王瑞昕 張強明

（西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637000）

近五年來，黨中央為治理形式主義作風采取了許多富有成效的舉措，從改進調查研究、改進文風會風等問題著手制定“八項規(guī)定”為切入點，相繼開展了“群眾路線教育實踐活動”、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”學習教育活動。特別是中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，在通知中強調要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。因此，總結和梳理近年來學術界關于基層治理中“形式主義”的研究成果，對落實習近平總書記的重要批示精神，更好地推動學術研究十分必要，有利于更好地解決基層治理中的形式主義問題，更好地為群眾辦實事、辦好事。

一、基層形式主義的表現(xiàn)形式

基層形式主義的表現(xiàn)形態(tài)各異。近五年來，通過梳理我國學者關于基層形式主義的研究，發(fā)現(xiàn)這些研究成果主要體現(xiàn)在行政執(zhí)行中的形式主義、服務群眾中的形式主義這兩大方面。

（一）行政執(zhí)行中的形式主義

在行政執(zhí)行的過程中，形式主義實際上體現(xiàn)在基層工作的各個方面，這種體現(xiàn)不是要將取得的成績全然否定，而應該理解為在執(zhí)行中為了取得更大的成績或者為得到上級的好評，體現(xiàn)基層組織對上級任務的重視，而出現(xiàn)的過度分解、過度留痕、形式內容化與文山會海的現(xiàn)象。

1.過度分解。周少來認為縣級政府為了顯示對上級決策的“政治重視、執(zhí)行有力”，會把各項工作指標進一步細化分解，一項工作要分解成十幾項“量化指標”，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的上級政府的“層層加碼”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會將任務“加碼”分派到村級組織，基層行政性事務和任務的繁多就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的各種“形式主義應對”埋下了伏筆［1］。謝寶富認為上級政府無視客觀條件給下級政府加碼，這樣下級政府完成的工作、指標之和必然超過上級單位“發(fā)包”給本級單位的任務、指標的數(shù)量從而可以達到超額完成任務的目標［2］。

2.過度留痕。過度留痕是基層組織在面臨上級的縱向督查壓力下選擇的生存策略。韓喜平認為痕跡管理是指基層組織在部署、考核、匯報、總結工作的過程中，以文字、圖片、表格、視頻等資料為對象加以整理記錄，形成檔案、板塊、臺賬以使相關工作留有痕跡，痕跡管理是官僚制的檔案管理原則的體現(xiàn)，但基層的痕跡管理方式已經(jīng)異化為追求痕跡的形式。精準扶貧中的“填表式”幫扶、“留影式”入戶、“卷宗式”總結等行為使工作實效重“痕”不重“績”，痕跡主義是形式主義的當代表現(xiàn)［3］。趙陽認為“痕跡管理”避免了以往績效考核相對輕浮的缺陷，使考核內容更加詳細，便于操作。但過度依賴痕跡，忽略實際狀況，則會使地方基層機關的組織風氣和工作氛圍不斷惡化，產(chǎn)生凡事求痕、推責抓痕、虛假造痕、單純看痕等痕跡主義作風，從而影響工作實績［4］。

3.形式內容化。形式內容化是指用來證明工作實效的輔助手段和方式取代了內容的中心地位，導致工作內容形式化。陳輝通過考察基層精準扶貧工作中的形式主義指出：在扶貧檔案管理工作中基層干部要花費較多時間整理資料。檔案資料只是實際工作的記載，但在一些地區(qū)的扶貧工作實踐中，檔案材料比實際工作還重要，許多扶貧工作的整改措施并不是針對實際工作而是在于整改檔案材料，規(guī)范化的檔案管理已經(jīng)實際影響扶貧工作，誘發(fā)了基層干部工作中心的偏離，用形式掩蓋了實際工作內容［5］。

