王福強(qiáng) 李 丹

一、粵港澳大灣區(qū)車輛通行現(xiàn)狀

（一）粵港公路口岸車輛通行現(xiàn)狀

深圳可供車輛通行的口岸是皇崗、深圳灣、文錦渡、沙頭角四個(gè)口岸。各口岸是香港和深圳乃至珠江三角洲東部地區(qū)直接聯(lián)系的跨境通道?；浉鄹鞴房诎稓v年年平均日跨境車流量見(jiàn)表1。從各口岸車輛數(shù)變化趨勢(shì)看，1990 年至今，文錦渡口岸跨境車輛呈明顯下降趨勢(shì)；沙頭角口岸跨境車輛變化幅度較小，2000 年之后，日均車流量基本維持在2100～2500 輛左右；落馬洲口岸自開(kāi)通以來(lái)，交通量迅猛增長(zhǎng)，自1994 年以來(lái)作為主要的跨境車輛通關(guān)口岸一直占據(jù)主導(dǎo)地位；深圳灣口岸自2007 年7 月開(kāi)通以來(lái)，車流量不斷增加，跨境車輛數(shù)為1.3 萬(wàn)輛/日，但仍未達(dá)到其設(shè)計(jì)通行能力，尚有較大增長(zhǎng)空間。

表1 香港各公路口岸歷年年平均日跨境車流量（單位：輛/日）

從各口岸承擔(dān)的比重看（圖1），2017 年落馬洲口岸跨境車輛出行最為集中，跨境車輛數(shù)為2.4 萬(wàn)輛/日，占四個(gè)公路口岸總數(shù)的54%；其次為深圳灣口岸，占四個(gè)公路口岸總數(shù)的28.9%；文錦渡和沙頭角口岸承擔(dān)跨境車輛比重分別為11.6%和5.5%。從歷年變化趨勢(shì)看，自深圳灣口岸開(kāi)通后，落馬洲和文錦渡口岸承擔(dān)的跨境車輛比重明顯下降，分別從2006 年的75.7%、18.3%下降到2017 年的54%和11.6%。

圖1 香港各公路口岸2017 年承擔(dān)跨境車輛比重

表2 深港東部公路口岸車輛日通行能力

（二）粵澳公路口岸車輛通行現(xiàn)狀

珠海下轄8 個(gè)邊檢站（拱北、九洲、橫琴、灣仔、高欄、萬(wàn)山、斗門、珠澳跨境工業(yè)區(qū)），其中可供車輛通行的邊檢站是拱北、橫琴、珠澳跨境工業(yè)區(qū)3 個(gè)口岸，橫琴口岸是貨車通行的主要邊檢站。澳門與內(nèi)地的跨境交通聯(lián)系主要是通過(guò)與珠海相連的三個(gè)陸路口岸完成的，其中關(guān)閘—拱北口岸的通關(guān)人數(shù)已超過(guò)香港的羅湖口岸，成為全國(guó)第一大陸路口岸。

表3 澳門分口岸跨境車流量統(tǒng)計(jì)（單位：輛/年）

2017 年，澳門跨境車流量達(dá)到481.9 萬(wàn)輛，2011—2017 年年均增長(zhǎng)16.5%。其中，通過(guò)關(guān)閘邊檢站的車流量占總數(shù)的72.3%，達(dá)到348.4 萬(wàn)輛；其次是蓮花口岸，車流量達(dá)129.2 萬(wàn)輛，占總數(shù)的26.8%，自2000 年以來(lái)增長(zhǎng)65 倍。珠澳跨境工業(yè)區(qū)啟用年限較短，但是自開(kāi)通以來(lái)車流量不斷增加，2017 年跨境車流量達(dá)4.3 萬(wàn)輛。澳門各公路口岸歷年跨境車流量見(jiàn)表3。據(jù)珠海出入境邊防檢查總站統(tǒng)計(jì)，2018 年上半年，珠海口岸跨境車輛為208.7 萬(wàn)輛次，日均1.15 萬(wàn)輛次，同比增長(zhǎng)4.5%。

