盧護(hù)鋒

重塑社會信用是當(dāng)下社會信用制度體系建設(shè)的基本任務(wù)，而社會信用的實(shí)現(xiàn)無非依賴于以下兩條路徑：一是懲戒機(jī)制，即通過懲戒在社會形成震懾，使得人們出于對失信高成本的壓力或者制裁的恐懼而被動地接受信用規(guī)則；二是激勵機(jī)制，即通過守信所能帶來的利益刺激人們珍惜自身信用、信守承諾，即使發(fā)生了信用減損，亦會主動通過一定的措施來予以修復(fù)。因此，信用修復(fù)應(yīng)當(dāng)是、也必定是重塑社會信用的題中之意。信用修復(fù)指因信用信息在采集、傳送或者處理過程中發(fā)生錯誤，或因公民、法人的失信行為，致使公民、法人的信用發(fā)生減損，而允許其依一定的條件和程序重塑信用的制度。近些年，無論是制度的推進(jìn)還是實(shí)踐部門的具體展開，信用修復(fù)開始作為信用體系建設(shè)的一種重要機(jī)制已逐漸得到認(rèn)可，但是由于理念、制度等多重因素的影響，人們對信用修復(fù)存在若干認(rèn)識上的誤區(qū)，在實(shí)踐運(yùn)用中出現(xiàn)了諸如“修復(fù)即洗白”、“修復(fù)即繳納罰款”、“修復(fù)即走流程”等現(xiàn)象，①在一定程度上使得“信用修復(fù)”化約成了“修改信用數(shù)據(jù)”。這一做法帶來的直接結(jié)果便是，若干市場主體在信用并未得到實(shí)質(zhì)性重塑的情況下就“實(shí)現(xiàn)”了所謂的信用修復(fù)，很顯然，這有悖于社會信用建設(shè)。因此，信用修復(fù)的誤用在實(shí)質(zhì)上動搖了整個信用修復(fù)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，從現(xiàn)有理論研究來看，此問題尚未引起足夠重視：在社會信用領(lǐng)域，研究者更多地將目光焦聚在信用懲戒這個更為顯性的問題，信用修復(fù)基本上被“邊緣化”了，即便是在僅有的一些關(guān)于信用修復(fù)的文獻(xiàn)中，大多也是以介評西方國家信用修復(fù)制度為主，對我國實(shí)踐中信用修復(fù)及其存在的問題缺乏相應(yīng)的本土關(guān)注。②因此，應(yīng)當(dāng)從理論上認(rèn)真梳理信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的諸種表現(xiàn)及其危害，剖析其形成的內(nèi)在機(jī)理與機(jī)制，并由此提出矯治的基本對策。

一、信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的基本表征

基于信用懲戒、特別是聯(lián)合懲戒的普遍化，作為與之相對應(yīng)的修復(fù)機(jī)制也被引入到了制度文本和某些指導(dǎo)性文件之中。其中比較典型的有：《廈門市生活垃圾違法行為信用修復(fù)辦法》(2018.7)、《山東省市場監(jiān)督管理局關(guān)于建立嚴(yán)重違法失信企業(yè)信用修復(fù)制度的實(shí)施意見》(2018.12 )、《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》(2019.2)、《能源行業(yè)市場主體信用修復(fù)管理辦法(試行)》(2019.3)、《三亞市法人和自然人信用修復(fù)管理辦法(試行)》(2019 .6)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(2019.7)、《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅信用修復(fù)有關(guān)事項的公告》(2019.11)等。一系列規(guī)章、指導(dǎo)性文件的出臺標(biāo)志著信用修復(fù)的制度化正在如火如荼的展開，但實(shí)踐中存在的一些誤區(qū)同樣值得警惕，概括起來有以下幾個方面的表征。

