陳廣漢

一、考察澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的雙重視角

對(duì)澳門(mén)回歸后經(jīng)濟(jì)的評(píng)估可以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)功能兩個(gè)視角進(jìn)行觀察。經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)福利改善。經(jīng)濟(jì)功能則表現(xiàn)在一個(gè)城市對(duì)區(qū)域的輻射、服務(wù)和帶動(dòng)能力。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展看，20年來(lái)澳門(mén)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向新階段，成為高收入地區(qū)。但是澳門(mén)城市的經(jīng)濟(jì)功能弱化，這源之于支撐這種高速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)，人均產(chǎn)出或人均收入水平的持續(xù)增加，總產(chǎn)出通常以國(guó)內(nèi)或本地生產(chǎn)總值來(lái)衡量，人均產(chǎn)出通常以國(guó)內(nèi)或本地生產(chǎn)總值來(lái)衡量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度通常用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來(lái)表示。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指各產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及各產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系和比例關(guān)系，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)要素之間、產(chǎn)業(yè)之間時(shí)間、空間、層次的相互聯(lián)系。一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也叫產(chǎn)業(yè)體系，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)要素之間、產(chǎn)業(yè)之間時(shí)間、空間、層次相互轉(zhuǎn)換和優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素改進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)品附加值提高。市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)要素價(jià)格變化和技術(shù)進(jìn)步是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本原因，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)人均收入的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，有些國(guó)家和地區(qū)可以通過(guò)擁有特殊資源例如石油開(kāi)采增長(zhǎng)，成為高收入的國(guó)家，但是如果它們沒(méi)有建立起支撐高收入水平的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一旦這種資源耗竭，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展就會(huì)停滯。

澳門(mén)回歸后社會(huì)治安的根本好轉(zhuǎn)，特區(qū)政府開(kāi)放博彩業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，加上內(nèi)地“個(gè)人游”政策支持，實(shí)現(xiàn)了博彩旅游業(yè)主導(dǎo)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一舉扭轉(zhuǎn)了回歸前經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退的局面。經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)支撐了充分就業(yè)，財(cái)政收入增加，民生福利大幅提升：（1）經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)迅速，2000—2018年年均增長(zhǎng)率達(dá)7.17%，人均GDP已排名世界第三；（2）第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比重達(dá)到95%左右，占據(jù)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)絕對(duì)主導(dǎo)地位；（3）財(cái)政盈余迅速增長(zhǎng)，2018年達(dá)到583億澳門(mén)元（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“元”），為澳門(mén)社會(huì)保障制度提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（4）失業(yè)率持續(xù)下降，工資水平不斷上漲，2018年月工資收入中位數(shù)達(dá)到16000元。但是如果從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化看，澳門(mén)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是靠博彩業(yè)的持續(xù)擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的。澳門(mén)博彩業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)放前，主要有出口加工業(yè)、博彩旅游業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、建筑地產(chǎn)業(yè)四個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)。而20年來(lái)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)主要是依靠一種特殊的制度安排及博彩業(yè)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)的。博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在多次外部事件的沖擊中暴露出來(lái)。因此，澳門(mén)回歸后高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在比較脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的。這種風(fēng)險(xiǎn)在多次外部事件影響下導(dǎo)致澳門(mén)博彩業(yè)收入大幅下降，本次新冠疫情使澳門(mén)博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的風(fēng)險(xiǎn)再次暴露出來(lái)。從今年2月份開(kāi)始博彩業(yè)毛收入斷崖式下降，4月份下降更為慘烈，2019年4月博彩業(yè)毛收入為235.88億元，2020年4月份僅為7.54億元。①

