許 軍

（陜西師范大學(xué) 法律系，陜西 西安 710119）

一、引言

我國(guó)出租汽車行業(yè)的近況，可以說(shuō)是“屋漏偏逢連夜雨”。

傳統(tǒng)的出租汽車運(yùn)營(yíng)體制，于公眾、于司機(jī)幾乎無(wú)人叫好。公眾抱怨“打車難”“打車貴”，出租汽車司機(jī)則是滿腹牢騷：交納約占營(yíng)業(yè)額七成之多的“份子錢(qián)”等費(fèi)用之后，自己所剩無(wú)幾，而出租汽車公司則穩(wěn)獲高達(dá)70%～80%的資本回報(bào)率[1]207。至于“黑車猖獗”的抱怨聲更是不絕于耳。這些矛盾在2004 年至2010 年，激化成了200 多起出租汽車司機(jī)“罷運(yùn)”“停運(yùn)”的風(fēng)潮[2]。

舊病未愈，又添新癥。就在傳統(tǒng)出租汽車市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體制踉蹌前行時(shí)，自2013 年起，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而勃興的“滴滴快車”“優(yōu)步打車”等網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)公司，利用打車軟件，將私家車用于提供“專車”（需要注意的是，這里所說(shuō)的“專車”，與過(guò)去人們所指的“領(lǐng)導(dǎo)干部專人所用的公務(wù)用車”，并非同一含義?！皩＼嚒狈?wù)，是“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”的簡(jiǎn)稱，它以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，由網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商即服務(wù)平臺(tái)公司，接入符合條件的私家車輛，私家車主與平臺(tái)公司形成組織形式比較松散的合約關(guān)系，通過(guò)整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)）出租汽車服務(wù)。這種新興市場(chǎng)業(yè)態(tài)迅速崛起，使得本就舉步維艱的傳統(tǒng)出租汽車市場(chǎng)雪上加霜，腹背受敵。在2015 年，僅5 月一個(gè)月，就有16 個(gè)城市發(fā)生了傳統(tǒng)出租汽車司機(jī)抵制“專車”的事件[3]。

如何治療舊病新癥？政府主管部門(mén)雖然積極作為，制定新規(guī)，如交通運(yùn)輸部于2014 年發(fā)布了《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》），2015 年發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），但這些規(guī)范或意見(jiàn)的管理本位色彩濃厚，大都側(cè)重規(guī)范出租汽車司機(jī)的義務(wù)，而對(duì)于司機(jī)的權(quán)利或利益訴求，則缺少深層次的體制構(gòu)建。

出租汽車行業(yè)的種種亂象，本質(zhì)上是利益沖突：既有傳統(tǒng)的出租汽車公司與司機(jī)之間的利益沖突，也有傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)與新興網(wǎng)約“專車”之間的利益沖突。要解決利益沖突，關(guān)鍵是要確認(rèn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬主體。按照現(xiàn)有規(guī)范，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)主體唯公司是舉，而個(gè)體經(jīng)營(yíng)者則被打入另冊(cè)，“低人一等”，這一模式是否合理？備受政策法規(guī)垂青的公司化取向，是否名符其實(shí)？至于業(yè)界“黑馬”——“專車”，它與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司之間，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟花落誰(shuí)家？傳統(tǒng)的公司化、數(shù)量管制等固有套路能否可以如法炮制于“專車”？公司、個(gè)體、“專車”如何分類設(shè)計(jì)具體的經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容？下文嘗試對(duì)上述問(wèn)題作出初步分析。

二、公司之“偽”

公司之“偽”，是指目前我國(guó)大部分出租汽車公司并非真正意義上的公司，在產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、勞資等方面，違反了公司獨(dú)立主體的基本特征，而將各類原本應(yīng)當(dāng)由公司承擔(dān)的義務(wù)，轉(zhuǎn)嫁給了司機(jī)個(gè)人承擔(dān)。我國(guó)出租汽車市場(chǎng)的快速發(fā)展大體始于20 世紀(jì)80 年代末，在20 世紀(jì)90 年代初，特別是鄧小平南方談話之后，出租汽車行業(yè)呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展。當(dāng)時(shí)實(shí)行的是自由進(jìn)入的市場(chǎng)政策，經(jīng)營(yíng)權(quán)主體采取雙軌制——既有公司，也有個(gè)人，這兩類主體并駕齊驅(qū)，無(wú)分優(yōu)劣。然而，快速擴(kuò)張所致的產(chǎn)能過(guò)剩與市場(chǎng)混亂，以及當(dāng)時(shí)如火如荼的“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”洪流，又開(kāi)啟了20 世紀(jì)90 年代末期各地出租汽車市場(chǎng)的公司化的“清理整頓時(shí)期”。政府鼓勵(lì)通過(guò)聯(lián)合兼并推行公司化運(yùn)營(yíng)，竭力將個(gè)體經(jīng)營(yíng)者納入公司麾下，意在提高行業(yè)規(guī)模效應(yīng)，方便政府監(jiān)管。時(shí)至今日，這一思路并未改變。例如，前述《管理規(guī)定》《指導(dǎo)意見(jiàn)》中一再重申：“國(guó)家鼓勵(lì)出租汽車實(shí)行規(guī)?；?、集約化、公司化經(jīng)營(yíng)。”

