周晶晶 朱 力

(1.南京郵電大學 社會與人口學院，南京 210023;2.南京大學 社會學院，南京 210046)

提 要: 黨的十八大以來，法治化、規(guī)范化、制度化的新政策環(huán)境引發(fā)了農村微觀治理結構的轉型。在新的政策環(huán)境下，街道干部、村干部、村民小組長、村民之間的權力關系也發(fā)生了變化。這種變化既是權力互動層面的變化，即村民逐步成為農村微觀治理的主導，也是自由余地層面的變化，即基層干部和村民所擁有的自由余地出現(xiàn)了此消彼長的變化。上述變化徹底革新了傳統(tǒng)的農村微觀治理結構，正呈現(xiàn)一種協(xié)調性更高、參與更多元、上下聯(lián)動更頻繁的新型治理模式。

一、新常態(tài)下的農村微觀治理

中國農村社會基本形態(tài)及特征的發(fā)展和演變反映了整個社會變遷的趨勢，從中央到地方，各級政府始終把農業(yè)發(fā)展、農村建設和農村社會治理作為政府工作的核心。伴隨著農村社會環(huán)境的變化，與農村發(fā)展和治理相關的政策也在不斷調整。近年來，黨中央在推動經濟建設的同時，持續(xù)發(fā)力民生建設，穩(wěn)步加大經濟與政治體制改革的力度，逐步形成了以法治化、規(guī)范化、制度化為特點的中國社會治理新環(huán)境，促進了基層治理環(huán)境及治理方式的改變。

當前，國內外學者圍繞農村治理進行了諸多探討，研究視角主要有兩種:“治理精英”視角以及“國家與社會關系”視角?！爸卫砭ⅰ币暯侵饕獓@農村治理精英，即在農村多個治理主體中發(fā)揮核心作用的群體，分析其在農村治理中的作用及其治理特點。在農村權力結構中，精英處于中介地位，是農村權力交互的重要承接點，起到了承上啟下的作用。與之相關的研究主要集中在精英劃分、農村治理模式［1－3］以及社會變遷視角下的治理精英與農村治理結構［4－8］。除了側重治理主體的視角之外，還有學者從社會和國家之間的關系這一角度分析農村治理，該視角可以分為側重國家與社會互動的“國家與社會關系”的多元視角［9－11］以及強調治理過程中權力具體運作方式的“社會中的國家”視角［12－16］。

總體而言，當前有關農村治理的研究大多以傳統(tǒng)靜態(tài)權力觀為基礎，針對國家政策環(huán)境變化所引發(fā)的農村治理環(huán)境變化的研究相對較少，忽視了宏觀規(guī)則的變化對農村治理帶來的沖擊。雖然部分學者在探討農村治理的時候，著重分析了地方性規(guī)范的作用，特別是傳統(tǒng)社會中的習俗、宗族文化等因素，但卻忽視了國家宏觀政策環(huán)境的變化對農村治理工作帶來的影響。還有學者討論了后稅費時代的鄉(xiāng)村治理變化，但突出的是變化后鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的新困境并未將國家政策的變化與農村治理變化的過程結合起來進行分析。當今的農村雖然不存在確定性的“支配”規(guī)則，但尚未達到村民完全自治的程度，國家政策對農村社會治理有重要影響。因此，相關研究需要在當前的政策環(huán)境下進行分析。

此外，相關研究也在一定程度上忽視了當前我國政府治理的新內涵。自黨的十八屆三中全會以來，我國政府提出了社會治理的新概念，強調在全面深化改革的過程中，要將推進國家治理體系建設、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化作為改革的重要目標［17］。當前所提到的社會治理更強調雙向互動、多元參與、合作協(xié)商、公開透明以及法治體系［18］。治理并不是一種制度，而是一種充分體現(xiàn)參與以及協(xié)商的權力主體的互動過程。而在靜態(tài)權力觀指導下的大部分農村治理研究過于宏觀，忽視了治理主體的策略互動對治理過程的影響。雖然一部分學者已經嘗試從行動者策略互動以及權力具體運作方式的角度進行研究，但他們所詮釋的治理依舊建立在國家與社會關系的宏觀背景下，并沒有切實展現(xiàn)宏觀規(guī)則變化下各個治理主體的互動所體現(xiàn)的農村治理過程的變化，表現(xiàn)出“宏觀有余、細微不足”的特點。結合當前文獻的不足，本文嘗試提出了農村微觀治理的新概念，認為農村微觀治理是農村權力主體運用行動策略而進行的協(xié)商性權力互動過程，并以黨的十八大以來政策環(huán)境的變化為背景，結合農村重大事件——征地的具體情境，考察農村微觀治理結構的變化。

