（新疆財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

當(dāng)前，社會治理現(xiàn)代化的理念正在被承擔(dān)社會治理職責(zé)的政府部門落實(shí)到?jīng)Q策制訂和治理行動中去。這期間，治理現(xiàn)代化的宏觀目標(biāo)又不斷被一個個微觀目標(biāo)所支撐，“精細(xì)化治理”就是其中重要目標(biāo)之一①支振鋒認(rèn)為改革開放所取得的經(jīng)濟(jì)奇跡為政府部門精細(xì)治理提供了堅實(shí)的物質(zhì)保障，但同時也要強(qiáng)調(diào)提升政府精細(xì)化治理的能力，即“增強(qiáng)政府辦小事的能力，統(tǒng)籌好大小，樹立人民無小事的觀念”。具體論述可參見支振鋒：《大國法治與精細(xì)化治理》，《理論視野》，2014 年第2 期，第13-16 頁。。精細(xì)化社會治理“既要在行政管理的程序與機(jī)制上多做努力，做到以科學(xué)管理促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，又要在增強(qiáng)社會訴求回應(yīng)性方面下功夫，以社會參與提升治理的靈敏度與細(xì)致化程度”[1]。精細(xì)化的社會治理模式更加注重治理技術(shù)層面創(chuàng)新，引入了更加多樣的信息化治理工具來實(shí)現(xiàn)對廣大人民對公共服務(wù)訴求的精準(zhǔn)回應(yīng)，而不再粗放地運(yùn)用單一的行政手段來制訂政策和提供公共服務(wù)。在此大背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)正在被廣泛作用于社會治理領(lǐng)域，它對現(xiàn)代社會治理模式帶來了革命性的技術(shù)創(chuàng)新。社會治理精細(xì)化的目標(biāo)對政府提供公共服務(wù)的模式提出了新要求和新思路。破解公共服務(wù)供給中的“短板”，推動公共服務(wù)精細(xì)化治理“是服務(wù)體制機(jī)制轉(zhuǎn)換、知識工具支撐、現(xiàn)實(shí)窘境倒逼和治理績效目標(biāo)追求的邏輯必然”[2]。本文將從大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用邏輯入手，探討當(dāng)前大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用困境，在此基礎(chǔ)上討論創(chuàng)新大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府購買公共服務(wù)中的優(yōu)化策略。本文的討論將從“治理政策工具”視角去理解與發(fā)展大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中應(yīng)用，著眼于將大數(shù)據(jù)作為公共治理的工具價值，從新政策工具建構(gòu)的戰(zhàn)略方向提出創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)的決策、執(zhí)行和績效評估的精細(xì)化變革的理論建議。

一、大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用邏輯：以社會治理精細(xì)化為連接點(diǎn)

（一）大數(shù)據(jù)與社會治理精細(xì)化

作為社會治理模式改革微觀目標(biāo)的“精細(xì)化”理念被認(rèn)為最早根植于企業(yè)現(xiàn)代化科學(xué)管理的理念，即通過量化、細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式從而達(dá)致更低的管理成本和更優(yōu)質(zhì)的管理效果?！半S著精細(xì)化管理逐漸被引入公共管理領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為政府精細(xì)化管理”[3]。精細(xì)化管理理念移植到政府社會管理領(lǐng)域產(chǎn)生了對過去粗放式社會管理的革新效用。“粗放式社會管理模式顯然不能回應(yīng)日益復(fù)雜的社會管理任務(wù)，以及日益增長的社會管理需求，必須引入精細(xì)化的管理理念和管理模式”[4]。也就是說，在引入以新信息管理技術(shù)、新型數(shù)據(jù)化管理機(jī)制以及采用更符合社會公眾需求的“服務(wù)供給意識”來創(chuàng)新社會治理路徑，以及建構(gòu)治理目標(biāo)精確靶向、治理機(jī)制精細(xì)設(shè)計、程序嚴(yán)格的運(yùn)作模式，從而力求在社會治理的全方位精細(xì)化，使社會治理能高效運(yùn)行。

隨著新信息技術(shù)時代的到來，信息處理技術(shù)為提升社會治理效果對社會公眾訴求的對應(yīng)性，增強(qiáng)社會治理政策的靈敏度與細(xì)致化程度提供了助力。大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會治理中的運(yùn)用主要是處理龐雜的、多類型的高速流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的各類信息的識別、處理，最終整合并汲取出有價值的信息作用于社會治理，使之達(dá)到“有的放矢”精細(xì)化效果。大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會治理中的運(yùn)用能夠?qū)崿F(xiàn)社會治理決策的科學(xué)性、民主性，并“實(shí)現(xiàn)決策參與機(jī)會和結(jié)果的公正性，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，為公眾提供精準(zhǔn)化、個性化的公共服務(wù)”[5]。因此，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化目標(biāo)的重要手段。