勿庸置疑，相比于個(gè)體經(jīng)營(yíng)，公司化經(jīng)營(yíng)的確具有一舉三得的制度優(yōu)勢(shì)。就企業(yè)而言，公司化經(jīng)營(yíng)有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；б妫嵘袠I(yè)形象，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。就政府監(jiān)管而言，公司化經(jīng)營(yíng)可以確立“政府監(jiān)管公司，公司監(jiān)管司機(jī)”的監(jiān)管模式，有利于降低政府監(jiān)管成本。就司機(jī)而言，公司化經(jīng)營(yíng)有利于規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)司機(jī)權(quán)益[4]100-104。

但是，這必須以真正意義上的公司為前提。例如，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)與車輛產(chǎn)權(quán)歸公司（即“兩權(quán)歸企”）；在經(jīng)營(yíng)管理方面，公司組織經(jīng)營(yíng)管理，安排監(jiān)管司機(jī)的運(yùn)營(yíng)行為；在勞資關(guān)系方面，公司和司機(jī)之間是純粹的雇用關(guān)系，司機(jī)是公司的員工，與公司簽訂正規(guī)的勞動(dòng)合同，由公司按月發(fā)放固定工資及其獎(jiǎng)勵(lì)[1]196。如果不具備上述特征，就無(wú)法真正發(fā)揮公司化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，只能說(shuō)是一種徒有其表的“偽”公司。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前各地各類的出租汽車公司，真正屬于公司化運(yùn)作者，僅占26%，以上海、無(wú)錫、蘇州等地的出租汽車公司為代表。而在全國(guó)中等以上城市中，“偽”公司卻占58%[4]121，這種“偽”公司實(shí)行掛靠式經(jīng)營(yíng)，僅僅是披著公司的外衣，與真正意義上的公司存在諸多差異。其“偽”表現(xiàn)在如下方面。

其一，產(chǎn)權(quán)虛偽。作為獨(dú)立主體的出租汽車公司，原本應(yīng)當(dāng)貨真價(jià)實(shí)地?fù)碛谐鲎馄囈约敖?jīng)營(yíng)權(quán)，而“偽”公司僅僅是在名義上擁有產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上并未承擔(dān)上述產(chǎn)權(quán)的相應(yīng)成本。在公司化導(dǎo)向下，原本的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者為了繼續(xù)保有經(jīng)營(yíng)權(quán)利，只能將屬于司機(jī)個(gè)體所有的出租汽車或者經(jīng)營(yíng)權(quán)掛靠登記在公司名下。司機(jī)非但無(wú)從獲得補(bǔ)償，反而每月向公司交納一定數(shù)額的掛靠管理費(fèi)。即使司機(jī)個(gè)人沒(méi)有上述產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)，通常情況下，在運(yùn)營(yíng)之前，需要事先向公司交納數(shù)萬(wàn)元的抵押金，公司即用抵押金去購(gòu)買出租汽車，然后交付司機(jī)使用，很多情況下，抵押金都不再退還司機(jī)個(gè)人[1]196?！皞巍惫镜倪@種名不符實(shí)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)際上等于是司機(jī)用自己的錢(qián)為公司購(gòu)買了出租汽車，而公司則免除了負(fù)擔(dān)上述產(chǎn)權(quán)的成本，使得“偽”公司成為“空手套白狼”的食利階層。

