張緊跟

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來，珠三角快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在東莞和中山型塑了獨(dú)具特色的“地級(jí)市直管鎮(zhèn)體制”。在扁平化“市管鎮(zhèn)”體制下，持續(xù)的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)激發(fā)了鎮(zhèn)域發(fā)展的能動(dòng)性、創(chuàng)造性和活力，不僅孕育出連綿成片且實(shí)力雄厚的專業(yè)鎮(zhèn)，而且推動(dòng)了珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展。但是，隨著珠三角轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，“市管鎮(zhèn)”體制逐漸顯露出資源利用碎片化與低效化、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、城市中心服務(wù)功能弱等發(fā)展疲態(tài)，既不利于區(qū)域整合和轉(zhuǎn)型升級(jí)，專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式又難以為繼。因此，“市管鎮(zhèn)”體制去路何在就成為一個(gè)思考珠三角未來發(fā)展需要回答的理論命題。

從既有研究來看，研究者從兩個(gè)角度進(jìn)行了回應(yīng)。一方面，強(qiáng)調(diào)專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。盡管研究者意識(shí)到專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)①以及創(chuàng)新引領(lǐng)②的必然性，但面臨著如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與優(yōu)化城鎮(zhèn)空間的完美結(jié)合③。不僅如此，鎮(zhèn)街主導(dǎo)發(fā)展模式缺乏對(duì)高端要素的吸引力和承載力，難以實(shí)

現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃改革是東莞、中山等組團(tuán)化城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)空間整合的關(guān)鍵。④不過，類似“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)、設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市”等改革倡議難以落地。⑤更重要的是，雖然行政區(qū)劃改革能緩解碎片化城鎮(zhèn)發(fā)展困境，但因其缺乏區(qū)域發(fā)展思維，以致僅限于空間重構(gòu)的行政區(qū)劃改革無法完全破解區(qū)域發(fā)展迷局。⑥因此，珠三角“市管鎮(zhèn)”體制去路何在依然需要繼續(xù)深入研究。

二、尺度重組：新的分析視閾

為了應(yīng)對(duì)全球化和區(qū)域一體化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)重構(gòu)給區(qū)域治理帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，尺度重組理論應(yīng)運(yùn)而生。與剛性的行政區(qū)劃改革相比，尺度重組更強(qiáng)調(diào)以柔性機(jī)制來重塑相關(guān)地理單元間關(guān)系。所謂尺度，是人文地理學(xué)中用于表述不同范圍與層級(jí)劃分框架下空間規(guī)模、層次與相互關(guān)系量度的基本概念，⑦既包括地域空間又包括附著在地域空間中的社會(huì)關(guān)系，是空間距離、社會(huì)關(guān)系和環(huán)境因素的復(fù)合體。與傳統(tǒng)地理學(xué)將尺度視為靜止且固定并有清晰邊界的自然地理景觀不同，尺度重組理論強(qiáng)調(diào)尺度是一種“社會(huì)建構(gòu)”。⑧在這其中，全球化與區(qū)域一體化驅(qū)動(dòng)了地理空間的“流動(dòng)性”“可塑性”，社會(huì)過程不斷重新生產(chǎn)和建構(gòu)原有地理空間結(jié)構(gòu)及組織形式。在此進(jìn)程中，國家-區(qū)域-城市逐漸型塑的水平一體化與垂直一體化組織與過程會(huì)不斷改變?cè)械淖匀坏乩磉吔绾完P(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)“地理-社會(huì)”二元空間的再生產(chǎn)。基于此，尺度重組理論逐漸被應(yīng)用于城市治理研究，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨變中城市區(qū)域提升發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的政策工具。因此，作為權(quán)力和控制力在國家-區(qū)域-城市等不同尺度間變動(dòng)的尺度重組，既反映了特定的區(qū)域政策創(chuàng)新意圖，又是一種促進(jìn)資本積累的空間生產(chǎn)策略。⑨于是，來源于人文地理學(xué)的尺度重組理論，既是全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程中區(qū)域空間生產(chǎn)和區(qū)域治理的重要理論視角，又是創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具。

尺度重組之所以發(fā)生，是因?yàn)槿蚧c區(qū)域一體化所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨變重構(gòu)了國家-區(qū)域-城市的“地理-社會(huì)”空間。作為一種區(qū)域治理策略，尺度重組旨在回應(yīng)外部挑戰(zhàn)、調(diào)適權(quán)力關(guān)系并創(chuàng)新治理，為集聚流動(dòng)的資本構(gòu)建新的地理基礎(chǔ)和治理機(jī)制。⑩在尺度重組理論中，國家-區(qū)域-城市不是被動(dòng)地為全球化和區(qū)域一體化“侵蝕”而“空心化”，而是主動(dòng)通過空間重組和治理再造來重新定義全球化和區(qū)域一體化。誠如張京祥所言，國家-區(qū)域-城市將尺度重組作為一種應(yīng)對(duì)全球化和區(qū)域一體化時(shí)代市場(chǎng)缺陷的政策工具，在有限空間內(nèi)通過調(diào)節(jié)與配置資源來重構(gòu)全球化和區(qū)域一體化環(huán)境中的“流動(dòng)和可塑化空間”，從而有助于尋找到“粘連”流動(dòng)資本的更多機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)自身發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。