（二）社會治理精細(xì)化與政府購買公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)

政府購買公共服務(wù)是一種帶有契約屬性的社會治理行動，其具有追求績效導(dǎo)向、各主體平等參與以及運(yùn)作過程公開透明等特點(diǎn)，這與社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)具有內(nèi)在一致性①2013 年11 月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)要求，先后三次把政府向社會力量購買公共服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進(jìn)社會事業(yè)深化改革的重要內(nèi)容。見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013 年11月16 日。，“也是我國全面深化改革、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制的重要路徑選擇”[6]。

在中國改革開放40 年的國家治理實(shí)踐中，政府部門代表國家在很長一段時間都扮演著“萬能”的角色，是社會治理的直接“行動者”，即其負(fù)有社會治理的主要職責(zé)并直接承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)和提供，體現(xiàn)了社會治理中的強(qiáng)烈的“父愛主義”②父愛主義意味著在某些領(lǐng)域、在某種程度上政府可以而且應(yīng)該充當(dāng)“家長”或“父親”的角色，而作為政府這一抽象概念具體體現(xiàn)者的政府“官員”則是父愛式法律和政策的制訂者和執(zhí)行者。法律父愛主義在當(dāng)前中國有其存在的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民眾心理基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和有實(shí)證法上的規(guī)范基礎(chǔ)。具體論述可見孫笑俠，郭春鎮(zhèn)：《法律父愛主義在中國的適用》，《中國社會科學(xué)》，2006 年第1 期，第47-58 頁。。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入推進(jìn)的進(jìn)程中，面對這種多元化的公共服務(wù)的需求，我國政府公共服務(wù)的管理模式也逐漸從“全能型政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變[7]。

（三）大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的作用機(jī)理

大數(shù)據(jù)技術(shù)與傳統(tǒng)小數(shù)據(jù)方法的根本差異主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)樣本類型的特殊性和對數(shù)據(jù)分析的進(jìn)路等方面，即大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)類型是全樣本而非隨機(jī)樣本，樣本特性是多樣混合而非精確性，分析進(jìn)路是相關(guān)關(guān)系而非因果關(guān)系[8]，正是這些普適性技術(shù)特性使得大數(shù)據(jù)成為一種非常重要的信息挖掘工具。

大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅可以補(bǔ)足政府部門制訂治理政策時因為“信息缺失”產(chǎn)生的對應(yīng)性不足的短板，而且也為充分實(shí)現(xiàn)社會公眾對公共服務(wù)的正義的訴求打通了更加寬廣的通道，這是新公共服務(wù)理念下政府職能轉(zhuǎn)變的必然路徑?！按髷?shù)據(jù)嵌入到新公共管理之中更加強(qiáng)調(diào)公共性和社會性來彰顯秩序與正義雙重的價值訴求”[9]。

大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的作用機(jī)理主要基于大數(shù)據(jù)的技術(shù)特征，這些技術(shù)特征與政府購買公共服務(wù)制度中的核心要素相對應(yīng)。國務(wù)院辦公廳于2013 年發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號），在這個規(guī)范性文件中，將政府購買公共服務(wù)的制度構(gòu)成因素分解為購買主體（誰來買）、承接主體（向誰買）、購買內(nèi)容（買什么）、購買機(jī)制（如何買）和績效管理（如何買得值）等五個方面③具體見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》第三部分“規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務(wù)工作”的內(nèi)容。中華人民共和國中央政府網(wǎng)：國務(wù)院信息公開，具體網(wǎng)址http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/30/content_4032.htm，訪問日期：2019 年9 月14 日。，這也可以被看做是政府購買公共服務(wù)全過程所要解決的核心問題。這五個政府購買公共服務(wù)制度的核心構(gòu)成要素，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的“大數(shù)量（Volume）、多樣性（Variety）、速度快（Velocity）和價值性（Value）”的“4V”特征[10]來解讀大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府購買公共服務(wù)精準(zhǔn)化的作用機(jī)理，可以從“需求的精準(zhǔn)識別與預(yù)測、供給智慧性決策支持以及服務(wù)資源供需匹配過程這三個維度得以清晰展現(xiàn)?！盵11]將大數(shù)據(jù)的技術(shù)特征與政府購買公共服務(wù)制度中的核心要素融合是推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的邏輯基礎(chǔ)，具體而言可以“將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到公共服務(wù)的需求表達(dá)、信息挖掘、協(xié)同治理、評價反饋等全流程中”[12]。

二、大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用

（一）應(yīng)用大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求信息的有效識別和精準(zhǔn)供給