其二，責(zé)任虛偽。作為獨(dú)立法人的出租汽車公司，除了上述的產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)獨(dú)立外，其獨(dú)立主體地位還表現(xiàn)為責(zé)任獨(dú)立，即公司的經(jīng)營(yíng)成本與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)只能由公司自己承擔(dān)，不能要求出資人或其他人為公司“買單”，更不能要求員工為公司的經(jīng)營(yíng)成本或經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。然而，“偽”公司每月都要向司機(jī)收取高達(dá)營(yíng)業(yè)總額七成的“份子錢(qián)”[1]207?！胺葑渝X(qián)”的構(gòu)成因時(shí)因地而有很大不同，最初稱為“融資款”“購(gòu)車款”，現(xiàn)在大多稱為“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”“保證金”“承包金”等[5]，主要用于人工成本、車輛相關(guān)費(fèi)用及管理費(fèi)用等成本支出。其中，人工成本包括工資福利費(fèi)（這主要是在真正意義上的出租汽車公司才會(huì)產(chǎn)生的費(fèi)用）、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)充保險(xiǎn)、勞保、供暖費(fèi)等十一項(xiàng)，車輛相關(guān)費(fèi)用包括車輛折舊費(fèi)、燃料費(fèi)、維修保養(yǎng)費(fèi)、車輛保險(xiǎn)費(fèi)、燃油補(bǔ)貼、事故費(fèi)支出等十三項(xiàng)，管理費(fèi)則包括房屋租賃費(fèi)、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、殘疾人保障金等約三十項(xiàng)[6]。從上述費(fèi)用明細(xì)項(xiàng)目中可以看出，出租汽車公司的成本與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上主要是由司機(jī)承擔(dān)的。相比之下，出租汽車公司在幾乎沒(méi)有直接的生產(chǎn)性活動(dòng)的條件下，坐擁每月數(shù)千元的“份子錢(qián)”，基本上不用承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這明顯違反了交通運(yùn)輸部2014 年頒布《管理規(guī)定》中的“不得向駕駛員轉(zhuǎn)嫁投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”的精神。因此，有學(xué)者一針見(jiàn)血地指出，這種公司的經(jīng)營(yíng)主體，名為公司，實(shí)為個(gè)體[7]。

其三，勞資虛偽。任何營(yíng)利性公司都會(huì)有出資人，有雇員。如果是出資人，則有權(quán)按照章程規(guī)定取得分紅。如果是雇員，則有權(quán)按照勞動(dòng)法等規(guī)定要求獲得勞務(wù)報(bào)酬。如果是正常的勞資關(guān)系，理當(dāng)具備勞動(dòng)合同、工資、崗位、社保等四項(xiàng)要素。而在“偽”公司中，司機(jī)個(gè)人并非股東，自然也就沒(méi)有分紅之說(shuō)。但是，他也并不屬于公司的雇員。因?yàn)?，“偽”公司中司機(jī)與公司之間并沒(méi)有勞動(dòng)合同關(guān)系，而只是一種經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系：公司與司機(jī)簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同，司機(jī)按月向公司交納承包費(fèi)。公司與駕駛員最主要的經(jīng)濟(jì)紐帶就是每月固定交納的掛靠管理費(fèi)的“份子錢(qián)”，公司并不負(fù)擔(dān)為職工辦理各項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本工資或津貼補(bǔ)助等事宜，也不會(huì)與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同，公司只負(fù)責(zé)提供代辦車輛保險(xiǎn)、代理審驗(yàn)、繳納稅費(fèi)等服務(wù)，并對(duì)駕駛員和出租汽車實(shí)施一定的管理[4]121。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)模式各不相同，固定上交、結(jié)余歸己，也不失為一種經(jīng)營(yíng)模式，這種模式是以正常的勞資關(guān)系或簽訂平等的經(jīng)營(yíng)合同為基礎(chǔ)的。而在“偽”公司背景下，司機(jī)迫于現(xiàn)行法律政策的公司化導(dǎo)向，他與公司之間正常的勞資關(guān)系或簽訂平等的經(jīng)營(yíng)合同，恐怕都無(wú)從談起。公司化的優(yōu)勢(shì)的確不容否認(rèn)，但“偽”公司的劣勢(shì)更不容小覷。換言之，要真正發(fā)揮公司化的優(yōu)勢(shì)，就必須將約占六成比例的掛靠式的“偽”公司改制轉(zhuǎn)型為真正意義上的公司。由于該行業(yè)的公共交通屬性，出租汽車公司固然不能完全套用公司法的規(guī)定，但必須符合產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任獨(dú)立、勞資關(guān)系合法正規(guī)等公司的基本特征。這種公司既不能以掛靠方式獲得個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的出租汽車所有權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不能巧立名目地夾帶收取原本應(yīng)當(dāng)由公司承擔(dān)的費(fèi)用與成本。至于公司與司機(jī)之間的關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定，定性為公司與員工或雇員的勞資關(guān)系。這是公司化發(fā)揮效能的基礎(chǔ)，否則出租汽車市場(chǎng)勢(shì)必還會(huì)擾攘紛紛，沖突不休。

三、個(gè)體之“卑”

個(gè)體之“卑”，是指相比于公司化主體，出租汽車行業(yè)的政策法規(guī)對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者所設(shè)定的歧視性法律地位。雖然現(xiàn)有的各類出租汽車法律法規(guī)均未明確禁止個(gè)體經(jīng)營(yíng)，但對(duì)于出租汽車經(jīng)營(yíng)者所設(shè)定的“車輛數(shù)量、辦公場(chǎng)所、人員分工、管理章程”等資格或資質(zhì)條件，事實(shí)上是將個(gè)體經(jīng)營(yíng)排除在外或壓縮貶斥。依據(jù)目前的“規(guī)?；⒓s化、公司化”經(jīng)營(yíng)的政策與法律導(dǎo)向，個(gè)體經(jīng)營(yíng)被時(shí)代淘汰似乎指日可待。例如，即使在個(gè)體經(jīng)營(yíng)曾經(jīng)占98%的溫州，近年來(lái)也發(fā)生了公司化轉(zhuǎn)向[4]103。目前的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，基本上都是20 世紀(jì)90 年代出租汽車市場(chǎng)井噴時(shí)期遺留下的。

