談 蕭,黃夢慧

(1.廣東外語外貿(mào)大學 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510420；2.廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420)

2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議將粵港澳大灣區(qū)首次寫入政府工作報告，粵港澳大灣區(qū)上升到國家戰(zhàn)略層面。2017年7月1日，《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》正式簽訂，文件中提出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的合作原則，要將粵港澳大灣區(qū)建設成為綠色低碳灣區(qū)。[1]2019年2月18日，中共中央、國務院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出建設發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、要素流動順暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群，并在專門章節(jié)中對如何加強粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設做出了進一步的規(guī)劃。[2]在綠色低碳灣區(qū)的建設中，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提和保障在于法律制度的制定和執(zhí)行，環(huán)境立法就是其中一個重要的環(huán)節(jié)。環(huán)境立法為環(huán)境治理提供了堅實的法律制度保障。[3]當環(huán)境法律失靈，即已經(jīng)制定的環(huán)境法律不能或沒有發(fā)揮其應有的、立法機關所期望的、社會所期望的作用和效益，或沒有實現(xiàn)環(huán)境法律所規(guī)定的目標等現(xiàn)象出現(xiàn)時，就會發(fā)生地方政府環(huán)境治理失靈的情況。[4]因此，在推動粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，正確認識生態(tài)環(huán)境的重要性和整體性特點，突破行政區(qū)劃限制，加強環(huán)境立法協(xié)同成為應有之義。鑒于粵港澳大灣區(qū)特殊的政治及法律背景，要切實發(fā)揮環(huán)境立法效果，避免走彎路、失實效，首先要解決的就是環(huán)境立法協(xié)同的問題。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的動因

(一)直接動因：生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動性的增強

隨著社會主義市場經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展，區(qū)域間生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動使得地方政府之間的利益沖突出現(xiàn)并增強，同時以GDP為考核核心的地方干部考核機制及城市間競爭機制也在潛移默化地加強地方之間的競爭意識，追求地方經(jīng)濟利益最大化成為地方發(fā)展的慣性，綠色、可持續(xù)等關鍵詞在經(jīng)濟增速、增量面前難以得到重視。區(qū)域的健康持續(xù)發(fā)展要求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不能只看增長的數(shù)量和速度，更應當重視發(fā)展的質(zhì)量。相比交通、人口等要素來講，環(huán)境問題在區(qū)域治理中比其他要素都要重要和突出。環(huán)境系統(tǒng)的整體性和環(huán)境后果的嚴重性及不可預估性，決定了區(qū)域中任何一個地方的環(huán)境問題都有可能對該區(qū)域的整體生態(tài)系統(tǒng)造成影響。生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動性的增強使得跨行政區(qū)環(huán)境治理模式的弊端開始顯現(xiàn)出來。[5]35-36傳統(tǒng)的以行政疆界為約束的環(huán)境治理模式所導致的地方保護、重復建設、交流障礙、邊界衰竭等問題日趨嚴重，已經(jīng)影響到了區(qū)域的可持續(xù)性發(fā)展，這對區(qū)域綠色發(fā)展提出了更高的要求。

當前，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，國家全面深化改革取得重大突破，在國家新發(fā)展理念的引領下，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展有著難得的歷史機遇。人員、物資、資金、信息、資源、能源等生產(chǎn)要素跨區(qū)域便捷有序流動，為粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展提供了新動能，也為內(nèi)地與港澳地區(qū)更緊密合作提供了示范。與此同時，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)行政分割明顯的局面也正遭受著沖擊。生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動性增強的趨勢要求打破行政區(qū)環(huán)境治理的模式，改變地方保護主義的觀念，加強區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間環(huán)境治理的合作與協(xié)調(diào)。因此，生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動增強對綠色發(fā)展提出更高要求，這是推動粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的直接動因。

(二)現(xiàn)實動因：區(qū)域環(huán)境合作治理的常態(tài)化

隨著改革開放深入推進，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟活動和社會事務越來越多。以往依靠單一地方政府就可以解決的問題，現(xiàn)在已經(jīng)不能通過自上而下的“內(nèi)向型行政”方式來解決了，加強地方政府的合作治理成為大勢所趨。特別是在環(huán)境治理方面，由于自然資源的差異和越來越多跨地區(qū)的資源保護、防治污染等公共問題的凸顯，各地區(qū)之間通過合作共贏來實現(xiàn)利益最大化的環(huán)境合作治理需求越來越迫切。但由于受到財政、科學技術、人才支撐等因素的制約，面對河流整治、大氣治理等已經(jīng)超越單個地方政府職權的公共事務時，地方政府往往束手無策亦或想要“搭便車”，進而導致“公地的悲劇”。

