吳 毅 燕紅亮

(華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074)

黨的十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為政學(xué)兩界的重大課題，圍繞“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也開始出現(xiàn)諸多理論探討。但在我國這種超大規(guī)模的國家，面對社會、歷史、自然等資源稟賦差異巨大的現(xiàn)實國情，中央的頂層設(shè)計如何能夠在地方得到落實，中央的統(tǒng)一性施政和具體地方的差異性施政如何銜接和過渡？這些問題恰是學(xué)界研究的薄弱環(huán)節(jié)。毫無疑問，無論是在層級結(jié)構(gòu)方面，還是在國家治理的實際運行當(dāng)中，省級治理作為溝通國家治理體系“頂層設(shè)計”與具體地方治理實踐的中間環(huán)節(jié)，它在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中扮演著十分重要的作用。但梳理既有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，如此重大的領(lǐng)域卻鮮有專門研究，即便有所涉及，也大多被包含在政府間關(guān)系和地方治理的一般范疇中，如鄭永年、郁建興、周黎安等提出了“行為聯(lián)邦制”“地方發(fā)展型政府”“行政發(fā)包制”等頗具影響力的理論概念，對政府間關(guān)系和地方治理的相關(guān)重要特征有所揭示，但這些研究都似未專門針對省級治理進行探討。[1][2][3]謝慶奎對地方治理研究的多個論域展開過論述，但也似未針對省級治理進行專門厘析，省級治理的研究由此湮沒于廣義的“地方治理”的寬泛概念之下。[4]歐陽康及其團隊對省級治理進行了考察，其研究側(cè)重對省級治理的定位與使命，并主要是針對湖北省的專項研究，尚未提升到一般的省級治理的縱向?qū)蛹壱饬x。[5]不過，這也因此給本文以啟發(fā)：地方治理必須要結(jié)合具體的層級結(jié)構(gòu)才能有所深入與細(xì)化，而從中國國家的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)看，廣義的地方治理可以包括從省到市、縣及基層四個層面，省則是統(tǒng)帥地方治理的關(guān)鍵層級。因此，要推動地方治理研究的深入，必須要從空間層級上對地方治理的各個層面展開專門研究。為此，本文嘗試對省級治理研究的基本框架與核心主題等問題做初步的思考，以期引出進一步的專門研究。

根據(jù)學(xué)界對治理的一般理解，再結(jié)合中國國情，本文將中國的省級治理定義為：在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，省級政府在其行政轄區(qū)范圍內(nèi)，以政府機構(gòu)為核心，依托市場、社會團體和公民等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系進行官民合作與協(xié)同治理，從而對省域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等公共問題進行有計劃的組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并最終實現(xiàn)省域內(nèi)各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。厘清概念之后，我們會進一步追問：為何研究省級治理，其通過何種機制發(fā)揮效用？我們知道，省級治理在國家治理體系當(dāng)中處于從中央到地方承上啟下的地位，在地方治理中擔(dān)當(dāng)著十分重要的角色，而要發(fā)揮這種角色作用，又必須具有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)與機制設(shè)置。循此路徑，本文亦將聚焦省級治理在國家治理體系當(dāng)中的地位、結(jié)構(gòu)、功能及運作機制四個方面，以此對省級治理研究的基本框架和核心主題進行建構(gòu)性的思考。關(guān)于省級治理的特殊地位，我們在參與研究和執(zhí)筆的《省級治理現(xiàn)代化》一書中曾將其歸納為：省級治理是國家治理承接的首要環(huán)節(jié)、省域治理實施的領(lǐng)導(dǎo)平臺、地方治理創(chuàng)新的關(guān)鍵推手和國家治理轉(zhuǎn)型的中堅力量。[6]依此認(rèn)識，本文側(cè)重從后面三個層面展開。需要說明的是，我們的討論沒有將直轄市、特區(qū)及海南自由貿(mào)易區(qū)、民族區(qū)域自治區(qū)等特殊區(qū)域納入本文的討論。