在尺度重組過程中，一方面，資源要素流動(dòng)和發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)會(huì)使國家-區(qū)域-城市的權(quán)力延伸到原有地理空間范圍之外，從而會(huì)引發(fā)尺度空間的組織再造。在此過程中，原有空間地理邊界依然存在，但因應(yīng)全球化和區(qū)域一體化發(fā)展需求的制度安排會(huì)對(duì)國家-區(qū)域-城市的發(fā)展形態(tài)及其地理空間產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，從而不斷塑造出新的邊界。如全球化和市場(chǎng)化催生了類似如珠三角這樣的城鎮(zhèn)密集區(qū)，連綿成片的城鎮(zhèn)集群在區(qū)域一體化中進(jìn)而發(fā)展成都市圈乃至城市群，原有城鎮(zhèn)單元之間的地理邊界在此進(jìn)程中會(huì)不斷進(jìn)行重組。另一方面，國家-區(qū)域-城市這些地理單元為因應(yīng)全球化和區(qū)域一體化，會(huì)不斷調(diào)適彼此間權(quán)力結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。如在歐洲國家之間經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中，從煤鋼聯(lián)營到歐共體再到歐盟的治理變遷折射出歐洲國家之間區(qū)域治理制度的持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展過程。因此，尺度重組不僅涉及原有地理單元的地域空間再造，而且涉及地理單元之間的權(quán)力關(guān)系重新配置和治理制度重新安排。

對(duì)于城市發(fā)展而言，尺度重組不僅使城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了如空間蔓延、形成多中心區(qū)域等重大變化，而且生產(chǎn)了新的城市地域空間組織如驅(qū)動(dòng)了跨域聯(lián)席會(huì)議、跨域府際協(xié)議等治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的調(diào)適性變革。簡(jiǎn)言之，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的地域空間重構(gòu)以及附著在地域空間之上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治關(guān)系再造過程的尺度重組，不僅重構(gòu)了地域空間，而且強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性治理制度再造。在東莞和中山等組團(tuán)化城市發(fā)展中，尺度下移催生的多中心鎮(zhèn)街競(jìng)逐發(fā)展在驅(qū)動(dòng)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也面臨著碎片化發(fā)展模式難以為繼、市域競(jìng)爭(zhēng)力弱化等困境，以致尺度上移的呼聲日隆。但是，簡(jiǎn)單運(yùn)用集權(quán)-分權(quán)二分法已經(jīng)難以精準(zhǔn)把脈當(dāng)代中國的城市治理變遷過程。因此，尺度重組理論為分析一定地域空間中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觸發(fā)的“地理-社會(huì)”二維空間再造提供了有價(jià)值的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析視角，為轉(zhuǎn)型期中國城市發(fā)展的空間重構(gòu)和治理重塑提供了重要的啟發(fā)性思路，有助于跳出簡(jiǎn)單化的“分權(quán)-集權(quán)”二元發(fā)展困境?；诖?，本文將基于尺度重組視閾，通過“解剖”東莞和中山如何從放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)走向市域整合來思考珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造。

三、放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)及其發(fā)展成效

20世紀(jì)80年代以來，珠三角因應(yīng)工業(yè)化快速發(fā)展的需要，尺度下移的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)成為不約而同的發(fā)展策略，“給基層以更大更多權(quán)力，從而充分調(diào)動(dòng)了基層干部的辦事積極性，使基層充滿生機(jī)與活力”。1988年，珠江口東西兩岸的東莞與中山先后由縣升格為不設(shè)市轄區(qū)的地級(jí)市，形成了獨(dú)特的地級(jí)市直管鎮(zhèn)體制。在此后30余年間，這種扁平化管理體制不僅避免了多級(jí)政府無序競(jìng)爭(zhēng)地共爭(zhēng)資源、共上項(xiàng)目，而且由于政府層級(jí)少，政令下達(dá)與下情上報(bào)快捷、行政審批程序簡(jiǎn)化，行政管理績(jī)效顯著提升。更重要的是，地級(jí)市直管鎮(zhèn)扁平化行政架構(gòu)讓市級(jí)政府可以向各鎮(zhèn)(街)大膽放權(quán)，而鎮(zhèn)(街)可以自主按照各自地理、區(qū)位優(yōu)勢(shì)吸引并聚集包括勞動(dòng)力、資金等在內(nèi)的生產(chǎn)要素，從而成功打造了獨(dú)具特色的珠三角專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

早在20世紀(jì)80年代初，招商引資等資源爭(zhēng)奪的主戰(zhàn)場(chǎng)在東莞已被下放到鎮(zhèn)甚至是村。為適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展需要，東莞1992年的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革開始從工商、消防等8個(gè)方面下放權(quán)力來強(qiáng)化鎮(zhèn)街管理職能。此外，東莞還把投資總額1000萬美元和500萬美元的項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)下放到鎮(zhèn)。為了使權(quán)力下放中事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，東莞以“誰賺錢誰花錢”為原則建立起市、鎮(zhèn)、村多級(jí)財(cái)政管理體制。2009年，在廣東省試點(diǎn)首批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中，石龍、塘廈兩鎮(zhèn)被賦予更多縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以緩解其“人大衣小”發(fā)展困境。從2011年開始，東莞市進(jìn)一步擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)權(quán)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)使東莞中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限基本達(dá)到縣級(jí)政府水平。在2012年以來新一輪“放管服”改革中，東莞市將簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革下放到全市所有鎮(zhèn)街(園區(qū))，實(shí)際上賦予其縣級(jí)管理權(quán)限。持續(xù)的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革極大地激發(fā)了各鎮(zhèn)(街)發(fā)展活力，型塑了東莞特色的“市、鎮(zhèn)、村、組”四輪驅(qū)動(dòng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路以及“一業(yè)帶一鎮(zhèn)、一業(yè)興一村”發(fā)展模式，專業(yè)鎮(zhèn)、專業(yè)街、專業(yè)村發(fā)展催生出了各自領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)集群。目前，有31個(gè)鎮(zhèn)街共獲認(rèn)定省級(jí)技術(shù)創(chuàng)新專業(yè)鎮(zhèn)稱號(hào)36個(gè)。與一般地級(jí)市經(jīng)濟(jì)總量60%以上集中在市轄區(qū)不同，東莞市專業(yè)鎮(zhèn)2015年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)5050.3億元、相當(dāng)于全市的80.5%。