世界上其他灣區(qū)的發(fā)展歷程說明灣區(qū)建設需重視生態(tài)環(huán)境的保護。19世紀50年代舊金山灣區(qū)城市化發(fā)展開始起步，但隨之而來的就是嚴重的環(huán)境污染問題，到60年代末，舊金山灣區(qū)的臭氧每年幾乎超標百倍。[6]為改變這一狀況，舊金山灣區(qū)成立保護發(fā)展委員會對灣區(qū)進行生態(tài)環(huán)境治理。東京灣區(qū)同樣在灣區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時面臨著嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，經(jīng)歷了“惡化—重點治理—改善”的環(huán)境治理過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)由廣東省九市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，三面環(huán)山、三江匯聚，自然地理條件優(yōu)越，但其持續(xù)發(fā)展也同樣受到生態(tài)環(huán)境方面的束縛。例如，在大氣污染治理方面，臭氧治理問題、以道路移動源和船舶排放源為主的移動源帶來的大氣污染等環(huán)境問題凸顯；在水環(huán)境污染方面，隨著區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，區(qū)域水環(huán)境持續(xù)惡化，雖然近年來水環(huán)境污染情況有所改善，但深圳河、練江、石馬河等部分跨區(qū)水環(huán)境改善壓力仍很大。[7]231-232因此，隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，面對一系列亟待解決的環(huán)境公共治理問題，加強區(qū)域內(nèi)政府間的合作、形成區(qū)域環(huán)境合作治理的常態(tài)化已成為一個必然趨勢，這是推動粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的現(xiàn)實動因。

(三)制度動因：“一國兩制三法域”

法律的功能在于調(diào)解各種錯雜和沖突的利益，追求并實現(xiàn)利益的最大化。對利益進行衡量的過程實際上就是進行價值選擇、確定立法價值取向的過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同的過程，就是在“一國兩制三法域”下利益衡量的結果。

不同于世界其他灣區(qū)或者國內(nèi)其他跨行政區(qū)劃的環(huán)境區(qū)域，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)都處于同一法系及政治經(jīng)濟制度之下，京津冀和長三角亦同處于社會主義法系、實行社會主義制度，而粵港澳大灣區(qū)有著特殊的制度和法律背景，即“一國兩制三法域”?；浉郯娜赝瑢僖粋€國家，但社會制度不同，其利益取向、社會觀念、社會氛圍不同；法系不同，其法律理念、法律價值、法律體系等諸多方面也存在巨大差異。這些不同為粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域發(fā)展帶來了難得的發(fā)展機遇，也使得大灣區(qū)立法合作中矛盾沖突更為復雜多樣，增加了大灣區(qū)環(huán)境立法的難度，做好環(huán)境立法協(xié)同工作迫在眉睫。

“一國兩制三法域”的特殊制度背景是推動粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的制度動因。這對粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同提出了諸多問題，包括：如何處理中央與地方的關系，如何處理中央全面管制權與特別行政區(qū)高度自治權之間的關系，如何處理粵港澳三地之間的關系，如何處理發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間的發(fā)展權關系，如何處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，等等。回答和處理這些問題的過程就是一個利益衡量的過程，是對環(huán)境公平這一價值取向的回應。環(huán)境公平是環(huán)境立法中的一個重要價值衡量，是指所有主體在環(huán)境保護和資源開發(fā)利用上處于一律平等的地位，所享有的權力和承擔的義務也同樣相等。[8]160在“一國兩制三法域”的制度背景下實現(xiàn)環(huán)境公平，就要求粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境立法時必須格外關注立法協(xié)同的問題，通過環(huán)境立法協(xié)同工作，處理好大灣區(qū)內(nèi)各類型的利益沖突，實現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理效益的最大化。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的現(xiàn)狀及存在問題

