王長斌

澳門幸運博彩業(yè)的監(jiān)管體系，是澳門回歸祖國之后才發(fā)展起來的。①在這之前，澳門幸運博彩業(yè)屬于壟斷經(jīng)營，澳葡政府對博彩業(yè)采取“委托監(jiān)管”的方式。亦即政府通過一紙專營合約，將幸運博彩業(yè)的專營權(quán)賦予專營公司，同時將一些監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任委托給它。②因此，所謂委托監(jiān)管，實際上是博彩公司的自我監(jiān)管。澳門回歸祖國以后，特區(qū)政府決心在幸運博彩業(yè)引入競爭，并致力于改善幸運博彩業(yè)的監(jiān)管狀況，遂制定《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》（第16/2001號法律）。以此法律，澳門構(gòu)建了一個幸運博彩的基本監(jiān)管框架。近二十年來，特區(qū)政府在第16/2001號法律的基礎(chǔ)上，不斷予以豐富、修改與完善，在博彩監(jiān)管方面取得了長足的進(jìn)步。本文回顧、總結(jié)、檢討近二十年來澳門幸運博彩監(jiān)管法律制度的變遷，并進(jìn)而探討澳門幸運博彩監(jiān)管改進(jìn)的方向。

一、澳門幸運博彩監(jiān)管法律框架的建立

2001年9月公布并實施的第16/2001號法律是澳門回歸祖國后幸運博彩業(yè)最重要的基礎(chǔ)性法律之一。與澳葡時期的幸運博彩法律相比，第16/2001號法律在許多方面具有開創(chuàng)性。澳門回歸祖國之前，澳葡政府制定的幸運博彩法律，主要規(guī)定幸運博彩批給制度，亦即公司如何獲得博彩專營權(quán)、應(yīng)當(dāng)履行什么樣的經(jīng)營義務(wù)、如何向政府繳稅、專營的時間長度、專營結(jié)束后如何續(xù)期、資產(chǎn)如何移交等內(nèi)容。③第16/2001號法律突破了這一局限，將監(jiān)管的范圍及內(nèi)容擴大到批給制度之外。

第16/2001號法律建立的幸運博彩監(jiān)管框架，主要包括以下幾個方面：（1）通過批給制度甄選博彩經(jīng)營公司；（2）博彩公司及其具備一定股份的股東、董事和主要雇員必須具備適當(dāng)資格，才能進(jìn)入博彩業(yè)；（3）禁止博彩公司在經(jīng)營過程中作出限制競爭行為；（4）博彩中介人必須領(lǐng)取準(zhǔn)照并接受政府監(jiān)察；（5）禁止或限制某些人士進(jìn)入娛樂場；（6）博彩公司必須建立適當(dāng)?shù)臅?、?nèi)部核查制度及接受審計。在上述諸方面中，批給制度是繼承澳葡政府長期以來的習(xí)慣做法，禁止或限制某些人士進(jìn)入娛樂場在澳葡政府時期的法律中也有所規(guī)定。除此之外，其他均為第16/2001號法律所創(chuàng)立。第16/2001號法律通過之后，澳門特區(qū)政府頒布多項法律與行政法規(guī)，不斷對其進(jìn)行修改、補充與完善。關(guān)于這些修改，將在下文詳述。

2004年，澳門通過《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》（第5/2004號法律），規(guī)定具資格的博彩信貸實體可以合法地從事博彩信貸業(yè)務(wù)，并就博彩信貸的運作規(guī)定了具體的監(jiān)管措施。這是澳門第一次將博彩信貸業(yè)務(wù)合法化并將之納入監(jiān)管范圍。

2006年，澳門通過《預(yù)防及遏止清洗黑錢犯罪》（第2/2006號法律）及《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》（第7/2006號行政法規(guī)），建立了反清洗黑錢的監(jiān)管框架。娛樂場經(jīng)營者必須按照該法律與行政法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)法律責(zé)任，并制定有關(guān)預(yù)防措施。

澳門博彩業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)主要有博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局、司法警察局和博彩委員會。2003年，澳門頒布了《博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的組織和運作》（第34/2003號行政法規(guī)），就博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的性質(zhì)、職責(zé)、組成等作了規(guī)定，確定該局是博彩監(jiān)管的主要機構(gòu)。2006年頒布的《司法警察局的組織與運作》（第5/2006號法律）規(guī)定“在賭場及其他博彩場所內(nèi)實施的犯罪，又或在該等場所周圍實施的與博彩有關(guān)的犯罪”，由司法警察局專屬調(diào)查，由此確定了司法警察局在博彩罪案方面的專屬調(diào)查權(quán)。2000年，澳門特區(qū)行政長官發(fā)布第120/2000號行政長官批示，成立博彩委員會，以便“對未來博彩業(yè)之發(fā)展和管理作出研究，并制定有關(guān)政策”。2010年，澳門特區(qū)行政長官發(fā)布第38/2010號行政長官批示，對博彩委員會的組成進(jìn)行了調(diào)整，明確博彩委員會的職責(zé)為：“就博彩業(yè)的發(fā)展作出研究，并制定有關(guān)政策；訂定規(guī)管博彩業(yè)所需的規(guī)范；監(jiān)管博彩業(yè)的發(fā)展及運作；建議發(fā)出相關(guān)指引”。2016年，行政長官發(fā)布第101/2016號行政長官批示，再次對博彩委員會的組成進(jìn)行微調(diào)。如今，博彩委員會由行政長官擔(dān)任主席，成員由經(jīng)濟(jì)財政司司長、行政法務(wù)司司長、保安司司長、運輸工務(wù)司司長、行政長官辦公室主任、行政長官辦公室代表一名和博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局局長組成。博彩委員會是澳門特區(qū)政府關(guān)于博彩的主要決策機構(gòu)。

