覃升鋒，梁衛(wèi)軍

（中共廣西南寧市委黨校，廣西 南寧 530007）

2017 年4 月，習(xí)近平總書記到廣西考察了北海金海灣紅樹林生態(tài)保護(hù)區(qū)、南寧市那考河生態(tài)綜合整治項(xiàng)目，并提出了“五個扎實(shí)”的重要講話，要求廣西扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，努力走出一條具有廣西特色的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。為了深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“五個扎實(shí)”的重要講話精神，2018 年南寧市制定《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》，確定南寧市建設(shè)國家生態(tài)文明建設(shè)示范市的指標(biāo)體系，包括生態(tài)制度、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)生活和生態(tài)文化六大體系，共36 項(xiàng)考核指標(biāo)，其中17 項(xiàng)約束性指標(biāo)，19項(xiàng)參考性指標(biāo)。同時，加快制定《南寧市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》《南寧市生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，建立以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考評體系[1]。南寧市加快推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，以嚴(yán)格的法度和規(guī)矩為綠色發(fā)展保駕護(hù)航。

一、南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展歷程

自1985 年5 月3 日南寧市人大及其常委會通過《南寧市城市環(huán)境衛(wèi)生管理的若干規(guī)定》以來，至今已在地方立法之路上走過了35 年，其所出臺有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)不僅深刻影響著南寧市對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，還在一定程度上推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的法治化。整體而言，南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）初步發(fā)展階段

該階段主要是指1985 年5 月至2000 年6 月，大致包括了南寧市第八屆至第十屆人大常委會任職期間。在此期間，南寧市制定了45 個立法項(xiàng)目。其中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)，1985 年出臺《南寧市城市環(huán)境衛(wèi)生管理的若干規(guī)定》《南寧市城市建設(shè)管理的若干規(guī)定》，1987 年出臺《南寧市城市噪聲管理的若干規(guī)定》，1992 年出臺《南寧市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》，1994 年出臺《南寧市礦產(chǎn)資源管理規(guī)定》，1995 年出臺《南寧市水資源管理?xiàng)l例》，1998 年出臺《南寧市邕江河段水體污染防治條例》，1999 年出臺《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》《南寧市殯葬管理?xiàng)l例》。這些地方性法規(guī)出臺，主要是針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨著新情況而進(jìn)行立法嘗試?？傊?，南寧市環(huán)境保護(hù)立法取得了初步發(fā)展。

（二）快速發(fā)展階段

該階段主要是指2000 年7 月至2015 年6 月，大致包括了南寧市第十一屆至第十三屆人大常委會任職期間。南寧市加快立法工作步伐以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。南寧市制定了37 個立法項(xiàng)目，其中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)，2001 年出臺《南寧市河道與堤防建設(shè)管理?xiàng)l例》，2002 年出臺《南寧市青秀山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，2003 年出臺《南寧市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，2005 年出臺《南寧市公益林條例》，2007 年出臺《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》，2009 年出臺《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，2011 年出臺《南寧市城市綠化條例》《南寧市愛國衛(wèi)生條例》，2013 年出臺《南寧市郁江流域水污染防治條例》《南寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理若干規(guī)定》，2015 年出臺《南寧市五象嶺保護(hù)條例》。可以看出，南寧市通過在護(hù)山、治水、促綠、凈氣等方面立法有力推動了南寧市生態(tài)宜居城市建設(shè)。