粵港澳大灣區(qū)的大氣、水、土壤及人類活動等共同構成的生態(tài)系統(tǒng)是大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的自然基礎。加強粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設是將粵港澳大灣區(qū)建設成為國際一流灣區(qū)的重要環(huán)節(jié)?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出要推進生態(tài)文明建設，“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以建設美麗灣區(qū)為引領，著力提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，實現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，使大灣區(qū)天更藍、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美?！盵2]

由于粵港澳三地所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟水平不同，因而地區(qū)發(fā)展目標存在著差異，自然也導致各地環(huán)境治理的標準和要求不同，加之法律模式、立法體系等各方面的差異也為粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境合作治理帶來了一定的難度。就各地立法體系來看，廣東省的環(huán)境治理主要是遵循以《中華人民共和國憲法》為根本、以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為基本法、包括環(huán)境污染防治法、自然資源保護法、以節(jié)能減排為主要內(nèi)容的環(huán)境法體系，此外，廣東省還先后制訂或修訂了包括《廣東省環(huán)境保護條例》等多部環(huán)保法規(guī)，印發(fā)了《廣東省土壤污染防治行動計劃實施方案》等環(huán)保政策。而香港的環(huán)境治理則主要由一系列的條例構成，包括控制污染(《空氣污染管制條例》等)、保護自然(《郊野公園條例》等)和環(huán)境評價(《環(huán)境影響評估條例》)三部分。此外，還有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等環(huán)保國際公約。澳門的環(huán)境治理主要以《環(huán)境綱要法》為環(huán)境保護基本法，同時以其他法令例如《澳門環(huán)境噪音管制規(guī)則》《控制及減少使用可減弱臭氧層之物質(zhì)措施》《無鉛汽油之特征及使用條件》等對數(shù)據(jù)性的準則作進一步約束。不同的法律模式和立法體系體現(xiàn)出了粵港澳三地各自不同的環(huán)境發(fā)展要求。如何在粵港灣大灣區(qū)的建設中，既保有地區(qū)綠色發(fā)展的特性，又在差異中形成合力，實現(xiàn)區(qū)域綠色發(fā)展利益最大化，考驗著粵港灣大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的能力。

事實上，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理合作已經(jīng)進行多年?，F(xiàn)有的推動粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理的合作機構主要有：粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組(1990年成立粵港環(huán)境保護聯(lián)絡小組，2000年更名為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”)和粵澳環(huán)保合作專責小組(2000年成立粵澳環(huán)保合作機構，2002年5月成立“粵澳環(huán)保合作專責小組”)，主要負責粵港澳在環(huán)境治理合作上的政策制定和管理，各地根據(jù)實際需要下設了多個專項小組，例如珠三角空氣質(zhì)量合作專項小組、東江水質(zhì)保護專題小組等。粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作基本上是依托粵港澳政府間的聯(lián)席會議制度，主要以區(qū)域規(guī)劃綱要、政府間合作協(xié)議等形式進行，前者主要包括《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要(2004—2020年)》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)劃(2005—2010年)》《珠江河口綜合治理規(guī)劃》《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃(2014—2020年)》《珠三角國家森林城市群建設規(guī)劃(2016—2025年)》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等，后者主要包括《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》《廣佛肇經(jīng)濟圈建設合作框架協(xié)議》《粵港環(huán)保合作協(xié)議》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深圳市東莞市惠州市飲用水源與跨界河流水質(zhì)監(jiān)測工作一體化協(xié)議》《粵澳環(huán)保合作框架協(xié)議》《珠澳環(huán)境保護合作協(xié)議》《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治合作協(xié)議》《2016—2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》等。雖然粵港澳三地之間已經(jīng)采取了不少措施推動粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護工作，但目前粵港澳三地的環(huán)境合作治理在立法協(xié)同上仍存在一些問題。

(一)立法協(xié)同體系尚未形成

粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境保護方面有著不少的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議，其環(huán)境合作治理已經(jīng)有了一定的實踐基礎，但這種以規(guī)劃綱要和合作協(xié)議為主的環(huán)境法律治理模式存在不足：

第一，綱領性和原則性較強，可操作性較弱。大量的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議雖對粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理起到一定的指導作用，體現(xiàn)出了大灣區(qū)內(nèi)各方政府在環(huán)境方面的高度滲透性和不可分割性，以及對環(huán)境治理的跨部門、跨行政區(qū)域性有著準確認識，但若不能將其細化為具備協(xié)調(diào)性和可操作性的有效制度并加以切實落實，大灣區(qū)的環(huán)境合作治理將難以為繼。[9]61