從各口岸跨境車流量變化趨勢(shì)看（圖2），關(guān)閘口岸自2000 年以來(lái)，除2003 年和2008 年受非典和國(guó)際金融危機(jī)等突發(fā)事件的影響，跨境車輛小幅下降外，其余年份車流量均呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)；從各口岸承擔(dān)的比重看，關(guān)閘口岸依然是目前珠澳之間最為重要的口岸，集中了80%以上的跨境交通量，口岸通關(guān)壓力較大。

圖2 澳門各公路口岸歷年跨境車輛數(shù)變化趨勢(shì)

二、粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)行車輛通關(guān)政策分析

粵港、粵澳兩地車，是指同時(shí)辦理和懸掛廣東牌照和香港或澳門特別行政區(qū)牌照，往返于廣東和香港或澳門之間的非營(yíng)業(yè)用汽車、營(yíng)業(yè)用汽車或特種車。目前，同時(shí)擁有粵港、粵澳兩地車牌照的車輛不能夠自由通行，須按照有關(guān)部門要求辦理牌照和通關(guān)手續(xù)。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，跨境車輛規(guī)模將逐年擴(kuò)大，如何完善相關(guān)制度，問(wèn)題亟待解決①。

（一）分類管理政策

根據(jù)車輛具有的營(yíng)運(yùn)和非營(yíng)運(yùn)屬性，管理部門分別出臺(tái)了不同的管理方案，海關(guān)總署出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)海關(guān)關(guān)于來(lái)往香港、澳門公路貨運(yùn)企業(yè)及其車輛和駕駛員的管理辦法》（總署令118 號(hào)）、《關(guān)于境內(nèi)公路承運(yùn)海關(guān)監(jiān)管貨物的運(yùn)輸企業(yè)及其車輛、駕駛員的管理辦法》（總署令121 號(hào)）等10 余個(gè)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行管理。②

營(yíng)運(yùn)車輛主要包括貨運(yùn)和客運(yùn)，海關(guān)總署、地方海關(guān)分別制定了相關(guān)的法規(guī)和管理辦法。深圳海關(guān)下屬梅林海關(guān)因地處原特區(qū)內(nèi)外關(guān)口交界處等因素，自2002 年以來(lái)，已承擔(dān)逾99%來(lái)往粵港運(yùn)輸企業(yè)、車輛及駕駛員的備案和管理工作。2007 年，粵港地區(qū)實(shí)施來(lái)往香港公路車輛快速通關(guān)改革。海關(guān)進(jìn)一步簡(jiǎn)化手續(xù)，提高粵港地區(qū)跨境公路運(yùn)輸通關(guān)效率，旨在適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求。改革的主要內(nèi)容包括：從事來(lái)往香港公路貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)的承運(yùn)人或其代理人，在車輛入境前或出口貨物報(bào)關(guān)單申報(bào)前，向海關(guān)申報(bào)載貨清單電子數(shù)據(jù)，海關(guān)應(yīng)用衛(wèi)星定位管理設(shè)備和電子封志等監(jiān)控手段實(shí)施途中監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)車輛及其所載貨物在公路口岸自動(dòng)快速核放。為加強(qiáng)企業(yè)自律自管，針對(duì)大型運(yùn)輸企業(yè)，若守法情況良好，可與海關(guān)簽訂合作備忘錄；深圳海關(guān)在2004 年針對(duì)粵港兩地牌車輛管理業(yè)務(wù)提出具體改革舉措，在業(yè)務(wù)的審核環(huán)節(jié)，取消司機(jī)卡換領(lǐng)補(bǔ)辦、駕駛員培訓(xùn)等多項(xiàng)程序，業(yè)務(wù)辦理資料也相應(yīng)精簡(jiǎn)，還有24 項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理時(shí)限也相應(yīng)縮短；為加強(qiáng)對(duì)海關(guān)的監(jiān)督力度，聘請(qǐng)跨境運(yùn)輸業(yè)界廉政監(jiān)督員，進(jìn)而全面提升關(guān)企合作水平。此類改革，惠及來(lái)往粵港53000 多輛車輛及跨境運(yùn)輸工具駕駛員近6 萬(wàn)名，以及來(lái)往粵港的2800多家運(yùn)輸企業(yè)，進(jìn)一步提高了通關(guān)效率。③