4.文山會海。文山會海不僅是形式主義的重要表現(xiàn)，同時也是形式主義產(chǎn)生的原因。彭勃的研究認為文山會海的實質在于基層政府在面臨治理難度大、攻堅式的治理任務時，會被動地選擇這種方式來應付上級頻繁的檢查，這是一種程序主義式的應對策略。王培通過對文風中的形式主義調查指出：連篇累牘的文件、各種名目的會議使基層浪費了公共資源，降低了行政效率?；鶎拥奈臓┲髁x是“工作不夠，材料來湊”，以層層發(fā)文來代替真抓實干的工作［6］。

（二）服務群眾中的形式主義

在服務群眾的過程中，基層組織作為上級政府政策執(zhí)行的終端和基層群眾服務和需求的提供者和反饋者，其受到的雙向壓力是巨大的。在現(xiàn)有體制下，雙向壓力下的基層組織由于有限的資源投入更傾向于滿足上級政府政策執(zhí)行的需要，由此產(chǎn)生了以政績工程取代惠民工程、以中心工作取代服務群眾的形式主義傾向。

1.以政績工程取代惠民工程。仝志輝在研究基層治理時指出由于發(fā)展農民合作經(jīng)濟組織的政治正確，又有財政資金下達，因此，各種涉農部門蜂擁而上。“三農”領域惠農政策頻出，但各涉農部門分散使用財政支農資金的弊端也越來越突出，各部門都會拿財政支農資金發(fā)展幾個“示范合作社”，以便獲得政績和經(jīng)費。這種“政績工程”最終損害的只能是群眾的利益，并傷害合作社道路的聲譽［7］。同樣，彭勃的研究認為，在治理資源向基層轉移的過程中，基層政府為了在橫向的競爭中取得優(yōu)勢，會選擇性的打造亮點工程和盆景工程，并開展大量的基層治理創(chuàng)新造勢活動，從而忽視基層的基礎工作和短板治理。

2.以中心工作取代服務群眾。何曉龍以西部某省的S 鎮(zhèn)T 村的實證材料為基礎分析得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強調“中心工作”的同時，對常規(guī)性工作進行選擇性忽視，導致農民“小事”讓位于“中心工作”。T 村在強調扶貧和新農村建設的中心工作之際，對涉及農民的“小事”治理就會以“不發(fā)生，不過問，不出事，不應對”來應付。在以完成中心任務為榮的“論英雄”治理邏輯下，常規(guī)性任務管理通常是以形式化或“過問”的治理方式出現(xiàn)［8］。

二、關于基層形式主義的成因分析

基層形式主義的生成有其內在原因。通過梳理發(fā)現(xiàn)，學者們大致認同的具有代表性的原因是黨性不純、政績觀錯位；制度建設滯后；基層治理存在現(xiàn)實困境。

（一）黨性不純、政績觀錯位

政績觀是黨員干部執(zhí)政目的的體現(xiàn)，以人民立場為根本出發(fā)點的政績觀才是不忘初心的真切表現(xiàn)。但在基層實踐中，部分黨員干部由于政績觀錯位，以片面發(fā)展經(jīng)濟為導向，為晉升仕途而大搞表面文章，為“面子”寧失“里子”等思想導致了基層形式之風的蔓延。

1.政績觀錯位。習近平總書記深刻指出：“形式主義的本質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式替代了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的表象掩蓋了矛盾和問題?！保?］周飛舟認為在改革開放后地方基層政府的首要目標在于出“政績”，其中心內容就是保持地方的社會安定，實現(xiàn)高速的經(jīng)濟增長，這也帶來了基層政府行為模式的變動。為了推動GDP 的高增長率，有些地方基層政府能夠一擲千金發(fā)起大規(guī)?；窘ㄔO投資而不考慮長遠后果，“跑部錢進”已成為許多地方政府的主要工作目標之一［10］。“政績?yōu)橥?，效率至上”的思想觀點在體制內成為主流使形式主義的存在有了內生力量。張明認為虛報浮夸、數(shù)字政績、材料政績能更好地獲得上級的認可，自然也就導致基層把“材料美化”“過程走秀”作為工作導向，以打造漂亮、完善、符合領導心意的材料成果取代真抓實干［11］。