政府購買公共服務(wù)的決策源泉和運(yùn)作首先依賴于社會公共服務(wù)需求識別。傳統(tǒng)的政策制定與公共服務(wù)提供，主要是基于政府內(nèi)部或者建立在專家集體建議之上的決策，而需求導(dǎo)向和需求調(diào)查下的政策制定和公共服務(wù)提供，依據(jù)公民的需求偏好來分配資源，開始向公民讓渡和共享購買服務(wù)的部分決策權(quán)[13]。

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)社會不同群體對公共服務(wù)需求的種類、數(shù)量和需求強(qiáng)度等核心數(shù)據(jù)的提取和挖掘。政府購買部門制定信息收集標(biāo)準(zhǔn)建立需求信息體系，利用大數(shù)據(jù)識別有效需求；政府部門依據(jù)財政狀況做出采購公共服務(wù)的決策，滿足不同目標(biāo)群體的需求，實(shí)現(xiàn)供需有效對接[14]。

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將政府購買公共服務(wù)項目與承接主體的承接能力進(jìn)行匹配，從而提升確定公共服務(wù)承接主體的精準(zhǔn)度和最優(yōu)化的篩選，在諸多符合承接標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)主體中遴選出最理想的那一個。

（二）大數(shù)據(jù)可以用于精準(zhǔn)評估政府購買公共服務(wù)的績效

應(yīng)用大數(shù)據(jù)的分析評估機(jī)制將實(shí)現(xiàn)對政府購買公共服務(wù)效果評估的精確性。大數(shù)據(jù)時代的公共政策效益評估是一種“循數(shù)評估”，它不再受制于評估主體的評估行為選擇和評估對象的應(yīng)對策略，只需對政策全流程的數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，具有評估主體多元化、評估方法間接化、評估行為隱形化以及評估內(nèi)容全面化的特點(diǎn)，能夠“從看似沒有規(guī)律的數(shù)據(jù)中找到規(guī)律，從看似沒有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)中找到關(guān)聯(lián)”[15]。大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)因為數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢，可以較為精確地顯示政府部門所購買的哪些公共服務(wù)項目更趨向于滿足社會公眾的需求意愿以及滿意度①例如，對“市民服務(wù)熱線”大量數(shù)據(jù)的挖掘就發(fā)現(xiàn)，人們最關(guān)心的往往是首次得到回應(yīng)的“時間”和“態(tài)度”，即使有關(guān)問題還沒有得到完全解決。這一發(fā)現(xiàn)的重要之處在于，滿意度并非僅僅受到問題是否解決的影響，而可能與“是否被尊重”“是否被重視”更加直接相關(guān)。這一需求信息對于優(yōu)化公共服務(wù)體系、提高回應(yīng)度具有重要的指導(dǎo)意義和價值。具體分析可見容志：《大數(shù)據(jù)背景下公共服務(wù)需求精準(zhǔn)識別機(jī)制創(chuàng)新》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2019 年第4 期，第44-53 頁。，“并將此作為新的需求感知以啟動下一輪的需求管理周期，形成管理閉環(huán)。”[16]

（三）借助大數(shù)據(jù)技術(shù)可以減少公共服務(wù)供給領(lǐng)域的尋租現(xiàn)象

在實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)對公共權(quán)力監(jiān)督模式可以劃分為“精準(zhǔn)公開模式、關(guān)聯(lián)預(yù)警模式、智能管理模式、評估測量模式”②研究表明，從監(jiān)督成效的角度來看，精準(zhǔn)公開模式是成效最為顯著的方式，很多地方運(yùn)用這種模式之后都公布了查處問題的數(shù)量，以此證明監(jiān)督的成效。具體分析可以參見宋偉，邵景均：《基于大數(shù)據(jù)的廉政監(jiān)督模式與發(fā)展趨勢分析》，《中國行政管理》，2019 年第7 期，第26-30 頁。，基本可以涵括政府購買公共服務(wù)的全過程。利用大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)的資金預(yù)算與實(shí)際支出的符合度分析，可以阻止承接主體通過尋租而獲得預(yù)算資金追加的企圖。

（四）大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以在一定程度上增強(qiáng)公眾對公共服務(wù)從決策到供給全過程參與的社會性

公眾對公共服務(wù)的需求表達(dá)的信息傳遞渠道太少，導(dǎo)致公共需求沒有在政府決策時被有效考慮，這成為當(dāng)前政府向社會組織購買服務(wù)中存在的痛點(diǎn)。因此，政府在公共服務(wù)項目決策時對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用可以有效挖掘出社會公眾的有效性需求的信息表達(dá)[17]，這也拓寬了社會公眾從決策到供給全過程參與渠道。