根據(jù)車輛所屬主體，跨境車輛可分為政府車輛、企業(yè)車輛等?；浉蹆傻氐倪\(yùn)輸管理部門在管理跨境客運(yùn)車輛時(shí)，根據(jù)車輛的類型，將其分為貨車、巴士、私家車、出租車等，通過(guò)配額制對(duì)通關(guān)班次進(jìn)行嚴(yán)格限制?；浉郯娜矫芮信浜?，在各自口岸設(shè)置過(guò)境巴士、穿梭巴士（包括電動(dòng)、混合動(dòng)力巴士）等營(yíng)運(yùn)配套及后勤設(shè)施；三方對(duì)各類跨境車輛實(shí)行共同管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（二）配額管理機(jī)制

香港、澳門跨境通行車輛需到粵方口岸相關(guān)部門備案，以便于執(zhí)法部門的管理。這種管理模式是在特殊歷史時(shí)期和特殊地緣關(guān)系上產(chǎn)生的，由于受到口岸通關(guān)能力、三地不同關(guān)稅區(qū)、車輛保險(xiǎn)互認(rèn)、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)等條件的限制，一直沿用至今。目前深港之間的公路口岸對(duì)跨境車輛實(shí)行配額管理。其中，粵港直通商務(wù)車、公務(wù)車的指標(biāo)由省公安廳批準(zhǔn)；省內(nèi)（包括中央駐粵單位）直通香港運(yùn)輸企業(yè)營(yíng)運(yùn)車輛的指標(biāo)由省商務(wù)廳批準(zhǔn)，省外直通香港運(yùn)輸企業(yè)營(yíng)運(yùn)車輛的指標(biāo)由省口岸辦分配，各省、市（區(qū)）批準(zhǔn)；企業(yè)自貨自運(yùn)車輛由省商務(wù)廳批準(zhǔn)。該制度主要針對(duì)客車，尤其是私家車，目前粵港兩地正積極商討降低申請(qǐng)香港跨境私家車配額的門坎。

目前，配額管理限制了車輛和人員的自由往來(lái)，不利于粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合和市場(chǎng)一體化建設(shè)，也會(huì)大大影響粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。醫(yī)療、應(yīng)急、搶險(xiǎn)等部分特種車輛缺少配額，阻礙了兩地交流協(xié)作。配額數(shù)量過(guò)少，大大限制了港珠澳大橋等重大跨境基礎(chǔ)設(shè)施作用的發(fā)揮。

1.粵港兩地車輛往來(lái)

1984 年廣東省公安廳按照省政府規(guī)定接管粵港兩地車業(yè)務(wù)以來(lái)，經(jīng)粵港雙方磋商，對(duì)粵港兩地非營(yíng)運(yùn)小汽車實(shí)行配額管理且只能通行一個(gè)口岸，省公安廳按照商定配額數(shù)量和條件核發(fā)車輛通行牌證。這種配額管理機(jī)制是在特殊歷史時(shí)期和特殊地緣關(guān)系上產(chǎn)生的，一直沿用至今。配額包括三種模式：

（1）常規(guī)配額。長(zhǎng)期有效，包括從內(nèi)地入出香港小汽車和從香港入出內(nèi)地小汽車，車型為車長(zhǎng)小于6 米，乘坐人數(shù)等于或小于8 人的小型客車。內(nèi)地入出香港小汽車，需申請(qǐng)香港FV 車牌，政策要求只有注冊(cè)資本、年銷售額以及資產(chǎn)總額在五千萬(wàn)元以上的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)或者已經(jīng)投資了一千萬(wàn)港元到香港，并通過(guò)廣東省核準(zhǔn)手續(xù)的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)，才具備申辦條件。香港入出內(nèi)地小汽車，需申請(qǐng)內(nèi)地粵Z 車牌，接受在內(nèi)地投資港澳商戶、港澳人士捐贈(zèng)及人大代表、政協(xié)委員等人士申請(qǐng)。一般就入境車輛來(lái)說(shuō)，每個(gè)在內(nèi)地開(kāi)辦了內(nèi)承公司，且內(nèi)承公司納稅額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的香港公司，可以為本公司車輛申請(qǐng)一個(gè)兩地車配額?？诎恫煌瑯?biāo)準(zhǔn)也不一樣。例如，就深圳灣口岸來(lái)說(shuō)，投資額方面，非山區(qū)為800 萬(wàn)港元（或人民幣）或100 萬(wàn)美元，山區(qū)為320 萬(wàn)港元（或人民幣）或40 萬(wàn)美元；納稅額方面，非山區(qū)為30 萬(wàn)人民幣，山區(qū)為15 萬(wàn)人民幣。目前，由于各口岸的通行能力不同，每月可申請(qǐng)經(jīng)深圳灣口岸入出的小汽車指標(biāo)為530 個(gè)（香港入境車500 個(gè)，內(nèi)地出港車30 個(gè)），經(jīng)沙頭角口岸入出的小汽車指標(biāo)為25 個(gè)（香港入境車23 個(gè)，內(nèi)地出港車2 個(gè)），文錦渡、皇崗口岸因通行能力不足，分別于1997 年5 月、2008 年4 月停止了配額申請(qǐng)。2017 年4 月，為緩解深圳灣口岸通行壓力，省公安廳提出恢復(fù)皇崗、文錦渡口岸的粵港兩地車配額申請(qǐng)，但因皇崗口岸入境小車道改造一直未能完成、文錦渡口岸通行能力有限，香港特區(qū)政府部門及內(nèi)地海關(guān)、邊檢、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)單位均建議暫緩恢復(fù)。

