譚衛(wèi)華

(湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081)

2019年10月，黨的十九屆四中全會提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，全國各地都在推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)工作。在市域社會治理現(xiàn)代化方面，新加坡走出了一條獨(dú)特的推進(jìn)道路，形成了自己的實踐模式，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。這些實踐經(jīng)驗對于我國正在推進(jìn)的市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，具有重要的啟迪意義。

一、新加坡市域社會治理的理念建設(shè)

新加坡雖國小民寡，但具有“多種族、多宗教、多文化交織”[1]的復(fù)雜特征。在這種社會背景下，新加坡公民還能自覺且全面地參與到市域社會治理之中，得益于新加坡政府在市域社會治理中始終堅持“民本”理念、“融合”理念和“創(chuàng)新”理念。[2]

(一)“民本”理念

由于政府的愿望和民眾的愿望在實踐中總是存在一種疏離和耦合的關(guān)系，不可能完全、絕對的一致，[3]因此，新加坡建立了制度化的“密切聯(lián)系群眾”機(jī)制，切實保證了新加坡執(zhí)政黨及時準(zhǔn)確地了解民意，及時高效地服務(wù)民眾。[4]具體而言：一是在國家層面，通過啟動兩個階段的全國對話活動，由全國網(wǎng)友監(jiān)督人民行動黨，這樣一來，既有助于執(zhí)政黨掌握民眾動向，又能讓社會檢討國家政策。二是在政府層面，通過組建“人民協(xié)會”，借助其所包含的公民咨詢委員會、俱樂部管理委員以及居民(鄰里)委員會等眾多基礎(chǔ)組織的平臺，為政府和民眾進(jìn)行雙向溝通提供了重要渠道。三是在民眾的權(quán)力層面，通過力推“議員接待日”制度和議員回訪選民制度，強(qiáng)化了“議員從人民中來，就得回到人民中去，孜孜不倦地、持續(xù)不斷地為人民服務(wù)”[5]的理念。這就迫使人民行動黨必須精心挑選精明能干且能密切聯(lián)系選區(qū)民眾的本黨候選人，并要求人民行動黨官員必須定期到選區(qū)與群眾開展交流活動，廣泛了解民眾的生活實際。

(二)“融合”理念

新加坡是一個主要由華人、馬來人、印度人等族群組成的移民社會與多種族國家，因而新加坡國內(nèi)的語言文化、宗教信仰、價值觀念都存在顯著的差異，甚至有很多新加坡國民認(rèn)為自己只是暫時居住在新加坡，這就導(dǎo)致他們之間的融合意識較差，有些甚至根本并不想融入當(dāng)?shù)?，使得新加坡在前期城市建設(shè)中嚴(yán)重缺乏統(tǒng)一的國民意識。[6]為此，新加坡從立國之初就將民族融合和社會融合理念體現(xiàn)在住房政策中，將居住分異和社會隔離降至最低限度。除此之外，在用社會保障政策穩(wěn)定民心的基礎(chǔ)上，注重發(fā)展“多元一體”社會文化。[7]由于華人在新加坡人口構(gòu)成中基數(shù)較大，新加坡政府就會考慮民族認(rèn)同和文化認(rèn)同的雙重因素，有選擇地吸納中華傳統(tǒng)文化的核心思想，進(jìn)而創(chuàng)造一個文化融合度較高的社會。

(三)“創(chuàng)新”理念

創(chuàng)新理念是指在創(chuàng)新的過程中應(yīng)持有的基本觀念和準(zhǔn)則。[8]新加坡從環(huán)境治理、污水處理、垃圾焚化到“智慧城市”打造，[9]無不體現(xiàn)出其在市域社會治理現(xiàn)代化過程中所秉持的“創(chuàng)新”理念。具體而言，一是在環(huán)境治理發(fā)展策略上的創(chuàng)新。新加坡以“預(yù)防性”“多元性”和“全局性”為導(dǎo)向，突破了以往“先污染后治理”的舊思路。與此同時，新加坡嘗試在政府主導(dǎo)的框架下，搭建政府與社會組織和公民個體的環(huán)保協(xié)作機(jī)制。[10]二是在互聯(lián)網(wǎng)治理中的創(chuàng)新。新加坡成功地將現(xiàn)代信息技術(shù)充分應(yīng)用于市域社會治理中，并成為世界上第一個采用“傳感器通信主干網(wǎng)”技術(shù)設(shè)計的國家。[9]此后，新加坡政府陸續(xù)將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于醫(yī)療衛(wèi)生、信息安全、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)治理、公共交通以及政府管理等方面，有效地提升了公共服務(wù)的供給效率。