S 村是一個蘇浙滬地區(qū)的典型村莊，地處城鄉(xiāng)接合部，由三個自然村于2001 年合并而成。S 村西至城郊要道，北臨城中河區(qū)域，面積近2.5 平方千米，交通十分便利。村下轄30 個居民小組及一個拆遷安置小區(qū)，有住戶1286 戶，總人口4456 人，其中在冊農民2288 人。近幾年來，隨著城市建設進程的加快，S 村征地拆遷等方面的任務相對繁重。S 村的征地經歷了從“一平二調”到“貨幣安置”的過程，征地操作規(guī)則也在逐步完善。黨的十八大以來，政策環(huán)境的變化直接影響了基層征地治理模式。本文試圖通過S 村長達一年的“際華目的地”征地事件，展現(xiàn)黨的十八以來，在新的政策環(huán)境下基層政府、村級組織以及普通村民的策略互動，進而揭示他們彼此權力關系的變化所反映的農村微觀治理結構的變化。

S 村的征地始于20 世紀五六十年代，當時采取的是“一平二調”①的土地征收方式，被征地村民沒有物質補償，只能通過減免農業(yè)稅、核減耕地計劃等政策獲得補償。80 年代后，隨著征地規(guī)模的擴大，國家征地政策也開始逐步完善，除了征地權限的規(guī)定外，還將征地補償方式規(guī)定為“勞力安置”，一畝地根據(jù)“土勞比”(征地前的耕地面積與勞動力的比例)，安排符合招工條件的村民到集體所有制單位或全民所有制單位就業(yè)，而且其農村戶口也可轉為城鎮(zhèn)戶口。在“一平二調”和“勞力安置”的年代，征地簽字不需要隊長②、隊委簽字，只需要村一級統(tǒng)一簽字即可。

到了1995 年，我國市場經濟逐步發(fā)展起來，征地安置方式也有所變化，增加了勞力安置費用，補償標準為每人5000 元，不再安排工作，但戶口可以轉為城鎮(zhèn)戶口，并享受城鎮(zhèn)戶口的入學和糧油待遇。經過1995 年的過渡，從1996 年開始，征地補償徹底改為“貨幣補償”，有了明確的補償標準。當時規(guī)定征地補償由土地補償費、勞力安置費、青苗及附著物補償費組成，補償標準也在逐年提高。與此同時，征地簽字方式也有了變化。由于征地補償方式的改變，征地矛盾也在逐年增加，村一級已經無法代表全村村民的意見，之前的簽字方式引發(fā)了諸多糾紛。我國1986年制定并頒布的《土地管理法》中明確規(guī)定了集體土地為村民小組、村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級所有，以村民小組為基礎。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定并結合當?shù)貙嶋H，在1996 年之后，S 村所在的江洲市在全市范圍內逐步采取村一級和村民小組代表(隊長與隊委或者隊長)共同簽字的方式，并一直沿用至今。

截止到2014 年，S 村征地采取的都是所屬三洲街道一貫的簽字方式，但是這種簽字方式在本文所關注的“際華目的地”產業(yè)園項目中發(fā)生了變化。2015年年初，S 村迎來了大型征地項目——際華目的地，涉及S 村的征地畝數(shù)約為150 畝，涉及18 個村民小組。這次征地項目的簽字方式在三洲街道的授意下發(fā)生了變化，簽字范圍擴大到村民小組的每家每戶，而且簽字率至少要達到80%。這種征地操作性規(guī)則的改變給街道干部、村干部、村民小組長以及村民之間的策略互動帶來了變化，在一定程度上改變了S 村的權力關系結構，也對S 村的微觀治理產生了影響。