上述法律與行政法規(guī)構(gòu)成了澳門幸運博彩的監(jiān)管框架，下文除了不再涉及監(jiān)管機構(gòu)外，將考察該框架主要組成部分的發(fā)展變化。

二、澳門幸運博彩業(yè)的準(zhǔn)入：批給與資格審查

博彩是特殊行業(yè)，世界各國的法律都規(guī)定了一定的準(zhǔn)入制度，澳門的博彩準(zhǔn)入制度主要體現(xiàn)在兩個方面：利用批給制度甄選博彩經(jīng)營者，利用資格審查制度甄選進(jìn)入博彩業(yè)的個人。澳門回歸祖國之后，雖然仍在博彩業(yè)實行批給制度，但已放棄過去的壟斷經(jīng)營，代之以有限度的競爭。為了防止博彩經(jīng)營者通過限制競爭而恢復(fù)過去的壟斷經(jīng)營，新的法律專門規(guī)定了禁止限制競爭的條款。

（一）澳門博彩業(yè)的批給制度：從壟斷到有限度競爭

澳門博彩批給制度起源于19世紀(jì)后半期的承充專營制度。有史家研究，最初澳葡政府實現(xiàn)博彩合法化的方式應(yīng)當(dāng)是發(fā)放許可證。到1850—1851年度，始借鑒豬肉、牛肉等商品經(jīng)營權(quán)拍賣的經(jīng)驗，實行承充專營制度。1877—1880年間曾經(jīng)中斷，但不久即恢復(fù)。④1982年，澳葡政府頒布了《核準(zhǔn)在本地區(qū)經(jīng)營幸運博彩之批給的法律制度》（第6/82/M號法律），規(guī)定：“幸運博彩的經(jīng)營，其批給以專利制度或特別準(zhǔn)照制度行之。按照特別準(zhǔn)照制度批給的最多數(shù)目為四個?！雹葸@一規(guī)定試圖突破批給制度，但基于種種原因，該法并未獲得實施。澳門回歸祖國后，特區(qū)政府在第16/2001號法律中將經(jīng)營娛樂場幸運博彩的數(shù)目確定為三個，并付諸實施。該法規(guī)定，澳門特別行政區(qū)政府保有幸運博彩的經(jīng)營權(quán)，任何企業(yè)在澳門從事幸運博彩經(jīng)營，必須由澳門特區(qū)政府批給，批給必須預(yù)先公開競投，批給的數(shù)目最多為三個，經(jīng)營期限最長為二十年（特殊情況下可以延長，但總數(shù)不得超過五年）。這些是澳門博彩批給制度的基本特征。

但第16/2001號法律并未如第6/82/M號法律那樣使用“特別準(zhǔn)照”概念，而是繼續(xù)使用較為模糊的“批給”概念。盡管批給數(shù)目增加到三個，但就性質(zhì)而言，博彩批給制度仍然屬于專營。澳門特區(qū)中級法院2013年對上訴案第260/2010號的判決中明確認(rèn)為現(xiàn)行的博彩批給制度仍然屬于專營性質(zhì)：“要看這些博彩公司是否專營的性質(zhì)，博彩經(jīng)營牌照的數(shù)目并不是決定的因素，多數(shù)牌照的發(fā)出也并不等于博彩業(yè)經(jīng)營已經(jīng)進(jìn)入了真正的自由化，政府也就是多發(fā)了兩個可以專營的牌照而已，其他人還是不能進(jìn)入這個領(lǐng)域。”

（二）禁止限制競爭行為

第16/2001號法律有多個條款涉及競爭規(guī)則，這主要是因為，該法的主要目的是為開放博彩市場制定規(guī)則。當(dāng)時的立法者擔(dān)心，博彩市場開放之后，如果任由博彩公司聯(lián)合起來限制、消除競爭，則與一個博彩公司專營無異，市場開放的果實就可能被抵消。因此，立法者為了防患于未然，就競爭問題作出規(guī)定。

第16/2001號法律規(guī)定的競爭規(guī)則主要包括以下幾個方面：第一，禁止連鎖董事（或稱交叉董事）。第18條規(guī)定，禁止“在一間以上之承批公司之公司機構(gòu)或一間以上之管理公司之公司機構(gòu)兼任職務(wù)，以及禁止在承批公司之公司機構(gòu)及在管理公司之公司機構(gòu)兼任職務(wù)”，其目的是防范公司通過管理人員的交叉任職，消除公司之間的競爭。第二，禁止聯(lián)合限制競爭（即卡特爾行為）。第21條第三款規(guī)定：“禁止承批公司之間或?qū)儆谟嘘P(guān)集團(tuán)之公司之間以任何方式商定之、能對承批公司之間之競爭造成阻礙、限制或破壞之協(xié)議或行為?！钡谌?，禁止不當(dāng)利用市場主導(dǎo)地位（或濫用市場支配地位）行為。第21條第四款規(guī)定：“禁止一間或一間以上之承批公司不當(dāng)利用在整個市場或在市場內(nèi)相當(dāng)部分所占之主導(dǎo)地位，以阻礙、限制或破壞承批公司之間之競爭?！?/p>

