徐銀婉，李芹芳，劉炫含

（長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西西安710075）

引言

黨的十九大報告在談到加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國時強調(diào)要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作[1]。2019年5月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界[2]。國土是生態(tài)文明體制改革的物質(zhì)對象，也是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。改革開放40多年來，我國以相對緊缺的資源支撐了中國的快速發(fā)展，并將中國打造成世界第二大經(jīng)濟體。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，我國國土空間開發(fā)利用面臨著許多新挑戰(zhàn)和新機遇。比如，中國城鎮(zhèn)化的快速進程加上土地財政等因素驅(qū)使很多城市本著“GDP崇拜”，盲目追求城市規(guī)模，建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)象屢見不鮮，城市周邊耕地數(shù)量持續(xù)減少，“耕地保護紅線”形同虛設(shè)，城市生態(tài)遭到破壞，環(huán)境質(zhì)量改善難度加大等等。堅持底線思維，把自然本底守住，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線用于加大生態(tài)保護力度已成為當(dāng)前各方最基本的共識。

原國土資源部在2015年5月提出要大力推進綠色城鎮(zhèn)化，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并將劃定工作由14個城市擴展到全國600個城鎮(zhèn)[3]，對于“生態(tài)保護紅線”和“永久基本農(nóng)田”的劃定，已經(jīng)出臺了國家層面的劃定規(guī)程和技術(shù)指南，時隔4年，只有四川省和福建省出臺了地方性的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)規(guī)程，國家未出臺規(guī)程或指南，學(xué)術(shù)界對其也沒有統(tǒng)一的認識，亟需進行充分的研究和探討。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為“三區(qū)三線”中最需要管控的一條界線，也是和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展有著緊密互動關(guān)系的控制線，是引導(dǎo)城市空間合理有序擴張的有效手段，也是發(fā)揮國土空間規(guī)劃重要作用的基礎(chǔ)，還是國土空間規(guī)劃關(guān)注的核心內(nèi)容，越來越受到國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。本文對“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”性質(zhì)進行辨析，期望能夠給未來劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實踐者們有些許啟示。

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的認識

1.1 國外認識

歐洲發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)已歷時一個多世紀，經(jīng)歷過城鎮(zhèn)無序蔓延階段并采取了相應(yīng)措施去限制和引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展，而中國城鎮(zhèn)化發(fā)展相較于歐洲發(fā)達國家里程短，通過了解國外對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的認識，能給予我國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一些借鑒和啟示。

霍華德在19世紀末提出的田園城市理論—通過人口規(guī)模預(yù)測來控制城鎮(zhèn)規(guī)模增長，并在中心城區(qū)外圍設(shè)立永久性綠帶來限制城鎮(zhèn)發(fā)展，被看作是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的思想起源。此后的《大倫敦規(guī)劃》采用了“綠帶思想”，在保持了鄉(xiāng)村原始風(fēng)光的同時又阻止城鎮(zhèn)的過分擴張，通過實行嚴格的城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)控制以維護綠帶的完整性和開敞性[4]。英國實踐的綠帶規(guī)劃劃定了一條城鎮(zhèn)形態(tài)控制線，被看作城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的雛形[5]。

美國在20世紀60年代劃定了一條城市用地與鄉(xiāng)村用地之間的分界線—“城鎮(zhèn)增長邊界（UGB）”，用于解決“大城市發(fā)展范圍問題”，其作為一種理論模式強調(diào)保護綠色空間，在現(xiàn)實中也是阻擋城鎮(zhèn)蔓延的有力屏障[6]。20世紀末是美國“精明增長”運動的萌芽和發(fā)展時期，隨著實踐“精明增長”理念的深入，21世紀波特蘭市的“精明增長實驗”取得了可喜成績，擺脫了美國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)和社區(qū)發(fā)展模式，成為美國城鎮(zhèn)發(fā)展的范例和榜樣[7]；“精明增長”根據(jù)人口和社會經(jīng)濟發(fā)展速度預(yù)測未來建設(shè)用地規(guī)模，劃定一條階段性的城鎮(zhèn)增長彈性邊界，通過對其強有力的控制，在經(jīng)濟快速發(fā)展急需建設(shè)用地指標的強壓下控制城鎮(zhèn)的無序蔓延。