個(gè)體經(jīng)營(yíng)之所以被打入“另冊(cè)”，根本原因在于賠償能力低下與政府監(jiān)管困難。出租汽車服務(wù)于公共交通，終日戶外巡游，交通事故風(fēng)險(xiǎn)居高不下。相比于財(cái)雄勢(shì)厚的公司，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者大多屬于身無(wú)長(zhǎng)技的社會(huì)底層勞動(dòng)者，個(gè)人財(cái)產(chǎn)有限，賠償能力不高。至于政府監(jiān)管，則是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者受歧視的一個(gè)重要原因。在公司化經(jīng)營(yíng)模式中，政府監(jiān)管公司，公司監(jiān)管司機(jī)，政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)較輕。而在個(gè)體經(jīng)營(yíng)中，司機(jī)個(gè)人自由度極大，幾乎屬于“自由職業(yè)者”，將傳統(tǒng)出租汽車巡游作業(yè)的“三不定”（不定時(shí)間、不定線路、不定站點(diǎn)）特征發(fā)揮到了極致。如果要求政府監(jiān)管人員時(shí)時(shí)直面應(yīng)對(duì)人數(shù)眾多的司機(jī)與投訴的乘客，難免力不從心。

然而，如果仔細(xì)分析，這兩個(gè)歧視個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的理由其實(shí)并不充分。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的改變，許多制約因素已經(jīng)不存在，或者也已經(jīng)弱化于無(wú)形。就賠償能力而論，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也并非低人一等。我國(guó)早在2006 年就開(kāi)始施行的《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，已經(jīng)通過(guò)保險(xiǎn)制度，大大化解了個(gè)體經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)交通事故損害賠償?shù)膲毫?。事?shí)上，即使是公司經(jīng)營(yíng)，目前化解交通事故賠償風(fēng)險(xiǎn)的方式也不外乎此。公司也罷，個(gè)體也罷，既然解決損害賠償?shù)穆窂饺绯鲆晦H，并不存在優(yōu)劣高下之分，法律地位上的厚此薄彼也就失去了合理基石。就政府監(jiān)管而言，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與衛(wèi)星通信定位技術(shù)等高科技手段，監(jiān)管并非難事。在監(jiān)管模式方面，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也完全可以通過(guò)組建同業(yè)協(xié)會(huì)等方式，實(shí)現(xiàn)自我管理，方便政府監(jiān)管。

將出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)平等賦予個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，不僅不存在制度障礙，還能夠回應(yīng)政策還原權(quán)利，貼近市場(chǎng)條件，提高市場(chǎng)活力，產(chǎn)生公司化經(jīng)營(yíng)模式所不具備的效能。

其一，回應(yīng)政策還原權(quán)利。正如上文所說(shuō)，即使落實(shí)公司化導(dǎo)向，也要著力解決“偽”公司制度，需要正本清源，撥亂反正，廢除徒有其表、名不符實(shí)的“掛靠”經(jīng)營(yíng)，將原本屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的出租汽車所有權(quán)或出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，還回個(gè)體經(jīng)營(yíng)者手中。讓過(guò)去“偽”公司制下名為公司、實(shí)為個(gè)體經(jīng)營(yíng)的模式，還原為名至實(shí)歸的個(gè)體經(jīng)營(yíng)。個(gè)體經(jīng)營(yíng)在一定時(shí)間內(nèi)會(huì)不降反升，出現(xiàn)數(shù)量反彈。面對(duì)這一情形，政策法律導(dǎo)向不應(yīng)抱殘守缺，僵化不變，而應(yīng)順勢(shì)而為，提高個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的法律地位，賦予其與公司平等的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)法律主體地位。

其二，貼近市場(chǎng)條件。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，出租汽車市場(chǎng)容量也各不相同，尤其是在中小城市中，市場(chǎng)需求有限，如果強(qiáng)行推進(jìn)公司制，可能未必能夠容納多家出租汽車公司，最終或許會(huì)出現(xiàn)獨(dú)家壟斷的局面，從而破壞當(dāng)?shù)爻鲎馄囀袌?chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；或者是產(chǎn)生幾家規(guī)模有限、半死不活的公司。與其如此，不如放手將有限的市場(chǎng)交給經(jīng)營(yíng)靈活、成本低廉的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)。而即便是在大中城市，市場(chǎng)狀況也是千差萬(wàn)別?！皞€(gè)體經(jīng)營(yíng)與公司經(jīng)營(yíng)并存的模式，在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都有很多成功案例?！盵4]108這說(shuō)明，對(duì)于出租汽車市場(chǎng)不宜采取公司化一枝獨(dú)秀的政策。