2.利己主義嚴重。劉建軍認為受市場經(jīng)濟的影響，在當前的行政實踐中出現(xiàn)了很多利己主義者。他們在工作中背離了為人民服務的工作宗旨、以個體利益為核心開展工作。利己主義者為了盡快得到提升，會編造一些文字資料、圖片材料，來彰顯自己的業(yè)績，獲得晉升機會。另一方面，有些受利己主義思想影響的干部會在服務群眾的過程中，通過照片或文字報道來夸大宣傳自己的成績以塑造個人形象［12］。李小紅認為形式主義的背后是實用主義、功利主義這些思想產(chǎn)生的惡劣影響，本質上是“私”作祟，公職人員掌握公權力卻只想利己，以程序為工具，以數(shù)據(jù)為準則，這樣虛夸浮報的形式主義問題就會滋生［13］。

3.不良之風。余哲西認為“講面子”“好體面”等思想也在相當程度上助長了形式主義。在基層治理中，“寧失里子，也要面子”的情況很常見，由此也導致了上級干部下基層調研時，基層干部會開大會、“盆景”項目等面子工程［14］。

（二）制度建設滯后

在當前高速發(fā)展的經(jīng)濟社會大環(huán)境下，傳統(tǒng)的社會管理體制日益讓位于社會治理，在社會治理的創(chuàng)新發(fā)展中，制度的轉變是落后于社會實踐的進展的。壓力型體制和行政考核制度的問題共同構成了基層形式主義產(chǎn)生的體制因素，而民主監(jiān)督渠道的阻滯則是基層形式主義得以泛濫的社會根源。

1. “壓力型體制”使基層不堪重負。戴焰軍認為在實踐中搞形式主義的人能夠分為自愿搞形式主義的人和被迫搞形式主義的人，這兩種人要區(qū)別對待。顯然，在“層層加碼”的壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其管理的村級組織就是被迫搞形式主義的人［15］。楊華指出順著行政管理的層級鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責任不能再分”的“最終責任承擔者”，上級的每一級政府的“官僚式”任務攤派，成為疲于應對的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)各種“形式主義應付”的土壤［16］。

2. 行政考核制度存在問題。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是干部考核方式單一。王元明認為在上級領導看來嚴格、實時的考核可以更好地監(jiān)督基層干部的行為過程，以文字記錄和數(shù)據(jù)資料記錄政策執(zhí)行過程方便上級政府進行引導和管控。但在考核過程中將數(shù)據(jù)指標置于最重要地位就必然會向基層傳遞一個明顯的信號，即行為發(fā)生與否上級并不關注，行為的階段性成果也不會成為最終評價指標，對整個政策執(zhí)行過程的記錄才是最重要的，基層干部對工作過程缺乏詳細的記錄和實時的呈報就會被認定為政策落實不徹底。這就招致基層工作重心的轉移，基層工作者會將更多的精力用于相關數(shù)據(jù)的填寫和資料的匯編上報［17］。何晨陽指出各種檢查考核反復疊加，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“形式主義應對”：一是無法精準量化或核實的“數(shù)字”變成了數(shù)字造假，產(chǎn)生隨意編造、一個領導能夠任意改變幾個考核數(shù)據(jù)的現(xiàn)象；二是上級政府考核機制對形式主義的默許，使填表應付成為常態(tài)化行為［18］。文宏認為上級政府對形式主義做法的“默許”為形式主義的長期存在提供了空間。這種考核機制是一種留有“孔洞”的考核方式，一方面體現(xiàn)了上級政府對基層政府在符合共同利益情況下的最大化包容，另一方面也是對基層政府政策執(zhí)行方式靈活性的妥協(xié)與默認。