二、新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的體系建設(shè)

全面完善的市域社會治理的內(nèi)容體系是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件。新加坡已經(jīng)形成了集自治、法治、德治、智治于一體的市域社會治理內(nèi)容體系。

(一)自治建設(shè)：新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在動力

從“新加坡的小販中心都設(shè)有自治性質(zhì)的小販公會”[11]這一現(xiàn)象可以看出，新加坡具有豐富多樣的社區(qū)社會組織。這些完善的基層組織體系，不僅為政府進(jìn)行市域社會治理提供了重要平臺，也為民眾自治提供了實踐基地。新加坡多種類的自治組織在市域社會治理中的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是居民委員會通過不定期的舉辦活動，利于社區(qū)居民加強(qiáng)聯(lián)系、培育情感，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力；二是社會服務(wù)組織通過為社區(qū)提供多種多樣的社會公共服務(wù)，提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量；三是宗教團(tuán)體通過發(fā)揮橋梁紐帶的作用，有效宣揚(yáng)了政府信譽(yù)并傳遞了宗教群體的呼聲；四是慈善團(tuán)體以開展社區(qū)慈善事業(yè)為途徑，較好地幫助了那些需要幫助的人群?？傮w來說，新加坡在社會治理中構(gòu)建了完善的自治體系，充分保證了廣大人民群眾積極而有效的參與。[12]

(二)法治建設(shè)：新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的制度保障

新加坡素來以法律嚴(yán)明著稱，是一個典型的法治國家。新加坡社會治理的法治化模式以科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、獨(dú)立司法、全民守法等為主要特征。[13]一是科學(xué)立法。新加坡具有完善規(guī)范的法律制度，其覆蓋范圍大到公共權(quán)力的約束，小到隨地吐痰的懲戒。目前為止，新加坡的法律多達(dá)500多部，整個國家的法律體系就像一片森林一樣嚴(yán)密，促使新加坡人形成了強(qiáng)烈的法治意識。二是嚴(yán)格執(zhí)法。完善的法律制度要發(fā)揮實質(zhì)作用必須落實到執(zhí)行層面。所謂法律面前，人人平等，強(qiáng)調(diào)的是不論職位高低，都必須按照法律規(guī)定辦事，一旦犯法，必須予以嚴(yán)格制裁。其目的在于通過嚴(yán)刑峻法讓全社會共同遵守法律制度。三是獨(dú)立司法。新加坡的憲法中明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)在行使法律時，不受行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的干預(yù)。四是全民守法。新加坡人擁有極強(qiáng)的法治觀念，每一位公民都是守法主體，極其尊重法律法規(guī)?？梢姡录悠乱呀?jīng)建立起了健全的法治體系，有效地推動了公正有序的法治社會的建設(shè)。[14]

(三)德治建設(shè)：新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的價值引領(lǐng)

“廉是立國之本，清為當(dāng)政之根”。[15]為保證公務(wù)員隊伍的廉潔高效，遏制貪污腐敗，新加坡采取了“以德育廉、以法保廉、高薪養(yǎng)廉”等措施。一是樹立國家意識和共同價值觀。新加坡注重信仰理念的培育、意識形態(tài)的灌輸、思想觀念的樹立，用以整合族群的價值觀念、凝聚社會的普遍共識、強(qiáng)化公民的國家認(rèn)同。[16]1991年，新加坡政府通過《共同價值觀白皮書》確立國家的共同價值觀。二是將社會道德規(guī)范制度化。新加坡充分借鑒了儒家的“德治”思想，并將大量的社會道德規(guī)范制度化，“不僅提升了整個國家的公民道德水平，而且使其自身成為公民道德建設(shè)的楷模之國”[17]。三是注重精神文明建設(shè)，新加坡政府十分重視正確的價值觀的滲透，通過建立和完善社會、企業(yè)、學(xué)校、家庭和個人“五位一體”的德育網(wǎng)絡(luò)，在加強(qiáng)社會公德建設(shè)、職業(yè)道德建設(shè)、家庭美德建設(shè)以及個人道德建設(shè)等方面取得顯著效果。

