安琪

( 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所）

碳邊境調(diào)節(jié)機制與國際貿(mào)易法規(guī)、地緣政治和后疫情時期世界經(jīng)濟綠色復(fù)蘇密切相關(guān)。近期，以歐盟、美國民主黨為代表的有關(guān)方面提出了通過以碳關(guān)稅為主的碳邊境調(diào)節(jié)機制（BCA）應(yīng)對氣候變化的主張，引起國際社會對碳邊境調(diào)節(jié)機制是否符合世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則的爭議。爭論的核心在于，世界貿(mào)易組織一方面保護成員國在基本貿(mào)易自由規(guī)則下的權(quán)利，另一方面也保護成員國在正當(dāng)政策目標下提出新的監(jiān)管措施的權(quán)利。某一碳邊境調(diào)節(jié)機制是否適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則取決于特定的政策設(shè)計，需采取個案分析原則，逐例進行分析。本文結(jié)合《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）及相關(guān)經(jīng)濟體主張，從原則一致性、規(guī)則適用范圍及機制正當(dāng)性3個方面判斷碳邊境調(diào)節(jié)機制與世界貿(mào)易組織規(guī)則的整體適應(yīng)性。

1 碳關(guān)稅與世界貿(mào)易組織核心原則的一致性

出臺與世界貿(mào)易組織核心原則兼容的碳關(guān)稅機制存在較大障礙。一是碳關(guān)稅的生產(chǎn)足跡屬性不符合最惠國待遇原則。《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第I條款即提出了普遍最惠國待遇原則。在最惠國待遇原則下，締約國禁止區(qū)別對待進口自不同國家和生產(chǎn)者的“同類產(chǎn)品”。這里“同類產(chǎn)品”的判斷基于4個原則：產(chǎn)品特性、產(chǎn)品的終端使用、產(chǎn)品在締約國相關(guān)規(guī)則下的屬性和消費者行為（即產(chǎn)品是否針對相似的消費人群）。也就是說，在最惠國待遇原則下不能以“生產(chǎn)方式”區(qū)別對待產(chǎn)品，例如兩輛以不同能耗生產(chǎn)的汽車，在邊境應(yīng)當(dāng)作為類似產(chǎn)品同等對待。碳關(guān)稅的稅基基于產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳足跡，原則上不能作為區(qū)別對待的理由，即碳關(guān)稅在屬性上不符合最惠國待遇原則。

二是碳關(guān)稅的貿(mào)易限制屬性不符合國民待遇原則。按照國民待遇原則，締約國不應(yīng)區(qū)別對待進口和國內(nèi)生產(chǎn)的“同類產(chǎn)品”，也就是不能根據(jù)某同類產(chǎn)品在國內(nèi)生產(chǎn)和在國外生產(chǎn)的不同碳足跡，提出不同的稅率，但是可以征收與碳足跡無關(guān)的同等稅率。相關(guān)條款指出，“與任何締約方相關(guān)的……屬其他締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品，在進口至與該減讓表相關(guān)的領(lǐng)土?xí)r，在遵守該減讓表中所列條款、條件或限制的前提下，應(yīng)免征超過其中所列所規(guī)定的普通關(guān)稅的部分?！盵1]此外，在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第Ⅱ.1條款下，締約國現(xiàn)有的關(guān)稅制度應(yīng)被尊重。在最惠國待遇原則下，降低關(guān)稅的措施易于順利通過，增加關(guān)稅則需要通過談判達成締約國共識，較為困難。

2 世界貿(mào)易組織規(guī)則對碳關(guān)稅的適用范圍

盡管碳關(guān)稅不符合世界貿(mào)易組織的核心原則，但從適用范圍看，世界貿(mào)易組織存在例外情況下引入貿(mào)易限制規(guī)則的條款，這給碳邊境調(diào)節(jié)機制出臺提供了依據(jù)，也提供了一定機會。其中，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第Ⅱ.2條款可能是為碳關(guān)稅提供出臺依據(jù)的最重要的世界貿(mào)易組織條款。條款內(nèi)容指出“本條的任何規(guī)定不得阻止任何締約方對任何產(chǎn)品的進口隨時征收下列關(guān)稅或費用：（a）對于同類國產(chǎn)品或?qū)τ谟糜谥圃旎蛏a(chǎn)進口產(chǎn)品的全部或部分的產(chǎn)品所征收的、與第3條第2款（Ⅲ.2）的規(guī)定相一致且等于國內(nèi)稅的費用……”也就是說，該條款下，締約國可以對全部或部分進口產(chǎn)品征收與同類國內(nèi)產(chǎn)品國內(nèi)稅相當(dāng)?shù)亩愘M，這為參照國內(nèi)標準征收進口稅提供了一個角度——表面上與進口產(chǎn)品的碳含量無關(guān)，但是一旦某類型產(chǎn)品的國內(nèi)稅基與生產(chǎn)過程的碳足跡掛鉤，則參照此國內(nèi)產(chǎn)品標準征收的關(guān)稅，就相當(dāng)于碳關(guān)稅。世界貿(mào)易組織要求，此條款的適用必須建立在透明的稅基和稅率測算基礎(chǔ)上。