第二，缺少相應的責任條款?？v觀粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境治理合作方面的規(guī)劃綱要和政府合作協(xié)議，可以看出大灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的環(huán)境治理合作中鮮少有關責任條款的規(guī)定。究其原因，一是由于地方事權的有限性，我國法律對地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境責任有著明確的規(guī)定，但是對于區(qū)域環(huán)境責任的主體、邊界、責任承擔并沒有明確的規(guī)定，規(guī)劃綱要及合作協(xié)議的各方主體雖然認識到了生態(tài)保護的重要性，但未必愿意在其中增加責任條款給自己增加約束，特別是那些亟需發(fā)展且環(huán)境治理能力較弱的落后地區(qū)。二是責任條款的設定必然伴隨著對于責任追究主體、責任形式和追責程序的需求，不先解決前述問題，責任條款只能淪為一紙空談。但是在粵港澳大灣區(qū)中，如果是由同一上級政府介入主持的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議，那么尚且還有追責的權力依據(jù)，而如果是同級政府之間的追責，那么如何追責、責任形式如何體現(xiàn)就有待探討了。

第三，法律約束力不明確?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法協(xié)同大多是以政府區(qū)域行政規(guī)劃及區(qū)域行政協(xié)議進行的，在立法協(xié)同上主要體現(xiàn)在軟法層面。軟法是一種法律效力結構未必完整，無需依靠國家強制保障實施，但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。軟法雖然有著彈性和靈活性強的特點，可以突破“一國兩制三法域”以及傳統(tǒng)行政區(qū)劃等多重因素的束縛，彌補硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈的不足，推動中央與粵港澳地方政府對區(qū)域公共問題進行溝通協(xié)商，在平衡各方利益的基礎上達成共識，承載著眾多的公共治理功能，[10]但軟法也有著一個最大的缺陷，即軟法的法律約束力存在不明確性。與硬法主要依靠國家強制力保障不同，軟法實現(xiàn)其所反映的國家意志之外的公共意志，主要是依靠社會公權力。[11]目前粵港澳經(jīng)濟一體化中通過平等、自愿和協(xié)商形成行政協(xié)議等軟法進行公共治理是一種不得已的次優(yōu)選擇。[12]依照現(xiàn)狀來看，如果區(qū)域行政協(xié)議中的一方政府主體未能履行協(xié)議，軟法也難以通過強制的方式來保障合作協(xié)議的履行，這時協(xié)議的初衷和設想可能就難以實現(xiàn)。粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理最終還是需要有法律強制力的保障。

第四，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同性不足?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境保護合作協(xié)議大多是大灣區(qū)內(nèi)幾個城市之間的協(xié)議，沒有將大灣區(qū)的所有城市都涵蓋在內(nèi)。要將粵港澳大灣區(qū)建設成為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造成為高質(zhì)量發(fā)展的典范，除了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、文化交流、社會和諧，還應重視彌補生態(tài)環(huán)境的短板，使大灣區(qū)全面高質(zhì)量發(fā)展。隨著粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的進一步發(fā)展及城市化的快速推進，大灣區(qū)內(nèi)出現(xiàn)生活污水處理率低，城市生活垃圾無害化處理率低，大氣污染物排放量巨大，在城市間輸送、轉化、耦合，導致出現(xiàn)細粒子濃度高、臭氧濃度高、酸雨頻率高、灰霾嚴重等現(xiàn)象，這正反映出了大灣區(qū)存在著環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足、缺乏聯(lián)動機制的問題。[13]目前粵港澳大灣區(qū)各方政府在環(huán)境保護合作上的深度顯然還不夠，環(huán)境立法協(xié)同體系尚未形成。