2.城市地位與經(jīng)濟(jì)功能的匹配。當(dāng)一個(gè)城市對(duì)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)大于吸納效應(yīng)時(shí)，這個(gè)城市對(duì)該區(qū)域具有正向的輻射能力。在內(nèi)地改革開(kāi)放初期，澳門(mén)的企業(yè)率先進(jìn)入珠三角和內(nèi)地投資，在區(qū)域和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改革開(kāi)放中發(fā)揮了獨(dú)特的作用?；貧w后，隨著澳門(mén)博彩業(yè)開(kāi)放，澳門(mén)本土基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營(yíng)商機(jī)會(huì)大幅增加，澳門(mén)在珠三角地區(qū)的一些企業(yè)出現(xiàn)了向澳門(mén)回流的態(tài)勢(shì)，特別是在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為明顯。加上近十多年來(lái)，內(nèi)地特別是珠三角產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，澳門(mén)在內(nèi)地的制衣、家具等產(chǎn)業(yè)失去了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，大多難以維持。廣東和澳門(mén)之間的投資比例不斷下降，即使在澳門(mén)最具優(yōu)勢(shì)的旅游行業(yè)，也沒(méi)有在地區(qū)中發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用。從經(jīng)濟(jì)功能看，澳門(mén)在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能弱化，甚至下降。

3.對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的合作和依賴(lài)。經(jīng)濟(jì)合作是以各自優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的互補(bǔ)和互惠關(guān)系，經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)則表現(xiàn)為一方對(duì)另一方的單邊依附關(guān)系。澳門(mén)回歸后與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切，同時(shí)經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)加深。澳門(mén)對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)依賴(lài)程度日益加深，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，澳門(mén)的旅游業(yè)日益依賴(lài)內(nèi)地。內(nèi)地游客在澳門(mén)游客總量的比例持續(xù)上升，從2008年的50%左右上升到2018年的70%，同期香港游客占比由30%下降到20%以下。第二，澳門(mén)的消費(fèi)品和生產(chǎn)資料用品日益依靠?jī)?nèi)地進(jìn)口，轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能基本喪失，出口貨物很少。第三，澳門(mén)勞動(dòng)密集的低端產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)力主要來(lái)自內(nèi)地。由于博彩旅游業(yè)快速發(fā)展，澳門(mén)對(duì)酒店服務(wù)、餐飲服務(wù)、安保服務(wù)、食品加工和建筑行業(yè)的勞工需求迅速增加。澳門(mén)外來(lái)勞工占總就業(yè)量的比例高達(dá)39%，這些外來(lái)勞工主要來(lái)自內(nèi)地。

上述問(wèn)題根本原因在于澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)高度依賴(lài)于博彩業(yè)，博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)留下隱患。與此同時(shí)，澳門(mén)在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能下降，澳門(mén)需要建立起與“一個(gè)中心”、“一個(gè)平臺(tái)”和“一個(gè)基地”的戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政府作用

1.澳門(mén)微型經(jīng)濟(jì)體和獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，決定政府要扮演主導(dǎo)角色。澳門(mén)是個(gè)微型經(jīng)濟(jì)體系，在國(guó)際化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，本土單個(gè)企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。本土的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在明顯的二元特征：一方面是財(cái)力雄厚的國(guó)際化博彩企業(yè)，它們是澳門(mén)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿驼?cái)政收入的主要來(lái)源。由于博彩業(yè)的特點(diǎn)和豐厚的獲利性，它們不僅缺乏推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的動(dòng)機(jī)，而且對(duì)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源和要素產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，甚至對(duì)其他非博彩旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生抑制作用。另一方面是服務(wù)于博彩業(yè)和本地民生的中小企業(yè)，主要以小企業(yè)為主。它們主要面向澳門(mén)本地市場(chǎng)，技術(shù)比較落后，有些行業(yè)主要依賴(lài)引進(jìn)內(nèi)地勞動(dòng)力和澳門(mén)本地市場(chǎng)獲得發(fā)展。這些企業(yè)主要集中在餐飲、酒店、零售和建筑等行業(yè)，這些行業(yè)缺乏推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的能力。除了博彩業(yè)和一些具有本地特色的食品加工業(yè)之外，澳門(mén)很難有其他國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。20年來(lái)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，面對(duì)澳門(mén)這種獨(dú)特二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立與澳門(mén)定位相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重任和實(shí)踐，既不能違背市場(chǎng)規(guī)則，又不能完全委以自由市場(chǎng)。政府的主導(dǎo)作用是建立在對(duì)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)的正確評(píng)估、對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)和粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的準(zhǔn)確把握、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的充分尊重基礎(chǔ)上的。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃和政策執(zhí)行力度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)基金的建立。