(一)將信用修復(fù)等同于行政處理決定義務(wù)的履行

行政處理決定是行政主體依職或依相對人的申請，對涉及特定行政相對人的具體權(quán)利義務(wù)所作的處理，包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等。將信用修復(fù)等同于行政處理決定的履行，意指只要申請人(即失信行為人)履行了行政處理決定所確定的義務(wù)，便意味著其滿足了信用修復(fù)的條件。③在筆者看來，將信用修復(fù)等同于行政處理決定義務(wù)的履行實(shí)際上犯了邏輯上的錯誤。從行政處罰與信用修復(fù)的邏輯關(guān)系來說，行政處罰行為的存在表明申請人信用狀況不良，即行政處罰是行為人需要對信用予以修復(fù)的前提條件。在此情況下，能得以證明申請人信用已經(jīng)恢復(fù)的路徑無非是兩條：一是通過法定程序撤銷行政處罰，申請人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系狀態(tài)(包括信用狀態(tài))恢復(fù)到行政處罰作出前；二是通過其他方式使人確信申請人的信用已經(jīng)得到了重建。但無論按照何種方式，都得不出申請人履行行政處理決定的義務(wù)即可修復(fù)信用的結(jié)論。故而，申請人履行了行政處理決定的義務(wù)只能是其申請信用修復(fù)的法定條件，在效力上可作為其信用恢復(fù)的佐證材料。換言之，申請人履行了行政處理決定的義務(wù)，并不等同于其信用恢復(fù)，其信用是否真正恢復(fù)除了履行了行政處理決定的義務(wù)外，還需其他證據(jù)的證明。區(qū)分信用修復(fù)與行政處理決定義務(wù)的履行之間的差異，其意義在于防止實(shí)踐中信用修復(fù)主管部門(失信懲戒主管部門)以罰代修復(fù)、一罰了事。

(二)將信用修復(fù)等同于信用懲戒的終結(jié)

將信用修復(fù)等同于失信懲戒的終結(jié)，意思是說申請人的信用修復(fù)申請能產(chǎn)生終結(jié)信用懲戒的的法律后果。這一認(rèn)識是以信用修復(fù)與信用懲戒之間為簡單對應(yīng)關(guān)系為基礎(chǔ)的。無論是在結(jié)構(gòu)上還是在功能上，信用修復(fù)與信用懲戒具有相關(guān)性，但信用修復(fù)與信用懲戒之間又并非嚴(yán)格一一對應(yīng)，無論是法理上還是實(shí)踐中，一定存在若干不宜修復(fù)或者不應(yīng)修復(fù)的情形。從制度建設(shè)的角度而言，認(rèn)清信用修復(fù)與信用懲戒之間關(guān)系的復(fù)雜性，具有如下兩方面的意義：一方面，從信用懲戒轉(zhuǎn)化為信用修復(fù)是有條件的，這些條件的成就決定了申請人可予以申請的范圍，也決定了信用修復(fù)機(jī)構(gòu)應(yīng)予審查的重點(diǎn)和方向。另一方面，即便是信用已經(jīng)修復(fù)，也不意味著信用懲戒的完全退出，而僅僅是指可供公眾查詢的意義上不良信用記錄不再存在。但是，因失信行為所導(dǎo)致的不良信息仍留有痕跡，或轉(zhuǎn)化為檔案或轉(zhuǎn)化為內(nèi)部資料或尚需保留一定期限?？傊?，對相關(guān)行政管理部門的決策和行政執(zhí)法仍有參考價值。

(三)將信用修復(fù)等同于信用培訓(xùn)等程序的結(jié)束

將信用修復(fù)等同于信用培訓(xùn)等程序的結(jié)束，意思是說申請人參與了信用培訓(xùn)、作出了信用承諾、實(shí)施了志愿服務(wù)等，便應(yīng)認(rèn)定為信用已經(jīng)恢復(fù)。這一認(rèn)識的根源在于，信用修復(fù)雖是一種依申請的行政處理行為，但信用修復(fù)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審查時，主要是形式意義上的，即當(dāng)申請人所提交的材料滿足了信用修復(fù)條件所預(yù)設(shè)的形式要求時，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)便應(yīng)當(dāng)作出予以修復(fù)信用的決定。然而，在信用修復(fù)申請的處理過程中，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的審查是否還應(yīng)當(dāng)包含實(shí)質(zhì)性內(nèi)容呢？所謂實(shí)質(zhì)審查是指信用修復(fù)機(jī)構(gòu)必須審查申請人所提供材料在內(nèi)容上的真實(shí)性與合法性。實(shí)質(zhì)審查的目的在于彌補(bǔ)形式審查的不足，即當(dāng)形式審查無法達(dá)到制度預(yù)設(shè)的功能因而需要對申請的實(shí)體內(nèi)容的真實(shí)性予以判斷時，就有采用實(shí)質(zhì)審查的必要。在信用修復(fù)中，其關(guān)鍵點(diǎn)在于信用是否真正得到重塑，如果僅有對申請材料的形式審查、而無材料內(nèi)容的真實(shí)性審查肯定是不夠的。強(qiáng)調(diào)信用修復(fù)形式審查的不足，其主要規(guī)范意義在于對信用修復(fù)機(jī)構(gòu)裁量權(quán)的制約及其責(zé)任的設(shè)定。即是說，在信用修復(fù)中，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分酌定“實(shí)際需要”，并依此對申請人的參與信用培訓(xùn)、志愿服務(wù)以及做出承諾等的真實(shí)與否進(jìn)行調(diào)查；如果未能盡到義務(wù)，則可認(rèn)定為信用修復(fù)機(jī)構(gòu)沒有恰當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，因而構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法。