(二)環(huán)境立法協(xié)同工作機構有待完善

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同是一項系統(tǒng)工程?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)各方之間不存在隸屬關系、立法水平也存在差異，要實現(xiàn)各方主體的平等交流而非個別主體之間的溝通，發(fā)揮環(huán)境立法在區(qū)域環(huán)境治理中的引導、規(guī)范作用，促進環(huán)境立法協(xié)同的實施，就必須有一個強有力的立法協(xié)同機構作為平臺。雖然多年來，粵港澳三地構建了以聯(lián)席會議為核心的合作機制，在聯(lián)席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設的專責(項)小組落實執(zhí)行相關環(huán)境合作規(guī)劃、協(xié)議和行動方案，[14]但粵港澳大灣區(qū)目前尚未有一個專門針對本區(qū)域的環(huán)境立法協(xié)同工作小組，環(huán)境立法協(xié)同模式松散，呈現(xiàn)出各自為政的局面?，F(xiàn)有的由廣東省分別與香港、澳門成立環(huán)保合作小組的環(huán)保合作形式已經(jīng)不足以適應粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設的要求，急需建立、完善環(huán)境立法協(xié)同工作機構，針對治理大灣區(qū)內(nèi)的突出環(huán)境問題進行立法協(xié)同，增強環(huán)境協(xié)同治理的全局性。

(三)環(huán)境立法協(xié)同保障機制不健全

粵港澳大灣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是一項浩大的工程，需要各方面協(xié)同工作，其中也包括地方立法工作。隨著生產(chǎn)要素自由流動性的增強、區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)法律與經(jīng)濟、社會、環(huán)境之間的沖突以及法治系統(tǒng)內(nèi)立法、行政、司法等相互之間的沖突問題日益凸顯，迫切需要環(huán)境立法協(xié)同。在區(qū)域社會治理中，區(qū)域法治系統(tǒng)具有其復雜性與不確定性。區(qū)域法治系統(tǒng)只有實現(xiàn)自身的協(xié)同發(fā)展，方能發(fā)揮其促進區(qū)域社會發(fā)展的作用，否則非但不能促進區(qū)域社會的和諧發(fā)展，甚至可能阻礙區(qū)域社會的發(fā)展。[15]目前粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理法律文件，對大灣區(qū)生態(tài)文明建設雖試圖構建協(xié)同發(fā)展相互適應、相互支撐、相互促進的保障機制，但較為分散，仍然沒有形成體系化、長效化的環(huán)境立法協(xié)同保障機制。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的路徑

協(xié)同視野下的系統(tǒng)功利主義把經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護看作彼此協(xié)同的兩個子系統(tǒng)，二者可以相互補充、相得益彰。它不僅主張發(fā)展經(jīng)濟以有利于增進人類的福祉，而且注重保護好生態(tài)環(huán)境以有利于人類的生存與發(fā)展，只有二者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使民眾得到最大的幸福，從而在社會復雜系統(tǒng)的支配下平穩(wěn)地向前發(fā)展。[16]167-168環(huán)境立法協(xié)同的過程就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的過程。推動粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加強粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理，離不開環(huán)境立法協(xié)同的有效推進。針對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同存在的問題，相關完善的主要路徑有：

(一)建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作機制

生態(tài)環(huán)境是一個具有外部性、空間外延性的復合系統(tǒng)。[17]生態(tài)環(huán)境的特性使得大氣污染、水體污染等問題呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，打破了行政區(qū)劃的界限。環(huán)境的跨區(qū)域協(xié)同治理要求環(huán)境立法的保障。例如，在水污染防治上，不論是中央立法層面，還是地方立法實踐，基本上我們可以看到相關規(guī)定都是集中于流域行政權屬的劃分，但是針對跨區(qū)域水污染的協(xié)同治理卻存在著立法上的空白。粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同是大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)由地方立法權合作開展的立法協(xié)作，環(huán)境立法協(xié)同工作應緊緊圍繞大灣區(qū)環(huán)境立法活動，即如何促成大灣區(qū)環(huán)境治理合作的實現(xiàn)，以及如何協(xié)同大灣區(qū)的環(huán)境立法活動使其順利進行。在面對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同體系中存在的可操作性較弱、責任條款缺失、法律約束力不足、協(xié)同性不高等問題，應當進一步完善大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作機制，為大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作提供規(guī)范的指引和依據(jù)。環(huán)境立法協(xié)同工作機制的形成與完善關系到粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法實踐的發(fā)展程度，環(huán)境立法協(xié)同工作機制的運轉也關乎著粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法水平的高低。但目前，無論是長三角還是京津冀地區(qū)，亦或是粵港澳大灣區(qū)，一套完整科學的環(huán)境立法協(xié)同工作機制仍在被探索之中?；浉郯拇鬄硡^(qū)應抓住區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設如火如荼推進的大局，力爭為我國區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同提供示范。