與東莞類似，“地級(jí)市直管鎮(zhèn)”使中山市政府可將應(yīng)由縣(區(qū))行使的權(quán)限直接下放到鎮(zhèn)(街)，市級(jí)決策高效傳達(dá)至鎮(zhèn)街，賦予鎮(zhèn)(街)較大自主權(quán)和決策權(quán)，激發(fā)了鎮(zhèn)(街)的發(fā)展動(dòng)力和活力。20世紀(jì)90年代初，中山市為提高鎮(zhèn)街招商引資項(xiàng)目審批效率，在經(jīng)過為期1年的試點(diǎn)下放“三資”企業(yè)項(xiàng)目審批權(quán)到小欖等14個(gè)鎮(zhèn)(街)后，迅速將此項(xiàng)權(quán)力下放全市所有鎮(zhèn)(街)。2003年，因應(yīng)鎮(zhèn)街建設(shè)管理需要，中山市開始委托鎮(zhèn)街辦理與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的管理與審批事項(xiàng)。2011年，在新一輪簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革中，中山市分兩批將涉及市發(fā)展和改革局等數(shù)十個(gè)部門的1833項(xiàng)事權(quán)下放到鎮(zhèn)街。2014年，中山市鎮(zhèn)兩級(jí)權(quán)責(zé)清單顯示：45個(gè)市直部門保留事權(quán)4674項(xiàng)，下放到鎮(zhèn)(街)事權(quán)2033項(xiàng)。持續(xù)的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革不僅賦予鎮(zhèn)(街)更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)，而且因其更符合鎮(zhèn)街實(shí)際發(fā)展需要，有效激活了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。20世紀(jì)80年代以來，“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式見證了中山實(shí)體經(jīng)濟(jì)的起飛，同時(shí)也使中山躋身“廣東四小虎”。中山16個(gè)專業(yè)鎮(zhèn)既包括食品加工、辦公家具、紡織以及休閑服裝等主要依托勞動(dòng)力和自然資源的資源密集型產(chǎn)業(yè)，又發(fā)展了健康醫(yī)藥等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。目前，擁有裝備制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代照明產(chǎn)業(yè)和五金設(shè)計(jì)與制造行業(yè)等27個(gè)國家級(jí)產(chǎn)業(yè)基地和15個(gè)省級(jí)“技術(shù)創(chuàng)新專業(yè)鎮(zhèn)”的中山是廣東省專業(yè)鎮(zhèn)比例最高的城市。其中，24個(gè)鎮(zhèn)街中的16個(gè)專業(yè)鎮(zhèn)產(chǎn)值占全市比重達(dá)72%、稅收貢獻(xiàn)達(dá)65%，形成與東莞類似的“強(qiáng)周邊弱中心”城鎮(zhèn)化格局。

總之，20世紀(jì)80年代以來，東莞和中山先后經(jīng)歷了市場(chǎng)化和全球化驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨變，并推動(dòng)了前所未有的地域空間尺度重組。在放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)這一尺度下移以及地級(jí)市直管鎮(zhèn)的扁平化行政架構(gòu)下，東莞與中山兩市以專業(yè)鎮(zhèn)創(chuàng)造出眩目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果而躋身“廣東四小虎”。

四、放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨挑戰(zhàn)

(一)發(fā)展模式難以為繼

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，珠三角地區(qū)“一鎮(zhèn)一品”的傳統(tǒng)專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，專業(yè)鎮(zhèn)主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)模式難以為繼。珠三角許多專業(yè)鎮(zhèn)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、主要依靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，缺乏龍頭企業(yè)、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)，隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地、資源、勞動(dòng)力等要素紅利的萎縮，大多產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足而日益走向衰敗。尤其是用地制約、產(chǎn)能過剩與電子商務(wù)影響以及專業(yè)市場(chǎng)發(fā)展無序、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重等，導(dǎo)致東莞和中山一些專業(yè)鎮(zhèn)陷入發(fā)展乏力的窘境。另一方面，以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)難以落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。作為中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)必須對(duì)區(qū)域交通、公共服務(wù)、行政效率、資源分配等進(jìn)行重構(gòu)。但是，以鎮(zhèn)街為主導(dǎo)顯然難以承載這樣的需求。珠三角諸多專業(yè)鎮(zhèn)街都面臨著產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系薄弱、科技中介服務(wù)和專業(yè)管理服務(wù)能力不高、高端創(chuàng)新服務(wù)要素集聚水平低下的窘境。不僅如此，條塊分割使鎮(zhèn)街間缺乏協(xié)作，推動(dòng)中小企業(yè)整體實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)難以形成，最終珠三角專業(yè)鎮(zhèn)整體技術(shù)創(chuàng)新效率偏低。于是，曾經(jīng)使東莞和中山獲得“中國制造”之耀眼光環(huán)的專業(yè)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下漸顯疲態(tài)。曾經(jīng)光芒無限的地級(jí)市直管鎮(zhèn)體制則凸顯出“諸侯割據(jù)式行政架構(gòu)”的弊端，專業(yè)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“天花板”、產(chǎn)業(yè)低端創(chuàng)新力不足以及鎮(zhèn)街間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈、公共服務(wù)跟不上轉(zhuǎn)型升級(jí)要求等成為傳統(tǒng)發(fā)展模式的“阿喀琉斯之踵”。