二、信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的危害與形成機(jī)理

上文的描述和分析表明，由于人們對信用修復(fù)的誤讀、誤解和誤用導(dǎo)致了實(shí)踐中信用修復(fù)的若干誤區(qū)，那么接下來需要進(jìn)一步闡明的問題是信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)將會帶來哪些方面的危害以及形成的內(nèi)在機(jī)理是什么。對于這個問題的解讀既決定著信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)立法矯正的必要性，也決定著立法制度供給的基本指向。

(一)信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的危害

信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的危害，可從兩個層面來展開論述，一個層面是制度之間的銜接，另一個層面是制度自身的功能。制度銜接的角度主要是指信用修復(fù)制度與信用其他制度尤其是信用懲戒制度之間的關(guān)系；制度功能的角度主要說明的是信用修復(fù)的誤用將有悖于制度預(yù)期功能的實(shí)現(xiàn)。

1.信用修復(fù)的實(shí)踐誤區(qū)弱化了信用懲戒制度的意義。制度的協(xié)調(diào)性與整體性是相對于制度的碎片化而言的，意指相關(guān)制度共同服務(wù)和作用于特定的目標(biāo)。④如果制度之間不能形成合力甚至相互掣肘，那么無疑會大大影響制度系統(tǒng)的功能。因此對于制度的設(shè)計及其運(yùn)用而言，相關(guān)與相近制度之間的協(xié)調(diào)性是一個必須考量的因素。在信用法律制度體系中，信用懲戒在某種意義上是與信用修復(fù)緊密相關(guān)的一對范疇：前者依賴于“懲戒”所帶給失信行為人的某種“痛苦”而在事實(shí)上發(fā)揮著威懾作用，并以此促進(jìn)社會信用的逐漸建立；后者則通過縮短不良信用記錄效力期限或者終止不良信用記錄效力，允許申請人依一定的條件和程序重塑信用，二者相互協(xié)作、共同服務(wù)于誠信社會的塑造。但信用修復(fù)的誤用，使得失信行為人確信，即使受到了懲戒，只要履行了懲罰所確立的義務(wù)或者通過諸如信用培訓(xùn)、作出承諾等其他途徑，便可以清除或者消滅所受到的懲戒及其帶來的負(fù)面效果，也就意味著懲戒的威懾功能對于公民、法人或者其他社會組織而言是沒有意義的。也就是說，信用修復(fù)的誤區(qū)淡化或者弱化了信用懲戒的功能。不僅如此，按照“誰主管、誰認(rèn)定、誰負(fù)責(zé)”的信用修復(fù)體制，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)往往與信用懲戒機(jī)構(gòu)具有同一性，相應(yīng)行政主管部門一邊作出懲戒，一邊又在不停為相對人實(shí)施信用修復(fù)，這無疑對行政管理秩序的有效性和權(quán)威性產(chǎn)生極大的沖擊。

2.信用修復(fù)的誤用損害信用修復(fù)制度功能的實(shí)現(xiàn)。信用修復(fù)體現(xiàn)的是作為申請人的失信行為人與作為主管機(jī)構(gòu)的信用修復(fù)機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系，因此信用修復(fù)功能的確認(rèn)應(yīng)從申請人和信用修復(fù)機(jī)構(gòu)兩個維度來理解。從申請人的角度而言，信用修復(fù)最直觀的功能在于通過激勵其采取措施，重建信用，維護(hù)自身權(quán)益。但由于申請人原本處于失信狀態(tài)，故而信用修復(fù)必定是有條件的，而最基礎(chǔ)的條件是申請人通過實(shí)際行為或者一定的方式使人確信其信用已得以恢復(fù)。這種制度設(shè)計契合了“重塑社會信用”這一社會信用建設(shè)基本任務(wù)的要求。重塑社會信用的基本意蘊(yùn)是促進(jìn)整個社會向信用社會邁進(jìn)，其中自然允許或者需要信用因各種主客觀因素而受到減損的行為人通過一定的機(jī)制來修復(fù)信用。從信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的角度來說，信用修復(fù)的意義在于維護(hù)市場秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。由于信用修復(fù)機(jī)構(gòu)即為承擔(dān)公共管理職能的組織，一般承擔(dān)著一定的市場監(jiān)管職能，當(dāng)相關(guān)市場主體出現(xiàn)了諸如違約或者某些特定的違法行為等失信狀況時，也意味著市場主體的行為與市場秩序的要求之間產(chǎn)生了背離，從而需要相應(yīng)的監(jiān)管主體限制失信行為人在一定時期內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)市場活動的自由或直接剝奪參與市場活動的資格，以維護(hù)正常的市場秩序要求。盡管行為人通過事后的積極作為作出了一定的補(bǔ)救，但并意味著以前的失信行為就可以當(dāng)然“清零”，應(yīng)當(dāng)由信用修復(fù)機(jī)構(gòu)對失信行為是否可以補(bǔ)救、補(bǔ)救效果如何等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以免在恢復(fù)申請人信用后對市場秩序帶來新的損害。因此，無論是從申請人的角度還是從信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的立場出發(fā)，信用修復(fù)意義的實(shí)現(xiàn)均需以失信行為人信用得到實(shí)際修復(fù)為條件。如果信用修復(fù)如前文所列舉的那樣要么流于形式、要么過于絕對化，信用修復(fù)制度的上述功能均無法實(shí)現(xiàn)。