（三）全面依法治國發(fā)展階段

該階段主要是指2015 年7 月至今，大致包括了南寧市第十四屆人大常委會任職期間。黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國，強(qiáng)調(diào)由“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變。2016 年南寧市出臺了《南寧市西津國家濕地公園保護(hù)條例》。2017 年11 月30 日南寧市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過《南寧市第十四屆人大常委會五年立法規(guī)劃》（以下簡稱《立法規(guī)劃》），在一類項(xiàng)目（任期內(nèi)完成調(diào)研起草、提請審議）中涉及24 個立法項(xiàng)目，包括修改《南寧市城市綠化條例》、制定《南寧市水土保持條例》；二類項(xiàng)目（任期內(nèi)開展調(diào)研起草，條件成熟時適時提請審議）涉及14 個立法項(xiàng)目，包括修改《南寧市公益林條例》《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》《南寧市郁江流域水污染防治條例》《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》《南寧市殯葬管理?xiàng)l例》等5 個涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條例。2018 年，南寧市結(jié)合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂《南寧市大明山保護(hù)管理?xiàng)l例》《南寧市昆侖關(guān)保護(hù)管理?xiàng)l例》《南寧市公園條例》《南寧市機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排氣污染防治條例》。

經(jīng)過上述三個發(fā)展階段，從1985 年至今，南寧市現(xiàn)行有效的環(huán)境保護(hù)法規(guī)最早為1999 年5 月28日制定的《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》。南寧市制定、修改和廢止的環(huán)境保護(hù)法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)出一定的變化（參見表1）。

二、南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)與成效

（一）立法經(jīng)驗(yàn)

南寧市現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)聚焦“山、水、綠、氣、濕地”，推動了生態(tài)宜居城市建設(shè)。南寧市積極創(chuàng)新立法方式與機(jī)制，打造科學(xué)民主依法立法的“南寧樣本”。一是在立法的前端階段，建立健全法規(guī)立項(xiàng)、論證、評估機(jī)制，進(jìn)一步完善立法程序，把好立法質(zhì)量關(guān)。2017 年首次對地方法規(guī)在立法表決前作評估，委托第三方對法規(guī)的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性進(jìn)行評估。二是在立法的民主性評議階段，以獲取廣泛民意為立法的社會價(jià)值目標(biāo)。靜態(tài)模式為設(shè)立城區(qū)社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)；動態(tài)模式為，通過召開現(xiàn)場立法評議交流會，為廣大市民群眾創(chuàng)造機(jī)會參與地方立法活動，真正體現(xiàn)民主立法的“真民意、實(shí)權(quán)利”，打造群眾參與立法的“南寧樣本”。三是開展法規(guī)清理工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。2019 年，南寧市人大法工委對43 部現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)開展立法后綜合評估分析，對其合法性、合理性、操作性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性進(jìn)行客觀評估，為今后地方性法規(guī)的立改廢工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

（二）立法成效

截至2019 年11 月，南寧市制定了43 部地方性法規(guī)，其中生態(tài)環(huán)境保護(hù)類19 部（見表2），占44.19%，分為綜合性、污染防治、水資源保護(hù)、森林資源保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、濕地保護(hù)等6 類規(guī)范，其中涉及環(huán)境噪聲污染防治、公益林、飲用水水源、城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生等內(nèi)容。南寧市環(huán)境保護(hù)立法主要集中在制度保障和自然資源保護(hù)方面，重點(diǎn)突出對水資源的保護(hù)。南寧市對市內(nèi)的18 條內(nèi)河進(jìn)行強(qiáng)化治理，推進(jìn)內(nèi)河整治、海綿城市建設(shè)、黑臭水體治理、飲用水水源地環(huán)境保護(hù)等治水工作，創(chuàng)新出具有本地特色的“科學(xué)治水、系統(tǒng)治水、生態(tài)治水”的治理模式。從2010 年至今，南寧市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率及河流斷面三類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，實(shí)現(xiàn)“Ⅱ類水入境、Ⅱ類水出境”的優(yōu)良水體大循環(huán)。“水凈綠”是風(fēng)景線，水環(huán)境質(zhì)量明顯提升。南寧市先后獲得聯(lián)合國人居獎以及全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、國家生態(tài)園林城市、美麗山水城市等稱號。