(二)區(qū)域治理失靈

在組團(tuán)化城市發(fā)展中，尺度下移衍生出的“尺度政治”也導(dǎo)致市級(jí)政府應(yīng)變遲緩與鎮(zhèn)街的各自為政和碎片化發(fā)展。首先，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)阻礙了跨鎮(zhèn)街協(xié)作。地級(jí)市直管鎮(zhèn)體制為各鎮(zhèn)街發(fā)展提供了個(gè)性化空間，無疑是其迅速成長(zhǎng)為專業(yè)鎮(zhèn)的重要推手。但“各自為鎮(zhèn)”的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，也給市域要素資源統(tǒng)籌整合制造了難題。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖，鎮(zhèn)街分立的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為行政區(qū)劃對(duì)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束。鎮(zhèn)街間涇渭分明的行政分割、楚河漢界的管理界線使得諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地布局、以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展上難以實(shí)現(xiàn)整合聯(lián)動(dòng)。以至于各個(gè)鎮(zhèn)街都在各自規(guī)劃，都在修路架橋建樓營城，難以逾越的行政壁壘遏制了規(guī)劃發(fā)展中的跨鎮(zhèn)街協(xié)作。長(zhǎng)此以往，缺乏協(xié)作的鎮(zhèn)街間爭(zhēng)資源、搶項(xiàng)目、畫地為牢，不僅導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、各自為政的資源浪費(fèi)，而且形成了東莞和中山現(xiàn)行的弱中心、點(diǎn)狀分布的組團(tuán)化城市格局。其次，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)與惡性競(jìng)爭(zhēng)。分割的行政區(qū)劃使得各鎮(zhèn)街缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局和分工，導(dǎo)致重復(fù)布局和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，勢(shì)必引發(fā)“爭(zhēng)資源、爭(zhēng)市場(chǎng)”的惡性競(jìng)爭(zhēng)。專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展使東莞各鎮(zhèn)街各自為政，低水平重復(fù)建設(shè)造成了某些鎮(zhèn)街濫規(guī)劃園區(qū)、盲目開發(fā)土地，既勞民傷財(cái)又加劇了建設(shè)用地緊缺。在中山，惡性競(jìng)爭(zhēng)甚至導(dǎo)致諸如某些鎮(zhèn)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部頻頻發(fā)生惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。最后，鎮(zhèn)街之間跨界公共服務(wù)供給不足。在跨鎮(zhèn)街公共服務(wù)供給問題中，有限理性的鎮(zhèn)街往往都想“搭便車”，以致難以走出“集體行動(dòng)困境”。在中山，多個(gè)鎮(zhèn)街間人員、生產(chǎn)要素流通的橫琴大橋、沙口大橋、西海大橋等交通要道，成為無一日不堵車的交通瓶頸。在東莞，鎮(zhèn)街間交通銜接問題一直是制約各鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和中心城區(qū)輻射周邊的瓶頸。

(三)城市化受限

鎮(zhèn)街主導(dǎo)的發(fā)展模式，雖然使東莞和中山走出了一條以經(jīng)濟(jì)國際化帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，也同時(shí)造就了低密度、碎片化、多中心的城鎮(zhèn)化格局，無法形成社會(huì)服務(wù)集聚中心，城市建設(shè)呈現(xiàn)“大分散、小集中”格局。盡管中山城市化率已達(dá)80%以上，但現(xiàn)行發(fā)展模式不僅造成產(chǎn)業(yè)、人口、土地等資源使用分散化，而且導(dǎo)致中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小、發(fā)展速度慢、輻射能力弱，許多鎮(zhèn)街還處在“半城市化”狀態(tài)而難以承擔(dān)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀要求。與周邊城市相比，中山中心城區(qū)在商業(yè)設(shè)施規(guī)模、質(zhì)量能級(jí)、業(yè)態(tài)種類、功能集聚度等方面存在明顯差距，缺乏足夠的影響力和輻射力。2015年中山主城區(qū)占全市經(jīng)濟(jì)總量的比重僅為18.87%，遠(yuǎn)低于國際流行的首位城市應(yīng)占該區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量30%的標(biāo)準(zhǔn)。弱中心使中山轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展中市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展龍頭、要素配置中心、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和信息流轉(zhuǎn)中心的功能無法發(fā)揮，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集聚發(fā)展及其對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用。與中山類似，鎮(zhèn)街主導(dǎo)的發(fā)展模式使東莞面臨城市空間布局散亂、同質(zhì)化建設(shè)現(xiàn)象突出、區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大、中心城區(qū)綜合承載和輻射帶動(dòng)能力弱等發(fā)展困局。在資源制約和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，碎片化鎮(zhèn)街發(fā)展不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)混雜的城市區(qū)域空間發(fā)展品質(zhì)低下而難以為繼，而且也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展所需要的人才聚集。最終，以單一鎮(zhèn)街為主體開展城鎮(zhèn)規(guī)劃，不僅使中心城區(qū)城市功能不突出，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)如科研、教育、文化等發(fā)展明顯滯后，而且使各鎮(zhèn)街城市功能培育處于較低水平，成為制約東莞和中山城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)的瓶頸。