1.2 國內(nèi)認識

張進于2002年將美國在城市增長中運用的管理手段引進于國內(nèi)，期望用其解決城市增長問題[8]，自此“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”走進中國視野，2014年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界開始“噴井式發(fā)展”，隨著14個試點城市劃定開發(fā)邊界研究和實踐的深入，國內(nèi)學(xué)者紛紛提出了自己的認識，但主要從城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的范圍、約束條件和剛彈結(jié)合三個視角出發(fā)給出定義，其定義和詮釋各有側(cè)重，并未統(tǒng)一。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可分為以下四類：一為城鎮(zhèn)形態(tài)控制性邊界，即城鎮(zhèn)建設(shè)空間集中開發(fā)區(qū)域的邊界；二為城鎮(zhèn)發(fā)展彈性邊界，即城鎮(zhèn)未來發(fā)展空間邊界；三為城鄉(xiāng)地域分界，即城鎮(zhèn)區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域的邊界；四為城鎮(zhèn)建設(shè)底線，即城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)活動的絕對禁建區(qū)域[5]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是控制城鎮(zhèn)無序擴張有效的空間管控手段和政策工具，受到多種限制和控制型要素影響且以經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益最大化為目標，指引城鎮(zhèn)建設(shè)向健康可持續(xù)方向發(fā)展[9]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一條根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需要動態(tài)變化的界線，從時序上可分為剛性邊界和彈性邊界，剛性邊界是城鎮(zhèn)發(fā)展不可逾越的生態(tài)底線，彈性邊界是滿足城鎮(zhèn)自身空間發(fā)展時序的預(yù)期邊界[10]。

結(jié)合實踐經(jīng)驗和國內(nèi)外學(xué)者們的觀點，筆者認為，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，在經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境綜合效益最大化的前提下，能夠順應(yīng)不同城市的自然經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，滿足城市不同階段人口和城市建設(shè)活動擴展需求，引導(dǎo)和控制城市發(fā)展形態(tài)、明確城市發(fā)展規(guī)模的空間管控手段和政策工具。

2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界性質(zhì)辨析

筆者通過國內(nèi)外對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的認識，研究14個試點城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定內(nèi)容從“政策性”與“技術(shù)性”、“綜合性”與“協(xié)調(diào)性”、“約束性”與“引導(dǎo)性”、“區(qū)域性”與“輻射性”、“剛性”與“彈性”五個方面對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界性質(zhì)進行辨析。

2.1“政策性”與“技術(shù)性”

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅僅是一條用以管控城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)行為的政策界線，更是一條能夠控制城鎮(zhèn)擴展速度、發(fā)展形態(tài)、明確城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的技術(shù)界線[11]。

“政策性”體現(xiàn)了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是由政府組織對城鎮(zhèn)空間進行管理、開發(fā)、建設(shè)、劃定和管控的行為，通過對土地供應(yīng)的精確管理、土地利用模式和開發(fā)強度來控制城鎮(zhèn)空間的形態(tài)和規(guī)模發(fā)展[12]。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定之前，城鎮(zhèn)規(guī)劃部門早已經(jīng)劃定了“三區(qū)四線”、國土資源部門也劃定了“三界四區(qū)”，這兩者都是在政府主導(dǎo)之下防止城鎮(zhèn)的無序蔓延的工具，但是從實施效果來看并不理想。

“技術(shù)性”表明城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不是簡單的以人定地或以產(chǎn)定地，城鎮(zhèn)具有多元化的內(nèi)涵并受經(jīng)濟、社會和自然等多因素的影響，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的科學(xué)性是其發(fā)揮控制城鎮(zhèn)無序蔓延的前提。在實踐中，“正向”劃定一般采用元胞自動機模型[13]、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型[14]等方式預(yù)測城鎮(zhèn)增長趨勢，從而確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；但大多數(shù)采用“反向倒逼”法，基于限制和控制型要素，結(jié)合“底線思維”剔除不可逾越的生態(tài)底線后[9]，采用最小阻力模型[15]、生態(tài)安全格局分析[16]等方式來確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定要運用合理的科技手段從擴張速度、形態(tài)、緊湊度多方面去控制城鎮(zhèn)發(fā)展，是一項集聚技術(shù)性的工作。

2.2“綜合性”與“協(xié)調(diào)性”

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定需要綜合多種要素并協(xié)調(diào)它們彼此之間的關(guān)系，使城市快速擴張和資源環(huán)境達到平衡。