表2

表1 南寧市制定、修改與廢止環(huán)境保護(hù)法規(guī)數(shù)量變化（數(shù)據(jù)更新截止時間：2019 年11 月）

三、南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的不足

（一）缺乏生態(tài)文明的專項(xiàng)立法

自2015 年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂以來，全國各地紛紛修訂了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，如2016 年9 月1 日《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》進(jìn)行第二次修訂。然而《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及地方性法規(guī)側(cè)重保護(hù)和改善環(huán)境，對生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容僅作原則性規(guī)定。南寧市現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)有19 部，但這些法規(guī)并沒形成整體、系統(tǒng)，散見于各個領(lǐng)域。同時，《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》只是臨時性的政策，沒有通過立法方式固定下來。隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的提出，雖然國家層面沒有出臺有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)法規(guī)，但各地紛紛出臺生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)法規(guī)。很顯然，南寧市缺少生態(tài)文明的專項(xiàng)立法，仍滯后于生態(tài)文明改革進(jìn)程，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明等專項(xiàng)立法方面屬于空白狀態(tài)。

（二）立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

1.立法缺乏前瞻性

從南寧市制定、修改與廢止環(huán)境保護(hù)法規(guī)數(shù)量變化（見表1）數(shù)據(jù)來看，截至2019 年1 月，制定了28 部，其中廢止10 部，占立法數(shù)35.71%；修改11部，占立法數(shù)39.29%。例如《南寧市河道與堤防建設(shè)管理?xiàng)l例》《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》歷經(jīng)了3 次修改。從《立法規(guī)劃》來看，《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》面臨再次修改，修改時間較短；《南寧市殯葬管理?xiàng)l例》《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》歷經(jīng)了2 次修改，也即將面臨再次修改；《南寧市邕江河段水體污染防治條例》《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》均歷經(jīng)了2 次修改。這些廢止、修改的法規(guī)時間較短，其中一般在10 年以內(nèi)廢止法規(guī)，一般在5 年以內(nèi)修改法規(guī)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是立法缺乏前瞻性。

2.操作性有待進(jìn)一步提高

一是部分條款實(shí)施性不強(qiáng)，造成執(zhí)法難度大。例如，《南寧市河道與堤防建設(shè)管理?xiàng)l例》第十二條第二款規(guī)定：“邕江已建堤路園河段，以兩岸堤防堤頂防浪墻背水面外延二十米之間的水域和陸域?yàn)楹拥拦芾矸秶??！焙芏鄷r候綠化帶及市政道路往往包含在河道管理范圍內(nèi)，在管理工作實(shí)踐中，綠化帶及市政道路一般均為市園林部門及市政部門管轄，在綠化帶或市政道路上開展建設(shè)行為時，一般只向園林部門或市政部門提出申請及審批，而跳過水利部門，導(dǎo)致實(shí)際管理權(quán)限落空。二是立法內(nèi)容沒有真正從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境，造成執(zhí)法成本過大。三是部分條款在法言法語方面不夠準(zhǔn)確、規(guī)范，在實(shí)務(wù)操作中因理解不同而存在不同的處理結(jié)果。

3.利用互聯(lián)網(wǎng)手段推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)有待加強(qiáng)

《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門要依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)手段，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺、環(huán)境執(zhí)法平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和生態(tài)環(huán)境保護(hù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)[2]?？梢钥闯觯髷?shù)據(jù)技術(shù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息收集分析、規(guī)劃銜接、環(huán)境污染監(jiān)管防治等方面發(fā)揮了重要作用。然而，南寧市現(xiàn)行19部地方性法規(guī)在立法內(nèi)容方面較少體現(xiàn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段的運(yùn)用。這很大程度上是因?yàn)榱⒎ǜ簧蠒r代步伐，存在滯后性。