(二)信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的形成機(jī)理

信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的形成無非是兩方面因素共同作用的結(jié)果：一是觀念認(rèn)知的局限，二是制度供給的不足。

1.觀念認(rèn)知的局限。在觀念認(rèn)知中，筆者認(rèn)為至少有兩方面的原因，一是對信用修復(fù)這一新型手段認(rèn)識不夠，二是對傳統(tǒng)行政管理手段依然迷戀。首先，必須客觀地承認(rèn)，信用作為社會治理手段是一個新事物，在引入信用手段之前，理論界對信用手段的邊界、功能以及恰當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)并沒有一個足夠的前期準(zhǔn)備。即使由于實(shí)踐的推動而逐漸引發(fā)了理論界的關(guān)注，但實(shí)務(wù)界和理論界的關(guān)注點(diǎn)仍是以懲罰為中心的信用懲戒制度，信用修復(fù)則整體上處于被邊緣化的境地。與信用修復(fù)有關(guān)的諸如其在信用體系中的功能和定位、制度構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)以及與相關(guān)制度的關(guān)系等缺乏清晰的梳理，使得人們在一種盲人摸象的情景中開展了信用修復(fù)的運(yùn)用。前文所列舉的將信用修復(fù)等同于行政處理決定義務(wù)的履行或者懲戒的退出正是只考慮部分而忽略其他的表現(xiàn)。對傳統(tǒng)行政管理手段的迷戀實(shí)際上是對強(qiáng)制性權(quán)力的依賴，行政主體更多、更習(xí)慣采用處罰、強(qiáng)制等執(zhí)法方式來達(dá)成行政管理任務(wù)。雖然黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)國家和社會要從管理走向治理、走向善治，但對于一些執(zhí)法部門而言，沒有行政處罰權(quán)就沒有執(zhí)法的觀念仍根深蒂固。所以，當(dāng)信用手段引入之后，主管部門看重的依然是信用中的懲戒措施，至于修復(fù)與否并未認(rèn)真對待，以罰款的繳納作為判斷信用修復(fù)與否的標(biāo)準(zhǔn)也就不足為奇了。

2.制度供給的不足。制度供給不足無疑是實(shí)踐中信用修復(fù)誤用的重要原因。雖然從2018年起，一些冠以“信用修復(fù)”的規(guī)章或者規(guī)范性文件開始出現(xiàn)，整體上仍存在以下問題：一是信用“修復(fù)”的標(biāo)準(zhǔn)缺乏，二是信用修復(fù)的限度未厘清，三是信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)未確立。

(1)信用“修復(fù)”的標(biāo)準(zhǔn)缺乏?！皹?biāo)準(zhǔn)是指為行政法治實(shí)踐提供相應(yīng)參考的數(shù)據(jù)、規(guī)格、技術(shù)要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及其它可以進(jìn)行量化的規(guī)范?！雹荨皹?biāo)準(zhǔn)”的產(chǎn)生、形成以及認(rèn)可均來源于其所調(diào)整對象的內(nèi)部規(guī)定性，體現(xiàn)了該事物的規(guī)律性，因此隨著若干領(lǐng)域精細(xì)化管理的需要，“標(biāo)準(zhǔn)”在現(xiàn)代行政法律規(guī)范中占有越來越重要的地位。在信用修復(fù)制度中，信用是否已經(jīng)達(dá)到了“修復(fù)”的程度顯然不完全是一個價值判斷和選擇的問題，還蘊(yùn)含有諸多的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要素。在當(dāng)下的信用修復(fù)制度構(gòu)成中，“標(biāo)準(zhǔn)”是缺位的，無論是規(guī)章、規(guī)范性或者指導(dǎo)性文件，均未涉及到標(biāo)準(zhǔn)問題。也正是因?yàn)槿狈α藰?biāo)準(zhǔn)，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)對于信用是否真正修復(fù)的判斷就更多的是大而化之的主觀選擇，信用修復(fù)的誤用也就不可避免。

