□ 李冠雄 賀 洋

(北京大學(xué) 光華管理學(xué)院, 北京 100871)

一、引 言

黨的“十九大”報告提出必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,堅持走生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國,提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。而“海綿城市”正是綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展理念在城市水環(huán)境系統(tǒng)設(shè)計領(lǐng)域的具體化表達?！昂＞d城市”是指城市能夠像海綿一樣,在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的建設(shè)可以有效緩解暴雨天氣對城市排水的影響,有效應(yīng)對徑流污染及水資源缺乏等問題。

從中外對比上看,“海綿城市”在國外特指一套城市地面透水、滲水的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以透水材料的設(shè)計和運用為主,目的在于實現(xiàn)灰色基礎(chǔ)設(shè)施向綠色基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)變[1]。而在中國,“海綿城市”的概念是一個系統(tǒng)化的工程,包括透水材料的鋪裝、人工濕地、生態(tài)洼地、雨水收集再利用以及排水設(shè)施的建設(shè),是新時期我國新型城市建設(shè)的重要組成部分。從應(yīng)用范圍上看,國外的雨洪管理措施主要針對社區(qū)、廣場、道路等小范圍區(qū)域,而我國則針對整個城市區(qū)域,與新型城鎮(zhèn)化密切關(guān)聯(lián),更加強調(diào)系統(tǒng)性,規(guī)劃和建設(shè)的難度也更大[2]。

本文通過分析我國海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀,研究綠色發(fā)展理念下海綿城市建設(shè)的融資問題。當(dāng)前我國經(jīng)濟已步入新常態(tài)發(fā)展時期,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入推進。我國海綿城市的建設(shè)作為新常態(tài)下新型城市建設(shè)的重要組成部分,有助于提升城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量,促進資源整合,因而也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的具體舉措。本文的研究將經(jīng)濟新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為分析的宏觀背景,以更全面、系統(tǒng)的探究海綿城市的建設(shè)風(fēng)險與管理機制。研究新時期海綿城市建設(shè)問題不僅對短期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的實踐意義,同時對于長期內(nèi)探索我國新型城市生態(tài)文明建設(shè)模式也具有重要的借鑒意義。

二、海綿城市建設(shè)的發(fā)展歷程

(一)提出歷程

我國“海綿城市”的提出是一個典型的“自上而下”的推動過程。2013年在中央城鎮(zhèn)化工作會議上,習(xí)近平總書記強調(diào)“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來,優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水,建設(shè)自然存積、 自然滲透、 自然凈化的海綿城市”。2015年4月海綿城市建設(shè)首批試點城市公布,遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興等16個城市入選;2016年4月第二批海綿城市建設(shè)試點城市公布,福州、珠海、寧波、玉溪等14個城市入選。在2017年5月由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委公布的首部國家級市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中,也已明確把海綿城市相關(guān)指標(biāo)作為我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

中央高層的大力推動,將“海綿城市”由一個學(xué)術(shù)概念快速轉(zhuǎn)變成了實際行動,果斷回應(yīng)了“環(huán)境污染、水源短缺、內(nèi)澇擁堵”等困擾居民生活的“城市病”。具體進程可概括為“中央表態(tài)—部委行動—地方試點”三個層次,這也呼應(yīng)了后續(xù)接連出臺的 “超預(yù)期”政策紅利,如財政部、國家開發(fā)銀行等均出臺支持政策。由此,一套獨具中國特色的涵蓋了從頂層設(shè)計到基層行動規(guī)劃的海綿城市建設(shè)方案初具雛形。

在首批試點申報過程中,有130個城市制定了海綿城市建設(shè)方案,其中34個城市進入初選名單,最終16個城市獲得試點立項。首批16個試點城市分布在16個不同省、直轄市,而兩批30個試點城市則分布在26個不同的省、直轄市。這意味著有的省份在兩次評審中均有城市入選試點名單。目前擁有兩個國家級試點的省份分別為浙江(嘉興、寧波)、福建(廈門、福州)、山東(濟南、青島)、廣東(珠海、深圳)。沒有試點的省級行政區(qū)除港、澳、臺之外,還有新疆、西藏、內(nèi)蒙古、山西、黑龍江。整體上看,首批試點城市自身申報基礎(chǔ)更好一些,即天生具有較多的“海綿基因”;而第二批試點城市經(jīng)濟實力更強。在2015年的GDP排名中,廣東、江蘇、山東、浙江位居前四,山西、遼寧增速最慢,黑龍江排名中下。至少在表面上看,是否獲評國家級試點城市除了與自身“基因”有關(guān)外,也會受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平的影響。這也反映了決策層對試點城市的定位,即選擇基礎(chǔ)條件較好的城市先行先試,探索、積累出可以復(fù)制、推廣的經(jīng)驗后,再向全國推行。同時,也應(yīng)注意到在試點城市申報中暫時落后的省份,可能在未來表現(xiàn)出較強的“反超”意識,帶來更多的投資機遇。