（三）生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系有待完善

1.綜合性法規(guī)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從表2 可看出，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)綜合性的環(huán)境保護(hù)法規(guī)較少，共5 部，所占生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)總數(shù)的26.32%。針對河湖保護(hù)管理、資源能源利用、建筑廢棄物管理、城市揚(yáng)塵、水土流失、生活垃圾分類管理等方面的地方立法尚未出臺。南寧市現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法覆蓋的范圍不夠廣，綜合性的環(huán)境保護(hù)法規(guī)較少，直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞和危害等案件得不到及時救濟(jì)。

2.生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系的立法有待完善

生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系要求以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體，意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化和產(chǎn)業(yè)化。南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入加大，但市場化和產(chǎn)業(yè)化的鏈條不完善。例如，南寧市其他生活垃圾卻難以達(dá)到市場化和專業(yè)化，有害垃圾的處置，因量少，處置難度大，缺乏應(yīng)有市場，造成有害垃圾沒有得到變廢為寶的再利用。同時，可回收垃圾雖量大，但專業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，仍然停留在小、零散的分布現(xiàn)狀。

3.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法有待完善

南寧市即將出臺《南寧市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，在立法過程中存在城市生態(tài)環(huán)境立法較多，但對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)散見少數(shù)條款，原則性太強(qiáng)，缺乏針對性，造成了城鄉(xiāng)立法不平衡。而農(nóng)村地區(qū)地下水污染、資源超采、煙土粉塵、土壤污染等現(xiàn)象的存在，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題相當(dāng)突出，缺乏相應(yīng)的立法保護(hù)使生態(tài)環(huán)境越來越惡化。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)接合部環(huán)境保護(hù)滯后問題顯示出來。農(nóng)村能夠提供的環(huán)境治理及服務(wù)水平與城市相比仍然存在很大差距，很大程度上源于農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法機(jī)制落后，加上村民環(huán)境保護(hù)意識淡薄，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題難以有效解決。

（四）公眾參與立法有待進(jìn)一步提高

第一，南寧市環(huán)保社會組織中社會團(tuán)體僅有南寧市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會、南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會，環(huán)保社會組織的力量非常薄弱。第二，公眾雖然參與環(huán)境保護(hù)有明確的法律規(guī)定，但是沒有積極參與到環(huán)境保護(hù)立法，換言之，公眾參與立法處于被動地位。主要是因?yàn)樵谶x擇人員參與立法方面，政府擁有選擇的主導(dǎo)權(quán)，主要是選擇專家、學(xué)者參與，而這些專家、學(xué)者往往是少數(shù)群體?？梢哉f，公眾表達(dá)意見缺乏有效機(jī)制，缺乏機(jī)會平等、公平。在組織論證會、聽證會等征求意見時，沒有要求一定比例的公眾參與，在立法過程中忽略公眾意見。第三，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的意識有待提高。主要體現(xiàn)為公眾尚未意識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的重要性。第四，立法機(jī)構(gòu)尚未通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體、微信等宣傳平臺引導(dǎo)公眾參與到立法。

四、國內(nèi)其他城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)

（一）珠海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)

1.立法先行，規(guī)劃引領(lǐng)

（1）出臺《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》

1998 年珠海市出臺了《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》，經(jīng)2008 年、2017 年兩次修改，分8 章117 條。一是堅(jiān)持“以人為本”的生態(tài)立法理念。從《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》第一條、第二十六條規(guī)定看出，珠海市保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持“以人為本”的生態(tài)立法理念。二是環(huán)境保護(hù)主管部門依法享有組織編制市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃的職權(quán)，同時與海洋行政主管部門享有污染物排放監(jiān)督管理權(quán)限，逐步推行污染源自動監(jiān)控。三是實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易制度，對重點(diǎn)污染物排放實(shí)行總量控制，規(guī)定排污者建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和環(huán)境管理臺賬。四是開展節(jié)能減排，規(guī)定開展綠色機(jī)關(guān)建設(shè)。