但是，自第16/2001號法律通過以來，該法中的競爭條款似乎從未引起重視，相當(dāng)多的人，包括法律人，甚至沒有意識到這些條款的存在。例如，2009年，博彩公司醞釀成立博彩商會，討論限制“碼傭率”等問題。所謂“碼傭”，是指博彩中介人把賭客介紹到博彩公司參加博彩活動而獲得的傭金，它一般是以賭客購買籌碼的一定比率支付，這個比率就是“碼傭率”。在博彩市場開放之前，澳門博彩市場的專營者——澳門旅游娛樂有限公司——提供的碼傭率約為0.7%。⑥博彩市場開放后，其他幸運博彩公司紛紛進(jìn)入貴賓廳市場。為了爭取客源，這些博彩公司即以提高“碼傭率”為手段。各公司競相提高“碼傭率”，導(dǎo)致了澳門博彩市場上曠日持久的“碼傭戰(zhàn)”。有些公司的“碼傭率”曾經(jīng)在1.3%以上。⑦“碼傭戰(zhàn)”極大地蠶食了澳門博彩有限公司——原博彩專營者澳門旅游娛樂有限公司——的市場份額，引起該公司的極大反彈。⑧在譴責(zé)其他博彩公司“惡性競爭”的同時，該公司也不斷建議成立博彩商會。2009年2月，各博彩公司終于召開了第一次會議，同意成立博彩商會。博彩商會的一個重要議題，就是控制或統(tǒng)一“碼傭率”，也涉及凍結(jié)人資薪酬問題。聯(lián)合控制“碼傭率”，顯然違反了第16/2001號法律第21條第三款關(guān)于禁止聯(lián)合限制競爭的規(guī)定，是一個可能對澳門博彩業(yè)競爭帶來重大影響的事件。但對于這一事件，在澳門，鮮有從第16/2001號法律之競爭條款的角度討論者，政府有關(guān)部門甚至公開支持博彩公司限制“碼傭率”。最終，澳門特區(qū)政府公布了“第83/2009號經(jīng)濟(jì)財政司司長批示”，明確規(guī)定“博彩中介傭金或其他任何方式的博彩中介業(yè)務(wù)報酬不得高于投注總額（net rolling）的1.25%”，此次碼傭之戰(zhàn)方告一段落。

第16/2001號法律之中的競爭條款基本上是移植了歐美國家一般競爭法的規(guī)定，其語言是高度概括的，非受專業(yè)訓(xùn)練，其豐富的內(nèi)涵殊難理解。另一方面，博彩行業(yè)與一般行業(yè)不同，也可能阻礙了第16/2001號法律的競爭條款在博彩業(yè)的適用。⑨

（三）幸運博彩業(yè)的資格審查

在博彩業(yè)實行資格審查制度，是美國內(nèi)華達(dá)州于20世紀(jì)50年代的發(fā)明。該州政府于1955年成立了專門管制博彩行業(yè)的“內(nèi)華達(dá)博彩控制局”（Nevada Gaming Control Board），其主要任務(wù)就是建立一套嚴(yán)格的背景審查制度，對申請人是否具資格從事博彩業(yè)進(jìn)行甄別。經(jīng)過20多年的努力，內(nèi)華達(dá)州政府終于在20世紀(jì)80年代肅清了黑幫在博彩業(yè)的勢力。這一成果吸引越來越多的合法公司進(jìn)入內(nèi)華達(dá)博彩業(yè)，博彩業(yè)也日益被美國普通公眾所接受。⑩

美國博彩業(yè)在最近三四十年的加速發(fā)展，得益于有組織犯罪問題在博彩業(yè)的成功解決，而博彩準(zhǔn)照制度顯然對此貢獻(xiàn)良多。自內(nèi)華達(dá)州開牌照管理之先河，美國后來所有宣布博彩合法化的州都基本采用了內(nèi)華達(dá)州的監(jiān)管模式，盡管各州在許多細(xì)節(jié)上存在不同。事實上，這一制度也為世界其他國家所借鑒、模仿，成為世界博彩監(jiān)管的主流模式，為博彩業(yè)在世界范圍內(nèi)的發(fā)展清除了障礙。11

澳門2001年頒布的第16/2001號法律在澳門博彩業(yè)歷史上首次借鑒了資格審查制度。該法第14條規(guī)定，參與競投博彩經(jīng)營資格的公司或承批公司，以及持有5%及以上股份的股東、董事及主要雇員需要通過適當(dāng)資格的審查。第23條規(guī)定，從事博彩中介人活動需領(lǐng)取準(zhǔn)照；博彩中介人及擁有有關(guān)公司5%或5%以上公司資本之持有人，以及其行政管理機關(guān)成員及主要雇員，均應(yīng)具備獲承認(rèn)之適當(dāng)資格。2012年11月，澳門通過了《博彩機、博彩設(shè)備及博彩系統(tǒng)的供應(yīng)制度及要件》（第26/2012號行政法規(guī)），規(guī)定博彩機供應(yīng)商以及博彩機供應(yīng)商的董事及5%或5%以上公司資本的持有人應(yīng)當(dāng)具備適當(dāng)資格。第26/2002號行政法規(guī)的制定，把資格審查制度的適用范圍從博彩的直接經(jīng)營者推廣到與博彩經(jīng)營有直接聯(lián)系的經(jīng)營者，反映了擴大適用資格審查制度的趨勢。