一、省級治理的結(jié)構(gòu)

所謂省級治理結(jié)構(gòu)，是指各省與中央及省以下政府之間的權(quán)力配置和運作，以及在此過程中所形成的各種關(guān)系的總和。具體來看，它既包括不同層級政府之間的縱向關(guān)系、同一層級政府組成機構(gòu)之間的橫向關(guān)系，也包括同級區(qū)域內(nèi)的政府與市場、社會等其他主體之間的關(guān)系。

首先是央-省關(guān)系。從當(dāng)代中國結(jié)構(gòu)層級和干部任命制度來看，中央與省構(gòu)成最為頻繁的互動關(guān)系，所以央-省關(guān)系結(jié)構(gòu)理當(dāng)成為省級治理結(jié)構(gòu)研究的重要內(nèi)容。在分析央-省關(guān)系結(jié)構(gòu)時，應(yīng)注意兩種不同的分析視角。一種是自上而下的分析視角，這種視角通常將中央作為分析單位，在這種視角下，中央往往被視為省級政府權(quán)力的重要來源，而省級政府作為行政治理層級當(dāng)中的組織機構(gòu)，充當(dāng)?shù)膭t是中央“代理人”的角色，代表中央治理地方公共事務(wù)，其要么沒有自主權(quán)，要么僅擁有有條件的操作自主權(quán)。黨的十八大以來，由于執(zhí)政黨更加注重強調(diào)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以這種視角也構(gòu)成研究央-省關(guān)系的主流。的確，從法理上看，中國是毋庸置疑的單一制國家，憲法明文規(guī)定各省隸屬于中央政府，嚴(yán)格服從并執(zhí)行其政策與命令，但在實踐當(dāng)中，改革開放后各省在經(jīng)濟發(fā)展，特別是吸引投資、產(chǎn)業(yè)政策制定和基礎(chǔ)設(shè)施興建等方面實際上扮演著中心角色。因此，當(dāng)我們把省作為分析單位時，省級政府就不僅是中央政府代理人，更是省級治理的施行者，為確保中國這樣一個地域和人口超大國家的治理有效性，其被賦予了相當(dāng)廣泛的權(quán)力自主性，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力上，省與中央的關(guān)系，一方面固然是單一制國家上下級政府間的關(guān)系，但另一方面，如學(xué)界觀察所見，兩者又逐漸呈現(xiàn)出某種類似于“行為聯(lián)邦制”的權(quán)力運行格局，即各省在國家的規(guī)范政治結(jié)構(gòu)之外，與中央在實際權(quán)力運作過程中，通過顯性或隱性的談判獲得制度化或特定的某種利益及權(quán)力自主性。[7]這種“行為聯(lián)邦制”的央-省關(guān)系格局正是省級治理權(quán)力自主性的重要體現(xiàn)，也塑造出省級治理的若干特征。盡管各省基于地域的權(quán)力不能被無限夸大，其目標(biāo)和戰(zhàn)略受到單一制國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、央-省關(guān)系規(guī)范和認(rèn)同的限制，但兩種視角所看到的不同的央-省關(guān)系格局，給研究者的最重要啟示是，在看到中央對各省“管轄權(quán)”的同時，也應(yīng)注意分析各省所享有的地方性權(quán)力。