(二)頂層設(shè)計邏輯分析

“海綿城市”作為一項自上而下推行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念,從一開始就表現(xiàn)出“頂層設(shè)計”先行的特征。然而,由于我國不同地區(qū)在自然環(huán)境、發(fā)展水平、城市規(guī)劃等方面存在較大的差距,推動海綿城市前行的“頂層設(shè)計”本身也處于不斷的摸索中。除“海綿城市”之外,當(dāng)前新興城鎮(zhèn)化的其他抓手,如“智慧城市”、“特色小鎮(zhèn)”、“地下綜合管廊”等,也均或多或少地呈現(xiàn)出類似特征。

在2014年12月財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》中明確提出“對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數(shù)獎勵10%”。

可見,海綿城市從推行之初,中央就確定了主要依托PPP模式這一大方向。然而,對于仍處于發(fā)展變化期的PPP這一“新事物”如何與海綿城市這一“新理念”相融合,也同樣處于摸索變化的階段,這從2015年與2016年《海綿城市建設(shè)試點城市申報指南》(以下簡稱“指南”)的差別中可以看出。從變化過程來看,“頂層設(shè)計”的思路日漸清晰,一方面得益于針對海綿理念的研究日趨深入所帶來的內(nèi)生性優(yōu)化,另一方面則得益于首批試點城市探索過程中所積累的外部實踐經(jīng)驗。從結(jié)果來看,“頂層設(shè)計”始終保持著謹慎客觀的包容性姿態(tài)。“頂層設(shè)計”始終未強行規(guī)定要采取PPP模式,或設(shè)定某一比例紅線,或鼓勵地方不斷提升PPP比例。最終的落腳點在于“有利于實現(xiàn)海綿城市項目建設(shè)運營維護全生命周期高效管理”,“模式的創(chuàng)新”是唯一的鼓勵方向。

三、海綿城市建設(shè)融資現(xiàn)狀

海綿城市的建設(shè)需要巨額的資金,由于地方政府財力有限,PPP模式成為各地海綿城市項目的主要實施模式。根據(jù)財政部PPP項目庫公布的信息,財政部PPP項目庫中共有海綿城市項目55個,投資總額達到了1142億元。項目平均投資額19.84億元,最大投資額為243億元,最小為3416萬元。其中,處于識別階段的32個,處于準(zhǔn)備階段的7個,處于采購階段的有11個,而河北遷安、江蘇鎮(zhèn)江、湖南吉首、四川岳池四地共有5個海綿城市項目已進入到執(zhí)行階段。上述項目中,最短的合作期限是10年,最長的為30年,平均長度為17年。政府付費(占53%)和可行性缺口補貼(占44%)為主要回報方式,使用者付費僅占4%。常見的運作方式包括DBFO(設(shè)計—建造—融資—運營)、BOT(建設(shè)—運營—移交)、ROT(改建—運營—移交)等。

從項目區(qū)域分布看,PPP項目庫中海綿城市項目分布于安徽、甘肅、貴州、海南、河北、河南、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、四川、云南、浙江、重慶等19個省級行政區(qū)。其中,山東省推出的海綿城市項目數(shù)量獨占鰲頭,共17個。但從總投資額來看,云南省位居第一,為298.75億元。雖然長期來看效益顯著,但短期內(nèi)相關(guān)項目的過快扎堆上馬,導(dǎo)致交通長時間極度擁堵,而關(guān)鍵性工程推進過慢,又會引發(fā)民眾對海綿城市建設(shè)效果的質(zhì)疑。可見,不僅海綿城市的建設(shè)運營是一門藝術(shù),實施進度的把握也需要高超的藝術(shù)水平,尤其要注意與其他市政工程施工進度的“協(xié)調(diào)”。

四、海綿城市的融資難點分析

當(dāng)前,海綿城市建設(shè)的難點主要有三個方面,一是PPP創(chuàng)新融資模式的運用,二是融資規(guī)模較大,三是項目建設(shè)邊界不清晰。

(一)PPP創(chuàng)新融資模式的運用

1.海綿城市是PPP模式與項目系統(tǒng)的結(jié)合。海綿城市是一個系統(tǒng)工程,包含很多子項目。單個子項目的完成并不意味著項目整體達標(biāo),項目整體達標(biāo)也不代表每個子項目都合格。一個好的海綿城市項目不僅要求項目整體達標(biāo),各子項目也要達標(biāo)。這就涉及到激勵約束機制的設(shè)計,而這一類績效考核機制的設(shè)計并無可借鑒的經(jīng)驗。

2.海綿城市是PPP模式與新型城市管理方式的結(jié)合。海綿城市涉及的行業(yè)有建筑、道路、橋梁、水利工程、園林綠化等,而這些行業(yè)均有相應(yīng)的政府部門主管。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進,各分管部門各管一塊的城市管理方式越來越難以適應(yīng)新型城市管理的要求。