（2）一次性配額。一次有效，接受香港居民申請(qǐng)。按照《粵港合作框架協(xié)議》要求，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2012 年3 月開(kāi)始，作為對(duì)兩地車管理的一個(gè)有益補(bǔ)充，粵港開(kāi)始實(shí)施香港小汽車入粵管理工作，限經(jīng)深圳灣入出境，每天配額50 個(gè)，入境后停留不超過(guò)7 天；1 次申請(qǐng)1 次入出，再次申請(qǐng)須在6 周之后。由于當(dāng)時(shí)特殊原因，經(jīng)批準(zhǔn)，未實(shí)施廣東小汽車赴港工作。

（3）港珠澳大橋口岸配額。5 年有效，該配額申請(qǐng)條件相對(duì)其他口岸大幅降低，目的是吸引更多車輛上橋通行?；浉垭p方商定，按照入粵和出港10:1 的比例，在大橋開(kāi)通前發(fā)放11000 個(gè)配額，開(kāi)通2 個(gè)月評(píng)估后再發(fā)放5500 個(gè)配額；開(kāi)通后三年內(nèi)每年增加1320 個(gè)配額。2018 年2月底，由于發(fā)放配額達(dá)到大橋開(kāi)通前的配額數(shù)量，廣東省公安廳多次建議港方適當(dāng)增加配額，港方持不同意見(jiàn)，自4 月10 日起暫停受理大橋口岸配額申請(qǐng)。

2.粵澳兩地車輛往來(lái)

粵澳兩地車配額沒(méi)有限制，車輛可以通行多個(gè)口岸。從2016 年12 月20 日開(kāi)始，實(shí)施澳門單牌車進(jìn)出珠海橫琴政策。珠海積極協(xié)調(diào)海關(guān)、邊檢、檢驗(yàn)檢疫、口岸等部門，出臺(tái)了一批通關(guān)便利化措施，努力提高橫琴口岸通關(guān)效率，方便澳門游客及訪澳游客進(jìn)出橫琴。政策實(shí)施以來(lái)，廣東省公安廳會(huì)同珠海市政府相關(guān)部門，按照《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》（公安部令第90 號(hào)）、《澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴管理暫行辦法》和《澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴管理細(xì)則（暫行）》的相關(guān)規(guī)定，核發(fā)澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴臨時(shí)牌證。截至2018 年12 月5 日，共受理牌證申請(qǐng)業(yè)務(wù)2436 宗，為786 輛澳門機(jī)動(dòng)車核發(fā)了臨時(shí)入境牌證。

（三）口岸查驗(yàn)

2004 年珠海拱北口岸作為查驗(yàn)?zāi)Ｊ礁母镌圏c(diǎn)，在國(guó)內(nèi)率先創(chuàng)建客車“一站式”電子驗(yàn)放系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“一站式”通關(guān)。2009 年推廣到珠海橫琴口岸，兩個(gè)口岸數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)全自動(dòng)電子驗(yàn)放和客車快速通關(guān)。目前珠澳兩地使用客車“一站式”通關(guān)備案車輛超過(guò)2 萬(wàn)輛，備案司機(jī)超過(guò)3 萬(wàn)人。2006 年，深圳蓮塘啟動(dòng)口岸實(shí)施車輛“一站式”查驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?015 年基本完成平臺(tái)設(shè)計(jì)方案。