盡管如此，澳門的資格審查制度還存在可資改進(jìn)之處。一方面，澳門的博彩準(zhǔn)照制度涵蓋面過窄，只涵蓋公司頂層的極少數(shù)人員或職位。而博彩公司中眾多的管理職位，與現(xiàn)金有密切關(guān)系的關(guān)鍵崗位，博彩中介人公司的眾多管理職位、借貸人、合作人，均無需進(jìn)行資格審查。另一方面，澳門的資格審查屬于書面審查，基本上不進(jìn)行實質(zhì)性的調(diào)查，一定程度上使這一制度流于形式，無法起到應(yīng)有的作用。12

三、對于現(xiàn)金流轉(zhuǎn)及博彩信貸的監(jiān)管

由于博彩業(yè)是直接經(jīng)營現(xiàn)金的行業(yè)，所以為了確保稅收的足額收取以及防止清洗黑錢，政府一般對于博彩業(yè)現(xiàn)金的流轉(zhuǎn)以及博彩信貸采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。

（一）博彩公司必須建立及遵守財務(wù)、審計制度

建立規(guī)范的財務(wù)制度，尤其是最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)（Minimum Internal Control Standards，MICS）是博彩監(jiān)管非常重要的環(huán)節(jié)之一。規(guī)范的財務(wù)制度，是博彩公司規(guī)范經(jīng)營的基礎(chǔ)，也是政府確保稅款征收以及反清洗黑錢的依據(jù)。最低程度的內(nèi)部控制制度大體包括三個方面的內(nèi)容：進(jìn)出控制、文件記錄控制以及人員控制。進(jìn)出控制主要是指在敏感地方安裝安全設(shè)施和監(jiān)控系統(tǒng)。例如，對于賬房，應(yīng)當(dāng)確保安全，不能輕易讓外人侵入。文件記錄控制就是記錄博彩交易的過程，方便以后追蹤。人員控制是指建立一個請示、批準(zhǔn)、監(jiān)督的鏈條，以便明確責(zé)任，內(nèi)容包括把一項職責(zé)細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)并安排不同的人完成以及完成之后的再次核實、對職員的監(jiān)督、文件的保留等。政府制定并根據(jù)最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，督促博彩企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，消除監(jiān)管空白及漏洞。對于博彩企業(yè)本身而言，最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)自我規(guī)范、提高管理水平的重要途徑。美國等國家對博彩業(yè)進(jìn)行的日常監(jiān)管，很大程度上依賴于這套標(biāo)準(zhǔn)。沒有這套標(biāo)準(zhǔn)，所謂博彩業(yè)的日常監(jiān)管即無從著力。

第16/2001號法律第30條規(guī)定：承批公司及管理公司均應(yīng)設(shè)置本身之會計系統(tǒng)、健全之行政組織、適當(dāng)之內(nèi)部查核程序。另外，第16/2001號法律還規(guī)定承批公司及管理公司應(yīng)每年將其賬目交由預(yù)先經(jīng)博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局及財政局同意的獨立外部實體進(jìn)行審計。并且，如有需要或?qū)龠m宜時，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局或財政局得隨時及在有或無預(yù)先通知之情況下，命令由具公認(rèn)聲譽之獨立核數(shù)師或由其他實體進(jìn)行特別審計。但是，什么樣的會計系統(tǒng)符合標(biāo)準(zhǔn)？什么才是“健全”的行政組織？什么才是“適當(dāng)”的內(nèi)部查核程序？特區(qū)政府仍然缺乏細(xì)則性規(guī)定。對于內(nèi)部查核程序，特區(qū)政府制定了一些內(nèi)部指引，但迄今未對外公開，對于“指引”的執(zhí)行情況，政府亦未有系統(tǒng)的對外說明。

（二）對于清洗黑錢的監(jiān)管

由于博彩活動牽扯到大量的現(xiàn)金交易，因此容易成為犯罪分子清洗黑錢的場所。為了保證博彩業(yè)的健康發(fā)展，結(jié)合反清洗黑錢的國際趨勢，澳門從本世紀(jì)初開始重視反清洗黑錢的工作。

如前所述，澳門訂立專門的反清洗黑錢法律始于2006年的《預(yù)防及遏止清洗黑錢犯罪》（第2/2006號法律）及《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》（第7/2006號行政法規(guī)）。第2/2006號法律明確界定了何為黑錢以及何為清洗黑錢，清洗黑錢的刑事責(zé)任以及有關(guān)機構(gòu)、人員需要遵守的預(yù)防清洗黑錢的義務(wù)。該法第7條規(guī)定，相關(guān)實體須在有清洗黑錢跡象時識別合同訂立人、客戶或幸運博彩者的身份、其所進(jìn)行的活動，以及拒絕所進(jìn)行的相關(guān)活動、通知有關(guān)當(dāng)局等。第7/2006號法律則對第2/2006號法律的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。

博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局根據(jù)上述法律及行政法規(guī)的規(guī)定，頒布了針對博彩業(yè)的《清洗黑錢及資助恐怖主義的預(yù)防措施》（第2/2006號指示），規(guī)定了何為博彩業(yè)的巨額交易、可疑交易，如何填寫《巨額交易報告書》和《可疑交易報告書》以及博彩公司應(yīng)采取的預(yù)防措施。2016年，澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布了第1/2016號指引，廢止了第2/2006號指示。根據(jù)上述指引或指示，澳門幣50萬元或澳門幣50萬元以上或同等款額的博彩或投注，或同等款額的博彩信貸的提供或償還，或同等款額的幸運博彩中介業(yè)務(wù)，視為巨額交易，相關(guān)人士需要填寫《巨額交易報告書》。而基于其性質(zhì)、非慣常性或復(fù)雜性而顯示有清洗黑錢或資助恐怖主義活動的跡象的博彩或投注的相關(guān)業(yè)務(wù)為可疑交易，有關(guān)人士需要履行識別身份等義務(wù)。