其三，提高市場(chǎng)活力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本功能是要充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，而不同經(jīng)營(yíng)主體、多種經(jīng)營(yíng)模式無(wú)疑是展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的必要前提。出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的多樣化，能夠激發(fā)市場(chǎng)活力，提高經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與服務(wù)能力。在公司化模式下，司機(jī)擁有相應(yīng)的勞動(dòng)保障，保底工資、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、車輛維修等均由公司承擔(dān)，所以其危機(jī)意識(shí)較弱，服務(wù)觀念較淡。相比之下，個(gè)體經(jīng)營(yíng)可以同時(shí)在擇業(yè)自由與收益增加方面發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)。如果司機(jī)選擇個(gè)體經(jīng)營(yíng)，意味著免去了向出租車公司交納的營(yíng)業(yè)收益與管理費(fèi)，收入增加必能相應(yīng)激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高服務(wù)。此外，個(gè)體經(jīng)營(yíng)還有助于產(chǎn)生良好的出租汽車市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)外部性：出租汽車個(gè)體經(jīng)營(yíng)意味著經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)入門(mén)檻降低，能夠吸引“黑車”洗白，轉(zhuǎn)為合法的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者[8]。此舉既化解了司機(jī)對(duì)于“黑車”猖獗的不平之氣，又大大激發(fā)了市場(chǎng)活力。

總之，出租汽車行業(yè)需要改變公司化經(jīng)營(yíng)“獨(dú)霸天下”的政策，對(duì)地位“卑下”的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，提升其法律地位，力求個(gè)體與公司均平等享有出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得平等的市場(chǎng)發(fā)展空間。然而，需要特別說(shuō)明的是，法律地位平等，并不意味著公司經(jīng)營(yíng)與個(gè)體經(jīng)營(yíng)具有完全相同的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。如果說(shuō)現(xiàn)行規(guī)范是以公司化為藍(lán)本規(guī)定出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的話，那么個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在與前者主要規(guī)范內(nèi)容大體一致的前提下，應(yīng)當(dāng)在以下方面體現(xiàn)出分類設(shè)計(jì)、區(qū)別對(duì)待的思路。

其一，限制轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)槌鞘械缆啡萘康脑?，出租汽車?jīng)營(yíng)權(quán)的數(shù)量不可能無(wú)限供給，在總量控制的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)因其稀缺性而產(chǎn)生了客觀財(cái)產(chǎn)價(jià)值。這種財(cái)產(chǎn)容易變?yōu)槟承﹤€(gè)體經(jīng)營(yíng)者的投資方式而被炒作牟利，或者發(fā)生層層轉(zhuǎn)包、變相剝削的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致出租汽車的公共交通服務(wù)功能反而被迫退居次要地位。例如，我國(guó)溫州個(gè)體經(jīng)營(yíng)者炒賣出租汽車牌照，一度導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格高達(dá)單價(jià)140 萬(wàn)元[7]23。相比之下，公司炒賣經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為就相對(duì)較少。因此，在賦予個(gè)體經(jīng)營(yíng)者以出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求經(jīng)營(yíng)者親自行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包等行為。如果因?yàn)榭陀^原因確實(shí)需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)在出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)內(nèi)，由政府監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)進(jìn)行。對(duì)于并未建立起出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的城市，如果出現(xiàn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的情況，該經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)由政府收回，并給予相應(yīng)補(bǔ)償，而不是由經(jīng)營(yíng)權(quán)人私下交易。

其二，續(xù)期條件更加嚴(yán)格。我國(guó)現(xiàn)行出租汽車行業(yè)的法律與政策，對(duì)于出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)普遍存在期限性要求。在期限屆滿后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)要求續(xù)期。相比于公司化運(yùn)營(yíng)模式，個(gè)體經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量高低，更加受制于司機(jī)個(gè)人的能力、技術(shù)、健康等諸多因素，因而在個(gè)體經(jīng)營(yíng)權(quán)續(xù)期時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)司機(jī)個(gè)人現(xiàn)狀的考核。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者既往的服務(wù)質(zhì)量，如司機(jī)被投訴屬實(shí)的“拒載”“繞道”“酒駕”“醉駕”“交通肇事”等違規(guī)行為或不法行為，也是考核的重點(diǎn)。

其三，組織個(gè)體經(jīng)營(yíng)者行業(yè)協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)本身并不負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，不具有任何經(jīng)營(yíng)資格，屬于純粹的行業(yè)自治組織。協(xié)會(huì)并不存在追逐利潤(rùn)的情形，只需向成員收繳相應(yīng)的會(huì)費(fèi)而已，有助于徹底降低個(gè)體經(jīng)營(yíng)權(quán)人的負(fù)擔(dān)。協(xié)會(huì)的權(quán)限在于上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的日常服務(wù)監(jiān)管與權(quán)益保障。對(duì)于個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式，政府監(jiān)管由此得以確立起“政府管協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)管司機(jī)”的模式。如前文所述，這與公司化經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管模式異曲同工，并不會(huì)增加政府的監(jiān)管難度。