三、大灣區(qū)車輛跨境通行面臨的主要問(wèn)題

（一）大灣區(qū)車輛通行配額審批條件嚴(yán)格，程序繁瑣

針對(duì)粵港車輛通行配額，截至2019 年10 月，累計(jì)共有800 個(gè)常規(guī)配額，包括2019 年經(jīng)港澳兩地特區(qū)政府同意，新增的港珠澳大橋往來(lái)港澳的香港跨境非商用私家車常規(guī)配額500 個(gè)。關(guān)于配額的審批條件和申請(qǐng)程序，在澳門從事受薪工作或開(kāi)設(shè)公司的香港永久性居民，可申請(qǐng)個(gè)人配額，2019 年新增250 個(gè)；在港澳兩地均有注冊(cè)的公司，或在澳門有關(guān)聯(lián)公司的香港注冊(cè)公司，可申請(qǐng)公司配額，2019 年新增250 個(gè)；配額有效期3 年，有效期屆滿后會(huì)重新接受申請(qǐng)。澳門單牌車入出橫琴政策覆蓋面窄，需求量不大，政策實(shí)施效果不佳。隨著澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴第二階段的開(kāi)放，為便利澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴，簡(jiǎn)化澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴臨時(shí)牌證延期手續(xù)，實(shí)行網(wǎng)上辦理且不限延期次數(shù)，每次延期3 個(gè)月。總體而言，港澳車輛進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市政策覆蓋面窄，涉及工商、稅務(wù)、商務(wù)、公安、海關(guān)等多個(gè)部門，各部門分工較細(xì)，監(jiān)管及審批手續(xù)繁瑣，便利程度及使用普及率均有待提高。

（二）通行關(guān)口負(fù)載嚴(yán)重，港澳交通承載力薄弱

粵港澳三地間車輛往來(lái)需求量迅速擴(kuò)大。第一，三地汽車保有量巨大，有較強(qiáng)潛在需求。截至2017 年底，廣東省機(jī)動(dòng)車保有量2869 萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)15.32%；其中汽車保有量為1894 萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)13.10%，增幅均高于全國(guó)同比增長(zhǎng)率?；浉郯娜睾嫌?jì)汽車保有量近2000 萬(wàn)輛，從自由和便捷出行的角度看，對(duì)跨境往來(lái)的需求非常巨大。第二，港珠澳大橋通車大大拓展了三地車輛來(lái)往通道。港珠澳大橋建成后成為世界上最長(zhǎng)的跨海大橋，大大拓展粵港澳三地車輛往來(lái)通道，增加粵港澳三地車輛往來(lái)頻率和流量。第三，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)便捷交通的要求日益增加，粵港澳三地車輛跨境往來(lái)的需求將呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。

目前，拱北口岸通關(guān)能力已經(jīng)接近極限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年拱北邊檢查驗(yàn)旅客高達(dá)1.28 億人次，第6 年位居全國(guó)首位。拱北口岸聯(lián)檢樓大廳嚴(yán)重?fù)矶?，?jīng)常需要采取增加臨時(shí)通道等各種應(yīng)急措施來(lái)緩解客流壓力。隨著一些重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建成，如廣珠輕軌的終點(diǎn)設(shè)于拱北、港珠澳大橋落腳拱北，拱北口岸的交通壓力將有增無(wú)減。橫琴和跨境工業(yè)區(qū)口岸的開(kāi)通，分流部分拱北口岸的通關(guān)客貨流量，但仍不能滿足珠澳之間快速增長(zhǎng)的跨境交通需求。

同時(shí)，拱北口岸地處珠海市最繁華的城區(qū)，周邊城市道路網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，口岸大量出入境的車流和人流與城市內(nèi)部各種交通方式混行，對(duì)周圍路網(wǎng)造成了很大壓力，反之又會(huì)影響通關(guān)車輛和行人的疏散，從而制約口岸的通過(guò)能力，降低道路服務(wù)水平。