（2）出臺《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡稱《促進(jìn)條例》）

2014 年珠海出臺《促進(jìn)條例》，分8 章56 條，是黨的十八大之后全國首部生態(tài)文明地方性法規(guī)，成為珠海市生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)性地方法規(guī)。一是明確生態(tài)文明建設(shè)是全社會的共同責(zé)任?！洞龠M(jìn)條例》第九條規(guī)定，建立全社會參與機(jī)制，保障公眾的生態(tài)文明建設(shè)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)。二是劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施主體功能區(qū)制度。《促進(jìn)條例》第十條規(guī)定，主體功能區(qū)規(guī)劃劃分為禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、集聚發(fā)展區(qū)、提升完善區(qū)等5 個功能分區(qū)。三是逐步建立排污權(quán)交易制度。對超額完成主要污染物總量控制任務(wù)的排污單位，其超額完成的削減量經(jīng)市環(huán)境保護(hù)部門復(fù)核后，可以依法轉(zhuǎn)讓。對超標(biāo)排放污染物或者超總量排放污染物的排污者，由環(huán)境保護(hù)部門下達(dá)限期治理任務(wù)，限期治理的方式包括限產(chǎn)、減產(chǎn)或停產(chǎn)治理。四是鼓勵建設(shè)綠色建筑。新建政府投資建筑項(xiàng)目、大型公共建筑、保障性住房項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和管理。五是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因保障分區(qū)功能，禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)內(nèi)的企業(yè)事業(yè)單位和個人確需搬遷或者經(jīng)濟(jì)利益受到損害的，由所在地人民政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行安置或者給予補(bǔ)償。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，落實(shí)補(bǔ)償政策。

綜上所述，《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》目的是保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)?！洞龠M(jìn)條例》目的是建立健全生態(tài)文明制度，涵蓋了生態(tài)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等內(nèi)容。由此可見，《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》《促進(jìn)條例》相輔相成，相得益彰，樹立生態(tài)立法理念，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的同時，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)與文化。

2.構(gòu)建生態(tài)文明法規(guī)體系

珠海市構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)以《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》《促進(jìn)條例》作為核心法規(guī)體系，在生態(tài)城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)旅游等方面配套制定相應(yīng)地方性法規(guī)。自2014 年以來，珠海市出臺了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《珠海市排水條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理?xiàng)l例》，明確水環(huán)境保護(hù)、水資源管理、水污染防治等方面的規(guī)定。在此立法的基礎(chǔ)上，先后制定了《珠海市生態(tài)線控制性規(guī)劃》《珠海市河湖水系低影響開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》《珠海市水系連通規(guī)劃》《珠海市入河排污口整治規(guī)劃》《珠海市河湖岸線保護(hù)利用專項(xiàng)規(guī)劃》等規(guī)劃，明確河湖水系總體布局，劃定河湖水域控制范圍[3]。

（二）杭州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)

1.積極推進(jìn)低碳城市建設(shè)

根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的規(guī)定，2014 年杭州市出臺《杭州市應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2013-2020 年）》，建立市場化減碳機(jī)制，推動機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、企業(yè)、團(tuán)體和個人參與國家溫室氣體自愿減排交易。同年，杭州市出臺《杭州市可再生能源開發(fā)利用管理辦法（試行）》，重點(diǎn)推進(jìn)太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能以及其他可再生能源開發(fā)利用，并將杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)列入國家低碳工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)。

2.完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系

杭州市先后實(shí)施了《杭州生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》《杭州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2010-2020）》《杭州市環(huán)境功能區(qū)劃》等系列規(guī)劃，形成了生態(tài)市—生態(tài)縣—生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—生態(tài)村四級生態(tài)規(guī)劃體系[4]。為了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2016 年杭州市出臺《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》。一是規(guī)劃先行，實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、編制本市生態(tài)帶規(guī)劃等以法律的形式作出規(guī)定。二是推進(jìn)排污權(quán)交易。三是著力建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。四是推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通。五是強(qiáng)化信息公開和公眾參與，建立生態(tài)和環(huán)境違法信息記入信用檔案。