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作機制應當始終做到全面準確貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”“高度自治”的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事，妥善協(xié)同各方主體，尊重各方立法權限，增強環(huán)境立法的協(xié)同性以及可操作性?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同應界定區(qū)域環(huán)境立法的主體、客體、程序，為大灣區(qū)環(huán)境立法提供指引，使大灣區(qū)內(nèi)各個地方在參與大灣區(qū)的環(huán)境立法活動時有規(guī)則進行指引、有章程可以遵循，從而推動大灣區(qū)環(huán)境立法活動的高效進行。同時，應注意在不同的立法階段，需要協(xié)調(diào)和平衡利益的內(nèi)容及側重點有所不同，環(huán)境立法協(xié)同工作機制應當貫徹到環(huán)境立法的各個環(huán)節(jié)，包括區(qū)域環(huán)境立法準備階段的協(xié)同(立法規(guī)劃、立法起草論證)、環(huán)境立法確認階段的協(xié)同(立法主體、立法文本、立法程序)和環(huán)境立法完善階段的協(xié)同(沖突解決、立法解釋、立法后評估)。[18]156-160在粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同中，還應重視對于《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃綱要和合作協(xié)議的細化及落實，通過各方在地方事權范圍內(nèi)行使地方立法權的方式，將大灣區(qū)生態(tài)文明建設的發(fā)展目標、基本原則和重點領域落實到大灣區(qū)的建設當中。最后，應通過增加責任條款，督促各方承擔區(qū)域環(huán)境治理責任，以立法的方式彌補綱要和協(xié)議法律硬度不足的缺陷。

(二)成立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組

在最一般的層次上，公共池塘資源占有者所面臨的問題是一個組織問題：如何把占有者獨立行動的情形改變?yōu)檎加姓卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或較少共同損失的情形。[19]65單單依靠縱向的資源控制和約束并不能達到環(huán)境治理效果最大化的目標，橫向的溝通合作渠道在區(qū)域環(huán)境治理中的作用是不可忽視的?；浉郯娜赜捎谟兄髯圆煌沫h(huán)境標準，如何在協(xié)同中尋求統(tǒng)一，橫向的溝通合作必不可少。例如就粵港澳大灣區(qū)的水環(huán)境問題而言，一個流域的保護需要生態(tài)環(huán)境、水利、漁業(yè)等多個行政職能部門的相互配合，且不論粵港澳三地之間的關系，就單單是廣東省就已存在眾多需要協(xié)調(diào)的問題。例如西江的水流域保護，就涉及到了廣東省與云南、廣西的流域管理部門之間的關系，還涉及到了廣東省內(nèi)西江流經(jīng)的云浮、肇慶、佛山、廣州等市政府之間的關系。[20]跨流域或跨區(qū)域的環(huán)境合作治理是對我國行政科層制的一種考驗，區(qū)域之間的環(huán)境合作治理亟需有一個機構來進行協(xié)同。但是，就目前粵港澳三地的環(huán)境合作機構來看，基本上都是三方之中兩方的合作，例如粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、粵澳環(huán)保合作專責小組，尚未形成三方之間的共同合作交流。因而，一個為粵港澳三地提供專業(yè)、平等、溝通及時的環(huán)境立法協(xié)同平臺至關重要。

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組可以由粵港澳三地的地方立法機關代表、地方政府代表及專家學者組成，主要工作內(nèi)容包括：環(huán)境立法規(guī)劃計劃協(xié)同、起草環(huán)境法律法規(guī)工作協(xié)同、環(huán)境立法工作推進協(xié)同、環(huán)境立法成果共享等方面。例如在制定環(huán)境保護工作立法規(guī)劃時，應當考慮到不同地區(qū)的差異和行政區(qū)域之間的相互影響，在規(guī)劃的過程中，通過環(huán)境立法協(xié)同工作小組這一機構和平臺，對于立法中調(diào)整的內(nèi)容和標準特別是對行政區(qū)邊界的環(huán)境問題，進行不斷地磋商和調(diào)整，在協(xié)同中尋求統(tǒng)一和區(qū)域環(huán)境利益最大化?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組要堅持如下三個原則：