2.發(fā)揮行政主導(dǎo)作用，提升政府戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行力。一般認(rèn)為，發(fā)展空間不足和人才缺乏是制約澳門(mén)產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展的主要因素。但是要解決澳門(mén)產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾，需要發(fā)揮政府的作用，提高政府的政策執(zhí)行力。在開(kāi)放博彩業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，澳門(mén)特區(qū)政府就開(kāi)始認(rèn)識(shí)到了產(chǎn)業(yè)適度多元和均衡發(fā)展的重要性。2002年2月8日，澳門(mén)政府公布3個(gè)投得博彩經(jīng)營(yíng)牌照的公司為：澳門(mén)博彩股份有限公司(澳門(mén)旅游娛樂(lè)有限公司子公司)、永利度假村(澳門(mén))股份有限公司及銀河娛樂(lè)場(chǎng)澳門(mén)股份有限公司。2002年4月1日，《澳門(mén)特別行政區(qū)公報(bào)》刊登第6/2002號(hào)行政法規(guī)《訂定從事娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩中介業(yè)務(wù)的資格及規(guī)則》。同日，澳門(mén)博彩股份有限公司正式投入營(yíng)運(yùn)，標(biāo)志著澳門(mén)特區(qū)正式開(kāi)始實(shí)施賭權(quán)開(kāi)放。澳門(mén)旅游娛樂(lè)公司對(duì)博彩業(yè)40年的專(zhuān)營(yíng)歷史就此告終，澳門(mén)博彩產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了新的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。2001年，澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官何厚鏵先生提出：“澳門(mén)發(fā)展定位是以旅游博彩會(huì)議中心為主要的發(fā)展核心，牽動(dòng)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，在未來(lái)十年內(nèi)，這個(gè)定位相信難以有大的改變”。這也是澳門(mén)回歸以后特區(qū)政府明確提出的澳門(mén)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，即希望通過(guò)博彩業(yè)的開(kāi)放帶動(dòng)會(huì)展、會(huì)議、商務(wù)旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2002年，澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官在施政報(bào)告中明確指出：“2002年，澳門(mén)博彩業(yè)正式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，旅游業(yè)和相關(guān)行業(yè)將有望首先受惠；另一方面，2005年全球成衣業(yè)配額制度的根本性改變，亦必將使本澳制造業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)較大的變量。在仔細(xì)觀察、分析客觀環(huán)境的變化，認(rèn)真考慮本澳的優(yōu)勢(shì)和條件后，我們不難發(fā)現(xiàn)，本澳正逐漸形成以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體，其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！薄懊鎸?duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特區(qū)政府在尊重利伯維爾場(chǎng)運(yùn)作的前提下，將集合民間和政府的智能，制定并采取適當(dāng)?shù)拇胧┯枰耘浜稀榇?，?jīng)濟(jì)部門(mén)以及其他部門(mén)必須在資源分配、人才培養(yǎng)、思想觀念等方面作好充分準(zhǔn)備，積極完善市場(chǎng)環(huán)境、推動(dòng)和協(xié)助產(chǎn)業(yè)升級(jí)、努力促進(jìn)就業(yè)。我們必須處理好突出重點(diǎn)和均衡發(fā)展的關(guān)系。一方面，我們的施政和計(jì)劃應(yīng)當(dāng)考慮如何有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，在基建、教育、培訓(xùn)、科技、環(huán)保等領(lǐng)域作出通盤(pán)考慮、協(xié)調(diào)安排，化各自為政為團(tuán)隊(duì)合作，力爭(zhēng)形成社會(huì)合力，使主體行業(yè)得到更快更好發(fā)展。另一方面，我們亦須注意協(xié)助原有及其他產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和成長(zhǎng)，維持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適度多元和均衡，以增強(qiáng)對(duì)外圍環(huán)境變化的適應(yīng)能力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力?！边@是澳門(mén)特區(qū)政府從1999年回歸以來(lái)，官方明確提出關(guān)于澳門(mén)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本觀點(diǎn)，希望逐漸形成以博彩旅游業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體，其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，維持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適度多元和均衡，以增強(qiáng)對(duì)外圍環(huán)境變化的適應(yīng)能力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。隨后，又逐步提出重點(diǎn)發(fā)展“離岸服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和物流業(yè)、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、會(huì)展、文化創(chuàng)意、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、特色金融、電子商務(wù)”等產(chǎn)業(yè)。然而澳門(mén)近年產(chǎn)業(yè)適度多元化進(jìn)展較慢，博彩產(chǎn)業(yè)占本地生產(chǎn)總值比重仍居高不下。其原因首先是政府在推動(dòng)哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展上舉棋不定，遇到困難時(shí)，不能迎難而上，求穩(wěn)有余，求變不足。其次，隨著澳門(mén)社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)生態(tài)發(fā)展，政府政策執(zhí)行力受到各方利益的制約。