蓮花—橫琴口岸作為澳門與珠海聯(lián)系的第二陸路通道，有效地分流了關(guān)閘—拱北口岸的通關(guān)交通量。但是該口岸距離珠海市主城區(qū)和人口密集地較遠(yuǎn)，目前橫琴島內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施還處于規(guī)劃和建設(shè)階段，缺乏能夠直接接入廣東省高速公路網(wǎng)絡(luò)的主干道，從而給過(guò)關(guān)車輛利用高速公路網(wǎng)絡(luò)快速抵達(dá)目的地造成不便。

（三）配額資源配置不合理，供求關(guān)系不平衡

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)深入推進(jìn)，內(nèi)地車主對(duì)自由進(jìn)出港澳的需求持續(xù)增長(zhǎng)，但是由于辦理門檻較高，程序繁瑣，近兩年深圳灣、沙頭角口岸部分配額沒(méi)有用完，造成部分指標(biāo)浪費(fèi)。從近兩年配額發(fā)放的情況來(lái)看，深圳灣口岸配額2016 年共發(fā)放了1073 個(gè)，月均89.4 個(gè)；2017 年共發(fā)放了1467 個(gè)，月均122.3 個(gè)。沙頭角口岸配額2016 年共發(fā)放了185 個(gè)，月均15.4 個(gè)；2017年共發(fā)放了338 個(gè)，月均28.2 個(gè)。部分配額沒(méi)有用完，造成浪費(fèi)。

配額分配不盡合理，造成資源閑置，特別是對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛影響較大。比如，有著27 年從事跨境運(yùn)輸歷史的粵港汽車運(yùn)輸聯(lián)營(yíng)有限公司，雖擁有大型巴士97 輛，但按照政府的規(guī)定每天只有85 個(gè)班次配額，平均每輛車不到1 個(gè)班次配額，導(dǎo)致部分運(yùn)力不得不閑置。雖然運(yùn)力是足夠的，但是由于過(guò)境配額的不足，客運(yùn)能力并未得到充分發(fā)揮，而且每臺(tái)車進(jìn)出口岸是固定的，不能隨客流情況變化改用不同的口岸，這種嚴(yán)格的限制也給車輛的調(diào)度帶來(lái)較大困難④。

四、粵港澳大灣區(qū)車輛便捷往來(lái)的保障措施

（一）強(qiáng)化粵港澳口岸通關(guān)的頂層設(shè)計(jì)

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)有其現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量，其特殊性對(duì)系統(tǒng)推進(jìn)口岸體制機(jī)制改革、有關(guān)口岸及大通關(guān)建設(shè)、口岸通關(guān)便利化電子化水平提升等方面提出具體要求，需要制定相應(yīng)具體政策措施，增強(qiáng)口岸管理措施的有效性，提高口岸管理決策的科學(xué)性。努力營(yíng)造自信開(kāi)放、文明通暢的口岸通關(guān)環(huán)境，積極開(kāi)拓創(chuàng)新，并與香港、澳門形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、均衡協(xié)調(diào)的口岸發(fā)展新格局⑤。具體而言：一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)兩岸三地的情況對(duì)口岸發(fā)展進(jìn)行前瞻性的設(shè)計(jì)與規(guī)劃，推進(jìn)口岸綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保大灣區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)要素的順暢流動(dòng)。二是促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)?；凇耙粐?guó)兩制”框架，廣泛應(yīng)用一體化物流管理和信息化技術(shù)手段，探索粵港澳三地口岸資源互聯(lián)互享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建面向市場(chǎng)、監(jiān)管有效、便捷高效的大通關(guān)體系。三是構(gòu)建服務(wù)型口岸。強(qiáng)化口岸綜合性管理與服務(wù)的內(nèi)容，提升口岸整體服務(wù)水平和效率，強(qiáng)化口岸對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。