3 碳邊境調(diào)節(jié)機制在世界貿(mào)易組織框架下的正當(dāng)性

世界貿(mào)易組織規(guī)則具有國際法效力，條款中認定了“在某些條件下，成員國可以采取旨在保護環(huán)境的與貿(mào)易有關(guān)的措施”。但長期以來，人們對“綠色貿(mào)易壁壘”的爭議較大。國際貿(mào)易中，借環(huán)境保護之名，制定高于國際平均水平的環(huán)保標準，對進口產(chǎn)品加以限制，是長期存在的一種貿(mào)易保護措施?！熬G色貿(mào)易壁壘”主要表現(xiàn)為綠色關(guān)稅制度、市場準入制度、綠色技術(shù)標準制度、綠色環(huán)境標志制度、綠色包裝制度、環(huán)境衛(wèi)生檢疫制度、補貼制度等[2]。

在世界貿(mào)易組織框架下，圍繞環(huán)境相關(guān)政策是否符合世界貿(mào)易組織相關(guān)條約曾發(fā)生過多次訴訟，包括大氣污染治理、商業(yè)捕魚中保護海龜免受誤捕、保護人類健康免受石棉危害的風(fēng)險、保護人類健康免受廢輪胎堆積危害的風(fēng)險等。這些歷史判例的結(jié)論顯示，相關(guān)環(huán)境規(guī)則必須符合兩個原則，才能被認為具備國際條約下的正當(dāng)性：一是該措施不可以屬于非正當(dāng)歧視，二是該措施不可以變相限制貿(mào)易。具體正當(dāng)性的判斷取決于特定案例。

4 歐美碳邊境調(diào)節(jié)機制主張及合規(guī)性設(shè)計

歐盟宣布提高2030年和2050年碳減排目標后，各成員國減排成本增加，導(dǎo)致制造業(yè)生產(chǎn)成本上升。歐盟認為，《巴黎協(xié)定》框架內(nèi)的其他排放國（主要指中國）被允許增加排放量至2030年，而美國已完全退出《巴黎協(xié)定》，并在降低環(huán)境標準，這造成了歐盟外的碳泄漏，也使歐盟相對于全球最大兩個排放國不具備經(jīng)濟成本競爭優(yōu)勢。所以，歐盟在2020年初發(fā)布的《綠色協(xié)議》中提出，要出臺碳邊境調(diào)節(jié)機制。提升應(yīng)對氣候變化的努力也是美國民主黨的一項重要政策主張，因此碳邊境調(diào)節(jié)機制有可能是拜登貿(mào)易政策議程的一個組成部分。

為了達成世界貿(mào)易組織合規(guī)性，歐盟各界研究提出了兼容世界貿(mào)易組織規(guī)則的碳邊境調(diào)節(jié)機制的各種設(shè)想。歐盟的相關(guān)設(shè)想總體上是利用世界貿(mào)易組織貿(mào)易限制的例外條款，出臺“曲線碳關(guān)稅”，具體操作方式可能會分為3個步驟。第一步是改革歐盟碳交易機制（ETS），使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“準碳稅”機制。歐盟有方案提出，可以為“歐洲碳排放配額”引入一個很小的碳排放價格范圍，該范圍的下限用作關(guān)稅調(diào)整參考稅率，并據(jù)此提出一個“歐盟最優(yōu)技術(shù)標準”[3]。第二步是參考此碳排放價格范圍，在世界貿(mào)易組織規(guī)則下引入關(guān)稅。有了國內(nèi)的稅收機制，就能繞開禁止區(qū)別對待生產(chǎn)方式的世界貿(mào)易組織原則，通過前述關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第Ⅱ.2條款，為出臺碳關(guān)稅找到國際法依據(jù)。參考歐盟內(nèi)部碳排放價格標準對進口產(chǎn)品碳足跡征稅，這也就變相實現(xiàn)了碳關(guān)稅。第三步是預(yù)防出口國的申訴。歐盟將通過世界貿(mào)易組織特定條款，在世界貿(mào)易組織專家面前申訴，盡管碳關(guān)稅不符合最惠國待遇等原則，但是基于資源環(huán)境保護、應(yīng)對氣候變化等正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)出臺。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第XX、XVI等條款屬于此列，這些條款還可以為歐盟出口產(chǎn)品的“碳退稅”提供依據(jù)。

通過碳排放交易機制設(shè)計的碳關(guān)稅在合規(guī)性和實際操作上仍然存在很大挑戰(zhàn)。一是預(yù)計歐盟之外各國很難被納入碳交易機制中。在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的Ⅺ條款下，禁止締約國通過定量配額的方式限制貿(mào)易，也就是說，在符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的情況下，歐盟很難將其他出口國納入歐盟碳交易機制之中，例如2009年歐盟曾嘗試將國際航空公司納入歐盟碳交易機制未果。二是涉及隱含碳量測算、碳計量、合理碳排放價格等問題，稅率設(shè)計極為困難。俄羅斯已率先提出了碳關(guān)稅不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的質(zhì)疑，2020年7月，俄羅斯經(jīng)濟部長向歐盟提出警告，碳關(guān)稅計劃是新的貿(mào)易限制措施，違反世界貿(mào)易組織原則。