2017年，澳門特區(qū)政府頒布了第3/2017號法律、第17/2017號行政法規(guī)，分別對第2/2006號法律及第7/2006號行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。2017年的修訂主要是回應(yīng)金融行動特別組織（FATF）新修訂的40項建議，以及改善亞太區(qū)打擊清洗黑錢組織（Asia/Pacific Groupon Money Laundering，APG）于2006年對澳門的評估中發(fā)現(xiàn)的不足之處。此次修訂擴大了清洗黑錢犯罪的上游犯罪的名單范圍，以符合相關(guān)國際公約及FATF新國際標(biāo)準(zhǔn)所指的各項犯罪，以及加強對合同訂立人、客戶或幸運博彩者實施客戶盡職審查措施等。

澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局因應(yīng)新的法律及行政法規(guī)的規(guī)定，總結(jié)十多年的執(zhí)法經(jīng)驗，在2019年頒布了第1/2019號指引，對第1/2016號指引進(jìn)行了修訂。

澳門在反清洗黑錢方面的努力是卓有成效的。經(jīng)過嚴(yán)格的評估，APG于2019年10月正式發(fā)布對澳門特別行政區(qū)的相互評估跟進(jìn)報告（Mutual Evaluation Follow-up Report），對澳門的反清洗黑錢工作給予高度評價，澳門成為首個以全部合格的評級通過所有40項FATF法律技術(shù)性合規(guī)（Technical Compliance）國際標(biāo)準(zhǔn)的會員。13

（三）對博彩信貸的規(guī)管

澳門雖然有悠長的博彩歷史，但博彩信貸長期以來并不受法律保護(hù)。1977年的《非法博彩》（第9/77/M號法律）和20年后替代它的《不法賭博》（第8/96/M號法律）都把借錢給人賭博收取利息或物質(zhì)利益視為刑事犯罪行為，直到2004年澳門制定了《娛樂場信貸或投注法律制度》（第5/2004號法律），才把特定主體所作的博彩信貸排除于犯罪之外。根據(jù)該法，承批公司、獲轉(zhuǎn)批給人以及博彩中介人被賦予合法博彩信貸資格，且因此而產(chǎn)生的債務(wù)屬于合法債務(wù)，當(dāng)事人可以利用司法途徑追討。

博彩信貸使博彩活動參與人免于攜帶大量現(xiàn)金，便利了博彩活動。因此，博彩信貸對于博彩公司的經(jīng)營而言非常重要，否則博彩活動只能局限于現(xiàn)金交易，這將大大限制博彩活動的規(guī)模。因此，第5/2004號法律對于澳門博彩經(jīng)濟(jì)的繁榮，起到重要的保障作用。

第5/2004號法律把合法的博彩資格實體限定為承批公司、獲轉(zhuǎn)批給人以及博彩中介人，把博彩中介人的合作人排除在外。換言之，博彩中介人的合作人為顧客提供博彩信貸，屬于犯罪行為。而在現(xiàn)實生活中，博彩中介人的合作人提供博彩信貸卻普遍存在。這是因為，在絕大多數(shù)情況下，博彩中介人的合作人才是真正了解顧客、介紹顧客參與博彩活動的人，博彩中介人或者對顧客背景不熟悉，或者出于規(guī)避風(fēng)險的需要，并不直接為顧客提供博彩信貸，而是由合作人為顧客提供。因此，盡管第5/2004號法律將某些特定的博彩信貸合法化，但違法信貸在現(xiàn)實生活中大量存在。

另外，第5/2004號法律的實際效力是有局限的。娛樂場尤其是貴賓廳的顧客大多數(shù)來自中國內(nèi)地，而中國內(nèi)地在法律上不承認(rèn)任何因賭博而產(chǎn)生的債務(wù)。因此，即使在澳門合法作出的博彩信貸，如果當(dāng)事人不償還債務(wù)，債權(quán)人也無法通過司法途徑在中國內(nèi)地追討。14

四、對博彩中介人及其合作人的規(guī)管

博彩中介人在澳門博彩業(yè)中起到非常重要的作用。在過去二十年內(nèi)，澳門博彩收入的一半以上來自于博彩中介人開辦的貴賓廳，不少年份超過60%，個別年份甚至超過70%。在澳門，博彩中介人實際上是指貴賓廳的承包人。

從20世紀(jì)80年代起，澳門賭場形成了一種獨特的貴賓廳承包制，貴賓廳承包人與承批公司簽訂合同，承諾在一定時期內(nèi)完成一定量的賭碼銷售額，并因此從博彩公司獲得一定比例的報酬。對于貴賓廳承包人，澳門法律稱為博彩中介人，而為貴賓廳介紹顧客的人，則稱為博彩中介人的合作人（澳門俗稱“疊碼仔”或“沓碼仔”）。在澳門回歸祖國之前，對于博彩中介人及其合作人，以及博彩中介業(yè)務(wù)，政府基本上沒有規(guī)管。