二、宏觀政策變化與微觀治理

農村社會擺脫了傳統(tǒng)社會對于地方性規(guī)范的依賴，但也未能充分體現(xiàn)出現(xiàn)代公民規(guī)則［19］。當今的農村雖然不存在確定性的“支配”規(guī)則，但還未過渡到村民完全自治的階段。在這一過程中，國家政策對于農村社會治理的影響依舊不容忽視。因此，探討農村治理必須要結合國家政策的變化進行分析。在本文中，農村微觀治理結構體現(xiàn)的是一種動態(tài)的權力關系結構，在該結構中，不同的行動者相互合作、相互牽制，彼此的權力關系也在實踐過程中不斷變化［20－21］。

根據(jù)組織決策分析的理論，具體的規(guī)則構成了行動的先在條件，規(guī)則改變了，權力主體的行動策略也會發(fā)生改變，從而引發(fā)彼此互動關系即權力關系的變化。規(guī)則在特定的時刻象征著行動者之間權力均衡與妥協(xié)的狀態(tài)。在治理機構中，雖然規(guī)則發(fā)揮著核心約束作用，但其具有不確定性特點:一方面，規(guī)則本身具有原則性和策略性，即便是相同的規(guī)則，在不同的執(zhí)政時期和社會運動中所呈現(xiàn)出的具體內容也有所差異，規(guī)則自身是充滿變數(shù)的;另一方面，在運用規(guī)則對行動者進行約束時，因實施的不確定性而充滿“彈性”。即使規(guī)則有明確的實施標準，但最終還是會淪為“有限規(guī)則”。每個參與者都被假想為依賴于環(huán)境并對環(huán)境進行建構的人，在適應規(guī)則的同時，也能借助自身行動改變或影響規(guī)則［22］。

雖然規(guī)則在執(zhí)行上充滿了“不確定性”，其約束能力也體現(xiàn)了“有限性”的特點，但是對于特定事件或者特定組織中的行動者來說，規(guī)則的約束力是不容忽視的，它直接制約了行動者的策略行動。規(guī)則的變化會帶來一系列連鎖反應，雖然行動者具有主觀能動性，但是為了在新規(guī)則下獲得更多利益，他們必須要改變原先追求利益的策略，采取新的策略來適應新的規(guī)則［23］。

在重大事件發(fā)生的過程中，由于事件具有范圍廣、利益性以及時效性等特點，行動者會對變化后的宏觀規(guī)則立刻做出反應，通過改變行動策略以適應新的規(guī)則，目的是為了實現(xiàn)自身的目標與利益。在具體事件中，為了獲利，行動者不得不受到組織的限制和約束，并且根據(jù)其他組織成員能接受的方式進行策略行動。雖然在新規(guī)則下行動者的行為受到了限制和約束，但由于其“不確定性”，也為行動者提供了新的機會主義空間。而行動者這種應對規(guī)則改變的新行動策略直接造成了各個行動者之間權力關系的變化，從而引發(fā)農村微觀治理環(huán)境的變化。因此，本文以黨的十八大以來的政策環(huán)境變化為背景，以S 村的征地事件為個案，對農村微觀治理結構的變化進行探究。

三、新征地操作規(guī)則的出臺

黨的十八大以來，受到宏觀政策環(huán)境的影響，對基層政府行使職能的服務性，依法、依規(guī)性有了更高的要求。同時，為了穩(wěn)步推進新政策，針對黨員干部的監(jiān)管與查處機制也在明顯加強。上述影響直接引發(fā)了三洲街道征地操作規(guī)則的變化。

(一)從“預征地”到“土地整理”

在新政策環(huán)境下，國家對群眾利益的維護以及依法行政的要求不斷加強，并強化了查處和監(jiān)管機制，強力推進新規(guī)則的貫徹實施。在這一政策背景下，三洲街道在制定征地方案時格外謹慎。此次征地事件中，三洲街道依然采取“預征地”③的形式，但是在征地協(xié)議和征地名號上都進行了修改。同時，為確?！邦A征地”萬無一失，三洲街道還專門組織了市政府法制辦、國土局征地事務所及律師等相關人員對這次的征地協(xié)議進行“把關”。