（二）創(chuàng)新粵港澳三地車輛往來(lái)便利化政策

1.建議澳門在城市容量允許的情況下，適度放寬對(duì)跨境車輛入境的限制

目前，由于跨境私家車到達(dá)澳門口岸后需停車并轉(zhuǎn)乘其他交通工具，私家車便捷的優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮，如未來(lái)澳門在城市容量允許的情況下，跨境私家車可進(jìn)入澳門境內(nèi)。完善澳門機(jī)動(dòng)車便利進(jìn)出橫琴的政策措施。珠海市政府與澳門特區(qū)政府磋商，進(jìn)一步放寬澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴的限制，以及將澳門機(jī)動(dòng)車行駛范圍擴(kuò)大至廣東全省。協(xié)調(diào)相關(guān)部門，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)口部門的政策支持。

2.落實(shí)“港車北上計(jì)劃”政策措施

研究制定香港機(jī)動(dòng)車經(jīng)港珠澳大橋珠海公路口岸入出廣東的管理辦法，與港方磋商實(shí)施安排，在國(guó)家有關(guān)部門政策支持、指導(dǎo)下，爭(zhēng)取政策盡早落地實(shí)施。建議適度放寬香港與內(nèi)地之間的私家車配額，降低申請(qǐng)條件。配額制度放寬后，由于利用私家車出行方便快捷，原來(lái)利用鐵路、水運(yùn)等方式的旅客將有一部分選擇私家車出行，同時(shí)私家車出行的優(yōu)勢(shì)也會(huì)帶來(lái)一定客運(yùn)需求量的增加，香港居民和訪港旅客選用私家車的比例將有所提高。

3.探索粵港兩地牌機(jī)動(dòng)車通過(guò)多個(gè)口岸出入境

口岸、海關(guān)、邊檢、交通等部門各司其職，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)口部門支持，配備完善口岸通行設(shè)施和人員機(jī)構(gòu)設(shè)置?；浉垭p方磋商，探索研究取消粵港兩地牌機(jī)動(dòng)車通行口岸限定政策。改進(jìn)口岸設(shè)置及查驗(yàn)等相關(guān)問(wèn)題，使口岸設(shè)置與管理服務(wù)科學(xué)、合理、規(guī)范，發(fā)揮最高效益。

（三）建立布局合理、方便快捷、運(yùn)行高效的交通系統(tǒng)

1.完善口岸與交通路網(wǎng)接駁

優(yōu)化口岸周邊交通組織形式，提升發(fā)車頻次，增加公交線路，提高口岸巴士流動(dòng)率，完善的士、地鐵、公交巴士等交通接駁方式；加速推進(jìn)社會(huì)停車場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減緩口岸進(jìn)出口交通擁堵；嚴(yán)格交通執(zhí)法，杜絕口岸周邊違法停車現(xiàn)象；加強(qiáng)周邊道路通行能力與集散能力，擴(kuò)大旅客出行覆蓋范圍。

2.多樣化客貨分流方式

明確各類口岸，尤其是公路口岸、鐵路口岸在軌道交通系統(tǒng)中的地位和功能，建立“快普相輔”的軌道交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接；推動(dòng)港口貨運(yùn)的江海聯(lián)運(yùn)、水鐵聯(lián)運(yùn)，減少疏港貨物經(jīng)由道路運(yùn)輸?shù)臄?shù)量，降低貨運(yùn)車輛對(duì)沿線城區(qū)的影響；強(qiáng)化高速公路承擔(dān)的機(jī)場(chǎng)集疏運(yùn)、疏港、口岸過(guò)境功能，引導(dǎo)出入境貨車根據(jù)目的流向按規(guī)定路線行駛，減少對(duì)城市路網(wǎng)的影響；構(gòu)建綜合貨運(yùn)樞紐，容納貨物集散各環(huán)節(jié)。

（四）探索適應(yīng)發(fā)展需要的大灣區(qū)車輛往來(lái)管理新模式

綜合考慮大灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港珠澳大橋開(kāi)通影響、企業(yè)居民投資生活便利、促進(jìn)灣區(qū)互聯(lián)互通等多方面因素，著眼于推動(dòng)粵港澳三地深度融合發(fā)展、強(qiáng)化港澳與祖國(guó)內(nèi)地的緊密聯(lián)系，促進(jìn)大灣區(qū)各城市之間的合作，建立大灣區(qū)車輛跨境往來(lái)新模式。進(jìn)一步解放思想，加快制度創(chuàng)新步伐，積極探索適合大灣區(qū)車輛跨境往來(lái)的新制度、新途徑、新思路。