其次是省與省以下層級的關(guān)系結(jié)構(gòu)。討論省級治理的結(jié)構(gòu)，不僅需要觀察央-省之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，也需要考察省政府與其下級政府之間的關(guān)系，而要研究省與省以下層級關(guān)系，從研究和思考的邏輯來看，只有先對省與省以下政府的層級設(shè)置有了全面而深刻的認(rèn)識，才能把握所涉及的其他具體問題。中國的省與下級政府的層級設(shè)置鮮明表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壔蜋M向部門化的特征，通過層級化把省域區(qū)域切成“塊塊”，也就是各層級政府；通過各層級對應(yīng)的業(yè)務(wù)部門又把“塊塊”切成了“條條”，從而形成條塊結(jié)合的基本結(jié)構(gòu)格局。(1)需要說明的是，中國實行垂直管理的“條條”類型十分復(fù)雜，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，中央、省、市和縣幾乎都設(shè)有各自垂直管理的部門或單位。本文這里的“條條”指的是在全省范圍內(nèi)實行垂直管理的部門和單位，單純在全國范圍實行條條管理的部門，如中國人民銀行、新華社、海關(guān)總署、民航總局等不在本文討論范圍內(nèi)。條塊關(guān)系構(gòu)成各省不同層級政府之間關(guān)系模式的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，在各個不同的層次和領(lǐng)域深刻影響著各省政治、經(jīng)濟、社會和文化生活的方方面面，脫離條塊關(guān)系研究省與省以下層級政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)，幾乎是不可想象的。目前，學(xué)界觀察到，條條與塊塊、上級條條和下級條條之間雖然存在工作分工，但卻缺乏明確的職責(zé)劃分，由于條塊關(guān)系尚待捋順，現(xiàn)下省級治理經(jīng)常在兩個極端搖擺：要么是省級政府通過條條控制了太多事務(wù)與權(quán)力，結(jié)果形成“條條專政”，從而降低了省以下層級政府的積極性；要么是條條軟弱無力，管理權(quán)威嚴(yán)重流失和下降，結(jié)果造成各級塊塊對條條的管理和規(guī)定執(zhí)行不到位，最后導(dǎo)致各自為政的分散主義。[8]那么，如何精心地進行制度設(shè)計，從而捋順條塊關(guān)系，就成為省級治理結(jié)構(gòu)研究的一個“困點”。當(dāng)然，由于條塊關(guān)系的變革是項系統(tǒng)工程，加上變革往往要觸及到深層的利益調(diào)整，所以這一“困點”的解決需要我們長期的努力和探索。

再次是省級權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)而展開，所以研究省級權(quán)力結(jié)構(gòu)時，也必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為核心維度，黨的領(lǐng)導(dǎo)在省級權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中十分鮮明地體現(xiàn)為“軸心輻射模式”。從橫向上看，省級政府中始終存在省委書記和省委常委會這一軸心，省政府、省人大、省政協(xié)、省監(jiān)察委以及兩院圍繞省委常委會和省委書記，按照各自領(lǐng)域分工，共同治理省域內(nèi)的各項事務(wù)。縱向來看，“軸心輻射模式”是一種單中心、多層次的政治治理體制，從省級政府到基層政府，各層級都有唯一軸心，政府運轉(zhuǎn)以軸心為圓點，對本轄區(qū)的公共事務(wù)實行全方位領(lǐng)導(dǎo)，按照治理對象的不同性質(zhì)實行分工負(fù)責(zé)，且嚴(yán)格執(zhí)行下級服從上級的領(lǐng)導(dǎo)原則，這就使下級緊緊圍繞上級政府的軸心運轉(zhuǎn)，這樣一種分級治理的控制模式，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在省域的輻射和復(fù)制，深刻反映了中國特色社會主義政治的本質(zhì)特征?！拜S心”作為省級治理體系中各種結(jié)構(gòu)性關(guān)系縱橫交叉的重要結(jié)合點，使之可用其政治權(quán)威和資源勝任各種結(jié)構(gòu)性矛盾的協(xié)調(diào)與仲裁，但也有學(xué)者指出，在以軸心輻射模式為特征的整合方式下，由于上級掌握著下級軸心的人事任命，權(quán)力關(guān)系上的不對等很大程度上排除了實行制度化分權(quán)的可能，因而這也成為省域范圍內(nèi)不同層級政府制度性分權(quán)長期難以取得進展的重要制度性根源。[9]當(dāng)然，解決這一問題不能不考慮根本性政治制度的深層影響，所以現(xiàn)行體制下實施制度性分權(quán)確實也面臨諸多困難，但不能從根本上解決，不等于就無所作為，也不意味著其他方面的調(diào)整不重要。眾所周知，各省不同層級政府間職責(zé)配置的基本模式是“職責(zé)同構(gòu)”，各省在所屬省域范圍內(nèi)，能否逐步改變不同層級政府“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理模式，將不同層級政府之間的職責(zé)進一步加以厘清？當(dāng)權(quán)力的“交叉點”減少，不同層級政府間的縱向制度分權(quán)也就更容易捋順?？傊?，立足于省級權(quán)力結(jié)構(gòu)“軸心輻射模式”的現(xiàn)實，研究者應(yīng)擔(dān)當(dāng)起省級權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的理論使命，以求更好整合各種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