四、“專車”之“魅”

“專車”之“魅”，是指?jìng)鹘y(tǒng)出租汽車行業(yè)的陳舊管制模式，宛如附體“鬼魅”，“魅”影森森地再現(xiàn)于現(xiàn)有的“專車”規(guī)范或政策，導(dǎo)致“專車”規(guī)范或政策未能體現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)的“互聯(lián)網(wǎng)+”的新興業(yè)態(tài)需求。

“專車”在我國(guó)屬于新興事物，2013 年才在上海出現(xiàn)我國(guó)第一款打車軟件[9]，由于其鮮明的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)效益而發(fā)展迅速。不過(guò)，它在方便乘客的同時(shí)，也強(qiáng)烈沖擊了傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營(yíng)主體的利益，由此引發(fā)了“專車”的合法性之爭(zhēng)[10]。爭(zhēng)論不久，其合法性就得以確認(rèn)。2015 年10 月8 日，上海交通委向“滴滴快車”平臺(tái)發(fā)放了首張網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可[11]。2015 年10 月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《暫行辦法》的征求意見(jiàn)稿，2016 年11 月1 日《暫行辦法》正式施行，2019 年12 月28 日進(jìn)行了修訂。中央和地方法規(guī)政策，均承認(rèn)“專車”經(jīng)營(yíng)的合法性，這無(wú)疑是進(jìn)步之舉。

然而，“專車”究竟應(yīng)當(dāng)如何經(jīng)營(yíng)？如何監(jiān)管？交通運(yùn)輸部發(fā)布的《暫行辦法》卻存在自相矛盾之處。一方面，它聲稱對(duì)“專車”要實(shí)行錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)，以協(xié)調(diào)其與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的矛盾。另一方面，又對(duì)“專車”進(jìn)行同構(gòu)化的制度設(shè)計(jì)，套用舊的管制模式，將公司制、數(shù)量管制等傳統(tǒng)模式如法炮制于“專車”服務(wù)。例如，在主體配置方面，現(xiàn)行的《暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者（以下稱網(wǎng)約車平臺(tái)公司），是指建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的企業(yè)法人”；第十八條規(guī)定：“網(wǎng)約車平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)……與駕駛員簽訂多種形式的勞動(dòng)合同或協(xié)議”。在車輛性質(zhì)方面，這些規(guī)定明顯不符合“專車”服務(wù)的共享經(jīng)濟(jì)或互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，有學(xué)者就認(rèn)為這些規(guī)定實(shí)際上不是“互聯(lián)網(wǎng)+”，而是“互聯(lián)網(wǎng)-”，是對(duì)“專車”服務(wù)的滅頂之災(zāi)[12]。

共享經(jīng)濟(jì)被稱為O2O（Online To Offline）的商業(yè)模式，又稱為“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)，它與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的最大區(qū)別在于，它是利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，通過(guò)建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)把那些具有暫時(shí)且分散的供需信息的人員連接起來(lái)，由此促成供需雙方建立不需要轉(zhuǎn)移所有權(quán)的共享機(jī)制[13]。共享經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)在于能夠最大限度地盤(pán)活既有資源，減少閑置與重復(fù)浪費(fèi)，增加社會(huì)福利供給。在共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)提供平臺(tái)，設(shè)立平臺(tái)公司，其責(zé)任在于掌控接入與退出機(jī)制，以及日常的信息維護(hù)與數(shù)據(jù)監(jiān)管，同時(shí)按照約定比例抽取傭金或提成。而具體的經(jīng)營(yíng)者則擁有獨(dú)立的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)?！肮蚕砉静恢苯悠赣脝T工，不為其購(gòu)買社保、提供勞動(dòng)保護(hù)、支付退休金等?！盵13]