杭州市以《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》作為龍頭，構(gòu)建以生態(tài)文明建設(shè)為核心的法規(guī)體系。《杭州市主要污染物排放權(quán)交易管理辦法》《杭州市主要污染物排放權(quán)交易規(guī)則（試行）》《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》等法規(guī)，涵蓋了生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟(jì)以及公眾參與等內(nèi)容，重點(diǎn)開展環(huán)境污染第三方治理、排污權(quán)交易和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制等[5]。

五、加強(qiáng)南寧市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的對策

（一）增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的法治理念

1.重視法治理念的培育

一是重視法治宣傳工作，切實(shí)把生態(tài)文明法治思維和法治方式貫穿于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作始終。南寧市要以良性機(jī)制開展法治宣傳，成立普法宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)法治宣傳專業(yè)力量，健全普法宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組專題會議、年度工作匯報(bào)和普法工作督查等制度，成立專職與兼職法律顧問團(tuán)。二是統(tǒng)籌規(guī)劃突出生態(tài)文明法治宣傳教育的重點(diǎn)對象、重點(diǎn)內(nèi)容和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，特別是要加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境教育培訓(xùn)，將公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”的重點(diǎn)對象，嚴(yán)抓公職人員法治教育，樹立公權(quán)執(zhí)法、依靠法律化解矛盾、依法提出政策建議的理念，增強(qiáng)公職人員的法律素養(yǎng)。三是倡導(dǎo)節(jié)約適度、綠色低碳、綠色增長、共建共享的生態(tài)文明新理念，通過新聞發(fā)布會、集中宣傳、專題宣講、納入普法計(jì)劃等形式，進(jìn)行全方位、立體化宣傳，為地方法規(guī)貫徹實(shí)施生態(tài)文明營造良好環(huán)境。

2.秉持人與自然和諧共生的理念

一是以法治思維、法治方式推動生態(tài)文明建設(shè)，切實(shí)把保障綠色發(fā)展作為踐行新發(fā)展理念的重要舉措，聚焦重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出矛盾問題，精準(zhǔn)發(fā)力、重點(diǎn)突破、有效行動，真正做到“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。二是在全社會積極宣傳和培育生態(tài)環(huán)境保護(hù)主流價(jià)值觀，推進(jìn)社會共治、促進(jìn)共建共享，努力形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)人人參與、生態(tài)文明成果人人共享的生動局面。

（二）增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法的科學(xué)性

1.增強(qiáng)立法的針對性和實(shí)效性

第一，根據(jù)南寧市生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)、實(shí)際，集中抓好重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，加快生活垃圾分類管理?xiàng)l例、水土保持若干規(guī)定等法規(guī)草案審議步伐；總結(jié)好、運(yùn)用好城市綠化條例（修改）、郁江流域水污染防治條例（修改）、那蘭鷺鳥保護(hù)區(qū)等立法調(diào)研成果，加快立法步伐。第二，增強(qiáng)立法的實(shí)效性，進(jìn)行立法成本、守法成本、執(zhí)法成本社會效益分析，使立法取得良好的經(jīng)濟(jì)社會效果，杜絕單純應(yīng)付考核需要、體現(xiàn)政績工程而立法的現(xiàn)象。第三，增強(qiáng)立法的優(yōu)先性，科學(xué)合理設(shè)定權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任。堅(jiān)持“權(quán)利優(yōu)先”的原則，這是生態(tài)文明立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在保障人民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益和權(quán)力同時，對國家公共權(quán)力的行使，需要有相應(yīng)的制約與限制。第四，立法要緊跟時代步伐，在立法內(nèi)容方面應(yīng)充分體現(xiàn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段的運(yùn)用，通過應(yīng)用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)大氣、土壤環(huán)境綜合分析，污染源精細(xì)化監(jiān)管，環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急等重點(diǎn)業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)交換與共享。