與以往的征地協(xié)議書相比，這份征地協(xié)議書的不同之處在于:首先，包括協(xié)議名稱在內的“預征地”都改為了“土地整理”;其次，將甲方江洲市京城新農村建設投資有限公司④改為了三洲街道的某村。之所以進行上述修改，目的是為了盡可能地推卸責任和掩蓋“預征地”的事實。足以說明，三洲街道試圖用“土地流轉”的方式來遮掩“預征地”。在具體操作過程中，他們先通過簽訂土地補償協(xié)議，將土地流轉到被征地的某村，在收到土地審批后，再由國土局征地事務所與涉及征地的各個行政村分別簽訂正式的征地協(xié)議。這種“土地流轉”的方式無異于“掩耳盜鈴”。按照土管條例，“土地流轉”不能改變土地的所有權性質以及農業(yè)用途。而在這份協(xié)議中，乙方在簽訂協(xié)議后，便失去了與該宗地有關的任何權利。我國法律規(guī)定，只有土地征收才能完全收回農民對于土地的權利，土地流轉并不會改變土地性質。此外，三洲街道在進行“土地流轉”時，還是按照征地補償?shù)臉藴蕦Υ迕襁M行補償，而不是采取在“土地流轉”中通常使用的租金形式。三洲街道的干部也意識到直接使用“土地流轉”的法律風險，所以無論是在協(xié)議中還是在開動員大會等重要場合，他們都避免提及“土地流轉”，而是采用了更為寬泛、村民相對陌生的“土地整理”⑤來代替。

(二)簽字率“80%”的由來

三洲街道除了在協(xié)議中規(guī)避“土地流轉”外，還對簽字率做出了規(guī)定，要求征地協(xié)議的簽字人數(shù)至少要達到該村民小組總戶數(shù)的80%。之所以明確規(guī)定簽字率，除了要完成國土局的簽字任務，更主要的是要確?！邦A征地”的順利進行，即在沒有批文情況下先進行征地。在這種合法性不足的情況下，如果不盡量爭取村民的支持，很容易產生復議和行政訴訟，甚至引起村民信訪等。自從2013 年開展“群眾路線”教育開始，三洲街道的干部如履薄冰，作為反映群眾意見和投訴的“窗口”——信訪，自然成了重點考察領域，信訪工作績效被納入黨政干部政績考核體系。江洲市和其所在的地級市對于越級上訪實行“一票否決制”。

面對信訪的“高壓線”，三洲街道在這次征地項目中格外謹慎，想盡辦法避免信訪事件的發(fā)生，而保證簽字率則是最直接有效的手段。保證了村民的簽字率，即使有少部分村民反對，但在大部分村民都同意征地的氛圍影響下，他們也會被帶動簽字，或者即使不簽字，至少也不會去信訪。之所以規(guī)定80%的簽字率，而不是《村民委員會組織法》中規(guī)定的2/3，是因為在80%簽字率下受到的征地阻礙更少，項目征地、拆遷都更為順利。這種將征地協(xié)議的簽訂納入村民自治的范疇，采取少數(shù)服從多數(shù)的征地策略，使三洲街道規(guī)避了一部分風險。如此一來，即使在征地過程中出現(xiàn)了村民上訪或者訴訟，三洲街道也不用承擔太多責任，因為這是村民共同商議的結果，而且通過率遠超規(guī)定的2/3。

四、新規(guī)則下的農村微觀治理結構變化

如本文所述，在新政策環(huán)境下，對基層工作的監(jiān)管與查處力度較以往有所增強，加大了基層政府的違規(guī)成本。為了適應新的政策環(huán)境，基層政府往往會改變規(guī)則實施程序。這種改變實際上是一種對規(guī)則的“變通”。新征地操作規(guī)則的出臺無疑是三洲街道應對新政策環(huán)境的最佳方案。這種從宏觀規(guī)則到征地操作規(guī)則的變化，直接或間接引發(fā)了農村各治理主體之間權力關系的變化，而這種權力關系的變化也體現(xiàn)了宏觀規(guī)則變化對基層微觀治理產生的影響。

(一)從“指導與協(xié)助”到“行政發(fā)包”