(2)信用修復(fù)的限度未厘清。信用修復(fù)的限度是對信用修復(fù)的適用范圍、程序等的限制，它所表明的是信用的修復(fù)既受制于一定的時空條件，也與修復(fù)對象的屬性直接相關(guān)。即是說，作為信用修復(fù)對象的失信行為哪些屬于可以修復(fù)、在什么情況可以修復(fù)應(yīng)當(dāng)是有條件的。信用修復(fù)的限度是防止一切失信行為可以“洗白”的一項重要制度安排，旨在通過對失信行為的過濾，實(shí)現(xiàn)懲戒失信與激勵修復(fù)之間的大體平衡。換言之，當(dāng)缺乏限度或者對限度的邊界尚未厘清的情況下就開展信用的修復(fù)，一方面使人對之前的信用懲戒措施不再有任何的畏懼和尊重，另一方面也在事實(shí)上形成不平等。因?yàn)椴煌氖判袨榈男再|(zhì)、情節(jié)以及損害效果天壤之別，這些差別理應(yīng)反映到具有激勵屬性的信用修復(fù)之中，如果修復(fù)時卻“一視同仁”，則是在人為地抹殺掉了不同失信行為之間的差異，這對于失信行為人無疑是不公平的。綜觀現(xiàn)有的信用修復(fù)制度的文本，大多采用了“大一統(tǒng)”的做法。

(3)信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)尚未確立。自從黨的“十八大”以來，國家的立法理念即從“立權(quán)轉(zhuǎn)向立責(zé)、從義務(wù)設(shè)定轉(zhuǎn)向權(quán)利保障”。雖然這種轉(zhuǎn)向的背景、意義及其功能可作出多種解讀，但有一點(diǎn)是確信無疑的，那就是越來越強(qiáng)調(diào)行政主管部門的責(zé)任。按照制度的邏輯結(jié)構(gòu)，責(zé)任的承擔(dān)是以義務(wù)的設(shè)定為前提條件的，即只有在義務(wù)主體未履行或未充分履行法定義務(wù)時，才會產(chǎn)生所謂的法律責(zé)任問題，亦即因未履行第一性義務(wù)而導(dǎo)致第二性義務(wù)。因此，在一定意義上說，義務(wù)條款的周全性是責(zé)任機(jī)制是否完整的基礎(chǔ)。由于信用“修復(fù)”與否的判斷不僅是一種形式意義的判斷，也是一種實(shí)質(zhì)意義的判斷，故而在制度安排上應(yīng)當(dāng)確認(rèn)信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)，以確保信用修復(fù)中流于形式的出現(xiàn)而誤將未能修復(fù)信用的情形作出修復(fù)認(rèn)定。這一點(diǎn)，尚未得到信用修復(fù)相關(guān)規(guī)范文本的應(yīng)有重視。例如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》中關(guān)于“探索建立信用修復(fù)機(jī)制”的部分明確指出：“失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓(xùn)、提交信用報告、參加公益慈善活動等方式開展信用修復(fù)。修復(fù)完成后，各地區(qū)各部門要按程序及時停止公示其失信記錄，終止實(shí)施聯(lián)合懲戒措施”。從這個規(guī)定來看，信用修復(fù)幾乎都是形式性的，沒有涉及信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。筆者還查詢了《廈門市生活垃圾違法行為信用修復(fù)辦法》《能源行業(yè)市場主體信用修復(fù)管理辦法(試行)》等規(guī)范，情形亦是如此。

三、信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的矯治

如上文所言，在觀念認(rèn)知局限和制度供給不足的雙重作用下，導(dǎo)致了信用修復(fù)在實(shí)踐中的諸多誤區(qū)，這些誤區(qū)的存在對信用修復(fù)制度乃至整個信用法律制度功能的實(shí)現(xiàn)均是極為不利的，因此，需要重塑信用修復(fù)的相關(guān)法律制度。在筆者看來，針對信用修復(fù)實(shí)踐中的誤區(qū)，信用修復(fù)立法至少應(yīng)當(dāng)對以下三個問題作出回應(yīng)。