(四)放權(quán)改革面臨挑戰(zhàn)

首先，“事下放而人和財(cái)不下放”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。行政性放權(quán)改革導(dǎo)致鎮(zhèn)(街)事權(quán)快速增加，原有事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配關(guān)系被打破，這無疑會(huì)降低鎮(zhèn)街履職能力和管理服務(wù)水平?！凹恿坎患觾r(jià)”的“事權(quán)下放”遭遇的是鎮(zhèn)街人員“嚴(yán)格控編”，鎮(zhèn)街只能“疲于應(yīng)付”。調(diào)查顯示：與中山全市鎮(zhèn)街事權(quán)總量2012～2016年增長(zhǎng)60%以上相比，同期全市鎮(zhèn)街工作人員僅增長(zhǎng)30%，事權(quán)下放與人員配比之間存在著巨大落差。于是，“編外人員”數(shù)量激增。其次，事權(quán)下放遭遇法制障礙。東莞雖然下放了許多是縣級(jí)政府才能行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，但市直部門主要是以變通的委托、交辦方式下放，鎮(zhèn)街在行使這些權(quán)限時(shí)也只能以相應(yīng)市直部門名義進(jìn)行，加蓋的也是市直部門業(yè)務(wù)章。因此，放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革雖然擴(kuò)大了鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，但是鎮(zhèn)街并不具備相應(yīng)的法律主體資格。不僅如此，大量事權(quán)下放都遭遇“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鎮(zhèn)街，但市直部門依然是引發(fā)行政訴訟后的被告，導(dǎo)致法定責(zé)任難以追究。最后，“一刀切”的事權(quán)下放不符合各鎮(zhèn)街千差萬別的實(shí)際情況。在兩市“放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”實(shí)踐中，“一刀切”的事權(quán)下放面對(duì)的是發(fā)展水平和需求各異的鎮(zhèn)街，不可避免地導(dǎo)致事權(quán)下放存在著“空放”或執(zhí)行困難等問題。

總之，碎片化鎮(zhèn)域發(fā)展模式導(dǎo)致資源低效化、動(dòng)力分散化、設(shè)施小型化、形態(tài)碎片化、環(huán)境低質(zhì)化，最終損害了市域綜合競(jìng)爭(zhēng)力提升。與蘇州以約占全市土地面積32%的17家省級(jí)以上開發(fā)區(qū)創(chuàng)造全市72%的經(jīng)濟(jì)總量、65%的財(cái)政收入和90%的進(jìn)出口額相比，東莞以約占全市土地30%的6個(gè)園區(qū)僅創(chuàng)造了約21%的經(jīng)濟(jì)總量和12%的稅收。因此，必須突破既有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)框架，走向一體化市域經(jīng)濟(jì)。

五、走向市域整合的地域空間結(jié)構(gòu)重組

基于作為現(xiàn)行體制下重組市域地理空間之手段的行政區(qū)劃改革在東莞和中山尚難以落地，走向市域整合的尺度重組可以從柔性的地域空間結(jié)構(gòu)重組入手。

一方面，從鎮(zhèn)街碎片化發(fā)展轉(zhuǎn)向市域協(xié)同發(fā)展。近年來，東莞和中山兩市不約而同地提出了空間尺度重組的“組團(tuán)戰(zhàn)略”。在東莞，力圖通過實(shí)施園區(qū)統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，在不改變行政架構(gòu)的前提下劃定了六大片區(qū)，進(jìn)一步理順行政體制，推動(dòng)區(qū)域間資源的配置和整合。2015年，東莞出臺(tái)《東莞市城市總體規(guī)劃(2016-2030)》，明確了“分區(qū)統(tǒng)籌、強(qiáng)心育極、對(duì)接灣區(qū)、聯(lián)系廣深”的空間發(fā)展策略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。2017年，東莞將全市劃分為城區(qū)片區(qū)(包括南城街道、莞城街道、東城街道、萬江街道、高埗鎮(zhèn)、石碣鎮(zhèn))、以松山湖(生態(tài)園)為中心的松山湖片區(qū)、以濱海灣新區(qū)為中心的濱海片區(qū)、以水鄉(xiāng)新城為中心的水鄉(xiāng)新城片區(qū)、以常平鎮(zhèn)為中心的東部產(chǎn)業(yè)園片區(qū)和以塘廈鎮(zhèn)為中心的東南臨深片區(qū)，強(qiáng)調(diào)將通過園區(qū)統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展、做強(qiáng)園區(qū)核心功能、增強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用，縮小區(qū)域發(fā)展差距、提高城市建設(shè)品質(zhì)，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展新局面。無獨(dú)有偶，2011年，中山市提出從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)。2016年底，中山市第十四次黨代會(huì)提出“一中心、四組團(tuán)”發(fā)展戰(zhàn)略。2017年4月25日，全面啟動(dòng)“一中心、四組團(tuán)”發(fā)展戰(zhàn)略的《中共中山市委 中山市人民政府關(guān)于實(shí)施組團(tuán)式發(fā)展戰(zhàn)略的意見》正式發(fā)布。為了探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集約發(fā)展，中山將打造“中心、東部、東北、西北、南部”五個(gè)組團(tuán)，分別成立作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組團(tuán)管理委員會(huì)，以“一組團(tuán)一模式”推進(jìn)治理機(jī)制創(chuàng)新。顯然，如何調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)街參與組團(tuán)發(fā)展的積極性、如何協(xié)調(diào)和平衡各鎮(zhèn)街利益，是促進(jìn)鎮(zhèn)街協(xié)同均衡發(fā)展的關(guān)鍵。從東莞實(shí)踐來看，分別采取了水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)模式和松山湖生態(tài)園管委會(huì)模式兩種并行的跨鎮(zhèn)街協(xié)調(diào)制度?；谥猩浇M團(tuán)發(fā)展運(yùn)作實(shí)踐，研究者在比較各種可能的跨鎮(zhèn)街橫向協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，提出了建立健全聯(lián)席會(huì)議的構(gòu)想。但無論是管委會(huì)還是聯(lián)席會(huì)議，都只是組織層面的制度安排，如何使管委會(huì)、聯(lián)席會(huì)議協(xié)作到位還需要更為完善的治理機(jī)制。