第一，堅持“一國兩制”的原則。在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法過程中強調(diào)“一國兩制”原則，是對我國憲法和法律的尊重，是對港澳地方高度自治權的尊重，也是對大灣區(qū)建設不等于“區(qū)域一體化”的表態(tài)，有利于打消港澳在政治制度上無必要的擔憂和顧慮，進而推動港澳融入國家發(fā)展大局。

第二，堅持尊重發(fā)展規(guī)律、立足地方實踐的原則。事物的發(fā)展有其客觀規(guī)律，粵港澳大灣區(qū)各城市在地理位置上緊密相連、經(jīng)濟往來密切、文化同根同源，隨著大灣區(qū)的進一步發(fā)展，各城市之間的關系必將更加緊密，相互影響也必將加深?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)面臨著區(qū)域發(fā)展空間陷入瓶頸、資源能源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境壓力日益增大、人口紅利逐步減退等問題日益凸顯的局面。有關粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同，應當立足地方實踐、尊重發(fā)展規(guī)律，既要抓住大灣區(qū)大發(fā)展的機遇，也要直面這一過程中所帶來的環(huán)境保護方面的挑戰(zhàn)。

第三，堅持互利共贏原則?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展過程是一個生產(chǎn)要素相互流動、各方相互補充配合的過程。要使粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法能夠協(xié)同進行、抓住粵港澳大灣區(qū)各類重點環(huán)境問題，就要堅持互利共贏原則。區(qū)域發(fā)展的關鍵是利益的平衡，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各主體均擁有地方立法權、主體之間的發(fā)展水平存在著差異，要平衡好發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的利益，避免發(fā)達地區(qū)基于其優(yōu)越地位而不愿帶動其他地區(qū)的發(fā)展，避免落后地區(qū)陷入地方保護主義的惡性循環(huán)當中，就要始終堅持互利共贏的原則。當互利共贏成為區(qū)域發(fā)展中各方共同的目標時，才能激發(fā)各方的積極性，共同推動粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設。

(三)完善粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同保障機制

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法要發(fā)揮出最大的效果，就應當重視其全過程的立法協(xié)同，這是一個復雜的系統(tǒng)性工程，要使其發(fā)揮最大效用，離不開保障機制的落實。當前，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同還缺乏相應的工作配套機制作為支撐，主要建設內(nèi)容包括：

第一，建立環(huán)境立法信息共享機制?！傲⒎ň哂懈叨鹊男畔⒁蕾囆裕蕾嚨倪@些信息既包括可供立法者選擇的規(guī)則的信息，也包括規(guī)則所生存的社會環(huán)境的信息。同時，這些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法時總是面臨信息不足的困境?！盵21]20環(huán)境立法信息的交流與掌握關系到環(huán)境立法的質(zhì)量，特別是在粵港澳大灣區(qū)復雜的經(jīng)濟政治背景下，及時了解大灣區(qū)環(huán)境資源狀況、環(huán)境治理現(xiàn)狀、各方實際情況及社情民意等信息對于環(huán)境立法來說十分重要，對環(huán)境立法信息掌握的充分度和把握的準確度是環(huán)境立法協(xié)同工作不可缺少的內(nèi)容?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法信息共享機制包括但不限于立法前各地的調(diào)研信息、大灣區(qū)現(xiàn)有的環(huán)境立法實施情況等。環(huán)境立法信息的共享，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作小組開展粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法律法規(guī)等的清理和梳理，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作把握住立法過程當中的問題與效果，增強立法工作的可預見性和科學性。

第二，建立環(huán)境立法成果共享機制。環(huán)境立法成果的共享并非簡單的立法后立法文本的交流，也不意味著各方環(huán)境立法要事無巨細的相同。立法成果的分享包括立法各個階段立法經(jīng)驗、技術、文本等的交流學習和借鑒。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)展存在著較大的差距，各地之間的發(fā)展定位也并不相同，環(huán)境立法的能力和技術也存在不能忽視的差距，因此在大灣區(qū)環(huán)境立法過程中及時共享各方階段性立法成果，使各方在立法中能及時了解到其他相關方的想法和實際，可以進一步推動大灣區(qū)環(huán)境治理合作的協(xié)同性，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作小組掌握大灣區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的環(huán)境差異和立法實踐差別，準確判斷大灣區(qū)內(nèi)不同地區(qū)立法的優(yōu)劣，進而發(fā)揚先進、發(fā)現(xiàn)不足、總結經(jīng)驗，從而提高粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法質(zhì)量。