(一)在理念上應(yīng)強(qiáng)調(diào)信用修復(fù)的市場秩序維持功能

信用修復(fù)在整體上依賴的是制度的激勵功能，即激勵失信主體通過積極行為糾正失信行為、恢復(fù)信用，從而重新獲得進(jìn)入市場領(lǐng)域的資格。因此，激勵無疑是信用修復(fù)制度的主旋律。但是，另一個客觀事實(shí)是，信用修復(fù)是信用制度體系中的組成部分，與信用法律制度是種屬關(guān)系，因而盡管有其自身獨(dú)特旨趣，亦必須服從并服務(wù)于整個信用法律制度的目標(biāo)。換言之，信用法律制度體系的整體目標(biāo)構(gòu)成了信用修復(fù)制度的制約性因素。按照《規(guī)劃綱要》的表述，信用制度建設(shè)的整體目標(biāo)即為“提高全社會誠信意識和信用水平、改善經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行環(huán)境”，雖然這一表述為非規(guī)范性的，但無疑是規(guī)范構(gòu)建的基礎(chǔ)。正如國家發(fā)展和改革委員會連維良副主任在2019年7月18日國務(wù)院新聞辦公室舉行的吹風(fēng)會上，針對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》和《加快完善市場主體退出制度改革方案》 這兩個政策文件時所指出的那樣：“通過開展信用修復(fù)，既普及政策法規(guī)和誠信知識，又激勵有輕微失信的市場主體改過自新、誠信經(jīng)營，這對于提高全社會的誠信水平有非常重要的意義?！雹迯倪@一表述中，我們既可以閱讀出激勵市場主體從自身利益出發(fā)而積極矯正失信行為的內(nèi)容，又能推斷出信用修復(fù)維護(hù)良性市場秩序的意蘊(yùn)。

(二)在淵源上引入“標(biāo)準(zhǔn)”這一非正式要素

在法學(xué)思想發(fā)展脈絡(luò)中，強(qiáng)調(diào)非正式淵源在法律和法治體系中的意義由來已久。綜合法學(xué)代表人物博登海默在批判實(shí)證主義法學(xué)的基礎(chǔ)上曾指出：當(dāng)對法律制度自給自足能力的信念在十九世紀(jì)和二十世紀(jì)初破滅之時，一個嚴(yán)重的困境便呈現(xiàn)在了實(shí)證主義者面前。⑦他在此基礎(chǔ)上進(jìn)而尖銳地論證道：“如果沒有非正式的淵源理論，那么在固定的法律的范圍以外，除了法官個人的獨(dú)斷專行以外，就什么也不存在了。如果在有效法律不能給法官提供指導(dǎo)的情形下，他能根據(jù)自己認(rèn)為是合乎需要的任何考慮去制定法律，那么正如奧斯丁所指出的，法院判決往往取決于法官在政治上是保守、自由還是激進(jìn)；取決于他在立法上是信仰傳統(tǒng)還是信仰改革；取決于他是資方的朋友還是勞方的朋友，取決于他是傾向于強(qiáng)力的政府還是傾向于無力的政府；抑或取決于他獨(dú)特的主觀信念是什么。”⑧因此，雖然有時標(biāo)準(zhǔn)不如法律規(guī)則明確，但至少為行政機(jī)關(guān)提供了某種程度的規(guī)范性指導(dǎo)。那么在信用修復(fù)立法中該如何引入“標(biāo)準(zhǔn)”呢？“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容又包括哪些內(nèi)容呢？

在筆者看來，信用修復(fù)立法中，信用是否修復(fù)的“標(biāo)準(zhǔn)”首先是實(shí)體性的。雖然這個實(shí)體性的確認(rèn)需要依賴一定的形式外觀，但判斷的依據(jù)是外觀所承載的內(nèi)容和思想，而非外觀本身。雖然行為人提供了參加信用培訓(xùn)、志愿服務(wù)、積極履行義務(wù)等并以此提供了證據(jù)材料，但從“標(biāo)準(zhǔn)”的角度來說上述材料仍是形式性的，除非這些形式意義的材料所記載內(nèi)容證明申請人已達(dá)到信用恢復(fù)的程度。譬如，參加信用培訓(xùn)的，包括培訓(xùn)的內(nèi)容以及次數(shù)、培訓(xùn)內(nèi)容與失信或違法行為之間的關(guān)聯(lián)性、申請人接受培訓(xùn)后的收獲等等；參加志愿服務(wù)的，包括服務(wù)的內(nèi)容、次數(shù)，服務(wù)與失信行為的關(guān)聯(lián)性、申請人對志愿服務(wù)的認(rèn)識等等；履行行政處理決定義務(wù)的，包括履行處理決定義務(wù)的時間、有受害人的對相關(guān)受害人的賠償或補(bǔ)償處理、對違法行為的糾正(如假冒偽劣商品已銷售的是否追回、未銷售的是否銷毀)等等。