最后是政府與市場、社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。整體而言，中央在某種意義上擔(dān)任的是“元治理者”角色，重在通過頂層設(shè)計提出政府與市場、社會關(guān)系結(jié)構(gòu)所應(yīng)遵循的基本原則、方針和愿景，省級治理才真正因地制宜地承擔(dān)著制度設(shè)計的具體任務(wù)，市(縣)和基層政府通常直接面對城市和最基層社會，而其主要任務(wù)則是在省級政府確立的制度框架基礎(chǔ)上進行細(xì)化并最終落實。那么，就政府與市場關(guān)系而言，黨的十八屆三中全會對市場定位的表述已經(jīng)實現(xiàn)從基礎(chǔ)性到?jīng)Q定性作用的轉(zhuǎn)變，明確提出凡是市場能做的事情，都交由市場去做。但從制度設(shè)計的角度看，經(jīng)濟發(fā)展究竟遇到何種問題才需政府干預(yù)或救助，政府干預(yù)經(jīng)濟的界限與力度如何把握，干預(yù)經(jīng)濟的方式與手段又如何靈活的運用和選擇？這些問題各省在細(xì)節(jié)和操作性上仍存在諸多值得探討和改進的空間。總的來看，各省關(guān)于市場改革的具體制度依然顯示出“強政府”的文化基因，其在建立健全市場配置資源的體制機制方面也依然任重而道遠(yuǎn)，也正因如此，中央反復(fù)強調(diào)“關(guān)鍵是狠抓落實，找出體制機制癥結(jié)，拿出解決辦法”。[10]筆者認(rèn)為，在中央反復(fù)強調(diào)抓制度落實的情況下，各省應(yīng)認(rèn)真從制度層面對政府與市場邊界加以厘清，通過有效的制度設(shè)計，真正確保市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。同樣，就政府與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，黨的十九大在改革方向上已明確提出“共治”的基本原則，十九屆四中全會則進一步提出政府與社會結(jié)構(gòu)關(guān)系改革是以“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”為目標(biāo)，那么從理論上講，社會治理的主體就必須由政府單一治理，逐漸納入社會組織、公眾等所有公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)方。這對各省而言，除了構(gòu)建透明、公開的政府，讓權(quán)力在陽光下運行之外，更需漸進有序的擴大公眾參與，使政府與社會從治理與被治理、管理與被管理的主客體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w間關(guān)系，逐步將公眾參與納入省級治理的制度化進程。[11]

二、省級治理的功能

省級治理的功能是指，省級政府基于自身在國家治理體系中的特殊地位與結(jié)構(gòu)，為探索國家治理改革路徑、推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展、確保省域社會穩(wěn)定和諧、推動省際區(qū)域交流合作等所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。由這些職責(zé)，本文歸納出省級治理的四個功能維度。