第16/2001號法律在澳門歷史上首次把博彩中介人、合作人及博彩中介業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍。2002年，澳門特區(qū)政府公布了訂定從事娛樂場幸運博彩中介業(yè)務(wù)的資格及規(guī)則的第6/2002號行政法規(guī)，細(xì)化了第16/2001號法律的規(guī)定。

按照上述法律及行政法規(guī)的規(guī)定，博彩中介人從事博彩中介活動須領(lǐng)取準(zhǔn)照，且須在其提供服務(wù)的每一承批公司作登記。持牌博彩中介人需要遵守政府發(fā)出的一切通告及指引，并需保持其適當(dāng)資格。如屬公司的博彩中介人的公司結(jié)構(gòu)、董事會組成等有任何變更，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事實通知博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局。為從事博彩中介業(yè)務(wù)，博彩中介人可擁有經(jīng)其選定的合作人，且必須與其合作人訂立書面合同。同時，博彩中介人應(yīng)將與其合作之人的名單、身份資料及書面合同，送交博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局有權(quán)隨時取消某一個人或某部分人的合作人資格。

因為博彩中介人系與承批公司合作經(jīng)營，所以上述法律和行政法規(guī)也為承批公司設(shè)定了管理博彩中介人的責(zé)任，包括：承批公司必須每年將預(yù)計在下一年內(nèi)為其服務(wù)的博彩中介人名單，連同其身份資料，送交博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局，以便由政府核準(zhǔn)；承批公司應(yīng)監(jiān)管博彩中介人的活動，須將任何可能影響博彩中介人償付能力的事實、因任何理由不能履行全部或部分義務(wù)的事實以及任何進(jìn)行犯罪活動的跡象，通知博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局。承批公司亦須更新與博彩中介人之間商業(yè)記賬的資料。

除了法律層面的規(guī)定之外，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局于2015年發(fā)出關(guān)于財務(wù)會計制度的指引，并加強了對博彩中介人的監(jiān)管。在2015年全澳183個博彩中介人當(dāng)中，有35個博彩中介人因沒有履行法律的要求而不獲續(xù)期準(zhǔn)照。15

但是，澳門博彩貴賓廳仍然存在一些較為嚴(yán)重的問題，例如博彩中介人進(jìn)出市場隨意性大、貴賓廳吸收公眾存款、貴賓廳內(nèi)的客人“賭臺底”及利用互聯(lián)網(wǎng)或電話進(jìn)行賭博等。16澳門博彩監(jiān)管機構(gòu)雖然采取了一些措施，但一些問題仍然難以解決。此外，第16/2001號法律第23條規(guī)定，政府每年定出獲準(zhǔn)為每一承批公司服務(wù)之博彩中介人之最高名額，此制度并未得到貫徹執(zhí)行。

五、負(fù)責(zé)任博彩措施漸趨完善及嚴(yán)格

出于保護(hù)弱勢群體、保證博彩的公正性以及遏止腐敗等考慮，第16/2001號法律延續(xù)澳葡政府時期的做法，禁止或限制特定人士進(jìn)入娛樂場。這種禁止，既包括禁止入內(nèi)參與博彩活動，也包括禁止入內(nèi)工作。

按照第16/2001號法律最初的規(guī)定，禁止以下人士進(jìn)入娛樂場：未滿十八歲的人、禁治產(chǎn)人、準(zhǔn)禁治產(chǎn)人以及處于醉酒狀態(tài)或受毒品作用影響之人，蓄意破產(chǎn)過錯人、特區(qū)公共行政工作人員（獲得行政長官許可，或為執(zhí)行公共職務(wù)而必須進(jìn)入娛樂場的人除外），攜帶武器、爆炸裝置或物品以及未經(jīng)承批公司許可攜帶錄像或錄音儀器的人。

如果博彩公司允許上述人員進(jìn)入賭場，監(jiān)管部門可對博彩公司實施罰款等行政處罰。如果被禁止進(jìn)入賭場人員違反禁令進(jìn)入賭場，則在場的博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局督察或賭場的管理層人員，可命令該人離場；如果該人拒絕遵守命令，則構(gòu)成違令罪。構(gòu)成違令罪者，可處最高1年徒刑，或科最高120日罰金。但是，如果上述人員進(jìn)入賭場并參與博彩活動，其投注以及彩金如何處理，法律并無規(guī)定。

2007年2月發(fā)生的香港少女中彩一案曾引起澳門社會的廣泛關(guān)注。該案的基本情況是，一位香港16歲少女在母親帶領(lǐng)下進(jìn)入澳門金沙賭場，玩角子機中大獎74萬港元。金沙賭場因其為未滿18歲之人拒絕兌付彩金，并在退回少女使用的40余枚代幣后，要求少女離開賭場。少女母親遂向博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局投訴。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局作出如下決定：一、要求金沙賭場向少女支付所中彩金。理由是，澳門法律只規(guī)定不準(zhǔn)未成年人進(jìn)入賭場，卻沒有規(guī)定未成年人中獎后是否可以領(lǐng)取彩金，因此法律存在漏洞；賭客一經(jīng)參與博彩活動，即與賭場之間形成“無形契約”，因此賭場有責(zé)任向賭客派彩。二、禁止少女母親踏足澳門賭場，直至另行通知為止。三、向金沙賭場作出“嚴(yán)厲警告”。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局解釋說，之所以只能向金沙賭場作出“嚴(yán)厲警告”，是因為澳門法律未就如何懲罰賭場作出明確規(guī)定。17