另一方面，調(diào)適市中心與周邊鎮(zhèn)街關(guān)系。東莞與中山“市管鎮(zhèn)”體制發(fā)展遭遇的種種挑戰(zhàn)，既是因?yàn)槿狈︽?zhèn)街協(xié)同發(fā)展，又是因?yàn)椤叭踔行膹?qiáng)周邊”的組團(tuán)化城鎮(zhèn)發(fā)展模式難以為繼。因此，在實(shí)施“組團(tuán)”戰(zhàn)略的同時(shí)，還必須立足于市域整合而重構(gòu)市鎮(zhèn)關(guān)系。一方面，日益激烈的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)迫切要求提升中心城區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，中心城區(qū)必須具備強(qiáng)大的集聚、輻射和公共服務(wù)功能。另一方面，區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中代表一個(gè)城市形態(tài)、功能與品質(zhì)的中心城區(qū)，應(yīng)該能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“極化效應(yīng)”基礎(chǔ)上產(chǎn)生“擴(kuò)散效應(yīng)”，以輻射周邊發(fā)展來促進(jìn)市域融合發(fā)展并最終提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。因此，為適應(yīng)城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展需要和日益激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，東莞與中山這樣的組團(tuán)化城市必須重新盤整松散的資源、重組市域空間，從分散式城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)走向集聚式發(fā)展，凝心聚力地打造出一個(gè)強(qiáng)有力的中心城區(qū)，從而提升整個(gè)城市凝聚力與品質(zhì)感。具體而言，在東莞和中山等制造業(yè)鎮(zhèn)街星羅棋布的區(qū)域，發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是中心城區(qū)建設(shè)的最優(yōu)選項(xiàng)。貫穿于企業(yè)生產(chǎn)的上游、中游和下游諸環(huán)節(jié)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)依附于制造業(yè)企業(yè)而存在，通過將日益專業(yè)化的人力資本和知識(shí)資本引進(jìn)制造業(yè)以推動(dòng)其轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而成為加速二三產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分發(fā)展具有專業(yè)化程度高、知識(shí)密集特點(diǎn)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，不僅能為提高制造業(yè)生產(chǎn)效率提供保障服務(wù)，而且有利于保持工業(yè)生產(chǎn)過程的連續(xù)性、促進(jìn)工業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，可以成為推動(dòng)?xùn)|莞和中山制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎。與傳統(tǒng)資源密集型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相比，現(xiàn)代知識(shí)和技術(shù)密集型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集聚效應(yīng)更加明顯，對(duì)創(chuàng)新效率有顯著的促進(jìn)作用。而從既有實(shí)踐來看，在新型專業(yè)鎮(zhèn)邁向高端產(chǎn)業(yè)的征程中，現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中山開始發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“中場(chǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)”的作用，東莞制造業(yè)企業(yè)的品牌、技術(shù)、質(zhì)量意識(shí)不斷覺醒，對(duì)包括科技服務(wù)在內(nèi)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)的需求猛增。因此，發(fā)揮東莞和中山中心城區(qū)在教育、醫(yī)療、生活配套等方面的比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展能引領(lǐng)周邊鎮(zhèn)街制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)勢(shì)在必行。如此，就可以塑造一個(gè)中心城區(qū)定位為現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展、輻射周邊鎮(zhèn)街制造業(yè)發(fā)展，外圍鎮(zhèn)街與中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、錯(cuò)位發(fā)展的市域共同體。

六、走向市域整合的治理機(jī)制重構(gòu)

在人文地理學(xué)研究中，尺度重組是“地理-社會(huì)”的雙重空間再造過程。為此，尺度重組視閾中的“市管鎮(zhèn)”體制再造，除了空間結(jié)構(gòu)重組外，還需要推進(jìn)與之相應(yīng)的區(qū)域治理機(jī)制重構(gòu)。在區(qū)域治理中，政府、企業(yè)和社會(huì)組織都是不可或缺的行動(dòng)者。相應(yīng)地，實(shí)現(xiàn)市域整合的治理機(jī)制重構(gòu)包括：