一是探索國家治理改革路徑。學(xué)界普遍認(rèn)為，國家-市場優(yōu)位的改革模式是1990年代以來改革的最突出特點，在市場機制已經(jīng)成為整個社會占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟整合機制的情況下，經(jīng)濟與政治的關(guān)系、體制與結(jié)構(gòu)的拉扯、改革的路徑與利益依賴效應(yīng)已讓改革進入深水區(qū)，為突破改革藩籬，黨的十八屆三中全會提出國家治理改革的思路，把全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為總目標(biāo)，這就要求在行政制度、司法制度、監(jiān)督制度、決策制度、財稅制度和社會治理等重要領(lǐng)域都要進行突破性的改革，但改革究竟從哪里突破，又選擇何種路徑，政學(xué)兩界始終面臨不間斷的爭論，不少改革領(lǐng)域由此陷入“環(huán)島繞圈”的狀態(tài)。面對這種路徑選擇困難，湖南、山東、山西、浙江、內(nèi)蒙古五省區(qū)逐漸在探索一種“請示授權(quán)”的新形態(tài)，它不同于地方政府自下而上的“自主探索”，也不同于自上而下的“設(shè)計實驗”，“請示授權(quán)”是在省級政府設(shè)計好創(chuàng)新方案后，并不直接付諸實踐，而是先請示中央，在獲得正式確認(rèn)并授權(quán)成為“試點”后，進而開展省級治理改革的創(chuàng)新實踐。黨的十八大以后，各省“自主探索”的范圍、幅度與可能性受到一定程度限制，“請示授權(quán)”機制作為各省在新形勢下的策略選擇，既為頂層設(shè)計與省級探索良性互動提供了一種現(xiàn)實借鑒，也為探索國家治理改革路徑提供了有益啟示。[12]受此啟發(fā)，儲建國提出，在國家治理層面改革面臨路徑選擇困難時，省級治理這一具有權(quán)力自主性和適宜的中觀治理實體恰可積極向中央請示，在中央授權(quán)下逐步尋求適合中國復(fù)雜歷史和社會現(xiàn)實的國家治理改革路徑。[13]當(dāng)然，由于改革遭遇困境乃是由于權(quán)力對市場和社會等領(lǐng)域的逾越，所以各省進行探索和制度設(shè)計的主要方向應(yīng)真正圍繞“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，以此為突破口進行一系列的制度安排，進而引領(lǐng)各方面的改革走向深入。[14]毋庸置疑，在經(jīng)濟改革已進入深水區(qū)的情況下，省級政治家們的確應(yīng)積極作為，主動承擔(dān)為國家治理改革探索新路徑的政治使命。

二是推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展。各省具有推進經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，內(nèi)在根源在于國家層面的績效合法性壓力及各省官員政治晉升“錦標(biāo)賽”模式的雙重驅(qū)動。(2)周飛舟將中央和各省的關(guān)系以及由此形成的地方競賽稱之為“錦標(biāo)賽”。中央是競賽發(fā)起人和目標(biāo)規(guī)則的制定者，各省則是參賽的“運動員”。在錦標(biāo)賽中，勝出的運動員不僅享受更多政策方面的偏向，更會獲得政治榮譽及晉升。除此之外，意外“黑天鵝事件”對中國經(jīng)濟造成的極大沖擊，也成為各省必須切實承擔(dān)推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展功能的重要緣由。從前者來看，楊宏星、趙鼎新等人的研究早已指出，自改革開放以來，黨和國家更加注重績效合法性效應(yīng)，只要沒有重大外來軍事威脅，經(jīng)濟社會發(fā)展就會在績效合法性中占據(jù)主導(dǎo)地位，這種經(jīng)濟績效的合法性壓力傳遞至各省，使各省必須把推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展作為省級治理的一項重要功能，必須為增加經(jīng)濟績效而不斷付出努力。[15]與此同時，國家又在相當(dāng)程度上將各省官員的人事任免、政治晉升與經(jīng)濟發(fā)展相聯(lián)系，使各省官員為獲得政治晉升而圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)展開績效錦標(biāo)賽。周飛舟的研究即指出，盡管派系關(guān)系(factionalism)和地方主義(localism)也是影響官員政治晉升的重要因素，但官員晉升概率與各省GDP的增長也的確呈顯著的正相關(guān)，在績效錦標(biāo)賽的模式下，來自官場的競爭使各省特別關(guān)注所屬省域的財政資源的多寡以及自身的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，并將推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展作為省級治理的重要任務(wù)和功能。[16]當(dāng)然，現(xiàn)下尤值一提的是，新冠肺炎疫情爆發(fā)這一意外的“黑天鵝事件”給面臨復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境挑戰(zhàn)的中國經(jīng)濟發(fā)展帶來極大沖擊，部分服務(wù)業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)瀕臨停擺，經(jīng)濟社會發(fā)展和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也出現(xiàn)短期震蕩，2020年第一季度中國經(jīng)濟增長更是首次出現(xiàn)斷崖式6.8%的負(fù)增長，為穩(wěn)住中國經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，實現(xiàn)穩(wěn)中求進，中央提出保居民就業(yè)、?；久裆取傲！迸e措，但無論是保居民就業(yè)還是?；久裆诋?dāng)前形勢下，都需要各省切實承擔(dān)起推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要功能，如此才能掌握經(jīng)濟社會發(fā)展的主動權(quán)，最大限度消除疫情對經(jīng)濟社會造成的沖擊和拖累，而“六?！币矒?jù)此才能有更為扎實的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。