“綜合性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定對象高度復(fù)雜，在劃定時需要研究我國不同發(fā)展階段城鎮(zhèn)空間增長的地域性、階段性特征和內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，也要總結(jié)以往規(guī)劃管理中各種方式的效用和局限性，還要融合多學(xué)科的知識，再結(jié)合城鎮(zhèn)建成區(qū)存量用地的開發(fā)進程和非建成區(qū)的生態(tài)本體空間等多重要素。任何一種空間戰(zhàn)略謀劃都不是單一的，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不是一條獨立劃定、獨立管理的邊界，它應(yīng)是一條充分利用“多規(guī)合一”成果，與三類空間、生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田之間有著明確的空間邊界和邏輯關(guān)系界，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，提高國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率的“綜合性”界線。

“協(xié)調(diào)性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不是對城市的規(guī)模、形態(tài)和邊界的嚴防死守，而是在動態(tài)協(xié)調(diào)不同層級、各行各業(yè)、各類規(guī)劃之間的關(guān)系。在“國土空間規(guī)劃”和“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”的引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界需要在優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)中找到其目標定位，將上級部門下發(fā)的城鎮(zhèn)用地指標落到地，在禁止開發(fā)區(qū)中起到絕對性的保護作用。由于歷史原因，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時要考慮國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的合一與協(xié)調(diào)，要使城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田與生態(tài)控制線充分融合，“三線”之間形成合力，協(xié)調(diào)劃定才能共同保障城鎮(zhèn)空間格局，杜絕劃出一條和現(xiàn)有成果割裂的“一根線”。

2.3“約束性”與“引導(dǎo)性”

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是受到多種限制和控制型要素影響，控制城市規(guī)模的一條約束性界線，也是一條能夠指引城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，空間拓展形式的一條引導(dǎo)界限。

“約束性”以城鎮(zhèn)快速擴張與資源環(huán)境之間的突出矛盾為出發(fā)點，體現(xiàn)了生態(tài)關(guān)心、人文關(guān)懷和歷史關(guān)注。城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)盡量遠離水源保護區(qū)、自然風(fēng)景區(qū)和森林公園等保護“源”地，這是城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)底線；為體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的理念，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界需保護永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施；歷史文化底蘊濃厚的城鎮(zhèn)還應(yīng)關(guān)注文物古跡范圍用地。城鎮(zhèn)空間在數(shù)量、質(zhì)量上是有限的，“約束性”會是一種長期普遍的存在，而且強度也會不斷加大。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“約束性”還體現(xiàn)在資源管控，通過控制建設(shè)用地指標落地的空間位置與數(shù)量來調(diào)控城市增長規(guī)模。

中國的城鎮(zhèn)化目前還處在發(fā)展階段，“引導(dǎo)性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“增長與約束、需求與供給、動力與阻力”之間的矛盾發(fā)展[17]，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展早期高舉“發(fā)展才是硬道理”的大旗，大范圍的出現(xiàn)了土地粗獷使用的問題，所以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不僅要適應(yīng)當(dāng)下的城鎮(zhèn)發(fā)展，還要滿足城市未來空間增長的需求，在資源環(huán)境限制和城鎮(zhèn)發(fā)展需求矛盾中尋找最適合城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和方向，“引導(dǎo)性”的目的是明確方向，制定目標，發(fā)掘潛力，因地制宜的引導(dǎo)城鎮(zhèn)向合理健康方向發(fā)展。

2.4“區(qū)域性”與“輻射性”

中國國土面積廣闊，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在不同區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)重點不同。我國正著力于城市群建設(shè)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不僅要考慮自身要素還要注意城際間的輻射問題，保留城市之間應(yīng)有的安全距離。

“區(qū)域性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平不同的城鎮(zhèn)開發(fā)，保護力度和側(cè)重點也不同。上海通過嚴控增量、盤活存量、集約復(fù)合、彈性適應(yīng)來推動低效建設(shè)用地減量化，在城市內(nèi)部進行填充式發(fā)展；西安通過保底線、明路線、定四線、守界線來提高城鎮(zhèn)空間發(fā)展的質(zhì)量，促進城市空間健康發(fā)展[18]。中國的城市并非是“千城一面”，在東南沿海城市化水平較高的地區(qū)以限制性開發(fā)和存量優(yōu)化為主，注重城鎮(zhèn)的空間填充式和緊湊化發(fā)展，強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的高集約與高節(jié)約，由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，旨在有限的區(qū)域內(nèi)科學(xué)合理的發(fā)揮更大的可能；中西部城鎮(zhèn)化水平不斷提高和人口規(guī)模持續(xù)擴大的地區(qū)以保護性開發(fā)和增量建設(shè)為主，注重城鎮(zhèn)化水平的提升和格局的優(yōu)化，強調(diào)城鎮(zhèn)空間的合理擴張，旨在推動質(zhì)量與數(shù)量同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)[19]。