3.民主監(jiān)督渠道不暢。群眾參與監(jiān)督不力是形成基層形式主義的社會因素。周少來認為形式主義是官僚體制內部的“體制空轉”，體制之外的人難以發(fā)覺和監(jiān)督?，F(xiàn)有制度無從保障基層民眾的知情權和參與權，很多基層政府的工作和公共事務，公眾基本無從知曉也就談不上參與和監(jiān)督［19］。周飛舟認為對基層政府的考核不應該只是由上級政府來做，檢查考核的權力只由上級政府掌握的模式只能培養(yǎng)出“唯上是從”的基層政府，要對政府的行為做出真正有益的評估，輿論和民意的加入必不可少［10］。

（三）基層治理存在的現(xiàn)實困境

基層治理是復雜的治理過程，存在的現(xiàn)實困境是治理資源的有限性使基層組織無法兼顧政策執(zhí)行和服務群眾兩大方面工作。具體表現(xiàn)在基層治理中的實行策略主義、基層自治組織的行政化傾向以及群眾政治參與不足所造成的村民間社會資本的缺失三方面。

1.基層治理的策略主義。歐陽靜認為策略主義是基層政權組織在治理過程中由于缺乏穩(wěn)定的規(guī)則制度，而功利地將各類方法、技術、手段引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力運作中來作為其行為規(guī)則的方式。策略主義的特點是隨意性、權宜性以及穩(wěn)定性不足，“擺平”和“搞定”是策略主義邏輯的關鍵詞［20］?！皵[平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”，顯然基層政府在實際運行中“只問結果，不問手段”的運動化、非程序性的工作方式是滋生形式主義的土壤。策略主義的實質是基層政府在治理動力不足情況下的主動行為，文宏的研究認為，基層治理的策略主義反映了基層政府基于縱向的考核壓力和橫向的競爭壓力的雙力作用下，所選擇的一種趨利避害的理性算計方式。

2.基層自治組織的行政化傾向。歐陽靜在長期定點調研江西D 鎮(zhèn)的基礎上得出在2005 年稅改后鄉(xiāng)村之間的支配性關系不但沒有被削弱反而在增強的結論，村級組織官僚化的趨向十分明顯。村干部的工資制、考核制，村級組織的坐班制、考勤制，“村帳鎮(zhèn)管”的財務制度等制度約束構建了基層治理的結構，使村級組織日益行政化。行政化的村級組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理鏈條上的一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令和指標任務只能是沒有拒絕余地的完成，各類報表臺賬和檔案管理工作使村組織被迫以形式主義來應對。這也就造成了基層自治功能實效減弱，導致村民自下而上的監(jiān)督方式被懸置，村級組織為完成上級意志而忽視民意［21］。村級組織的行政化意味著村組織成為政府行政鏈條的最低端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為村級自治組織的直接“上級”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式也影響著村級組織的工作方式，村級組織以策略主義行為應對繁多的行政事務就不可避免，完成任務過程中為“擺平”村民瑣事使其為中心工作讓步的形式主義勢必存在。

3.鄉(xiāng)村農民缺乏社會資本。何曉龍根據(jù)西部某省S 鎮(zhèn)T 村的實地調查資料為依據(jù)，認為鄉(xiāng)村農民之間處于原子化形態(tài)，相互之間的信任和支持共同體已經(jīng)解體且無法重塑。社會資本是社會內部成員在交往過程中產(chǎn)生的信任和規(guī)范，農民掌握的社會資本多則有利于鄉(xiāng)村自治，農民掌握的社會資本少則有利于形式主義者的“維控”。農民之間的聯(lián)系減弱以及人際情感的弱化使農民個體在維護自身權益時無法采取集體行動，這樣就便于基層干部的“維控”，助長了村級組織脫離群眾的形式主義傾向。在面臨基層矛盾時，基層干部往往采取能“擱置”就不解決的調解方式，而在實際工作中進行走馬觀花式調研，給出不能兌現(xiàn)的承諾也成為默認的服務方式［22］102。