三是確保省域社會穩(wěn)定和諧。上文已述，績效合法性壓力和圍繞經(jīng)濟增長而展開的“績效錦標(biāo)賽”使各省把推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展作為重要任務(wù)。但當(dāng)經(jīng)濟改革進入深水區(qū)，在帕累托改進的增長期過后，各省在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，也將伴隨社會結(jié)構(gòu)的變動和利益格局的重大調(diào)整，傳統(tǒng)國家-市場優(yōu)位的改革模式所導(dǎo)致的社會不公，可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的巨大風(fēng)險。因而，對各省而言，當(dāng)經(jīng)濟改革進入深水區(qū)，就需要小心謹(jǐn)慎地處理好改革發(fā)展與社會穩(wěn)定之間的關(guān)系，將不斷改善民眾生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點，通過不斷深入地、有利于實現(xiàn)公平正義的改革促進社會穩(wěn)定，在社會穩(wěn)定中推進改革發(fā)展。此外，中國的威權(quán)體制在應(yīng)對治理風(fēng)險方面常面臨兩個問題，一是不同層級地方政府的決策和行為約束主要來自上層政府，橫向制約和監(jiān)督相對較小，這容易導(dǎo)致治理風(fēng)險的發(fā)生；二是中央政府構(gòu)成各種經(jīng)濟和社會問題的最終承擔(dān)者，任何層級政府的隱患和問題若不能妥善處置，都可能演化為中央政府的問題和隱患。所以，從化解風(fēng)險和有效治理民眾的角度看，我國治理體制的一個典型特色是將治官權(quán)和治民權(quán)分設(shè)，形成“上下分治的治理體制”，(3)“上下分治的治理體制”，指的是在政府系統(tǒng)內(nèi)部，中央政府與縣(市)級政府在管治民眾的權(quán)力上所形成的治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)的格局，并非歷史學(xué)界和費孝通所指的傳統(tǒng)中國政府系統(tǒng)與地方鄉(xiāng)紳治理系統(tǒng)的區(qū)分。這種治理體制蘊含的重要功能就是降低中央的執(zhí)政風(fēng)險。具體來講，中央政府掌握最重要的治官權(quán)，即選拔以及監(jiān)督、考核和獎懲官員的權(quán)力，由此中央可以運籌帷幄，超然于地方官員與民眾利益沖突之外，監(jiān)督和調(diào)節(jié)地方官員的行政活動，并于適當(dāng)?shù)臅r候調(diào)節(jié)地方官員和民眾的沖突。縣(市)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使治民權(quán)，即實際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力，凡是與民眾利益有沖突的事務(wù)，皆交由地方來代辦，而在兩者中間，省級政府實際上構(gòu)成治官與治民權(quán)的傳動部位，是維護中央執(zhí)政風(fēng)險的最后屏障，它若不能有效處理地方上“治民”的具體事務(wù)，將直接增加中央風(fēng)險。[17]從這個角度講，各省也必須把確保社會穩(wěn)定和諧作為省級治理的重要功能和使命。