在立法技術(shù)上，筆者仍傾向于采用立法授權(quán)的模式，即授權(quán)相關(guān)主管部門根據(jù)實(shí)踐具體制定標(biāo)準(zhǔn)。其理由有二：一是信用修復(fù)所針對的領(lǐng)域十分寬泛，作為立法者而言，無法對每個領(lǐng)域、每類行為的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)予以明確。二是信用修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)質(zhì)上仍是以信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)為規(guī)制對象，只要通過“標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施能產(chǎn)生裁量權(quán)正當(dāng)行使的效果，便基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的功能。因此，立法者可將“標(biāo)準(zhǔn)”視為類似于裁量基準(zhǔn)的行政自制機(jī)制，⑨交由主管部門來確定“標(biāo)準(zhǔn)”的具體內(nèi)容，與一般裁量基準(zhǔn)不同的是，對于被授權(quán)部門而言，制定標(biāo)準(zhǔn)是一種當(dāng)為的義務(wù)，而不能由其自行斟酌。

(三)在內(nèi)容上應(yīng)注重信用修復(fù)的限度與信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任

1.信用修復(fù)的限度。信用修復(fù)限度的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于信用修復(fù)與信用懲戒的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，即正是因?yàn)閼徒洳攀沟眯迯?fù)有存在的必要。而懲戒是行為人因其失信行為而受到國家所施加的一種否定性評價，如果行為人在任何情形、任何時段下均可通過信用修復(fù)重塑信用，必將使得失信成本可忽略不計。因此就必須設(shè)定一系列排除性要素，以避免上述后果的出現(xiàn)。在下文中，筆者將從時間要素、行為屬性要素和主觀狀態(tài)要素三個方面予以論述。

從時間要素來說，是指在不良信用記錄形成或者失信懲戒措施作出之后，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定期限方可實(shí)施信用修復(fù)的限制。在公開的意義上，信用修復(fù)的確有“清除”不良信用記錄的效果，但不良信用記錄卻是公共行政組織對申請人當(dāng)時信用狀況真實(shí)情況的記載，這種記錄一經(jīng)形成便具有相應(yīng)的法律效力，非因法定事由不得任意撤回或撤銷；即便符合修復(fù)條件亦應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的時效期限，這是行政行為效力的當(dāng)然要求。在現(xiàn)有信用修復(fù)的規(guī)則體系中，大多是有時限規(guī)定的，唯一的問題是各地、各領(lǐng)域差異較大，不利于實(shí)踐操作，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。例如，《浙江省公共信用信息修復(fù)管理暫行辦法》規(guī)定“原則上自不良信息認(rèn)定之日起修復(fù)期限應(yīng)滿1年及以上”，而《三亞市法人和自然人信用修復(fù)管理辦法》則區(qū)分了一般失信行為和嚴(yán)重失信行為，其中一般失信行為的信用修復(fù)期限為三個月、嚴(yán)重失信行為的信用修復(fù)期限為六個月。

從行為屬性要素來說，是指某些違法或失信行為因其性質(zhì)而不予修復(fù)的限制。因行為屬性不同賦予不同的法律意義是法律規(guī)范體系中的一般做法。例如在《刑法》中對累犯的加重處罰，對教唆、脅迫未成年實(shí)施犯罪的加重處罰，大體上均與行為本身相關(guān)。但在當(dāng)前信用修復(fù)立法中，并未對失信行為予以區(qū)分，而是采用一般性的立法技術(shù)，沒有對不同的違法或者失信行為予以不同評價。在筆者看來，至少兩種違法或失信行為應(yīng)當(dāng)排除修復(fù)：一是發(fā)生在特定領(lǐng)域如食品藥品、安全生產(chǎn)等失信行為和特定情形如為救災(zāi)或應(yīng)對突發(fā)緊急狀況生產(chǎn)、銷售特定商品的失信行為；二是已經(jīng)因失信實(shí)施過信用修復(fù)，又在一定期限內(nèi)發(fā)生了同性質(zhì)的失信行為。