“輻射性”體現(xiàn)了城鎮(zhèn)的服務(wù)范圍，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不應(yīng)只限于單個城鎮(zhèn)的發(fā)展，還應(yīng)注意與周圍城鎮(zhèn)的連帶關(guān)系，形成城際間的互補網(wǎng)絡(luò)，彼此之間相互促進，帶動城市群的正向發(fā)展，向?qū)崿F(xiàn)“多贏”的方向努力。但每個城鎮(zhèn)又是獨立的個體，在探索城市開發(fā)的最遠距離時，必須要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展能力和城鎮(zhèn)綜合承載能力，這個拓展的最大范圍不可延伸到其他行政區(qū)域，所以在城際建設(shè)區(qū)之間會有一定的距離，這個距離有助于減輕城際間污染問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與自然生態(tài)邊界的有機結(jié)合及生長空間格局的構(gòu)建[20]。

2.5“剛性”與“彈性”

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“剛性”是指市域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)擴展的極限，是規(guī)劃下集中建設(shè)區(qū)面積和形態(tài)變化的“天花板”；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“彈性”是指階段性內(nèi)允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長邊界[21]。

“剛性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建成區(qū)擴展極限和建設(shè)區(qū)形態(tài)兩個方面，落腳在城市發(fā)展面積與空間發(fā)展方向，是城鎮(zhèn)發(fā)展的“終極藍圖”。根據(jù)諾瑟姆“城市化過程曲線”[22]，城鎮(zhèn)化率將穩(wěn)定在80%左右，城鎮(zhèn)化率高低和常住人口數(shù)量有著密不可分的關(guān)系，對城市的影響也不僅僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建成區(qū)上，所以剛性開發(fā)邊界要牢牢把握“底線思維”，根據(jù)限制和控制性要素的分布狀態(tài)，在致力于提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用度的基礎(chǔ)上考慮人均居住舒適度來劃定，是基于生態(tài)保護所能達到的最終規(guī)模界線。

“彈性”體現(xiàn)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，通常以10年為一階段性劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，“彈性”過緊會限制城市發(fā)展，刺激房價；過松又起不到阻止城市無序蔓延的作用。借鑒波特蘭的經(jīng)驗再結(jié)合我國國情，建議以城市新增建設(shè)用地總面積的15%作為彈性預(yù)留空間，在城鎮(zhèn)化較低的地區(qū)可以適當(dāng)增加彈性空間，在城鎮(zhèn)化較高的地區(qū)適當(dāng)縮減彈性空間，促進城市向內(nèi)填充式、緊湊式發(fā)展[23]。在“彈性”邊界實施過程中，預(yù)留的彈性空間在規(guī)劃期間內(nèi)不斷調(diào)整，政府主導(dǎo)的城市蔓延行為會在下一次規(guī)劃期內(nèi)被合法化，這種被動去迎合市場需求的空間發(fā)展模式與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界理念相違背，也注定會在歷史長河中被淘汰[24]。

3 結(jié)論與展望

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是具有“政策性”與“技術(shù)性”、“綜合性”與“協(xié)調(diào)性”、“約束性”與“引導(dǎo)性”、“區(qū)域性”與“輻射性”、“剛性”與“彈性”的，從單純控制城市蔓延，保護耕地，轉(zhuǎn)向兼有控制城市擴張、促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、塑造新形勢下國土空間綜合作用的根據(jù)需求不斷變化的城鎮(zhèn)發(fā)展管控的動態(tài)界線。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的著眼點不是當(dāng)前，而是未來，要從新型城鎮(zhèn)化、全面生態(tài)化、深層數(shù)字化、治理現(xiàn)代化的空間規(guī)劃新思維去思考，去探尋新興的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定思路。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是對未來發(fā)展的一種謀劃和預(yù)判，肩負著向人們展示城市未來發(fā)展的使命。城鎮(zhèn)空間未來發(fā)展有多種可能，社會和自然要素之間互相關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性在未來空間發(fā)展中會呈現(xiàn)越來越不穩(wěn)定的狀態(tài)，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時不能就事論事去安排空間的利用方式，需要考慮長遠性和全局性發(fā)展。