四是推動省際區(qū)域交流合作。將推動省際區(qū)域交流合作作為省級治理功能研究的核心主題，乃是由中國經(jīng)濟運行的特征決定。既有研究發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟運行被分割成相互隔絕的行政區(qū)經(jīng)濟單位，具有“行政區(qū)經(jīng)濟”的特征，這種經(jīng)濟運行模式引發(fā)雙重后果：一方面，它激勵各省動員各種要素資源發(fā)展本省經(jīng)濟，由此促進了省域范圍內(nèi)發(fā)展環(huán)境的改善，也推動了宏觀層面的經(jīng)濟增長；但另一方面，它又強化著區(qū)域間的行政壁壘，使各種區(qū)域經(jīng)濟一體化的努力總是繞不開行政區(qū)劃這道“看不見的高墻”。這種“行政區(qū)經(jīng)濟”的發(fā)展邏輯還不斷引發(fā)經(jīng)濟、社會與生態(tài)的負(fù)面后果。有學(xué)者通過測算指出，省級行政區(qū)陸路交界線的總長度為5.2萬公里，按邊界兩側(cè)各15公里計算，總面積達(dá)156萬多平方公里，這占到國土面積的六分之一，處于省際交界地帶的貧困地區(qū)更是占到中國貧困地區(qū)的一半左右。除此之外，省際交界地帶還是缺水、斷流和基礎(chǔ)設(shè)施落后的集中地帶，這種交界地帶的經(jīng)濟落后固然與自然環(huán)境和歷史條件有關(guān)聯(lián)，但其問題出現(xiàn)的根源乃是省級行政區(qū)協(xié)調(diào)與合作失敗的結(jié)果。[18]“行政區(qū)經(jīng)濟”下績效錦標(biāo)賽和晉升激勵的內(nèi)在邏輯，同樣使各省對本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的興趣高于行政區(qū)外，加上省際交界地帶的發(fā)展成果最有可能溢出到臨近競爭性地區(qū)，所以各省對有正向溢出效應(yīng)的行動(如跨界修橋鋪路)興趣不足，個別地方甚至有意識地限制本地財政投入到行政邊界地區(qū)，這就使省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展受到交界省區(qū)的共同冷落，愈發(fā)陷入邊緣化的境地。要解決此類問題，依靠大范圍行政區(qū)劃調(diào)整很難達(dá)到目的，因為區(qū)域的界限永遠(yuǎn)是有形的，行政區(qū)劃的不斷調(diào)整，只會不斷引發(fā)新的“行政區(qū)經(jīng)濟”。因此，從策略上講，解決問題的關(guān)鍵還是要靠各省樹立“全國一盤棋”的整體觀，積極主動地推進省際區(qū)域交流合作。當(dāng)然，筆者亦深知，這中間可能需要中央?yún)f(xié)調(diào)，但只要中央介入，各省就應(yīng)切實擔(dān)負(fù)起省際區(qū)域交流合作的重要功能，通過互動中的“抱團競爭”等方式來推進交流與合作。