三、基層形式主義的治理路徑探討

通過對形式主義的表現(xiàn)和原因分析，學者們給出的解決形式主義的路徑主要體現(xiàn)在政治文化維度、政治制度維度和基層治理維度。

（一）政治文化維度

基層形式主義的產(chǎn)生，其根本在于部分黨員干部理想信念的遺忘，因此，黨中央才會在基層強化“兩學一做”“三嚴三實”等教育實踐活動。而學術界在政治文化維度對基層形式主義的治理方向上，主要從加強理想信念教育、弘揚主流文化、加強公民意識教育三方面展開研究。

1.強化價值體系，加強理想信念教育。李保林認為形式主義不良風氣的蔓延，表明了馬克思主義思想路線被束之高閣的嚴峻事實，對形式主義的治理要從端正思想路線的高度加以治理，只有緊抓實事求是的思想路線，才能形成治本的效果［23］。鄒勁松引用黨中央關于作風建設的論述認為各級領導干部應當把思想進一步統(tǒng)一到習近平總書記的重要論述上來，在反對形式主義、官僚主義的問題上做到思想上高度重視，行動上高度自覺。領導干部只有踐行以人民為中心的發(fā)展理念，在工作中才不會與人民群眾日漸脫離。堅持正確的政績觀，思想上才不會焦慮、行動上才不會急功近利，才不會搞假大空的形式主義［24］。

2.培育和弘揚主流文化。謝寶富教授對政治實踐中的形式主義進行根源探求之后認為形式主義是人性需求使然、壓力型體制擠壓使然［25］，因此，要化解形式主義、弱化公職人員的個人利益訴求，采取弘揚主流價值觀的方式必不可少。劉先春、敖小茂認為要加強黨內主流文化建設，堅定馬克思主義信仰和社會主義理想信念，黨內主流文化建設要做到與時俱進，增強黨內主流文化在市場經(jīng)濟條件下的理論說服力和實效性［26］。

3.加強公民意識教育。靳志強認為：“農村社會組織的發(fā)育、公共空間的成長及公共制度的再造過程，也是農民獨立化、平等化和公民化的過程，其實質是現(xiàn)代民主社會、民主治理及社區(qū)和社會認同的再建構。”［27］

（二）政治制度維度

政治制度是政治活動的規(guī)則，政治制度建設滯后會扭曲政治活動的開展。對于基層形式主義的治理，最重要的是要理順基層和上級政府之間的關系，建立科學的考評體系和領導體制，使基層能有效回應上級政府的要求，真正做到為基層“減負”。

1.推行科學嚴謹?shù)目荚u機制。劉建軍通過對形式主義的突出表現(xiàn)——痕跡主義的研究認為以痕跡來對工作進行考核，從某種程度上來說是在鼓勵其他人效仿，要消除“痕跡主義”的外在土壤就要建立完善的考核問責機制，科學規(guī)劃基層考核體系，可以運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術來探索創(chuàng)新考核和激勵機制，構建信息共享平臺對工作痕跡進行同類項合并。上級管理部門應用多方位、多角度、多層面的手段來考評下級部門的工作情況。同時，健全問責制度，對基層痕跡濫用的現(xiàn)象要嚴厲問責，上級單位在考核時要實事求是，對沒必要留痕的工作要減少和免除留痕要求，根據(jù)各地方實際情況制定科學的處理辦法［28］。

2.建立健全科學的領導體制和治理機制。劉紅凜認為形式主義的破除要全面深化體制機制與黨政機構改革，這樣才能從根本上鏟除官僚主義和形式主義衍生的土壤。這就要求健全科學的領導體制、治理機制、選人用人機制、干部激勵機制與容錯糾錯機制、權力監(jiān)督與制約機制，最重要的是要轉變政府職能，合理簡政放權，賦予基層政府相應的自主權和活動空間［29］。

（三）基層治理維度

關于基層治理學術界著重于從基礎性權力建設、構建基層文化網(wǎng)絡這兩大方面來進行，其實質是要強化村級組織的組織能力、領導能力，構建良好的鄉(xiāng)村文化和政治生態(tài)。