(四)智治建設(shè)：新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的技術(shù)支撐

“智治”指的是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，推進(jìn)治理的科學(xué)化和智能化。自20世紀(jì)90年代開始，新加坡就對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行治理，經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成一套成熟的網(wǎng)絡(luò)治理技術(shù)體系并推動實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的多領(lǐng)域應(yīng)用。新加坡建立了醫(yī)療病例數(shù)字化和共享平臺，極大地減少了信息互換和醫(yī)療成本，既便于醫(yī)生快速獲得病人的醫(yī)療記錄，也利于政府和有愛心的企業(yè)為行動不便的人士提供遠(yuǎn)程的診療和藥物。

三、新加坡市域社會治理現(xiàn)代化的能力建設(shè)

要推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，就必須加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化。而要加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，就必須著力加強(qiáng)市域社會治理的能力建設(shè)。新加坡在公眾參與能力建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)治理能力建設(shè)、矛盾化解能力建設(shè)、道德治理能力建設(shè)方面有許多創(chuàng)新之處，探索出了一條獨(dú)特的市域社會治理能力建設(shè)之路。

(一)公眾參與能力建設(shè)

新加坡在推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化過程中，十分注重公眾參與能力建設(shè)。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是完善的基層組織體系。新加坡每個社區(qū)、選區(qū)、地區(qū)都有眾多的基層組織，并且這些基層組織都被納入人民協(xié)會和人民行動黨的基層黨組織管理范圍內(nèi)，是連接政府與民眾的重要媒介。二是基層治理的制度化。新加坡對法治和法治執(zhí)行相當(dāng)嚴(yán)格，且法律條款都盡可能的詳細(xì)，強(qiáng)調(diào)了制度的全面性、完備性、可操作性和執(zhí)行力，做到了有法可依，有法必依。三是公眾參與氛圍濃厚。新加坡通過德育滲透和網(wǎng)絡(luò)滲透，有效地培育了公眾的民主法治意識，營造出濃厚的公眾積極參與的社會氛圍。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理能力建設(shè)

自20世紀(jì)90年代開始，新加坡就對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行治理，經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成一套成熟的網(wǎng)絡(luò)治理體系。一是網(wǎng)絡(luò)治理的制度保障。新加坡通過發(fā)布新的法律來適應(yīng)不斷變化的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，如《個人信息保護(hù)法》、《垃圾控制法》、《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》等[18]，為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間的運(yùn)行構(gòu)成了強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)治理的保障體系。二是網(wǎng)絡(luò)“協(xié)同治理方式”。新加坡廣播管理局成立了互聯(lián)網(wǎng)家長顧問組，旨在為以父母為主體的公眾提供咨詢和培訓(xùn)，從而指導(dǎo)孩子正確、理性地使用網(wǎng)絡(luò)[19]。新加坡政府主要通過倡導(dǎo)社會公眾加入“Total Defence”“Let’s Stand Together”和“網(wǎng)絡(luò)健康運(yùn)動”等活動，使提高網(wǎng)絡(luò)安全意識的任務(wù)移交至學(xué)校、公益組織、家長等，[20]形成“政府主導(dǎo)，公眾參與”的網(wǎng)絡(luò)治理模式。三是多種類的網(wǎng)絡(luò)治理手段。除了法律法規(guī)等硬性管理方式，新加坡政府還注重倫理道德等柔性管理方式，每隔一段時間就會開展教育活動，以此加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理參與主體正確價值觀的建設(shè)。

(三)矛盾化解能力建設(shè)

社會各大領(lǐng)域出現(xiàn)復(fù)雜多樣的矛盾問題后，新加坡從民生保障、社會救助和法治教育三方面著手加強(qiáng)矛盾化解能力的建設(shè)。一是保障和改善民生，夯實社會治理秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)。新加坡政府通過大規(guī)模的組建房屋，強(qiáng)大的公積金制度，構(gòu)建起完善的社會保障網(wǎng)。二是構(gòu)建完善的信息系統(tǒng)，形成社會救助體系。新加坡建立了醫(yī)療病例數(shù)字化和共享平臺，極大地減少了信息互換和醫(yī)療成本，既便于醫(yī)生快速獲得病人的醫(yī)療記錄，也利于政府和有愛心的企業(yè)為行動不便的人士提供遠(yuǎn)程的診療和藥物。三是推行普法宣傳教育，提高法治建設(shè)水平。