2012年，澳門特區(qū)政府通過了《規(guī)范進(jìn)入娛樂場及在場內(nèi)工作及博彩的條件》（第10/2012號法律），對第16/2001號法律進(jìn)行了修改與完善。該法在很大程度上修補了第16/2001號法律的漏洞，并在加強負(fù)責(zé)任博彩方面著墨甚多。其主要修改有：（1）把禁止進(jìn)入娛樂場的年齡從18歲提高到21歲；（2）規(guī)定禁止博彩的人的投注金額及其贏取的彩金或其他幸運博彩收益的價值，歸澳門特區(qū)所有，并對其進(jìn)行罰款等行政處罰；（3）如果未成年人或禁治產(chǎn)人的法定代理人陪同被代理人進(jìn)入娛樂場，則對法定代理人處以罰款；（4）引入“自我禁止進(jìn)入賭場”的新機制，規(guī)定當(dāng)事人可以自行提出或確認(rèn)由其配偶、父母及兄弟姐妹所提出的禁止其進(jìn)入賭場的申請，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局局長可以禁止其進(jìn)入全部或部分的娛樂場，為期最長兩年，可續(xù)期。

2018年，澳門特區(qū)政府通過第17/2018號法律，對第10/2012號法律再次進(jìn)行修改。此次修改主要是規(guī)定，在娛樂場內(nèi)博彩桌、博彩機、出納柜臺、公關(guān)、餐飲、清潔、保安及監(jiān)察領(lǐng)域工作的承批公司的雇員，以及在娛樂場內(nèi)工作的博彩中介人的雇員，在不執(zhí)行職務(wù)時，不得進(jìn)入賭場。同時，為了更有效地執(zhí)行法律，第17/2018號法律簡化了對年齡在21歲以下的進(jìn)入娛樂場的違法人士的處罰程序。關(guān)于博彩公司前線雇員在工作之余進(jìn)入賭場，過去澳門的慣例是禁止其在其雇主經(jīng)營的賭場內(nèi)賭博。把禁止的范圍擴大到澳門所有賭場，于世界范圍而言，第17/2018號法律可能都是首創(chuàng)。

六、澳門博彩監(jiān)管制度的進(jìn)步與面臨的挑戰(zhàn)

澳門博彩監(jiān)管制度從本世紀(jì)初開始從無到有，取得了長足的進(jìn)步，主要包括以下幾個方面：（1）監(jiān)管重心從博彩公司的自我監(jiān)管過渡到政府監(jiān)管，建立了以博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局、司法警察局和博彩委員會為主的監(jiān)管機構(gòu)框架，保證澳門博彩市場成功實現(xiàn)了從壟斷到有限競爭的過渡；（2）初步建立了資格審查制度，資格審查的范圍從直接從事博彩經(jīng)營的博彩公司、博彩中介人，擴展到為博彩業(yè)提供服務(wù)的博彩機供應(yīng)商；（3）建立了博彩信貸的法律框架，使大部分博彩信貸從地下走到地上，改善了澳門博彩業(yè)的形象；（4）在反清洗黑錢方面取得相當(dāng)大的成功，受到國際權(quán)威機構(gòu)的認(rèn)可；（5）對博彩中介人的監(jiān)管漸趨嚴(yán)格，政府要求博彩中介人建立會計制度，對新開辦貴賓廳實行更嚴(yán)格的審批措施，以及禁止在賭臺邊使用手提電話等措施對于規(guī)范博彩中介人經(jīng)營正在起到作用；（6）在負(fù)責(zé)任博彩方面采用了更多的措施，例如提高進(jìn)入賭場的最低年齡、禁止博彩公司員工業(yè)余時間進(jìn)入賭場以及引入自我禁止進(jìn)入賭場制度等措施，更加符合國際潮流，對于減少博彩的負(fù)面影響起到一定作用。

但是，澳門博彩監(jiān)管制度仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）批給制度是否適應(yīng)博彩業(yè)發(fā)展的要求？批給制度在澳門已實施170年，之所以維持這么長時間，與博彩業(yè)的內(nèi)外環(huán)境有關(guān)。從外部環(huán)境的角度看，澳門的博彩業(yè)在東亞、東南亞長期以來基本上處于壟斷地位，沒有其他國家或地區(qū)與澳門形成競爭，所以批給制度的欠缺靈活性不足以對澳門博彩業(yè)構(gòu)成威脅。但現(xiàn)在世界的博彩形勢已有相當(dāng)大的變化，周邊地區(qū)紛紛開設(shè)賭場，對澳門已漸成威脅，澳門需要更加靈活的制度應(yīng)對這些威脅，當(dāng)市場需要的時候，能夠更加及時地作出改變。從內(nèi)部環(huán)境看，澳門長期以來是一個公司壟斷經(jīng)營博彩業(yè)，用一個新的公司替換原有的公司，影響比較小，操作起來相對容易。如今澳門已經(jīng)有六個公司，再用公開競投制度大規(guī)模替換現(xiàn)有公司已經(jīng)顯得捉襟見肘。職是之故，澳門應(yīng)當(dāng)探討如何改革現(xiàn)有的批給制度，探討采用其他制度的可行性。