三、大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用困境

（一）協(xié)作困局與數(shù)據(jù)孤島

作為政府公共管理的政策工具，政府購買公共服務(wù)的過程就是一個有機(jī)統(tǒng)一的政策系統(tǒng)運(yùn)行的過程，從公共服務(wù)購買政策制定、政策執(zhí)行到政策效果評估的全過程都要依賴諸多主體的合作，需要在各種政策需求精準(zhǔn)識別與預(yù)測的過程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)協(xié)作以及數(shù)據(jù)資源獲取和挖掘之間的數(shù)據(jù)共享。但在政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)作中，這些數(shù)據(jù)、信息以及技術(shù)協(xié)作等要素往往呈現(xiàn)碎片化的形態(tài)，這極大地阻礙了政府購買公共服務(wù)的實(shí)際效果。

當(dāng)前，我國政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的參與主體較多，購買公共服務(wù)的各部門由于歸屬不同社會管理領(lǐng)域，統(tǒng)籌工作較為困難。購買公共服務(wù)的政府部門協(xié)作困境主要體現(xiàn)在四個方面。

第一，政府部門之間由于各自的事務(wù)管轄的差異容易產(chǎn)生協(xié)作困難。政府各部門的事務(wù)管轄不同外顯為職責(zé)不同，以部門職責(zé)（利益）是否完成（實(shí)現(xiàn)）作為工作行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)一般會成為基本的管理邏輯。這種職責(zé)利益局限于本部門事務(wù)管轄/權(quán)責(zé)利益的治理觀念，必然使得公共服務(wù)所指向的公眾利益會受到影響，甚至可能會導(dǎo)致“公地悲劇”出現(xiàn)——權(quán)責(zé)歸屬不清的公共服務(wù)則會產(chǎn)生無主體承擔(dān)供給職責(zé)。

第二，政府部門與承接主體（社會組織）之間由于各自的工作流程的差異容易產(chǎn)生協(xié)作困難。不同政府部門對所需要由政府購買的公共服務(wù)（所要解決社會公共利益問題）的判斷角度不同，各部門會以實(shí)現(xiàn)自己的公共職責(zé)為購買導(dǎo)向，導(dǎo)致承接主體只會按照購買主體（政府部門）的指示條件提供公共服務(wù)。由于政府部門職責(zé)分工不同，承接公共服務(wù)主體也必不相同。這進(jìn)一步導(dǎo)致即便不同部門所購買是內(nèi)容相同或類似的公共服務(wù)也會呈現(xiàn)不同的狀態(tài)，這使得政府部門（購買主體）與承接主體之間的合作只是一個簡單的購買—提供的行為相加，并未出現(xiàn)政府購買公共服務(wù)制度設(shè)計之初所期望的由不同力量共同參與所形成的定制—給付公共服務(wù)的協(xié)作效果。

第三，科層制下政府部門工作相對獨(dú)立，且各部門之間協(xié)作關(guān)系鏈條冗長，行政溝通成本高昂。由于溝通規(guī)則的缺失和監(jiān)管權(quán)責(zé)的混亂，政府部門與社會組織等其他社會治理主體之間的互動和合作缺乏足夠明確的規(guī)則意識和合作理念，特別是作為承擔(dān)公共服務(wù)供給前線的基層政府部門面臨著“基層政府職能重構(gòu)、基層社會關(guān)系架構(gòu)重組、基層公眾利益格局重塑”[18]等問題，進(jìn)而導(dǎo)致“基層公共服務(wù)供給管理粗放、供需匹配模糊、供給技術(shù)粗劣、供給績效粗疏”。因此，購買公共服務(wù)的政府部門主體在協(xié)作中需要反復(fù)協(xié)商溝通，協(xié)商周期延長，溝通成本高企，這也容易導(dǎo)致公共服務(wù)項目運(yùn)行不暢或效果不佳。

第四，數(shù)據(jù)資源的相互隔離是也是政府購買公共服務(wù)協(xié)作困境的重要原因。在政府購買公共服務(wù)運(yùn)行過程中最重要的行動即決策和評估需要依靠諸多信息數(shù)據(jù)的獲取和分析，而地方政府公共服務(wù)信息共享程度不高、政府購買公共服務(wù)信息一體化平臺建設(shè)進(jìn)展緩慢、公共服務(wù)數(shù)據(jù)存儲量級較低等問題阻礙著信息共享。已有研究表明，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵在于政府間的協(xié)同效應(yīng)和資源互補(bǔ)整合能力，而且數(shù)據(jù)共享獲得的總收益受到收益分享比例和受機(jī)會主義影響降低努力成本行為的制約，因而導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)資源共享的協(xié)作容易陷入困境[19]。由于政府購買公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源的相對隔離并獲取難度較大，使得較多數(shù)據(jù)處于靜置狀態(tài)，并沒有充分作為大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，使對政府購買公共服務(wù)效果的實(shí)時分析遭遇“數(shù)據(jù)陷阱”困境，也使得政府部門與其他社會組織之間圍繞公共服務(wù)的定制與提供而形成的相互協(xié)作局面的難以形成。