美國的碳邊境調(diào)節(jié)機制進展取決于相關(guān)政黨的主張和政策走向。從拜登以往政績和相關(guān)競選聲明來看，拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)后，美國很可能重新加入世界貿(mào)易組織談判[4]。拜登認為氣候變化威脅人類生存，表示如果當(dāng)選美國總統(tǒng)將立即重新加入《巴黎協(xié)定》，將在2025年實現(xiàn)美國溫室氣體排放量比2005年減少28%的目標，并希望美國在2050年前實現(xiàn)凈零碳排放。拜登還提議，未來10年美國聯(lián)邦政府斥資1.7萬億美元用于綠色科技研發(fā)[5]。因此，美國拜登政府將碳邊境調(diào)節(jié)機制納入應(yīng)對氣候變化和貿(mào)易政策議程的可能性較大。

5 對中國的啟示

5.1 碳邊境調(diào)節(jié)機制可能對中國產(chǎn)生的影響

中國作為世界上最大的貿(mào)易出口國、碳排放國和發(fā)展中國家，長期以來處于隱含碳凈出口國位置，必將承擔(dān)較大的應(yīng)對氣候變化的責(zé)任。2019年，歐盟、美國分別是中國第一、第三大貿(mào)易伙伴，合計貿(mào)易量為8.59萬億元，占貿(mào)易總量的27%。短期而言，歐美碳邊境調(diào)節(jié)機制預(yù)計會在一定程度下增加中國的出口成本，沖擊出口貿(mào)易，形成一定的不利影響。長期而言，碳關(guān)稅的影響會隨著中國能源轉(zhuǎn)型進程的加速而減弱。清華大學(xué)的研究顯示[6]，隨著貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化及出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，中國出口產(chǎn)品內(nèi)涵碳排放量得到了顯著改善。

從“十二五”末期開始，中國已呈現(xiàn)出口內(nèi)涵碳排放量與出口額脫鉤的現(xiàn)象，出口產(chǎn)品隱含碳排放量在2013年前后達峰，2016年已回落到2010年的水平，約為14.7億噸二氧化碳當(dāng)量。相關(guān)測算條件下，最終需求中消費每替代投資1個百分點，將促使碳排放總量降低0.4%[6]。隨著國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進，出口商品的能耗強度和碳排放強度都將不斷下降。隨著碳排放2030年提前達峰、2060年碳中和目標的推進，預(yù)計中國出口隱含碳排放量會顯著降低，因此，碳關(guān)稅的影響將是一場與能源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型此消彼長的比賽。

5.2 降低碳邊境調(diào)節(jié)機制影響的建議

從政策應(yīng)對上看，須在深入研究歐美碳關(guān)稅主張和具體機制設(shè)計的基礎(chǔ)上，充分利用世界貿(mào)易組織規(guī)則等國際法律規(guī)則進行磋商，同時切實加速國內(nèi)以碳中和為目標的碳減排路徑，降低碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響。

一是通過“聯(lián)合氣候行動”應(yīng)對“單邊碳排放定價”。一方面，在世界貿(mào)易組織規(guī)則下，基于生產(chǎn)過程碳足跡的碳關(guān)稅難以符合最惠國待遇、國民待遇等核心原則，可能形成變相貿(mào)易限制和綠色貿(mào)易壁壘，且任何增加關(guān)稅的舉措都需要通過談判達成締約國共識。另一方面，在呼吁貿(mào)易自由的同時，中國應(yīng)加強參與和引領(lǐng)全球氣候治理的進程，提升宣傳中國在應(yīng)對氣候變化方面的努力。加強塑造與歐盟的伙伴關(guān)系，在國際多邊氣候治理框架中，促進中歐等聯(lián)合氣候行動。同時，通過“一帶一路”綠色投資、零碳低碳技術(shù)貿(mào)易等方式，促進與歐盟經(jīng)濟貿(mào)易合作，通過務(wù)實合作提升應(yīng)對氣候變化的努力。

二是加強中國貿(mào)易產(chǎn)品隱含碳排放量測算和計量的研究。中國長期以來處于隱含碳凈出口國地位，從生產(chǎn)責(zé)任的角度看，貿(mào)易結(jié)構(gòu)的確有待進一步優(yōu)化。在下一步設(shè)計2060年碳中和路徑中，應(yīng)充分考慮貿(mào)易隱含碳排放的影響，加強研究測算，切實促進貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低碳關(guān)稅影響。

三是從加速碳中和進程入手降低碳關(guān)稅不利影響。在2060年碳中和路徑下，中國高比例可再生能源將加速部署，能源系統(tǒng)低碳化進程可能超出預(yù)期。與此同時，隨著中國加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)改革，促進“雙循環(huán)”經(jīng)濟格局發(fā)展，提升服務(wù)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)貿(mào)易比重，高耗能產(chǎn)業(yè)出口比重會逐步降低。長期而言，加速碳中和路徑實施將從根本上降低中國出口產(chǎn)品隱含碳排放量，也就逐漸降低了碳關(guān)稅的影響。