3.提升戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行力，需要有開(kāi)拓精神，處理好各種利益關(guān)系。雖然澳門(mén)在政治體制上具有行政主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，但是民間訴求、反對(duì)聲音和既得利益對(duì)政府的影響越來(lái)越明顯，這使得政府在一些政策執(zhí)行上畏首畏尾，有始無(wú)終。

第一，特區(qū)政府要有開(kāi)拓精神和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。特區(qū)政府需要站在國(guó)家和澳門(mén)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度，規(guī)劃澳門(mén)未來(lái)的發(fā)展，并擔(dān)當(dāng)起歷史的責(zé)任。博彩稅是澳門(mén)財(cái)政收入的主要來(lái)源，2000—2018年，博彩稅占澳門(mén)公共收入的比重從36.82%提升至80.33%。面對(duì)博彩業(yè)高稅收的誘惑，澳門(mén)特區(qū)政府必須著眼于未來(lái)，防范產(chǎn)業(yè)單一化風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)憂患意識(shí)。

第二，平衡好各種利益集團(tuán)和社會(huì)階層的利益關(guān)系。澳門(mén)屬于獨(dú)特的“社團(tuán)式”社會(huì)，即使回歸后，“大社團(tuán)、小政府”的現(xiàn)象依然存在。部分社團(tuán)會(huì)專(zhuān)注于自身利益，與政府相沖突，導(dǎo)致政府政策難以推行。澳門(mén)社會(huì)也常常出現(xiàn)一些反對(duì)派的“雜音”。澳門(mén)發(fā)展需要體制改革和市場(chǎng)開(kāi)放，但是要處理好改革、發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。

第三，完善博彩法規(guī)，規(guī)范博彩企業(yè)的行為。政府可以制定法規(guī)要求大型博彩企業(yè)為澳門(mén)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展出力。澳門(mén)當(dāng)初引進(jìn)這些國(guó)際博彩公司，就考慮到了它們?cè)诎l(fā)展會(huì)展和休閑度假等產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，希望它們能在發(fā)展博彩業(yè)的同時(shí)推動(dòng)會(huì)展、休閑度假旅游業(yè)發(fā)展。但是多年來(lái)這些國(guó)際博彩公司并沒(méi)有這樣做。例如一些博彩企業(yè)建設(shè)的會(huì)展設(shè)施租金高，增加了會(huì)展企業(yè)的成本，但是政府手上卻沒(méi)有比較適合澳門(mén)會(huì)展企業(yè)發(fā)展的設(shè)施。博彩企業(yè)會(huì)利用它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，影響社會(huì)輿論和政府行為。

三、政府發(fā)揮主導(dǎo)作用基本思路和著力點(diǎn)