（二）工具中心主義與公共服務(wù)核心價值缺失

在將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)作中，技術(shù)層面的利用模式和效率原則成為了政府購買公共服務(wù)的主要考慮重點(diǎn)，這往往導(dǎo)致追求了大數(shù)據(jù)技術(shù)的工具價值，卻忽視了大數(shù)據(jù)技術(shù)背后的“隱性收益”，即利用大技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的精細(xì)化治理這一根本目標(biāo)容易被忽略。

大數(shù)據(jù)技術(shù)歸根到底還是一種技術(shù)治理手段，就像人工智能一樣，即使再智能化分析也代替不了人類群體的真實(shí)意志的反映，但是大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在被采用后往往被異化為過度追求數(shù)據(jù)信息的工具價值。甚至在政績工程和形式主義觀念影響下，大數(shù)據(jù)技術(shù)的平臺以及運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)難以構(gòu)建統(tǒng)一的系統(tǒng)，實(shí)踐中政府部門對大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)依然存在著重投入、缺善用的建設(shè)模式。在建設(shè)階段投入了很多資金，建成了配置先進(jìn)的大數(shù)據(jù)平臺，符合建設(shè)指標(biāo)，但是大數(shù)據(jù)技術(shù)善用的關(guān)鍵要素即相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才的缺失，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的統(tǒng)籌—采集—分析—整合—反饋的應(yīng)用鏈條并沒有完成。

依據(jù)大數(shù)據(jù)技術(shù)提供的信息分析結(jié)果進(jìn)行政府購買公共服務(wù)的立項決策必然可以增加公共服務(wù)項目的科學(xué)性，但是還是不能忽視在運(yùn)作實(shí)踐中發(fā)揮政府購買公共服務(wù)各主體的主觀能動性。重技術(shù)分析結(jié)果的思維會在政府購買公共服務(wù)精細(xì)化治理過程中導(dǎo)致“數(shù)據(jù)依賴癥”，有的時候會被數(shù)據(jù)本身所麻痹，會陷入一種盲目樂觀，即陷入認(rèn)為“數(shù)據(jù)分析結(jié)論顯示好的項目就是好項目”或者“數(shù)據(jù)分析結(jié)論顯示結(jié)果好就是項目執(zhí)行效果好”的機(jī)械化認(rèn)識論，造成一種以數(shù)據(jù)為上的治理理念，而這并不會深刻反映政府購買公共服務(wù)數(shù)據(jù)背后的社會意義，很有可能導(dǎo)致最后的分析結(jié)果與當(dāng)初的政府購買公共服務(wù)初設(shè)目標(biāo)產(chǎn)生很大差異。

（三）公眾的數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)意識缺乏

數(shù)據(jù)的真實(shí)性一直是影響大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)精細(xì)化運(yùn)行的難題。數(shù)據(jù)不僅僅只是冰冷的數(shù)字，作為一種信息資源，其社會價值和經(jīng)濟(jì)價值都在被不斷證實(shí)。在我國已經(jīng)出現(xiàn)并運(yùn)行的大數(shù)據(jù)交易中心也充分說明了政府部門對數(shù)據(jù)的價值屬性也已經(jīng)有了較為充分的認(rèn)識。但是，對于信息數(shù)據(jù)的發(fā)布與散播，社會公民難以在保持開放和謹(jǐn)慎的矛盾態(tài)度間達(dá)成平衡。有些社會成員認(rèn)為大數(shù)據(jù)只是信息時代的數(shù)字化產(chǎn)物，是虛擬的、非現(xiàn)實(shí)的，數(shù)據(jù)信息的使用是在虛擬空間進(jìn)行的，離“現(xiàn)實(shí)社會”很遙遠(yuǎn)，因此在網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)布信息過于隨意，即便編造虛假信息發(fā)布也不理解其行為后果和影響?！暗懒x論”和“后果論”為代表的社會道德評判策略在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里處于一種被遮蔽的狀態(tài)，而“在現(xiàn)實(shí)社會中，權(quán)利和義務(wù)本來應(yīng)該是同一的存在，大數(shù)據(jù)環(huán)境中虛實(shí)交錯的身份則割裂了這種同一性，這就讓很多行為因為不需要承擔(dān)享受權(quán)利所應(yīng)履行的相應(yīng)義務(wù)”[20]。由此，雖然隨意發(fā)布的有關(guān)虛假信息會擾亂公共服務(wù)的真實(shí)需求的分析，但信息發(fā)布者并不完全理解也不十分畏懼因此承擔(dān)的相應(yīng)后果，這正是大數(shù)據(jù)在地方政府公共服務(wù)需求信息采集和分析時面臨的“木桶困境”——信息虛假性影響了對社會公眾公共服務(wù)真實(shí)需求意愿的辨析。