第三，建立環(huán)境立法協(xié)同性評估機制?！皡^(qū)域環(huán)境法治最典型的特征就是協(xié)同性，是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)各類主體的協(xié)同行動及其結果與狀態(tài)?！盵22]對于區(qū)域環(huán)境立法的評估，核心評價標準在于評估其協(xié)同性?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同性評估機制的內(nèi)容可以分為橫向和縱向。橫向上，主要包括立法主體之間的協(xié)同和立法之間的協(xié)同。前者主要是指除主導立法的地方政府或者人大之外其他利益相關主體參與環(huán)境立法的程度。區(qū)域環(huán)境治理是多元主體的環(huán)境治理，環(huán)境治理主體的多元性、公眾等利益相關主體參與區(qū)域環(huán)境立法方式的多樣性以及參與的深度和質(zhì)量，都是粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同性評估的重要內(nèi)容。后者主要是指粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地之間的環(huán)境立法是否協(xié)同、是否符合區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的共同利益?？v向上，包括立法過程的協(xié)同，例如是否遵循立法計劃、立法解釋是否與其他地區(qū)協(xié)同；上下位法之間是否存在沖突；實施效果是否達到環(huán)境立法協(xié)同的預期等。協(xié)同工作伴隨著粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法的全過程，建立環(huán)境立法協(xié)同性評估機制，對經(jīng)過環(huán)境立法協(xié)同所頒布實施的大灣區(qū)環(huán)境立法進行分析評價，判斷總結其是否實現(xiàn)了預期的環(huán)境立法協(xié)同效果，并提出評估意見，有利于促進大灣區(qū)環(huán)境立法從形式協(xié)同走向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同，實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理法律保障的統(tǒng)一。

第四，構建公眾參與環(huán)境立法協(xié)同的機制。在法治社會的推動下，民主立法已經(jīng)逐漸成為各地立法的重要原則，各地立法活動也基本具備公眾參與的途徑。環(huán)境立法協(xié)同工作同樣也需要公眾的參與。區(qū)域法制是新生事物，區(qū)域環(huán)境治理更是一個新興且關乎公眾切身利益的課題。區(qū)域環(huán)境治理在我國還缺乏足夠的實踐經(jīng)驗，如何實現(xiàn)環(huán)境立法協(xié)同還在探索和實踐之中，需要發(fā)揮立法協(xié)同機構、立法機關和公眾等相關利益主體的智慧。在粵港澳大灣區(qū)特殊的制度背景下，各方民眾在法律價值、法律認同等觀念上可能存在差別，如何使公眾對于大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同有著更高層次的認同和理解、增進相互溝通和信任，構建公眾參與環(huán)境立法協(xié)同機制就是一個很好的選擇。在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的整個過程中，都可以讓公眾參與，包括立法規(guī)劃、起草論證、審議等等；要暢通公眾參與渠道，可以根據(jù)不同階段的需要設立不同的參與方式，例如向社會公開征求意見、座談會、論證會和聽證會等等。另外，在粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作中，還要重視制定、細化和落實公眾參與環(huán)境立法協(xié)同的機制，避免將其束之高閣，最終流于形式。

四、結論：粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法的縱橫協(xié)同

要將粵港澳大灣區(qū)建成為世界一流灣區(qū)，就要在推動生產(chǎn)要素自由流動、促進經(jīng)濟發(fā)展的過程中，充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載力、自然資源的約束力和人口增長的壓力，加強生態(tài)文明建設，樹立綠色發(fā)展理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式。環(huán)境立法是區(qū)域環(huán)境治理的重要制度內(nèi)容，加強環(huán)境立法協(xié)同是環(huán)境立法的重要保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法協(xié)同可以分為縱向和橫向?？v向上，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同機制應該貫穿于環(huán)境立法活動的全過程，結合大灣區(qū)發(fā)展實踐，協(xié)同各階段存在的矛盾及利益沖突。橫向上，要協(xié)同好各方立法主體之間的關系，遵守憲法和法律，使各方能夠在立法權限范圍內(nèi)處理好環(huán)境治理這一公共事務。