2.堅(jiān)持“立法特色”原則

“立法特色”，就是立法精準(zhǔn)反映本地的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際，反映本地的特殊性。它能準(zhǔn)確地把握本地發(fā)展的需要，以問題為導(dǎo)向，注重解決本地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)突出問題。南寧市“以水治城”的法規(guī)制度，具有較強(qiáng)的針對性，從實(shí)際出發(fā)，探索解決本地突出而國家法律沒有提出措施解決的問題，具有一定的創(chuàng)新性和領(lǐng)先性?？傊?，應(yīng)將南寧市自然生態(tài)環(huán)境、環(huán)境資源狀況的“自然特色”、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨環(huán)境問題的“需求特色”轉(zhuǎn)化為與之相適應(yīng)的“立法特色”。

（三）進(jìn)一步提高立法質(zhì)量

1.貫徹立法精神，注重頂層設(shè)計(jì)

貫徹《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，完善立法權(quán)限、原則，保障科學(xué)民主立法，要把好立法源頭，精細(xì)立法過程。在生態(tài)環(huán)境立法工作中，南寧市貫徹落實(shí)黨中央和廣西區(qū)黨委關(guān)于生態(tài)文明立法工作的決策部署，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高立法質(zhì)量，科學(xué)編制立法計(jì)劃。堅(jiān)持城市生態(tài)治理與鄉(xiāng)村生態(tài)治理并重，增強(qiáng)立法工作的指導(dǎo)性、規(guī)范性，并根據(jù)發(fā)展變化的實(shí)際適時調(diào)整補(bǔ)充，使其更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。

2.規(guī)范立法工作程序

人大常委會在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立項(xiàng)、起草、審議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上應(yīng)加強(qiáng)主導(dǎo)性，不斷提高立法質(zhì)量。一是建立立法咨詢制度，對立法咨詢專家聘任條件、選聘程序、參與途徑等作出制度規(guī)定。根據(jù)立法實(shí)際需要，可對專家立法咨詢開展調(diào)研、論證、起草、咨詢等活動，充分發(fā)揮咨詢專家智力支持的作用。二是健全法規(guī)起草制度。為形成更廣泛的法治共識，應(yīng)探索開展法規(guī)文本多元起草，重要法規(guī)文本委托專業(yè)機(jī)構(gòu)起草制度，提高文本質(zhì)量。法規(guī)文本應(yīng)使用法言法語，精確表述，避免歧義。探索實(shí)行人大法制工作機(jī)構(gòu)起草與政府法制部門聯(lián)合起草、立法咨詢專家組起草、委托高校等第三方起草相結(jié)合等制度，專家、學(xué)者、立法工作者共同推動立法工作。三是建立立法后評估制度。立法機(jī)關(guān)要適時開展立法評估，對立法質(zhì)量、實(shí)施效果和社會各方面的反映進(jìn)行分析評價(jià)，根據(jù)評估建議，適時啟動修訂、完善或廢止相關(guān)地方法規(guī)工作。

3.堅(jiān)持立改廢釋并舉

南寧市應(yīng)對現(xiàn)有法規(guī)適時進(jìn)行修改，廢止與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)、實(shí)效性不強(qiáng)的法規(guī)，適應(yīng)生態(tài)文明新變化。一是建立法規(guī)清理制度。依照的立法法規(guī)定，將集中清理、專門清理和定期審查相結(jié)合，動態(tài)掌握法規(guī)質(zhì)量，保障法規(guī)體系的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。對部分專項(xiàng)立法清理工作，以公開招標(biāo)的方式，委托第三方清理，提高清理工作的客觀性、科學(xué)性。二是建立規(guī)范性文件備案審查制度。健全規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)制，著重審查是否存在違憲違法，是否存在減損公民、法人和其他社會組織權(quán)利、增加其義務(wù)，是否存在越權(quán)設(shè)置禁止性規(guī)定等問題進(jìn)行審查，提出審查意見，及時進(jìn)行違法糾正。三是依法開展法規(guī)制定的解釋工作，闡釋法規(guī)內(nèi)涵、說明法規(guī)依據(jù)，促進(jìn)法規(guī)實(shí)施。