由于大數(shù)據(jù)在地方政府購買公共服務(wù)過程中的應(yīng)用，其主要機(jī)理在于發(fā)揮其對大量公共服務(wù)需求信息進(jìn)行精準(zhǔn)分析，而精準(zhǔn)分析的基礎(chǔ)和核心都是基于獲取的數(shù)據(jù)量和真實(shí)性。如果所獲取的數(shù)據(jù)夾雜著大量的虛假信息，那么大數(shù)據(jù)的分析效果將是無用的，甚至是與預(yù)期背道而馳的。所以，數(shù)據(jù)的真實(shí)性需要政府監(jiān)管，通過對公共服務(wù)的真實(shí)需求信息數(shù)據(jù)分析并發(fā)現(xiàn)需求集中區(qū)域，這樣有利于政府更好地進(jìn)行公共服務(wù)的購買，公眾也能享受到更理想的服務(wù)。因此，大數(shù)據(jù)時代，更加凸顯了公眾在信息數(shù)據(jù)領(lǐng)域的塑造責(zé)任意識的重要性，同時大數(shù)據(jù)對舊有公共服務(wù)信息獲取和搜集模式的沖擊，也會帶來購買公共服務(wù)信息結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，這樣才能更好地完成預(yù)期目標(biāo)。

（四）公共服務(wù)需求信息的安全風(fēng)險與技術(shù)威脅論

大數(shù)據(jù)時代為公民表達(dá)需求和訴求的管道提供了全新的模式，為公共服務(wù)的績效治理開創(chuàng)了新的評價體系。但是，政府購買公共服務(wù)的需求與供給模式的創(chuàng)新也面臨著新的挑戰(zhàn)，主要是涉及數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域。

信息的開放性與易獲取性使得網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為公民需求信息表達(dá)的重要平臺。與此同時，公民的個人訴求和需求也完全暴露在網(wǎng)絡(luò)空間，而網(wǎng)絡(luò)空間的信息外泄所導(dǎo)致的信息安全已經(jīng)成為影響公共服務(wù)需求信息的最大的安全風(fēng)險。例如，社交軟件的興起使得空間和距離不再是溝通的阻礙，人們足不出戶就可以在享受這些軟件所帶來的信息便利與快捷，但是智能化為主導(dǎo)的信息捕獲和再推送的算法機(jī)制，使得任何發(fā)布信息的“我們”的個人信息也會被掌握。例如，微信、微博可以輕易用來觀察某個人的社交網(wǎng)絡(luò)情況從而掌握其個人身份信息，淘寶、京東等電子商務(wù)購物平臺能準(zhǔn)確分析用戶的購物情況和購買傾向。這些案例可以很好地印證大數(shù)據(jù)時代下的“信息威脅論”，即公民在真實(shí)社會的個人隱私受到了大數(shù)據(jù)對信息分析所輕易掌握帶來的威脅。

但是，我們要意識到，大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域是技術(shù)發(fā)展的必然。盡管會出現(xiàn)一些技術(shù)風(fēng)險甚至道德危機(jī)，但總體而言大數(shù)據(jù)的應(yīng)用是利大于弊，也許大數(shù)據(jù)對于政府購買公共服務(wù)的模式革新會帶來“陣痛期”，但這是未來社會公共治理發(fā)展的方向。克服公共服務(wù)需求信息的安全風(fēng)險與技術(shù)威脅的困難，相信大數(shù)據(jù)技術(shù)會帶給政府購買公共服務(wù)更多的新思路和新技術(shù)手段。

四、大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府購買公共服務(wù)中的優(yōu)化策略

（一）推動大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域從“技術(shù)手段”向“治理工具”理念的轉(zhuǎn)變