1.三地建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建粵港澳公共事務(wù)協(xié)同機(jī)制，借鑒合作機(jī)制協(xié)同推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在CEPA 和《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》下，探索和建立粵港澳之間以城際協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償、爭(zhēng)端解決為重點(diǎn)的區(qū)域公共事務(wù)協(xié)同機(jī)制，有效解決粵港澳大灣區(qū)車輛往來(lái)問(wèn)題。2017 年7 月1 日，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的簽署，為粵港澳協(xié)同發(fā)展、深度融合指明了方向。三地車輛跨境往來(lái)必須在這一框架指導(dǎo)下，建立粵港澳信息交流和共享平臺(tái)，為企業(yè)和社會(huì)提供公共服務(wù)的協(xié)調(diào)制度框架，建立區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)內(nèi)公共政策協(xié)商機(jī)制和執(zhí)行體制，建立區(qū)域協(xié)調(diào)績(jī)效評(píng)估體系、激勵(lì)與督促機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。從信息交流共享、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建立評(píng)估體系等方面著手，建立合適的運(yùn)行模式。

建議在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，建立“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行—服務(wù)”四級(jí)區(qū)域合作機(jī)制。按照“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行—服務(wù)”的要求，在粵港澳聯(lián)席制度框架下設(shè)立工作協(xié)調(diào)機(jī)制、專責(zé)小組推進(jìn)機(jī)制，將大灣區(qū)車輛往來(lái)問(wèn)題放在整個(gè)灣區(qū)公共服務(wù)框架內(nèi)進(jìn)行解決。

2.給予廣東省必要的管理授權(quán)

“一國(guó)兩制”下，港澳享有高度的自治權(quán)，對(duì)于地方事務(wù)的管理享有自主權(quán)。而在廣東，一些本應(yīng)屬于地方管理的事務(wù)，中央政府及其各部門也可能在公共利益需要的前提下直接行使，中央政府與廣東省政府的權(quán)力劃分并不明確?；浉郯娜卣凇耙粐?guó)兩制”下權(quán)限不平衡，限制了三方在一些具體地方事務(wù)上的協(xié)調(diào)合作。具體到三地車輛往來(lái)，港澳地區(qū)相關(guān)政策可由特區(qū)政府自行決定，而廣東省政府必須上報(bào)中央決定，公安部、海關(guān)總署等多個(gè)部門具有管理權(quán)，程序繁瑣，影響了決策和實(shí)施效率。

建議中央給予廣東省政府一定的管理授權(quán)，使其在與港澳合作過(guò)程中，對(duì)于地方事務(wù)享有較大自主權(quán)。對(duì)于三地車輛跨境往來(lái)，中央設(shè)定基本原則，廣東省政府可自主決定與港澳建立具體的合作管理模式，并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

3.設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理

粵港澳三地車輛跨境往來(lái)涉及公安、海關(guān)、邊防、商務(wù)、交通等多個(gè)部門，協(xié)調(diào)調(diào)度困難，遇到問(wèn)題很難及時(shí)處理。建議由廣東省政府牽頭設(shè)立處理日常事務(wù)的辦公室，辦公地址和人員編制放在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，專門管理粵港澳三地車輛跨境往來(lái)事務(wù)，協(xié)調(diào)各部門，積極回應(yīng)社會(huì)民眾關(guān)切，不斷研究?jī)?yōu)化和創(chuàng)新管理模式。

①朱偉忠：《粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化背景下跨境機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)安排及政策思考》，廣州：《南方金融》，2013 年第6 期。

②劉達(dá)芳：《論TIR 證國(guó)際運(yùn)輸對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的助推作用》，上海：《海關(guān)法評(píng)論》，2014 年第4 卷。

③聶莉雅、孟禎：《深圳海關(guān) 粵港兩地牌車輛管理業(yè)務(wù)改革》，北京：《中國(guó)海關(guān)》，2014 年第10 期。

④郭俊發(fā)：《粵港跨境公路運(yùn)輸業(yè)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》，武漢：《交通企業(yè)管理》，2008 年第2 期。

⑤張玉閣：《粵港澳大灣區(qū)要素自由流通的制約及改善——以粵港口岸通關(guān)為例》，北京：《港澳研究》，2017 年第4 期。