（四）加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法體系

1.增加生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)立法

在《南寧市創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市規(guī)劃（2018-2022 年）》的基礎(chǔ)上，南寧市可根據(jù)實(shí)際情況適時制定生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)立法，明確將生態(tài)文明理念、原則、目標(biāo)、方法融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。在立法層面上，加快建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化、經(jīng)濟(jì)、目標(biāo)責(zé)任、文明制度、安全等五大體系，涵蓋生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、信息公開和公眾參與等內(nèi)容。同時，生態(tài)文明建設(shè)的專項(xiàng)立法應(yīng)緊跟時代步伐，注重對五象新區(qū)中國(廣西)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)南寧片區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2.完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法體系

南寧市以專項(xiàng)立法的生態(tài)文明建設(shè)作為龍頭，統(tǒng)領(lǐng)19 部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，從綜合性、污染防治、水資源保護(hù)等6 類規(guī)范中，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法體系。一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合性立法，如對河湖保護(hù)管理、資源能源利用、建筑廢棄物管理、城市揚(yáng)塵、水土流失、生活垃圾分類管理等進(jìn)行立法。二是加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)。根據(jù)《南寧市全域旅游總體規(guī)劃（2017-2025 年）》，加強(qiáng)旅游資源的立法，建設(shè)旅游資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，從旅游資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個方面解決自然資源保護(hù)、人文資源保護(hù)、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題。三是加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。南寧市大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合全域旅游規(guī)劃，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。對此，南寧市需對農(nóng)村的水、大氣、土壤、聚落環(huán)境、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等進(jìn)行單獨(dú)立法。

（五）健全立法的公眾參與制度

1.健全公眾參與立法機(jī)制

一是要建立和完善座談、論證、咨詢的立法機(jī)制，暢通公眾參與立法的渠道。二是建立立法意見采納反饋機(jī)制，向參與立法的公民反饋其提出意見的研究和采納情況，激發(fā)公民參與立法工作的積極性。三是深化完善公民參與立法的制度措施，保障公民、社會團(tuán)體和其他組織的立法建議權(quán)。四是加大立法信息公開力度，拓展信息溝通渠道。通過報(bào)刊、網(wǎng)站及微信等平臺，及時發(fā)布生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法資訊，積極引導(dǎo)公眾參與立法，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會公眾的良性互動。五是進(jìn)一步完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制，通過依托立法聯(lián)系點(diǎn)，廣泛征求公眾意見建議，拓寬立法信息公開渠道，方便基層公眾參與立法活動。

2.建立立法的公眾協(xié)商機(jī)制

一是建立立法協(xié)商專家?guī)?，發(fā)揮社會各界人才薈萃、智力密集、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，吸收公眾參與地方性法規(guī)的起草、修改、論證等工作，積極提出建設(shè)性意見和建議，供立法機(jī)關(guān)決策參考。二是充分發(fā)揮政協(xié)委員、人民團(tuán)體以及社會組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法協(xié)商中的作用，廣泛聽取意見建議，使立法工作凝聚共識，提高法規(guī)質(zhì)量。

3.加強(qiáng)環(huán)保社會組織的建設(shè)

環(huán)保社會組織作為專業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)，不僅積極參與地方立法制定、環(huán)境監(jiān)督與社會維權(quán)，還能夠起到促進(jìn)社區(qū)、公眾參與到生態(tài)建設(shè)、環(huán)保事務(wù)的作用，有利于推動社區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。南寧市可通過加大政策、資金、稅收等扶持力度，鼓勵支持更多環(huán)保社會組織成立。待條件成熟后，可通過立法形式保障社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。