首先，大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為由一種“技術(shù)手段”向“治理工具”的路徑轉(zhuǎn)變。這種路徑轉(zhuǎn)變首要的是對大數(shù)據(jù)功能價值認(rèn)識的轉(zhuǎn)變。當(dāng)下最重要的是提升政府部門對大數(shù)據(jù)作為一種有效的治理政策工具的整體性認(rèn)知建構(gòu)與運(yùn)用的主動性選擇。新信息時代的“數(shù)據(jù)治理”表現(xiàn)為“建構(gòu)基于”循數(shù)“的公共政策制定模式，即以循數(shù)公共政策的方式直接或間接參與、滲透和輔助到公共治理的任何層面，從而提升公共治理各領(lǐng)域和各層次的目標(biāo)達(dá)成度，體現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的工具理性和管理主義”①基于“循數(shù)”的公共政策制定模式由兩個遞進(jìn)層次構(gòu)成：面向大數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行大數(shù)據(jù)技術(shù)分析。大數(shù)據(jù)資源是指從政策環(huán)境、政策主體、政策客體、政策工具等所有層面及流程中獲得的制定公共政策所需要的各種信息。大數(shù)據(jù)技術(shù)分析是指在數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)上，相關(guān)部門可以通過關(guān)聯(lián)分析、傾向性分析、聚類分析、分類分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析等方法進(jìn)行分析，形成基于數(shù)據(jù)的決策或者是數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策。具體內(nèi)容可見參馬海韻、楊晶鴻：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的公共治理變革：基本邏輯和行動框架》，《中國行政管理》，2018 年第12 期，第42-46 頁。。但是，就目前認(rèn)知狀態(tài)來看，政府部門相關(guān)人員對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的認(rèn)知層次尚未達(dá)到成熟的大數(shù)據(jù)的思維和應(yīng)用模式，其應(yīng)用實(shí)踐也只是顯現(xiàn)為在“起步”階段摸索前進(jìn)的狀態(tài)，并沒有得到“合理看待和應(yīng)用”的應(yīng)然狀態(tài)。例如，以某省公務(wù)員為受訪群體的關(guān)于如何看待大數(shù)據(jù)的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示“受訪者更關(guān)注大數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)更多的實(shí)時性、關(guān)聯(lián)性、精細(xì)化、獲取便利等顯性特征”[21]。因此，要想使得大數(shù)據(jù)更好地服務(wù)于政府購買公共服務(wù)，那么從實(shí)踐總結(jié)并全面分析大數(shù)據(jù)應(yīng)用對購買公共服務(wù)政策的制定和具體執(zhí)行的所帶來的各種影響，以及受此影響而引發(fā)的政府購買公共服務(wù)制度創(chuàng)新所演化出“數(shù)據(jù)治理”的規(guī)律，成為當(dāng)前制度設(shè)計時應(yīng)該首先考慮的問題。

（二）結(jié)合“數(shù)據(jù)即服務(wù)”的理論完善政府購買公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

第一，結(jié)合“數(shù)據(jù)即服務(wù)”的理論指導(dǎo)構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)資源平臺框架。奧爾森在2009 年在建設(shè)云計算平臺和大數(shù)據(jù)庫的研究中提出了數(shù)據(jù)即服務(wù)的概念[22]，對公眾部門之間數(shù)據(jù)的相互獲取和處理以及阻礙信息共享交換的問題入手，提出完善的信息共享框架，并且通過實(shí)例驗證框架的有效性[23]。

第二，明確和優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)職能體系，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)平臺的完善。從基層公共服務(wù)購買模式實(shí)踐來看，地方政府也已經(jīng)發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)作為治理工具的重要性，設(shè)立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)可以看做是地方政府的一項重要治理創(chuàng)新，但依然存在“對于統(tǒng)籌整合政府?dāng)?shù)據(jù)的重視明顯不足，同時由于隸屬部門不同，機(jī)構(gòu)在職責(zé)上也會表現(xiàn)出較為明顯的差異”[24]等亟待補(bǔ)齊的短板。因此，完善政府購買公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)首要的是“優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)職能體系，亟需明確大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵外延，合理劃分大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門職責(zé)分工，構(gòu)建多元主體共建共享的數(shù)字政府體系”[25]。

第三，以服務(wù)需求為導(dǎo)向構(gòu)建政府購買公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享管理。采用先進(jìn)的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，以完備的共享交換流程、通暢的數(shù)據(jù)發(fā)布通道以及數(shù)據(jù)共享管理機(jī)制作為支撐。政府公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源的共享管理框架一般包含“云平臺的基礎(chǔ)層，數(shù)據(jù)共享交換平臺的數(shù)據(jù)層和數(shù)據(jù)開放平臺的服務(wù)層”等三個層次[26]。

（三）基于大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制

政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合意指要將民眾對公共服務(wù)多源的碎片化需求信息，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建信息融合運(yùn)行機(jī)制處理為滿足公共服務(wù)決策的支持信息。因此，面向公共服務(wù)決策，借助大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域的信息融合模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，對公共服務(wù)的供需信息內(nèi)容進(jìn)行格式化和結(jié)構(gòu)化描述，從而使得相關(guān)公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)能夠直接進(jìn)入決策信息系統(tǒng)并產(chǎn)生直接的支撐服務(wù)。