1.政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的基本思路：第一，把握現(xiàn)代科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，遵循市場(chǎng)的規(guī)則，通過(guò)完善開(kāi)放的市場(chǎng)體系、深化區(qū)域合作和引進(jìn)急需人才，提升澳門(mén)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第二，發(fā)揮澳門(mén)“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐的優(yōu)勢(shì)，抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和“一帶一路”建設(shè)機(jī)遇，以中葡商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為重點(diǎn)，全面提升現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)能力。第三，存量?jī)?yōu)化，增量調(diào)整，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力。穩(wěn)定現(xiàn)有博彩業(yè)發(fā)展的規(guī)模，將現(xiàn)代科技與澳門(mén)歷史文化融入旅游業(yè)，建設(shè)國(guó)際旅游休閑中心。集中資源在特色金融、會(huì)展、文化創(chuàng)意、中醫(yī)藥等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，提升經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力。第四，配合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)政府行政體制和法制建設(shè)，提升政策執(zhí)行力。要有效發(fā)揮政府的作用，需要在政府部門(mén)設(shè)置、過(guò)時(shí)法規(guī)清理、非政府法定機(jī)構(gòu)建設(shè)、智力和高端管理人才引進(jìn)等方面開(kāi)展工作，完善法制環(huán)境，開(kāi)拓國(guó)際視野和提高政府行政效率。

2.政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的三大抓手：第一，制定戰(zhàn)略規(guī)劃。以“世界旅游休閑中心”、“中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)”和“中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”三大戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合澳門(mén)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際和優(yōu)勢(shì)，制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期、中期和短期規(guī)劃。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，對(duì)澳門(mén)產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)定位，通過(guò)制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和行政創(chuàng)新，建設(shè)支撐上述三大戰(zhàn)略目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)，積極推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)集中在如下幾點(diǎn)：（1）完善法制建設(shè)，促進(jìn)博彩業(yè)健康有序發(fā)展，敦促博彩企業(yè)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展非博彩業(yè)務(wù)。利用澳門(mén)賭牌續(xù)約機(jī)會(huì)，嚴(yán)格控制博彩業(yè)的發(fā)展規(guī)模，制定有關(guān)“負(fù)責(zé)任賭博”的指引，開(kāi)拓更多非博彩元素，使博彩企業(yè)承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展的任務(wù)，特別是會(huì)展、商貿(mào)論壇和休閑度假等行業(yè)。（2）打造中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，使其成為“一帶一路”建設(shè)的重要支撐。發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)特別是面向葡語(yǔ)國(guó)家企業(yè)的商貿(mào)服務(wù)總部經(jīng)濟(jì)；發(fā)展“葡語(yǔ)系特色金融”服務(wù)包括建立金融服務(wù)平臺(tái)、完善出口信用保險(xiǎn)制度、成立人民幣清算中心、成為中葡基金總部等；建立中葡國(guó)際食品集散中心；建設(shè)中葡經(jīng)貿(mào)合作會(huì)展中心。（3）集聚高端創(chuàng)新要素，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)。與珠三角西岸共建科創(chuàng)研發(fā)中心及產(chǎn)學(xué)研一體化科創(chuàng)基地；重點(diǎn)支持和引導(dǎo)中醫(yī)藥、健康保健和文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；吸引大灣區(qū)、歐盟及葡語(yǔ)國(guó)家具實(shí)力的科創(chuàng)企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)落戶澳門(mén)。（4）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展。發(fā)展特色金融業(yè)，建立“澳珠跨境金融合作示范區(qū)”；打造區(qū)內(nèi)會(huì)議目的地，推進(jìn)“會(huì)議為先”的會(huì)展業(yè)發(fā)展；支持中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以葡語(yǔ)國(guó)家為切入點(diǎn)，促進(jìn)中醫(yī)藥的標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化；做大做強(qiáng)休閑旅游業(yè)；推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)等。