3.海綿城市建設(shè)背景下PPP創(chuàng)新模式的運用,需要考慮多重目標(biāo)。一是海綿城市PPP項目要置身于本地自然環(huán)境,充分借助區(qū)域自然資源稟賦達成建設(shè)目標(biāo),在全國統(tǒng)一的考核目標(biāo)下,需要充分發(fā)揮具有地方特色的實現(xiàn)路徑。二是海綿城市PPP項目要置身于本地城鎮(zhèn)化建設(shè)全局。借助海綿城市推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),包括舊城改造、老舊小區(qū)改造等,針對本地的城市病對癥下藥,精準(zhǔn)發(fā)力。三是海綿城市PPP項目要置身于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀經(jīng)濟全局,積極借助海綿城市建設(shè),探索區(qū)域經(jīng)濟振興與長久發(fā)展的可實現(xiàn)路徑。

(二)融資規(guī)模巨大

海綿城市作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要一環(huán),其建設(shè)必然涉及巨大的融資規(guī)模[3]。海綿城市建設(shè)的融資規(guī)模最終決定于自身的“質(zhì)”與“量”。海綿城市建設(shè)作為典型的生態(tài)公共產(chǎn)品,其“質(zhì)”與“量”的核心在于以人為本。因而本文的測算選擇以城鄉(xiāng)人均指標(biāo)作為核心變量。

本文以人均存量為基礎(chǔ),對城市全部基礎(chǔ)設(shè)施融資需求做測算,進而以排水、園林綠化領(lǐng)域的融資需求作為海綿城市融資規(guī)模的狹義測算口徑,以排水、園林綠化、環(huán)境領(lǐng)域的融資需求作為廣義測算口徑[4]。在測算時,設(shè)定如下前提:(1)測算的基礎(chǔ)設(shè)施具體包括交通、環(huán)境、能源(燃氣、供熱)、水系統(tǒng)(排水)、綠地、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域;(2)基礎(chǔ)設(shè)施投資以2017年分領(lǐng)域人均投資額為測算標(biāo)準(zhǔn);(3)未來新增年度投資為新增城鎮(zhèn)常住人口人均投資額的加總。

測算結(jié)果顯示,截至2030年,基礎(chǔ)設(shè)施融資需求為45.89萬億元。分項看,交通基礎(chǔ)設(shè)施占比最高,為62.09%;其次是環(huán)境領(lǐng)域,占比18.96%。園林綠化、排水、集中供熱、市容環(huán)境衛(wèi)生和燃氣,分別占比7.60%、5.20%、2.32%、1.97%和1.86%。具體看,海綿城市狹義融資需求為5.88萬億元;廣義融資需求為14.58萬億元。

(三)項目建設(shè)邊界不清晰

1.海綿城市中“建筑與小區(qū)”類項目涉及到公用建筑與非公建筑[5]。作為政府主推的工程,非公建筑產(chǎn)權(quán)主體并無實施海綿化改造的動機,同時因產(chǎn)權(quán)問題,政府也無權(quán)強迫其進行海綿化改造,更不說將其納入PPP項目包交由社會資本方統(tǒng)一運營管理。

2.海綿城市運營的績效考核離不開相應(yīng)的檢測類項目。一方面,檢測類項目若由社會資本方投資,則會出現(xiàn)社會資本方同時作為“運動員”和“裁判員”出現(xiàn)在同一個項目中,檢測的真實性很難保證;另一方面,若由政府方投資,可以解決“運動員—裁判員”問題,但由于海綿城市項目的系統(tǒng)復(fù)雜程度遠超一般項目,政府方可能因為不了解項目系統(tǒng)細節(jié)而導(dǎo)致“監(jiān)測真空”或“無效檢測”的出現(xiàn)。因而,該類項目是否納入PPP項目包需視項目具體情況及政府與社會資本方訴求而定。

五、對策與建議

由上文分析,針對海綿城市建設(shè)難點提出以下政策建議。

第一,頂層設(shè)計突出綜合性。海綿城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,需要摒棄傳統(tǒng)的項目管理思維,而轉(zhuǎn)向系統(tǒng)集成管理思維。同時,還應(yīng)注重海綿城市的地域特色,應(yīng)在建設(shè)模式中融入地方文化特色和地域環(huán)境特色,避免海綿城市千篇一律。

第二,培育海綿城市建設(shè)的多元化參與主體[6]。海綿城市作為系統(tǒng)集成度高、操作難度大、前后向關(guān)聯(lián)復(fù)雜的系統(tǒng)化工程,單一的建設(shè)主體往往難以達成建設(shè)目標(biāo)。新時期海綿城市的建設(shè)不僅要“融資”,需要大規(guī)模的融資投入,還要“融智”,即需要相應(yīng)的創(chuàng)新技術(shù)方案,同時還需要專業(yè)的運營主體,提升整個海綿系統(tǒng)的運營效率。

第三,創(chuàng)新普惠金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。通過稅收等政策支持鼓勵市政債投資者本地化、居民化,住民對當(dāng)?shù)匦畔⒏恿私?可以對地方政府發(fā)債構(gòu)成民意上的約束;創(chuàng)新針對中、低收入的理財產(chǎn)品,適度打破合格投資者限制,并為中低收入人群提供適度的“剛性兌付”,增強金融普惠,創(chuàng)設(shè)各階層民眾分享經(jīng)濟增長紅利的有效渠道?！?/p>