《村民委員會組織法》中對村民委員會與基層政府之間的關系進行了明確的界定:基層政府指導村民委員會的基層工作，而村民委員會協(xié)助基層政府完成各項治理工作任務。在現(xiàn)實生活中，兩者之間的“指導與協(xié)助”有更為豐富的展現(xiàn):基層政府希望村干部完成組織目標;村民希望村干部盡可能多地為村民謀利。村干部往往面臨著選擇。需要注意的是，在日常的村級事務運行過程中，村干部的雙重角色并沒有造成其與街道干部權力關系的改變，但是在這次S 村的“土地整理”過程中，由于街道干部應對新規(guī)則的策略——新征地方案的出臺，兩者的權力關系發(fā)生了從“指導與協(xié)助”到“行政發(fā)包”的轉變［24－25］。

與我國大部分農村一樣，S 村的村干部也同時具有“當家人”與“代理人”的雙重身份［26］，在這次征地項目之前，雖然三洲街道也通過一些激勵約束機制，比如將S 村的各項工作納入目標責任制進行考評等方式強化村干部的“代理人”角色，但在根本上并沒有改變街道與村干部之間指導與協(xié)助的關系，只是強化了村干部對于街道任務的協(xié)助。以目標責任制中對于村級工作的考評為例，三洲街道對于工作完成的時間和結果并沒有硬性規(guī)定，完全由村干部自行選擇，自由操作的余地很大，而三洲街道也不會就工作情況經常對村干部進行監(jiān)管與催促。

此外，雖然S 村村干部政府“代理人”的角色更為突出，但“當家人”的角色也并沒有因此而消失。就“當家人”而言，村干部需要公平處理村級事務，積極保障村民權益，維護鄉(xiāng)村的社會秩序。而目標責任制的建立，在加強政務貫徹的同時，也強化了村級事務的完成。在三洲街道制定的目標責任制中，包含了與村民生活息息相關的勞動和社會保障、食品藥品安全、農副業(yè)生產、動物防疫、農技水利、村莊整治、環(huán)境綜合整治及長效管理、文廣工作、物業(yè)管理等各個方面，而這些村級事務的完成也與S 村定額村干部的獎金福利直接掛鉤。在村級事務方面，村干部能夠充分保障村民的權益，但是在完成組織目標的過程中，村干部并不能充分為村民爭取權益。因此，相較于“代理人”，村干部“當家人”的角色較弱。

在新征地操作規(guī)則出臺后，這種“指導與協(xié)助”的權力關系發(fā)生了變化，三洲街道為了“既快又好”地完成征地任務，直接將征地“發(fā)包”給了S 村村委會。相對于“指導”與“協(xié)助”的關系，街道與村委會的關系更像是“命令”與“服從”的關系。三洲街道認為，相較于街道，村一級能更好地完成征地任務，能將出現(xiàn)征地矛盾的風險降到最低。這是因為村干部經常與村民打交道，對該村的基層工作和人員信息都更為熟悉，在征地中也能更好地處理可能出現(xiàn)的各類問題，從而最大限度地降低征地風險。

面對三洲街道下發(fā)的征地任務，S 村的村干部雖然在起初有所抵觸，但最終還是做出了保質保量完成征地任務的承諾。究其原因，首先，村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中有協(xié)助義務;其次，街道從經濟、政治等方面對村干部建立了激勵約束機制，村干部必須完成街道指派的征地任務;再者，由最了解行政村各方面情況的村干部進行征地，能將征地矛盾的風險降到最低，很大程度上減輕日后處理征地矛盾的壓力。

(二)從“上傳下達”到“逆向依賴”

在產業(yè)園“土地整理”項目開展之前，S 村的村干部與村民小組長之間主要是一種“上傳下達”的權力關系，即村干部和基層政府向村民小組長傳遞相關的要求，再由村民小組長作為“傳送帶”向村民傳達信息。村民小組長在政策執(zhí)行中并不是不可繞開的重要角色。而在這次征地事件中，由于征地操作規(guī)則的改變——要求每家每戶都簽字，簽字率要達到至少80%。村干部作為征地任務的“承包人”，采取了利用村民小組長帶動村民簽訂協(xié)議的策略，這種策略使得兩者的權力關系發(fā)生了從“上傳下達”到“逆向依賴”的轉變。

在本次“土地整理”事件發(fā)生之前，S 村的村民小組長發(fā)揮著兩方面的作用。一是“公益性”作用，管理本村民小組的內部事務，維護本小組的和諧與秩序，積極回應本組村民生產生活中的各種要求;二是“工具性”作用，扮演著“上傳下達”的角色。雖然村民小組長沒有直接治理村莊的權利，但村干部在開展具體的工作之前，需要由村民小組長向村民召開相應的動員會議，傳遞國家的各種政策精神，在村民小組長對村民進行號召或勸導后，村干部的各項工作才會開展得更加順利。