第二，建設(shè)發(fā)展平臺(tái)。一要優(yōu)化本地土地利用，拓展產(chǎn)業(yè)空間。首先，考慮從土地儲(chǔ)備中撥出適量土地興建本地的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)澳門(mén)創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；建設(shè)類(lèi)似于香港國(guó)際會(huì)展中心的會(huì)展平臺(tái)，加快澳門(mén)會(huì)展業(yè)發(fā)展。其次，澳門(mén)一些傳統(tǒng)工業(yè)的廠房位于舊城區(qū)，生產(chǎn)條件已經(jīng)難以適應(yīng)需要，也有不少空置廠房?？梢砸?guī)劃實(shí)施舊城改造、工業(yè)大廈活化及提升，優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。最后，中長(zhǎng)期通過(guò)填海等形式擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點(diǎn)選擇建設(shè)占地少、效益高的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)如科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、會(huì)展園區(qū)、中醫(yī)藥園區(qū)等。二要探索建立開(kāi)放、協(xié)同、共治和共享的橫琴經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)。橫琴優(yōu)越的地理位置，有利于推動(dòng)澳門(mén)—珠海合作，實(shí)現(xiàn)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出澳門(mén)—珠?！皬?qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”“極點(diǎn)帶動(dòng)”，攜手打造大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展第三極的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在合作體制機(jī)制創(chuàng)新。要全面落實(shí)“分線管理”的通關(guān)模式，實(shí)現(xiàn)澳門(mén)與橫琴資金、貨物、人員、信息的順暢流動(dòng)，建立開(kāi)放、協(xié)同、共治和共享的經(jīng)貿(mào)合作體制和機(jī)制?；洶漠a(chǎn)業(yè)合作園、澳門(mén)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、澳門(mén)與珠海金融合作示范區(qū)都可以在橫琴落地。三要積極探索參與南沙自貿(mào)區(qū)、中山翠亨新區(qū)、江門(mén)大廣海灣區(qū)等區(qū)域合作平臺(tái)建設(shè)。

發(fā)展平臺(tái)須采用政府規(guī)劃、董事會(huì)管理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)園模式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)由政府主導(dǎo)，提供土地并對(duì)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)規(guī)劃，及時(shí)出臺(tái)各類(lèi)政策營(yíng)造便利化營(yíng)商環(huán)境；產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)園區(qū)投資開(kāi)發(fā)和商務(wù)服務(wù)，按照國(guó)家利益與規(guī)劃對(duì)投資類(lèi)型及投資企業(yè)進(jìn)行篩選，遵照企業(yè)制度，吸引各地資本進(jìn)入投資；專(zhuān)業(yè)企業(yè)為其提供信息、技術(shù)、金融支持等，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展集約化、高效化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

第三，設(shè)立澳門(mén)政府控股公私合資的投資發(fā)展基金或投資公司。澳門(mén)特區(qū)政府財(cái)政盈余充裕，社會(huì)閑置資金較多。澳門(mén)可以成立類(lèi)似于新加坡淡馬錫控股公司的企業(yè)或公司，助力澳門(mén)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。投資模式采取公司型基金方式，基金公司資產(chǎn)由政府控股，吸收民間資本，選舉董事會(huì)，由董事會(huì)在國(guó)際上聘請(qǐng)和組建優(yōu)質(zhì)的投資團(tuán)隊(duì)，以市場(chǎng)化和商業(yè)化模式來(lái)運(yùn)作。投資重點(diǎn)項(xiàng)目可選擇：（1）支持本土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展。落實(shí)澳門(mén)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，重點(diǎn)扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和重大發(fā)展。（2）支持大灣區(qū)科技創(chuàng)新項(xiàng)目投資。投入粵港澳大灣區(qū)智能制造、生物醫(yī)療、新材料、區(qū)塊鏈技術(shù)等科技創(chuàng)新項(xiàng)目，保障重大創(chuàng)新項(xiàng)目的落地。（3）支持“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持澳門(mén)以出資方式與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、中非發(fā)展基金等開(kāi)展合作。發(fā)揮澳門(mén)聯(lián)系內(nèi)地與歐盟、東盟等地區(qū)和葡語(yǔ)國(guó)家的資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)雙多邊投資，為企業(yè)開(kāi)展國(guó)際投資、并購(gòu)提供投融資服務(wù)。

①本文中引用的數(shù)據(jù)均來(lái)自澳門(mén)特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局和博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局網(wǎng)站。中心教授、粵港澳發(fā)展研究院首席專(zhuān)家。廣州510275