(四)道德治理能力建設(shè)

李光耀指出：“我們能否維持穩(wěn)定和保持我們的優(yōu)勢，問題不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而在于社會道德結(jié)構(gòu)。”[21]為提高倫理和道德價值觀的水準(zhǔn)，新加坡在政治、經(jīng)濟(jì)、社會公共秩序各方面構(gòu)建其社會道德結(jié)構(gòu)，具體而言：一是政治領(lǐng)域的道德治理。二是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的道德治理。新加坡奉行自由經(jīng)濟(jì)和政府干預(yù)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)政策，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主要作用下，政府采取宏觀調(diào)控措施來保證市場機(jī)制的有效發(fā)揮。三是社會公共秩序領(lǐng)域的道德治理。在新加坡，青年人不允許抽煙喝酒，不允許有淫穢內(nèi)容的報刊和電視節(jié)目在新加坡出版和播出。[22]至今保留的絞刑、鞭刑等刑罰也充分體現(xiàn)了新加坡的法律嚴(yán)明，正如李光耀所言：“嚴(yán)格的法律是社會秩序的先鋒”。

四、新加坡經(jīng)驗對我國推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的啟示

從新加坡推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗來看，該國已經(jīng)形成了集自治、法治、德治和智治于一體的社會治理內(nèi)容體系。這與我國倡導(dǎo)“一建五治”[2](即堅持黨建引領(lǐng)，自治、德治、法治、心治和智治“五治并舉”)的市域社會治理現(xiàn)代化內(nèi)容體系具有較高的契合性。認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，對于我國正在推進(jìn)的市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，具有重要的啟迪意義。

(一)積極完善群眾參與市域社會治理的制度建設(shè)

制度建設(shè)是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的根本。它直接關(guān)系到推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的成敗。新加坡市域社會治理的一大特色就是從制度上保證了公眾的廣泛參與。這種制度建設(shè)的經(jīng)驗集中表現(xiàn)在三方面：一是國家為公眾參與社會治理提供的制度性渠道；二是執(zhí)政黨做重大事項的決策前主動征求公眾的意見；三是公眾可通過社會組織參與各項社會決策。

可見，引導(dǎo)公民參與是新加坡形成較為成熟的公民社會的重要前提。然而，目前我國群眾自發(fā)參與市域社會治理的意識并不強(qiáng)烈，要提升群眾參與能力的建設(shè)需要做到以下三方面：一是完善群眾工作的制度建設(shè)。完善的群眾工作制度是提高群眾參與熱情的前提，這就要求必須建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究制度、基層辦公制度、信訪制度、激勵考核制度等，以充分肯定“群眾作為最廣參與者、最大受益者和最終評判者”[23]的重要身份。二是暢通群眾訴求表達(dá)渠道。群眾訴求表達(dá)以“敲門”的方式、制度化方式和信息化方式三種途徑為主。三是要加快我國各類社會組織的發(fā)展，進(jìn)而最大化地發(fā)揮社會組織參與市域社會治理現(xiàn)代化的作用。建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的命運(yùn)共同體，以達(dá)到共建共治共享的治理格局，讓群眾切身感受、主動參與并且有所收獲。

(二)高度重視市域社會治理中的德治建設(shè)

一個社會文明程度的高低，無不體現(xiàn)在公民的道德水平上。古代先賢老子的《道德經(jīng)》中所倡導(dǎo)的“無為而治”，并不是說政府無所作為，而是強(qiáng)調(diào)通過發(fā)揮萬民的創(chuàng)造力和道德的自我約束力，走向崇高與輝煌，從而達(dá)到文明、有序、和諧、安定的社會道德水平。新加坡能從一個比較臟、亂、差的小漁港發(fā)展為今天整潔有序的花園城市，與其注重對所有公民進(jìn)行道德教育密切相關(guān)。因此，我國在推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的過程中應(yīng)充分重視道德的引領(lǐng)作用，具體表現(xiàn)在社會公德、職業(yè)道德、家庭美德建設(shè)三方面。