首先，完善市域府際協(xié)作機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)地理邊界、行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界的良性耦合，基于短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃改革式空間重組的現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)市域內(nèi)不同政府之間的分工與功能重新配置就是一種理性選擇。一方面，建立健全橫向府際協(xié)作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街協(xié)同發(fā)展。在“組團(tuán)戰(zhàn)略”中，橫向府際協(xié)作的主要使命在于：統(tǒng)籌鎮(zhèn)街間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、統(tǒng)籌土地資源建設(shè)市級(jí)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)以引進(jìn)大企業(yè)和大項(xiàng)目、整合經(jīng)濟(jì)要素以加強(qiáng)鎮(zhèn)街間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、提高行政效率并降低運(yùn)行成本。從國內(nèi)城市群府際聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)作實(shí)踐來看，缺乏激勵(lì)約束等相關(guān)機(jī)制時(shí)，往往長(zhǎng)期止步于只有口號(hào)而沒有行動(dòng)。因此，要使東莞與中山的“組團(tuán)戰(zhàn)略”能成功實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街協(xié)同，必須在現(xiàn)有管委會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等組織制度之外，完善相應(yīng)的有效運(yùn)行機(jī)制。一是激勵(lì)約束機(jī)制。如制定與組團(tuán)發(fā)展相配套的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，引入激勵(lì)和問責(zé)，使各鎮(zhèn)街充分與“組團(tuán)戰(zhàn)略”相向而行。二是科學(xué)的利益共享與補(bǔ)償機(jī)制。如通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、項(xiàng)目流轉(zhuǎn)“內(nèi)部超市”、招商項(xiàng)目稅收分成和稅收增量共享等措施，塑造鎮(zhèn)街資源共享、利益共贏新局面。另一方面，健全縱向府際協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)市鎮(zhèn)分工協(xié)作基礎(chǔ)上的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。為此，以“市級(jí)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街聯(lián)動(dòng)，利益均衡、整體發(fā)展”為原則，可以推動(dòng)市鎮(zhèn)職能分工基礎(chǔ)上的整合發(fā)展。第一，強(qiáng)化市級(jí)政府謀劃發(fā)展職責(zé)。市級(jí)政府應(yīng)該關(guān)注提升城市高度、奠定區(qū)域格局、發(fā)掘發(fā)展后勁等事關(guān)市域重大發(fā)展的全局性問題，聚焦于跨鎮(zhèn)街規(guī)劃、重大設(shè)施、重要項(xiàng)目，確保城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)在市域內(nèi)的均衡統(tǒng)一。主要包括：其一，驅(qū)動(dòng)市域產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；其二，促進(jìn)中心城區(qū)升級(jí)提質(zhì)，改變長(zhǎng)期以來市中心要素集聚能力弱的局面；其三，轉(zhuǎn)變粗放型城市發(fā)展方式，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和生態(tài)環(huán)境，探索經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城市的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。第二，強(qiáng)化鎮(zhèn)街行政執(zhí)行職責(zé)。各鎮(zhèn)街在產(chǎn)業(yè)方面做優(yōu)“存量”的基礎(chǔ)上主要承擔(dān)社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)職責(zé)。第三，優(yōu)化市鎮(zhèn)財(cái)政分權(quán)。市鎮(zhèn)(街)兩層政府的財(cái)稅分別源自職能劃分的不同管理領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，既發(fā)揮市級(jí)政府的統(tǒng)籌發(fā)展功能又發(fā)揮鎮(zhèn)街的高效執(zhí)行能力。一方面，市級(jí)政府可以在更高層次上進(jìn)行市域統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)效率與公平。另一方面，鎮(zhèn)街可以在轄區(qū)范圍進(jìn)行有效的公共服務(wù)供給，與社區(qū)組織合作共治。

其次，激發(fā)市場(chǎng)活力。改革開放以來，市場(chǎng)機(jī)制成就了珠三角專業(yè)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群。從碎片化專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展走向市域整合后產(chǎn)業(yè)集群的高級(jí)化發(fā)展，同樣也離不開市場(chǎng)機(jī)制。事實(shí)上，在市域整合中府際協(xié)作主要針對(duì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)統(tǒng)籌，而實(shí)現(xiàn)資源要素自由流動(dòng)以提升市域資源配置效率離不開市場(chǎng)機(jī)制。為此，一是應(yīng)該借助于有效的府際協(xié)作消解行政壁壘，為市域資源要素自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。二是要充分發(fā)揮企業(yè)在市域整合中的作用。在減少各鎮(zhèn)街對(duì)企業(yè)跨區(qū)域行為限制的過程中，鎮(zhèn)街間的“楚河漢界”將通過市場(chǎng)一體化來克服。當(dāng)所有企業(yè)都根據(jù)各地比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行企業(yè)層面的資源配置時(shí)，市域經(jīng)濟(jì)整合就會(huì)水到渠成。三是要深化放、管、服改革，建立統(tǒng)一的市域市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，優(yōu)化市場(chǎng)運(yùn)營環(huán)境。