反觀上述《暫行辦法》，相關(guān)規(guī)范明顯發(fā)生了經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體錯(cuò)位：將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體界定為平臺(tái)公司，然后轉(zhuǎn)變私家車的性質(zhì)，車主再與平臺(tái)公司簽訂勞動(dòng)合同。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)是“專車”（即私家車主）而非平臺(tái)公司或網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商。從經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體內(nèi)容來(lái)看，運(yùn)送乘客等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是由“專車”提供負(fù)責(zé)的，而平臺(tái)公司并不負(fù)責(zé)直接的運(yùn)輸服務(wù)活動(dòng)，只是居于司乘雙方的信息媒介的地位。從“專車”與平臺(tái)公司之間的法律關(guān)系來(lái)看，二者之間只是合約關(guān)系，而不是勞動(dòng)合同關(guān)系。在合約關(guān)系中，平臺(tái)公司無(wú)須擁有私家車主的車輛所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，“專車”也無(wú)須向平臺(tái)公司交納名目百出、數(shù)千元不等的“份子錢(qián)”，只需從每一筆交易中抽取20%左右的傭金或提成支付給平臺(tái)公司即可[3]40-43?！皩＼嚒钡乃郊臆囍髋c平臺(tái)之所以不能界定為勞動(dòng)關(guān)系，是因?yàn)檫@顯然不符合共享經(jīng)濟(jì)的基本特征，也必然牽涉到工資、社保、公積金等勞動(dòng)保障方面的諸多因素。如果執(zhí)意將其定性為勞動(dòng)關(guān)系，照此規(guī)范“專車”服務(wù)市場(chǎng)，勢(shì)必導(dǎo)致平臺(tái)公司與傳統(tǒng)出租汽車公司的趨同化，平臺(tái)公司很可能重蹈名為公司、實(shí)為個(gè)體的“偽”公司的覆轍，再陷“偽”公司與司機(jī)之間利益糾纏不清的困局，最終喪失“專車”服務(wù)所體現(xiàn)的共享經(jīng)濟(jì)的諸多優(yōu)勢(shì)。

至于責(zé)任承擔(dān)方面，如果發(fā)生司乘之間的交通事故等糾紛，應(yīng)當(dāng)由“專車”承擔(dān)，而平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)提供必要的協(xié)助。如果平臺(tái)公司在接入、退出、日常監(jiān)管等方面存在過(guò)錯(cuò)，則與“專車”承擔(dān)連帶責(zé)任。這種制度設(shè)計(jì)可以有效改變平臺(tái)公司對(duì)“專車”接入監(jiān)管不力，網(wǎng)上申請(qǐng)審核寬過(guò)濫的情況[14]。進(jìn)一步說(shuō)，基于共享經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，平臺(tái)公司雖然不是經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，但卻是經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系的相關(guān)當(dāng)事人，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面。其一，資格監(jiān)管。這種監(jiān)管職責(zé)主要體現(xiàn)為平臺(tái)公司對(duì)于“專車”的接入與退出的監(jiān)督管理。平臺(tái)公司負(fù)責(zé)審核“專車”的資格條件，并規(guī)定接入與退出的具體要求。其二，服務(wù)監(jiān)管。平臺(tái)公司有義務(wù)利用“好評(píng)”或“差評(píng)”等服務(wù)評(píng)價(jià)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，建立“專車”服務(wù)信用檔案等監(jiān)管體系，并根據(jù)這些數(shù)據(jù)信息對(duì)“專車”作出相應(yīng)的激勵(lì)或處罰。如果平臺(tái)公司未盡到義務(wù)，或者從事了擾亂市場(chǎng)秩序等違法行為，如對(duì)司乘雙方進(jìn)行雙向補(bǔ)貼、發(fā)放優(yōu)惠券等，則由政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)平臺(tái)公司予以處理。因此，“專車”經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系的政府監(jiān)管模式，會(huì)呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式不同的面貌。傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的政府監(jiān)管表現(xiàn)為“政府監(jiān)管公司，公司監(jiān)管司機(jī)”，或者是“政府監(jiān)管協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)監(jiān)管司機(jī)”，而“專車”服務(wù)的監(jiān)管模式則是“政府監(jiān)管平臺(tái)，平臺(tái)監(jiān)管司機(jī)”。與傳統(tǒng)監(jiān)管模式一樣，這種新型監(jiān)管模式，也不會(huì)增加政府的監(jiān)管難度或監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

在確定了“專車”的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體地位之后，就需要依據(jù)上述《暫行辦法》確定的錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)定位，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，構(gòu)建“專車”經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要內(nèi)容。總體而言，“專車”屬于高端服務(wù)，它的數(shù)量、車況、服務(wù)都應(yīng)當(dāng)高于普通出租汽車。

其一，在數(shù)量方面，“專車”的經(jīng)營(yíng)許可不應(yīng)當(dāng)存在數(shù)量限制。從“專車”的經(jīng)濟(jì)理論背景來(lái)看，它屬于新興的共享經(jīng)濟(jì)形態(tài)，共亨經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)決定了數(shù)量開(kāi)放的必要性：接入者的數(shù)量應(yīng)與經(jīng)營(yíng)成本成反比關(guān)系，與經(jīng)營(yíng)效益成正比關(guān)系。因此，接入的“專車”數(shù)量越多，“專車”、平臺(tái)公司、社會(huì)大眾的受益就越充分。如果接入的“專車”數(shù)量過(guò)少，“專車”服務(wù)就會(huì)面臨釜底抽薪的困局，共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益也就無(wú)從談起。此外，從數(shù)量管制的根據(jù)來(lái)看，傳統(tǒng)出租汽車數(shù)量管制屬于增量變化，如果不加控制，難免產(chǎn)生交通狀況惡化、交通能耗與尾氣排放加劇[15]、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等負(fù)外部性現(xiàn)象。相比之下，專車并非車輛增量變化，而只是車輛存量的功能轉(zhuǎn)變，其預(yù)約方式的精準(zhǔn)服務(wù)減少了車輛空駛率，提高了道路利用效率，能夠相應(yīng)避免或降低負(fù)外部性現(xiàn)象。因此，上述《暫行辦法》對(duì)專車進(jìn)行數(shù)量管制并無(wú)堅(jiān)實(shí)的理由。