1.基礎性權力建設?；A性權力指國家在其疆域內有效實現(xiàn)資源再分配的能力，歐陽靜在研究村級組織官僚化的基礎上認為目前國家的基層政權建設只是停留在機構與人員的行政化上，表現(xiàn)在形式主義的文牘化、痕跡化以及管理形式上的考核與考勤上，但沒有涉及到公共權力運作的組織化、制度化與常規(guī)化。而要真正地削弱基層的形式主義傾向，就必須完善國家基層政權的權力運作規(guī)則，使其成為具備治理能力的理性化行政組織。歐陽靜提出村級組織行政化的邏輯是農村基層政權的權威衰變，基礎性權力建設的目標就是賦予基層政權充足的財政資源和常規(guī)化、制度化的權力使其有能力完成鄉(xiāng)村治理領域的各種工作［30］。

2.基層文化網(wǎng)絡建設。建設鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡是治理基層形式主義的保障，何曉龍認為基層治理的形式主義是在一定的治理文化網(wǎng)絡中發(fā)生的，要建設有利于鄉(xiāng)村治理的文化網(wǎng)絡就要使國家權力與鄉(xiāng)村各種文化進行有效銜接。一是要深化鄉(xiāng)村干部對社會主義核心價值觀的學習；二是要營造良好的鄉(xiāng)村政權運作的政治生態(tài)文化，以體制為載體塑造風清氣正的文化氛圍；三是鄉(xiāng)村政權運作要借助鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化和資源，與村民實現(xiàn)上下有效互動，而村民也能借助文化網(wǎng)絡實現(xiàn)自我治理；四是要特別強調德治在鄉(xiāng)村建設中的重要作用，實現(xiàn)德治、法治、自治的有效融合［22］105。

四、基層形式主義的研究評述

近五年來，國內學者關于基層形式主義的相關研究，主要體現(xiàn)在形式主義的表現(xiàn)、生成原因、治理措施方面。研究成果豐碩，但又存在研究不足之處。進一步展望未來基層治理如何推進，對治理基層形式主義具有重要的理論意義。

（一）基層形式主義研究成果

首先，研究的廣度深度不斷深入。相關研究對基層形式主義的解讀越來越深刻，從對部分黨員干部急功近利、弄虛作假的不良風氣，到體制內部的文牘主義、痕跡主義，再到基層鄉(xiāng)村治理中的策略主義、擺平主義，學者們對形式主義進行了深挖和分解，對形式主義類型的認識進一步加強了對其本質的認識。形式主義表現(xiàn)的解讀呈現(xiàn)多角度、多層次等特點，為進一步深入研究創(chuàng)造了條件。其次，研究范圍和研究視角越來越廣。形式主義問題最初是作為黨政領導干部的作風問題、思想問題進行批判的，對形式主義的研究貫穿黨的歷史。這些研究視角主要集中在黨的建設上，而近五年來的研究拓展到全面從嚴治黨、民主政治參與、鄉(xiāng)村治理邏輯、基層黨組織建設、考核制度的完善、科學的權力運行體系等方面，拓寬了研究形式主義的新視角，對治理形式主義的虛假風氣有重大指導意義。最后，治理路徑的實踐功能不斷增強。近五年來，學者們關于治理形式主義的對策研究主要有兩類：一是指導性對策研究。在這方面學者主要強調的是宏觀層面的形式主義治理，注重全方位的歸納和分析問題。二是專門性的對策研究。針對具體方面展開深入研究，注重研究的深度和技術治理。

（二）基層形式主義研究不足

首先，近五年來的研究成果對基層政策執(zhí)行已有大量研究，研究落腳于縣域基層治理領域。自2013 年以來，國內學者對形式主義的研究成果有了一個爆發(fā)式的增長階段。就研究對象來說，多以行政執(zhí)行中的片段為主，缺乏對基層工作中形式主義的整體性觀察，以基層和地方政府的具體工作為研究對象的研究成果較少。目前主要成果集中于精準扶貧工作，對基層其他一些“中心工作”中形式主義的關注很少。