但是，村民小組長的角色在這次產業(yè)園征地事件中有了明顯的變化，這種變化主要體現(xiàn)在村民小組長與村干部的權力關系上。在推行征地的過程中，S 村的村干部并沒有挨家挨戶地做村民的工作，而是把“搞定”村民小組長擺在首位。村民小組長不僅僅是“上傳下達”的角色，而是成為村干部推進征地過程中所依賴的對象。

S 村村支書陳書記說:“縣官不如現(xiàn)管，就算縣長到小小的村民小組還是要先找隊長。他管事，最起碼對他整個生產隊⑥的情況很了解，在最基層的一線。任何工作就必須通過這條線。不論用任何辦法，都必須要先把隊長和隊委⑦的思想工作做通啊，這是最起碼的。我們只認隊長，生產隊有事情必須要隊長來找我，你都不承認他是組織中的一員，那我們還下去工作么?沒辦法工作的?！?/p>

從陳書記的話可以看出，S 村之所以采取先“搞定”村民小組長，主要有兩個原因。首先，村民小組長是由村民選舉出來的，所以有很深的群眾基礎，其對于征地的態(tài)度可以在很大程度上影響村民的決定;其次，在陳書記看來，村民小組是扎根于農村自治組織的基層力量，有一定的政治影響力，所以只要是涉及村民小組的事情，必須要先了解村民小組長的意見。

(三)從“被架空”到“被重視”

在S 村，由于“一元化”的領導體制，村黨組織在村級組織中處于絕對的領導核心地位，而這種組織形態(tài)無疑擴大了基層政府在農村權力結構中的影響力，同時也在一定程度上削弱了農民的權力。一旦涉及與政府利益相違背的事件，村黨組織“代言人”的屬性就會被充分激活。村民不僅在信息獲取上遭到無視，甚至個人利益也可能會受到侵害，村民權利完全處于“被架空”的狀態(tài)。在2014 年以前，S 村采取村一級和村民小組代表(隊長與隊委或者隊長)共同簽字的辦法，這種簽字方式只需要基層政府說服村民小組代表即可。在很多村民小組，大部分村民在完全不知情或者自身利益未得到保障的情況下，土地的所有權就已經被國家收回了。

在這次征地項目中，S 村村民相對“弱勢”的權利地位得到了實質性的改善。征地新操作規(guī)則格外強調征地協(xié)議簽訂的“自愿性”以及對村民征地利益的保障。在新征地方案的指導下，村民與村干部乃至基層政府的聯(lián)系互動更為頻繁，而且在互動過程中，村民的自由余地提升了，能夠在一定程度上主導征地事件的發(fā)展。新的征地方案首先遵循了國家和江蘇省提出的加強征地中農民知情權、參與權、申訴權和監(jiān)督權的要求，規(guī)定要簽訂《征地調查結果確認表》，除了要求農村集體經濟組織負責人簽字、蓋章之外，還需要農戶簽字。村干部或者村民小組長在上門簽訂協(xié)議的過程，會將征地項目的性質、征地價格等核心問題對村民進行詳細講解。這種做法充分保障了村民的知情權和參與權，村民不再像過去那樣被“蒙在鼓里”，無疑極大地提高了村民在征地中的參與度。

S 村28 組村民潘廷平說:“我也聽說了這次征地要每家每戶簽協(xié)議，反正我不愿意主動找干部，要是主動找干部的話，就好像我特想把地方賣給政府似的，在談判的氣勢上就先輸了，所以必須要等著干部主動來找我。但是我也不是想逃避，只要政府派干部下來了，我們肯定不會躲著不見，‘丑媳婦總要見公婆’，只有見面了，才有商量的余地?！?/p>