最后，激活社會(huì)力量。一是激發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的活力。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)既是溝通企業(yè)與政府之間關(guān)系的橋梁與紐帶，又是實(shí)現(xiàn)東莞和中山市域整合中優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)秩序、加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等的重要力量。為此，既要增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的服務(wù)市場(chǎng)和政策倡導(dǎo)能力，又要積極營造有利于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的政策環(huán)境。二是發(fā)揮智庫的積極作用。一方面，在東莞和中山實(shí)現(xiàn)市域整合發(fā)展中，應(yīng)該激發(fā)智庫建言獻(xiàn)策功能，促進(jìn)市域發(fā)展決策科學(xué)化；另一方面，智庫可以成為政府決策與民意訴求之間的橋梁，促進(jìn)市域發(fā)展決策民主化。三是發(fā)展有序的市民參與。實(shí)現(xiàn)東莞和中山市域整合發(fā)展最終是為了回應(yīng)廣大市民對(duì)美好生活的向往，因此應(yīng)該通過疏通參與渠道、健全參與平臺(tái)、完善參與組織化機(jī)制等來發(fā)展有序的市民參與，在更高層次、更廣范圍形成深化“市管鎮(zhèn)”體制改革的合力。

結(jié) 語

改革開放以來，東莞和中山兩市特殊的地級(jí)市直管鎮(zhèn)體制通過持續(xù)的放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，型塑了“一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式，也使分居珠江口東西兩岸的這兩個(gè)微型地級(jí)市與南海、順德一起成為馳名中外的“廣東四小虎”。正是崛起于改革開放大潮之中、星羅棋布于珠三角各地的專業(yè)鎮(zhèn)，成就了以制造業(yè)聞名的珠三角模式。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，這種發(fā)展模式也面臨著產(chǎn)業(yè)、土地、行政架構(gòu)、城鎮(zhèn)規(guī)劃“四個(gè)難以為繼”。究其成因，主要是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下的鎮(zhèn)街固守各地特定行政職能空間與權(quán)力運(yùn)行空間，不僅阻礙市域內(nèi)鎮(zhèn)街間資源要素流動(dòng)和市場(chǎng)一體化，而且“市管鎮(zhèn)”體制下的碎片化城鎮(zhèn)發(fā)展制約了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，從放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)適時(shí)向市域整合發(fā)展轉(zhuǎn)型的“市管鎮(zhèn)”體制再造，成為一種面向未來的發(fā)展選擇?；诔叨戎亟M視閾，既要以跨鎮(zhèn)街協(xié)同和市鎮(zhèn)關(guān)系重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)市域整合中的空間結(jié)構(gòu)重組，又要以強(qiáng)化府際協(xié)作、激發(fā)市場(chǎng)活力、激活社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn)市域整合中的治理機(jī)制重構(gòu)。總之，東莞和中山統(tǒng)籌市域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)著重?cái)U(kuò)容提質(zhì)，不僅需要在既有“組團(tuán)戰(zhàn)略”基礎(chǔ)上以現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展來營造能輻射和凝聚周邊的強(qiáng)市中心，而且需要完善政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“市管鎮(zhèn)”體制再造。

改革開放以來的東莞、中山、臺(tái)州、淄博等城市通過部分權(quán)力下移釋放了基層發(fā)展動(dòng)力和活力，既是以簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)現(xiàn)多中心快速發(fā)展的成功典范，又成功規(guī)避了攤大餅式單極化城市擴(kuò)張導(dǎo)致的交通擁堵、環(huán)境污染等諸多“現(xiàn)代城市病”。但是，在日趨激烈的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中，多中心碎片化發(fā)展不僅導(dǎo)致區(qū)域治理失靈而且生產(chǎn)了不合理的城市空間布局，缺乏強(qiáng)中心的輻射帶動(dòng)在相當(dāng)程度上也削弱了組團(tuán)化城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力。于是，組團(tuán)化城市發(fā)展面臨著從多中心競(jìng)逐向聯(lián)動(dòng)整合的發(fā)展轉(zhuǎn)型。通過尺度重組實(shí)現(xiàn)柔性整合是當(dāng)前較為可行的策略選擇。尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造可以為那些組團(tuán)化城鎮(zhèn)區(qū)域的未來整合發(fā)展提供有益的參考。

①岳芳敏：《廣東專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí):機(jī)制與路徑》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》，2012年第2期。

②周春山、王宇渠、徐期瑩、李世杰：《珠三角城鎮(zhèn)化新進(jìn)程》，北京：《地理研究》，2019年第1期。

③王翔、戴桂斌：《新型城鎮(zhèn)化背景下的專業(yè)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究——基于珠三角產(chǎn)業(yè)社區(qū)的視角》，貴陽：《貴州社會(huì)科學(xué)》，2014年第3期。

④王登嶸、鄧榮全、陳文勝：《城鎮(zhèn)空間整合導(dǎo)向下的東莞行政區(qū)劃管理體制創(chuàng)新研究》，南寧：《規(guī)劃師》，2006年第9期。

⑤劉建華：《東莞撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)遭遇阻力》，北京：《小康》，2011年第9期。

⑥張緊跟：《區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃改革:以珠三角為例》，廣州：《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2007年第5期。

⑦Richard Howitt, “Scale and the Other: Levinas and Geography,”Geoforum, vol.33, no.3 (August 2002), pp. 299-313.

⑧馬學(xué)廣、李魯奇:《國外人文地理學(xué)尺度政治理論研究進(jìn)展》，西安：《人文地理》，2016年第2期。

⑨魏成、沈靜、范建紅：《尺度重組——全球化時(shí)代的國家角色轉(zhuǎn)化與區(qū)域空間生產(chǎn)策略》，北京：《城市規(guī)劃》，2011年第6期。

⑩Neil Brenner,“Open Questions on State Rescaling,”CambridgeJournalofRegions,EconomyandSociety, vol. 2, no. 1 (March 2009), pp.123-139.