（2）資格審查制度如何執(zhí)行？資格審查制度對于博彩業(yè)的健康發(fā)展能夠起到一定作用，這是澳門引入資格審查制度的原因之所在。但是，澳門博彩業(yè)的資格審查制度一方面涉及的范圍較窄，只局限于少數(shù)股東、董事和高級雇員，且不涉及“衛(wèi)星賭場”。澳門應(yīng)當(dāng)著手解決這一問題。另一方面，澳門博彩業(yè)的資格審查基本停留在紙面上，沒有實質(zhì)性調(diào)查，讓該制度大打折扣。為了更好地執(zhí)行資格審查制度，澳門應(yīng)當(dāng)與中國內(nèi)地及其他地區(qū)政府合作，對相關(guān)人士的背景進(jìn)行實質(zhì)性的調(diào)查。至少，在“一國兩制”的方針下，與中國內(nèi)地開展合作是應(yīng)該能夠做到的。

（3）如何有效規(guī)管博彩中介人或貴賓廳？貴賓廳一直是澳門博彩監(jiān)管的較薄弱環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)有效監(jiān)督比較困難的環(huán)節(jié)。但是，貴賓廳的問題不解決，澳門博彩業(yè)的生存與發(fā)展將一直處于危險之中。澳門應(yīng)當(dāng)探討從根本上解決博彩貴賓廳的問題，或者采取有效措施加強對貴賓廳的監(jiān)管?？梢钥紤]的措施包括擴大貴賓廳人員的資格審查范圍，提高開辦貴賓廳資金門檻，建立借款報告制度，限制自有資金與借貸資金的百分比，采取暗訪、突襲等方式打擊賭底面等不規(guī)范操作行為等。18

澳門回歸祖國以來，博彩業(yè)獲得了巨大的發(fā)展，這在很大程度上歸功于祖國的強大支持，為澳門提供了穩(wěn)定的治安環(huán)境以及源源不斷的顧客群體。澳門在維護(hù)博彩業(yè)發(fā)展的同時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強監(jiān)管，保持博彩業(yè)的健康發(fā)展，減少對澳門社會以及中國內(nèi)地的負(fù)面影響。在“一國兩制”的大背景下，澳門應(yīng)當(dāng)與內(nèi)地進(jìn)一步合作，克服挑戰(zhàn)與困難，保證澳門持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

①在澳門，幸運博彩是指在娛樂場（賭場）內(nèi)的博彩游戲，本文討論的范圍限于幸運博彩，不涉及諸如體育博彩、動物賽跑博彩以及彩票等其他博彩形式。本文以下所稱的“博彩”，如無特別說明，均指幸運博彩。

②王五一：《繁榮與矛盾：澳門賭權(quán)開放十周年回望》，廣州：《廣東社會科學(xué)》，2012年第4期。

③王長斌：《澳門博彩批給制度的歷史變遷與反思》，澳門：《澳門理工學(xué)報》，2019年第3期。

④參見張廷茂：《晚清澳門番攤賭博專營研究》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2011年，第2～14頁。

⑤見該法第五條。

⑥⑦參見《賭廳“碼傭”之爭的背后》，http://www.bizintelligenceonline.com/content/view/13/lang/，最后訪問時間：2020年3月1日。

⑧參見《澳門日報》2006年8月29日報道。

⑨參見王長斌：《博彩法與博彩商會：澳門博彩競爭法的迷失》，澳門：《澳門理工學(xué)報》，2009年第4期。

⑩參見Shannon Bybee，“History，Development，and Legislation of Las Vegas Casino Gaming”，in Cathy H.C.Hsu(eds.)，Legalized Casino Gamingin the United States:The Economic and Social Impact，New York:The Haworth Hospitality Press，1999;Steve Durhamand Kathryn Hashimoto，The History of Gamblingin America:Balancing Costs and Benefits of Legalized Gaming，New Jersey:Prentice Hall，2010，pp.38-50.

11 Peter Collins，Gambling and The Public Interest，Westport:Praeger Publishers，2003，p.64.

12 王長斌：《澳門博彩業(yè)中期檢討的幾個問題》，北京：《港澳研究》，2016年第1期。

13 參見澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局網(wǎng)站，https://mp.weixin.qq.com/s/Ut79P8PUD9yZvz95jWuQVA，最后訪問時間：2020年3月1日。

14 參見王長斌：《澳門賭債在大中華地區(qū)的追償》，澳門：《澳門法學(xué)》，2011年第3期。

15 參見博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局：《博監(jiān)局持續(xù)強化監(jiān)督管理促中介人業(yè)務(wù)健康發(fā)展》，http://www.dicj.gov.mo/web/cn/news/Year-2016/mid-report/press/press-3.html，最后訪問時間：2020年3月1日。

16 賭臺底，或稱賭底面，是指賭客在法律許可地方賭博的時候，利用賭博的結(jié)果，同時與場外的非法莊家對賭。例如，賭客與場外莊家約定一個比例，賭客在場內(nèi)贏一百萬，場外莊家還要再付給賭客二百萬；賭客在場內(nèi)輸一百萬，還要輸給場外莊家二百萬。由于賭底面屬非法賭博，所以很難估計其規(guī)模，但澳門業(yè)界認(rèn)為賭底面在貴賓廳是普遍的事情。賭底面的直接結(jié)果，是造成正規(guī)賭場的博彩收入減少，從而拖累政府的博彩稅減少。

17 參見《澳門日報》2007年2月25日報道。

18 參見王長斌：《澳門博彩業(yè)的監(jiān)管：原則、內(nèi)容與重點》，澳門：《澳門理工學(xué)報》，2016年第4期。