村民的話充分反映了其公共參與方式的轉變。在以往的“土地整理”項目中，村民對征地事件往往只能采取無奈“抵抗”或被動“接受”的方式，一旦事后聽到任何傳言都會覺得自己的利益受到了侵害，其不滿情緒便會爆發(fā)。如果受到外部力量的煽動，村民極有可能采取不理智甚至激烈的方式與基層政府對峙。對于村干部而言，在過去的征地事件中，既不需要村民簽字，也不需要與村民交流太多，所以他們沒有與村民溝通的動力。而在這次征地中，無論是村民還是村干部，他們在處理方式上都有了積極轉變。出于征地方案的要求，村干部很注意與村民的溝通，即使自己不親自上門，也會囑咐村民小組長準確傳達本次“土地整理”項目的核心信息。村干部的耐心溝通使村民也愿意卸下防備，開誠布公地表達自己在征地中的利益要求，不再“遮遮掩掩”“含含糊糊”。

除了每家每戶簽訂征地協(xié)議外，本次征地方案還提出至少達到80%簽字率的硬性規(guī)定，該規(guī)定雖然使三洲街道規(guī)避了一部分風險，但客觀上也促進了村民權利的提升。簽字率要求達到80%，而不是100%，其實暗含了允許出現(xiàn)20%的農戶拒絕簽字的情況，使村民面對征地事件時能夠自由發(fā)聲。雖然根據(jù)國家法律規(guī)定，集體土地征地具有強制性，不簽字并不能改變被征地的結果，但這種允許“不同聲音”存在的舉措使得征地過程更為民主，也更能體現(xiàn)村民自治的精神。

五、結論與討論

規(guī)則的變化是農村微觀治理結構變化的前提，在新規(guī)則影響下，不同行動者通過各自的行動策略進行互動，從而引發(fā)農村權利關系乃至微觀治理結構的變化。宏觀政策的變化首先造成基層政府權利空間的壓縮，為了適應新的規(guī)則，基層政府將新征地操作規(guī)則的制定作為變通新規(guī)則的策略。而新征地操作規(guī)則的出臺則導致了街道與村干部、村干部與農民以及農民與街道權利關系的變化。這些權力關系的變化充分反映了農村微觀治理過程中權力重心的下移。

具體而言，農村權力重心下移主要體現(xiàn)在兩個方面:一是權力互動層面的下移，主要是從以基層政府為主導到以農民(包括村民小組長與普通村民)為主導的移動;二是治理主體所擁有的自由余地的下移，即相對基層政府而言，農民擁有了更多的自由余地。按照組織決策分析理論的解釋，自由余地被理解為有可能優(yōu)先以自己的方式在較大程度上操縱某個直接影響組織生存的重要資源。雖然權力關系的變化發(fā)生在行動者的策略互動過程中，但是策略互動僅僅是權力關系變化的表現(xiàn)形式，真正衡量權力的增減、權力關系變化的主要因素是自由余地。在此次征地事件中，政策環(huán)境的變化使基層政府擁有的自由余地被大大壓縮，操作空間有限，不具備決定征地事件發(fā)展走向的主導力量。與此同時，村民擁有的自由余地實現(xiàn)了大幅提升，村民小組長在征地事件中扮演著重要角色，征地過程是否順利，村民小組長的影響力不容忽視。而普通村民各方面權益的顯著提高，激發(fā)了他們參與征地治理的積極性，其話語權也得到了保障。

這一變化充分體現(xiàn)了我國農村微觀治理從側重“管理”到側重“治理”的轉變。在農村治理的相關研究中，大都將基層政府看作是農村治理的中堅力量，強調基層政策的主導地位，而農民則被歸為“弱勢群體”，基本權益得不到保障［27－29］。但在本文的案例中，宏觀政策環(huán)境的變化使基層干部在政策執(zhí)行過程中受到的約束和限制增加，但卻贏得了廣大群眾的支持;與此同時，農民從參與征地活動中獲得的自由余地更大，治理資源更多，地位也有所提高。因此，這種變化使基層政府和農民的權利資源都得到了一定體現(xiàn)，農村社會開始逐步形成一種以政府引導、農民參與、政府與農民共同協(xié)商為特點的上下互動治理模式。