其次，研究方法較單一，多注重規(guī)范研究。對于形式主義的研究體現(xiàn)出多規(guī)范研究少實證研究，多定性研究少定量研究的情況。規(guī)范研究成果偏向理論性、概括性和應然性，實證研究注重現(xiàn)實政治生活中形式主義的實然狀態(tài)，可以針對實際情況形成以問題為導向的治理對策。所以，對積弊重重的形式主義問題多做實證類的研究可以使形式主義的治理路徑更具可行性和實踐性。尤其是有學者認為財政關系影響著地方政府行為，而基層政府的形式主義行為是否與基層財政的多寡有關聯(lián)以及有多大的相關性，這個問題需要學者們從定量研究的角度進行分析與論證。

再次，成因分析不夠深入。關于基層搞形式主義的原因，學者們大致是從體制機制、文化價值觀、基層治理結構這三方面分析的，可以說比較全面，但學者們對于形式主義的成因論述是不具體的，比如體制機制的弊端是形式主義的根源，但對體制機制是如何形塑形式主義缺乏實證資料的佐證，大多是就現(xiàn)象和表現(xiàn)來分析。

最后，治理路徑多傾向于體制內部改革，缺乏多元互動。學者們提出的治理路徑首先注重黨內作風建設和思想路線教育，其次是體制機制的改革，最后是基層治理的重構。在這些治理措施中，學者們多強調對產(chǎn)生形式主義的內生動力進行抑制，而對遏制形式主義產(chǎn)生的外在民主約束多是簡要論述，對于怎樣引導公民參與監(jiān)督基層政府的行政過程、怎樣發(fā)揮民間自治組織和非政府組織對政府的有效制約這些問題并沒有突出研究成果。

（三）基層形式主義研究展望

在今后的研究中，應重視以基層具體工作中的形式主義為對象開展研究，注重對形式主義的整體性觀察；在研究方法上應注意規(guī)范研究和實證研究相結合，在原因分析上應注重多維解讀，在治理路徑上應強化對外部制約力量參與基層形式主義治理的對策研究。

1.應重視以整體性的基層形式主義為對象的研究。當前學界關于整體性形式主義的文獻資料較缺乏，著眼于基層治理領域，考察基層具體工作中的形式主義的基本特征和表現(xiàn)形式可以彌補這一不足，如維穩(wěn)工作中的形式主義、扶貧工作中的形式主義等等。研究基層行政工作中形式主義的整體性表現(xiàn)，有助于更好地解釋形式主義。

2.堅持規(guī)范研究與實證研究相結合。形式主義的病灶在基層，對基層形式主義的研究應落實在實地調研的基礎上，通過實證資料的分析，可以更加準確地把握基層形式主義的成因，通過不斷挖掘基層形式主義與上級行政機關的形式主義不同之處，以此給出切實有效的治理舉措。

3.系統(tǒng)分析基層形式主義產(chǎn)生的多維成因?，F(xiàn)有研究基層形式主義的成因分析還不夠具體，容易導致只見表象不見本質的情況，容易把現(xiàn)象和原因混淆。只有在獲取足夠的信息和資料基礎上，對其進行系統(tǒng)細致的成因分析，才能理清基層形式主義形成的路徑。

4.治理途徑應加強對外部制約力量的研究。形式主義的產(chǎn)生根本在于行政官僚體系的自我空轉，人民群眾對體制內部的情況無法做到切實有效的監(jiān)督。因此，只有完善外部民主力量的監(jiān)督作用才能有效消除基層的形式主義。今后學界研究的重點應放在如何有效地清除民主參與和民意表達的障礙，如何發(fā)揮非政府組織與政府行政過程的有效銜接這些問題上，使治理基層形式主義形成體制內和體制外的系統(tǒng)化合力。