)。四川省瀘縣以保障農(nóng)戶基本居住需求和合理配置宅基地資源為原則，突破簡單的無償性，探索宅基地的有償取得與退出機(jī)制，由下至上降低改革成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自主參與的制度創(chuàng)新。在探索宅基地取得機(jī)制方面：第一，明確宅基地的取得資格。瀘縣打破原有的“一戶一宅”取得方式，創(chuàng)新地把以“戶”分配變?yōu)橐浴叭恕狈峙洌淳邆浼w成員資格的村民在申請宅基地時以人口數(shù)量核定面積；第二，明確宅基地取得方式。瀘縣實(shí)行

“一個無償，兩個有償”的差異性宅基地分配制度?！耙粋€無償”是指具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶法定無償取得本集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)域范圍內(nèi)的宅基地，“兩個有償”是指取得本集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)域外、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地比城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外要上浮20%的“跨區(qū)有償”和超額取得宅基地的超占面積按梯度收取有償使用費(fèi)的“超占有償”。在探索宅基地有償退出方面，瀘縣具體問題具體分析，根據(jù)農(nóng)戶不同需求，設(shè)計(jì)進(jìn)城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老這五條宅基地退出路徑。同時制定了房屋殘值補(bǔ)償、宅基地補(bǔ)償、社保補(bǔ)

(二)農(nóng)村宅地基資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)約束

四川省瀘縣在宅基地資格權(quán)問題相關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐中取得了一定成效，對資格權(quán)認(rèn)定、有償取得及退出機(jī)制進(jìn)行了探索。但是隨著改革的推進(jìn)，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)逐漸出現(xiàn)宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行政策法規(guī)或傳統(tǒng)習(xí)慣相沖突的情形，宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)依舊存在著亟待解決的現(xiàn)實(shí)約束。

1.集體成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)爭議較大

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定是農(nóng)戶成為宅基地資格權(quán)人享有宅基地

資格權(quán)可期待利益的充要條件。在試點(diǎn)實(shí)踐中，集體成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)并不明確，同時由于涉及到村民自身利益，集體成員資格的不明經(jīng)常導(dǎo)致一定程度的矛盾糾紛，特別是“流動性”人員資格的界定問題?！傲鲃有浴比藛T是指因婚姻、外出務(wù)工等因素流入和流出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這類人員的成員資格界定困難，標(biāo)準(zhǔn)不一，其切身利益容易受到忽視。

2.農(nóng)村宅基地徹底退出難

在實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)積極探索宅基地有償退出機(jī)制，在一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)戶宅基地退出意愿，但是由于普遍的“戀鄉(xiāng)”情結(jié)，容易導(dǎo)致部分已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并定居的農(nóng)村村民農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地“兩頭占”，不愿意有償退出農(nóng)村宅基地。同時又因?yàn)榫邆滢r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所享有優(yōu)惠政策和擁有宅基地資格權(quán)所享有的宅基地分配、政府征收補(bǔ)償?shù)葯?quán)能，大部分試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出為“保權(quán)騰退”，即保留宅基地資格權(quán)的退出，農(nóng)村宅基地徹底退出比較困難。

四、“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)

為了順利推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程，緩解傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅地基資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)約束，宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)亟待完善，建議制定集體成員資格界定的基本標(biāo)準(zhǔn)，各村集體根據(jù)實(shí)際情況再制定具體標(biāo)準(zhǔn)，同時明確并完善宅基地資格權(quán)的相關(guān)權(quán)能。

(一)集體成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)的厘定

實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題主要發(fā)生在“流動性”人員群體中，對于未流動人員，即一直待在集體內(nèi)部、未流出和流入的成員資格界定基本沒有爭議。對于集體成員資格界定的基本標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為戶籍、以土地為基本生活保障、在村莊有比較固定的生產(chǎn)生活這三個標(biāo)準(zhǔn)。戶籍是公民身份的證明，記錄著公民的基本信息，以戶籍為集體成員資格界定的基本標(biāo)準(zhǔn)可操作性強(qiáng)。一般來說，戶籍遷出本村莊就意味著集體成員資格的滅失，因此戶籍是成員資格界定的首要標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)階段，土地仍然對集體成員來說具有基本生活保障作用，土地相當(dāng)于一個“蓄水池”，對農(nóng)村失業(yè)人口有較強(qiáng)的吸納能力，對于農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定起到了重要的作用。因此以土地為基本生活保障應(yīng)作為集體成員資格界定的核心標(biāo)準(zhǔn)；在村莊有比較固定的生產(chǎn)生活作為界定標(biāo)準(zhǔn)主要是為了讓愿意并且實(shí)際在農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)生活的人獲得集體成員資格，以此維護(hù)村莊共同體。但此界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)居于以上兩個標(biāo)準(zhǔn)之后，以外出務(wù)工的農(nóng)村人員集體成員資格界定為例，如果這類人員戶籍在村集體，并且以土地為基本生活保障，那么即使他未長期在村莊生產(chǎn)生活，仍屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

(二)農(nóng)村宅基地資格權(quán)權(quán)能設(shè)計(jì)

宅基地資格權(quán)最主要的權(quán)能為宅基地分配請求權(quán)和征收補(bǔ)償權(quán)，這兩大權(quán)能是實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)權(quán)利價(jià)值的重要方面。宅基地分配請求權(quán)主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借其擁有的宅基地資格權(quán)，根據(jù)村集體宅基地分配的原則，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的權(quán)利；征收補(bǔ)償權(quán)是指基于放活宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的，政府適度征收宅基地時應(yīng)給予宅基地資格權(quán)人的補(bǔ)償。當(dāng)宅基地資格權(quán)人與使用權(quán)人為同一成員時，該成員同時獲得與宅基地相關(guān)的社會保障類費(fèi)用、土地補(bǔ)償費(fèi)用以及地上房屋的補(bǔ)償費(fèi)用。當(dāng)宅基地資格權(quán)人與使用權(quán)人為不同成員時，宅基地資格權(quán)人僅獲得與宅基地相關(guān)的社會保障類費(fèi)用和土地補(bǔ)償費(fèi)用。