此外，本文試圖脫離個案研究的思維框架，解答宏觀政策與微觀治理的共變關系。農村微觀治理過程實際就是一種權力互動過程。在我國，新政策的形成并不意味著權力主體博弈的結束，而是新一輪權力互動的開始［30］。為保證新政策貫徹落實到基層，往往會有一系列保障措施隨之施行，比如對基層政府的監(jiān)管與查處機制會得到進一步強化。雖然由于行動者的“有限理性”，在規(guī)則實施的過程中必然具有一定的“彈性”，但作為典型的科層制組織，基層政府采取策略行動的程度與其可能要承擔的后果有著密切聯(lián)系，而這種后果的大小又直接取決于監(jiān)管與查處機制的強化程度。該機制的強化直接約束了基層政府的自由裁量空間，它加大了基層政府違規(guī)行為的成本，進而提高了規(guī)則實施過程中的“變通”成本［31］。

在具體事件的行動領域中，新的宏觀政策對基層工作的監(jiān)管與查處力度較以往有所增強，加大了基層政府的違規(guī)成本。為適應新的政策環(huán)境，基層政府往往會改變規(guī)則實施程序。但這種適應并不是簡單的以新規(guī)則為絕對的行動標桿，而是在利益權衡下做出的一種“變通”，但“變通”的程度取決于違規(guī)成本的高低。其實，基層政府新操作性規(guī)則的制定事實上也是一種行動策略，有別于上級政府，基層政府既是操作性規(guī)則的制定者也是執(zhí)行者，基層干部在受到新規(guī)則約束的同時，還必須在新規(guī)則實施過程中盡可能實現(xiàn)組織利益。

在新操作性規(guī)則出臺后，行動者會調整行動策略，創(chuàng)造對自身有利的條件，以更好地實現(xiàn)自身利益，彼此也會建構新的協(xié)商性行為交換，新的權力關系也由此形成。隨著不同行動者之間協(xié)商性交換次數(shù)的增加，權利關系的變化逐漸體現(xiàn)為一種多個行動者所代表的不同治理主體之間的權利互動層面的變化。這種變化主要體現(xiàn)在主導權的變動，有可能是從一類治理主體為主導轉變?yōu)榱硪活愔卫碇黧w為主導。而這種主導權的變化，實質上體現(xiàn)為參與權利互動的自由余地在不同治理主體間的轉移。雖然所有人都可以通過協(xié)商性交換而有所收獲，彼此的自由余地也會相互制衡，但依然會出現(xiàn)某類或者某幾類治理主體的自由余地掌握更多的情況。這種權利互動方式的改變以及自由余地在不同治理主體間的流動充分展現(xiàn)了農村微觀治理過程的變化。

注 釋:

①“一平二調”通常是指在新中國盛行一時的農村基層組織“人民公社”內部所實行的平均主義的供給制、食堂制(一平)，對生產隊的勞力、財物無償調撥(二調)。而征地中的“一平二調”強調了其“無償”的含義。

②雖然隊長與隊委是人民公社時期對生產小隊管理人及委員的稱謂，現(xiàn)在的稱謂是村民小組長以及村民小組委員會成員，但是在調查過程中，基層干部及農民通常使用的都是隊長與隊委，所以本文中同時使用隊長、隊委、村民小組長以及村民小組委員會成員這些稱謂。

③“預征地”是指先與農民商談征地相關事宜，簽訂征地協(xié)議，等土地審批成功，有了用地指標之后，再用地。與國家規(guī)定的先有批文才能征地的順序相比，“預征地”節(jié)約了很多時間。

④江洲市京城新農村建設投資有限公司是三洲街道成立的公司，公司法人是三洲街道的林書記，該公司是為了方便政府融資和規(guī)避風險設立的，如果用該公司的名號進行征地或者拆遷的話，即使有官司，也是民事訴訟，而不是行政訴訟。

⑤狹義的“土地整理”按照《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010)》規(guī)定，是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。主要內容有:(1)采用工程生物措施平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面，規(guī)整農村居民點用地;(2)建設道路、機井、溝渠、護坡防護林等農田和農業(yè)配套工程;(3)治理沙化地、鹽堿地、污染土地、改良土壤、恢復植被;(4)界定土地權屬、地類、面積，進行土地變更調查和登記。廣義的“土地整理”則包含土地開發(fā)和土地復墾。

⑥生產隊是人民公社時期的一種組織形式，雖然現(xiàn)在改為村民小組，但是S 村的居民依然習慣將村民小組稱作生產隊。

⑦隊委與隊長一樣，都是人民公社時期的稱謂，隊委等同于“村民小組主要管理人員”。