其二，在車輛方面，“專車”的車型、車況應(yīng)當(dāng)高于傳統(tǒng)的出租汽車，以高檔或節(jié)能環(huán)保汽車為準(zhǔn)入條件，在車身上也應(yīng)當(dāng)設(shè)置明顯的“專車”標(biāo)識(shí)?！皩＼嚒狈堑袡?quán)無(wú)須改變，車輛性質(zhì)也同樣無(wú)須改變。上述《暫行辦法》規(guī)定“專車”應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖榻?jīng)營(yíng)性質(zhì)，這顯然是將“專車”混同于傳統(tǒng)的專營(yíng)出租汽車。如果照此辦理，“專車”將會(huì)面臨巨大的稅務(wù)費(fèi)用等負(fù)擔(dān)，會(huì)令潛在的接入者望而卻步，這與共享經(jīng)濟(jì)背道而馳。其實(shí)，政府為避免“專車”經(jīng)營(yíng)稅收流失，只要規(guī)定相應(yīng)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或明細(xì)即可，依據(jù)平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，就可輕松解決這一困擾，根本沒(méi)有必要將“專車”性質(zhì)予以強(qiáng)行改變，更沒(méi)有理由將“專車”劃歸傳統(tǒng)出租汽車的陣營(yíng)。

其三，在服務(wù)方面，“專車”應(yīng)當(dāng)提供相比于傳統(tǒng)出租汽車更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這就對(duì)“專車”車主提出了更高的要求。接入平臺(tái)公司的“專車”車主，不僅需要提供駕照、安全行駛證明等文件，對(duì)其還應(yīng)當(dāng)有其他條件的要求。這些條件既包括對(duì)其城市人文地理等知識(shí)考核的要求，也包括對(duì)“專車”車主服務(wù)質(zhì)量考核的要求。這些考核，應(yīng)當(dāng)由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)，同時(shí)備案交通主管部門(mén)。因“專車”服務(wù)具有較強(qiáng)的人身屬性，故“專車”車主提供服務(wù)時(shí)，必須由本人親自行使，不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包“專車”的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“專車”屬于新興事物，歷史包袱較輕，只要實(shí)事求是，適應(yīng)市場(chǎng)需求，尊重共享經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，制度設(shè)計(jì)并非難事。需要警惕的是，不能因?yàn)椤皩＼嚒睜?zhēng)議而轉(zhuǎn)移了傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)中的“偽”公司制度的改造，或者忽視個(gè)體經(jīng)營(yíng)者應(yīng)有的法律地位。只有科學(xué)地規(guī)范公司、個(gè)體、“專車”的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體地位，各類主體才能各得其所，出租汽車行業(yè)才有可能健康發(fā)展。

五、小結(jié)

基于上述分析，《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)予以修改。宏觀層面上，應(yīng)當(dāng)停止“國(guó)家鼓勵(lì)出租汽車實(shí)行規(guī)?；?、集約化、公司化經(jīng)營(yíng)”的政策導(dǎo)向，明確規(guī)定出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的三類主體的經(jīng)營(yíng)資格，公司、個(gè)體、“專車”均有經(jīng)營(yíng)資格。具體制度方面，應(yīng)當(dāng)明晰出租汽車公司的法律地位，確保其真正擁有出租汽車以及經(jīng)營(yíng)權(quán)，取消不合理的“掛靠”“份子錢(qián)”現(xiàn)象，將所謂的“掛靠”還原為真實(shí)的個(gè)體出租汽車經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求經(jīng)營(yíng)者親自行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包等行為，嚴(yán)格續(xù)期條件。對(duì)“專車”現(xiàn)象采取有別于傳統(tǒng)出租汽車公司的管制政策，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，明確要求“專車”數(shù)量、車況、服務(wù)都應(yīng)當(dāng)高于普通出租汽車。相應(yīng)地，對(duì)于三類經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，在監(jiān)管模式上也分別建構(gòu)起“政府監(jiān)管公司（協(xié)會(huì)、平臺(tái)），公司（協(xié)會(huì)、平臺(tái)）監(jiān)管司機(jī)”的靈活模式。