從主觀狀態(tài)要素來說，是指當(dāng)行為人的失信行為基于故意而發(fā)生時不允許修復(fù)的限制。雖然主觀過錯在刑事法領(lǐng)域是個重要議題，但在行政法中，似乎并未引起注意，即便是在行政處罰這一直接剝奪行政相對人權(quán)益的領(lǐng)域，亦不考慮被處罰對象的主觀過錯。“應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件主要是指行政處罰性法律規(guī)范規(guī)定的為成立應(yīng)受行政處罰行為所必需具備的各種客觀要素，其具有法定性和中立性兩項特征”。⑩很顯然，構(gòu)成要件中并無主觀狀態(tài)的因子?！缎姓幜P法》對違法行為人主觀過錯的立場直接折射到了失信懲戒及其修復(fù)制度，在筆者搜索到的與信用修復(fù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件中，均未涉及失信行為人主觀狀態(tài)的內(nèi)容。在筆者看來，對于那些常見的、且社會影響比較大的失信行為，如惡意逃避債務(wù)、惡意欠薪等故意實(shí)施的失信行為，理應(yīng)切斷行為人的信用修復(fù)途徑。因此有必要從主觀狀態(tài)上作出適當(dāng)區(qū)分，至于在具體立法中如何處理，筆者傾向于采取具體列舉的方式，即將因主觀故意而給社會信用帶來重大消極影響的失信行為排除在可修復(fù)的范圍之外。

2.信用修復(fù)機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)明確的是，信用修復(fù)是信用修復(fù)機(jī)構(gòu)履行職能的行為，自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的公法責(zé)任。如果僅從信用修復(fù)實(shí)踐誤區(qū)的矯正而言，信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的公法責(zé)任主要基于如下兩個方面：一是基于程序的責(zé)任，即是否依照法定程序履行了修復(fù)職責(zé)；二是基于實(shí)質(zhì)性審查義務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任，包括是否審查了申請人所提交的相關(guān)信用修復(fù)資料內(nèi)容的客觀性和合法性、是否有基于實(shí)地的調(diào)查、有否有對信用修復(fù)行為與失信行為關(guān)聯(lián)性的審查。責(zé)任的承擔(dān)則可從內(nèi)部責(zé)任與外部責(zé)任入手，其中，內(nèi)部責(zé)任主要是指行政主管部門或公共行政組織對其內(nèi)部具體承擔(dān)修復(fù)職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；而外部責(zé)任，則是指與包括被申請人、社會公眾以及有權(quán)國家機(jī)關(guān)對信用修復(fù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。具體責(zé)任形式包括違紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。

① 廣東省宏觀經(jīng)濟(jì)信息分析中心副主任馬占飛對此作了詳細(xì)總結(jié)，參見馬占飛：《市場主體對信用修復(fù)的若干認(rèn)識誤區(qū)》，北京：《中國信用》，2019年第10期。

② 筆者通過“中國知網(wǎng)”的檢索發(fā)現(xiàn)，信用修復(fù)的文章非常少，而從法學(xué)的視角研究信用修復(fù)的文獻(xiàn)則更是極其少見，主要有胡元聰、閆晴：《納稅信用修復(fù)制度的理論解析與優(yōu)化路徑》，重慶：《現(xiàn)代法學(xué)》，2018年第1期；羅培新、羅鉉烽：《信用修復(fù)務(wù)必與信用懲戒的法律依據(jù)相銜接》，北京：《中國市場監(jiān)管報》，2019 年12 月10 日，第 004 版；鄒煥聰：《市場監(jiān)管領(lǐng)域信用修復(fù)機(jī)制之完善》，北京：《民主法制時報》，2019年8月1日，第006版，等等。

③ 具體可參見《浙江省公共信用信息修復(fù)管理暫行辦法》第五條第一項、《三亞市法人和自然人信用修復(fù)管理辦法》第八條第二項。

④ 黃韜：《整體性治理制度化策略研究》，長春：《行政與法》，2010年第2期。

⑤ 關(guān)保英：《論行政法中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用》，北京：《中國法學(xué)》，2017年第5期。

⑥ 石新中：《中國信用修復(fù)的實(shí)踐與展望》，北京：《中國信用》，2019年第12期。

⑦⑧ [美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987年，第422、422頁。

⑨具體可參見魯鵬宇：《法治主義與行政自制——以立法、行政、司法功能的分擔(dān)為視角》，長春：《當(dāng)代法學(xué)》，2014年第1期；于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》，長春：《當(dāng)代法學(xué)》，2014年第1期。

⑩熊樟林：《應(yīng)受處罰行為的構(gòu)成要件》，南京：《南京大學(xué)法律評論》，2015年秋季卷，第207頁。