政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制框架包括數(shù)據(jù)處理模型模塊、信息融合模塊、公共服務(wù)決策模塊。公共服務(wù)決策模塊是公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行框架的最終階段；數(shù)據(jù)處理模塊的功能是將初步處理的信息向信息融合模塊傳輸并進(jìn)一步篩選融合；信息融合模塊則是整個供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制中的核心。在此信息融合運(yùn)行框架中，大數(shù)據(jù)技術(shù)將被充分運(yùn)用到政府購買公共服務(wù)決策的全流程。公共服務(wù)決策模塊是整個機(jī)制的驅(qū)動因素，它決定了對公共服務(wù)信息需求的回應(yīng)。數(shù)據(jù)處理模型是信息中介橋梁，它提供公共服務(wù)的信息描述標(biāo)準(zhǔn)和篩選指標(biāo)，為公共服務(wù)信息融合處理提供了規(guī)范化信息群，協(xié)助將原始信息模式化融合，從而為公共服務(wù)決策提供可視化的信息。

政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制框架的技術(shù)進(jìn)路可以用信息融合模型來解釋[27]。依據(jù)該模型可以構(gòu)建一種三層遞進(jìn)的政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制模型。

第一，數(shù)據(jù)層融合。該層輸入的內(nèi)容是來自多渠道反映民意的碎片化公共服務(wù)需求信息數(shù)據(jù)；輸出內(nèi)容是集合化的、符合統(tǒng)一數(shù)據(jù)描述標(biāo)準(zhǔn)的信息群。數(shù)據(jù)層融合的主要目的在于對公共服務(wù)需求數(shù)據(jù)進(jìn)行多源獲取、一體化存儲和規(guī)范化描述等處理。

第二，語義層融合。該層輸入的內(nèi)容來自數(shù)據(jù)層初步融合結(jié)果——集合化公共服務(wù)需求信息群。通過語詞分析軟件對這些多源數(shù)據(jù)進(jìn)行語義特征提取，并進(jìn)行語義融合規(guī)則下的信息語義融合等處理；輸出內(nèi)容為符合公共服務(wù)決策內(nèi)容結(jié)構(gòu)的語義化信息。

第三，決策層融合。該層輸入內(nèi)容為具有分類結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)信息，經(jīng)由公共服務(wù)主題、規(guī)模、地域等語義融合以及數(shù)據(jù)可視化展示等處理，形成面向公共服務(wù)決策的具體信息。通過決策層融合，公共服務(wù)購買決策主體能夠以直觀、易理解的方式獲取決策所需的整體信息。

政府公共服務(wù)供需數(shù)據(jù)信息融合運(yùn)行機(jī)制模型的每一層數(shù)據(jù)融合工作都是以上一層輸出結(jié)果為下一層的輸入內(nèi)容，并且各層之間的信息處理逐步深入和細(xì)化，最終達(dá)到為公共服務(wù)購買決策層提供全面的信息。

（四）充分實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中績效評估的“工具”功能

政府購買公共服務(wù)以績效獲得為導(dǎo)向，因而政府購買公共服務(wù)的績效評估要求注重評估模式的合理性。就當(dāng)前公共政策績效評估的基本模式來分析，已經(jīng)基本達(dá)成了適用“有效性、高效性、公平性”這三項通用評估標(biāo)準(zhǔn)的共識[28]。由于目前政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域尚處于大數(shù)據(jù)治理理念的更新階段，地方政府全面展開大數(shù)據(jù)治理的績效評價仍需等待時日。但可以預(yù)見隨著各級政府對大數(shù)據(jù)治理工具的更廣泛、更全面的運(yùn)用，大數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)的績效評價及信息反饋、甚至項目再談判等不同階段都可以發(fā)揮重要的功能，將成為主要的績效評估工具。

大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府購買公共服務(wù)的績效評價的“工具”功能，在宏觀層面體現(xiàn)為對購買公共服務(wù)項目整體預(yù)期目標(biāo)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性評價；在中觀層面展現(xiàn)為對政府購買公共服務(wù)項目的數(shù)據(jù)匯集、信息渠道整合、項目全過程履約情況流程圖繪制等績效評估工作的直接參與；在微觀層面表現(xiàn)為對政府購買公共服務(wù)績效評價的數(shù)據(jù)獲取、存儲、共享、管理、傳輸?shù)仍u估流程的數(shù)據(jù)支持性服務(wù)。同時，由于大數(shù)據(jù)還可以用于對政府購買公共服務(wù)項目的承接主體的履約能力以及能否形成伙伴型關(guān)系的預(yù)測分析[29]，這對未來政府購買公共服務(wù)的承接主體庫的建設(shè)提供了先期可用的評價數(shù)據(jù)。將大數(shù)據(jù)作為政府購買公共服務(wù)績效評價的主要工具，將使得績效評價實(shí)現(xiàn)有效性、適應(yīng)性、可管理性，還將對政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險性、公平性、合法性等進(jìn)行先期反饋并提出項目績效的改進(jìn)路徑，從而推進(jìn)政府購買公共服務(wù)效益的提升。