一是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、市場手段建立起公正合理的社會秩序，讓道德引領(lǐng)能夠在充分的市場環(huán)境下發(fā)揮出應(yīng)有的作用。在提倡講道德、講誠信的基礎(chǔ)上，建立健全網(wǎng)絡(luò)通信行業(yè)的競爭機(jī)制、建立健全醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)的道德約束機(jī)制。通過建立起群眾廣為認(rèn)可的道德規(guī)范，凝聚起廣大人民群眾的力量，匯聚成社會治理的輿論監(jiān)督放大鏡，將危害社會穩(wěn)定的苗頭掐滅在人民內(nèi)部。在道德引領(lǐng)加法制約束結(jié)合的過程中，既保障市域社會治理的高效化，同時也兼顧到治理的人性化，讓群眾在道德引領(lǐng)下，感受到城市的溫度。

二是將民本理念作為市域社會治理現(xiàn)代化的重要執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從公職人員的職業(yè)道德出發(fā)，黨員干部是為民眾服務(wù)的工作者，而不是民眾的上司。這就要求市域社會治理主體必須將“以人民為中心”的指導(dǎo)思想作為公職人員的道德準(zhǔn)則。

三是將家庭建設(shè)作為提高市域社會治理主客體素質(zhì)的德育滲透路徑。注重家庭對個人成長、道德養(yǎng)成的原發(fā)功能的引導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的主體群體，其家庭教育如何體現(xiàn)的是共產(chǎn)黨人的政治底色。這就需要市域社會治理主體對自己的家庭要求嚴(yán)格，用他們的實際行動為黨員干部、家庭成員和身邊工作人員作出的表率。

(三)努力提升市域社會治理的智能化水平

科技是國家強(qiáng)盛之基。從某種程度上來說，一個城市的智慧化水平往往取決于該城市的科技的應(yīng)用程度和使用范圍，這也是市域社會治理現(xiàn)代化水平的主要體現(xiàn)。新加坡早已認(rèn)識到了提升市域社會治理智慧化水平的重要性，先后推出了為期十年的“智能城市2015”、啟動新一代全國寬帶網(wǎng)絡(luò)和“智慧國2025”等一系列發(fā)展計劃，已經(jīng)建立了一個政府、經(jīng)濟(jì)社會和公民社會可以協(xié)作和互動的數(shù)字治理模式。

他山之石，可以攻玉。從新加坡的實踐經(jīng)驗看，我國市域社會治理應(yīng)緊跟科技發(fā)展的腳步，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，提高“智治”水平。

一是完善“智慧治理”的運(yùn)行機(jī)制。首先是技術(shù)引進(jìn)機(jī)制，即深度發(fā)掘解決社會治理痛點(diǎn)的相關(guān)前沿技術(shù)，并適時引進(jìn)和應(yīng)用于具體場景。其次是組織協(xié)調(diào)機(jī)制，即組織協(xié)調(diào)各類主體參與“智慧治理”，并在具體項目上做好部門之間的配合與銜接。最后是資金保障機(jī)制。即拓寬資金渠道，保障資金來源，做好“智慧治理”的人、財、物供應(yīng)。

二是加快建設(shè)市域社會治理的智能化平臺。Krassimira認(rèn)為，運(yùn)用數(shù)字治理理論指導(dǎo)智慧城市實踐是治理理論在城市治理領(lǐng)域的重要一步。[25]這首先就要實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。這一過程就是市域社會治理主體通過現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等對市域范圍內(nèi)社會治理信息進(jìn)行收集、篩選、研判和利用，并據(jù)此做出相關(guān)決策的過程。[26]

三是要提升服務(wù)能力。智能化平臺的建設(shè)要堅持“最多跑一次”、“馬上辦、一次辦、網(wǎng)上辦”和“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”等便民原則，切實提高服務(wù)群眾的效率和水平，讓人民足不出戶就能辦事、辦成事。通過智能化的服務(wù)輸入和輸出平臺，將社區(qū)服務(wù)提供者和服務(wù)接收者緊密聯(lián)系起來，可以實現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理，有利于降低各主體的工作強(qiáng)度，提高治理力量和能力，實現(xiàn)社區(qū)的“造血”功能。