三、省級治理的機制

省級治理機制是指省級政府以一定的運作方式調(diào)動省內(nèi)各級政府、社會等其他治理主體的積極性，使相關(guān)治理舉措?yún)f(xié)調(diào)運行并發(fā)揮作用的內(nèi)在邏輯與機理。如果說省級治理的結(jié)構(gòu)著重從靜態(tài)角度強調(diào)系統(tǒng)的組成成分，那么省級治理機制則是從動態(tài)角度強調(diào)系統(tǒng)各部分怎樣運行。顯然，在省級治理機制中，省級政府發(fā)揮著核心統(tǒng)領(lǐng)作用，而下層政府與社會等治理主體則是在省級政府的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用。如此，要研究省級治理就需回答四個基本問題：一是省級政府如何發(fā)揮在所屬省域的核心統(tǒng)領(lǐng)作用；二是各省與下屬層級政府之間是怎樣一種互動和協(xié)調(diào)關(guān)系；三是如何發(fā)揮社會在省級治理方面的作用；四是如何整合平衡與其他省級治理主體之間的關(guān)系。圍繞這四個問題衍生出省級治理機制的基本架構(gòu)。

一是核心統(tǒng)領(lǐng)機制。作為國家治理體系的二級單位，相對于國家治理而言，省級治理無疑屬于中觀治理范疇，但相對于其下各層級的地方治理，無疑又具有一定程度的宏觀性，處于核心統(tǒng)領(lǐng)地位，它既是省級治理實施的領(lǐng)導(dǎo)平臺，又是省級治理的主導(dǎo)者和規(guī)劃者，因地制宜地承擔(dān)著科學(xué)制定實施方案，循序漸進而又突出重點的推動省級治理進程的重要使命。這種核心統(tǒng)領(lǐng)作用，借助“黨管干部”原則和中國官僚體制的組織方式與行為特點得以順利實現(xiàn)。黨管干部原則使省域內(nèi)各級政府形成層層“向上負(fù)責(zé)”的組織機構(gòu)，其核心是完成自上而下的治理任務(wù)。這種具體的治理過程，從橫向上看，每一級政府的結(jié)構(gòu)層級當(dāng)中，黨委都構(gòu)成地方政府的核心，地方政府運作以黨委為中心從而完成對轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。從縱向上看，各級黨委按照下級服從上級的民主集中制原則展開日常工作，這種治理機制由省級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)縱向延伸到基層，從而使省委意志可以滲透到基層的最小單元。同時，為保證省委的路線方針政策和重大決策部署能夠順利貫徹落實，當(dāng)個別組織和個人對上級決定和指示拒不執(zhí)行或執(zhí)行不力時，具有相應(yīng)管理權(quán)限的黨委還可依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》進行嚴(yán)肅問責(zé)，上級政府也可依據(jù)各地制定的行政問責(zé)條例展開行政問責(zé)。此外，由于現(xiàn)代官僚制的技術(shù)化傾向，官員個人在科層體制中其實很少會擴大行動閾值并表現(xiàn)出所謂的“能動性”，其日常工作開展很大程度上依靠上級指示，這就使各省級政府的政治意志可以層層貫通至基層官員個人，特別是官僚任命制度從中央下管兩級改為下管一級后，市(縣)級官員的錄用、晉升、流動和罷免等權(quán)力就直接掌握到省級政府手中，省級政府在其轄區(qū)內(nèi)幾乎完全控制市(縣)官員的任免。正是這種官員的組織任免和黨管干部原則的雙重作用，讓核心統(tǒng)領(lǐng)機制得以順利施行。

其次是分包競爭機制。所謂分包競爭，是指政府把公共事務(wù)縱向地從中央逐級向下級政府分包，并借由官員晉升激勵而實現(xiàn)國家治理任務(wù)目標(biāo)的過程。這里的分包和純粹的外包制有所不同，它指的是正式組織內(nèi)部不同層級政府的分包關(guān)系，不涉及對政府公共事務(wù)進行承包的其他市場或社會主體。它也不同于周雪光和練宏描述的縱向條線下的行政發(fā)包，更多強調(diào)的乃是不同層級政府的“塊塊關(guān)系”。[19]具體來看，省級治理意義上的“分包”體現(xiàn)在兩個層面，一是對國家治理任務(wù)的“承包”，省級治理與其他層級地方治理的不同在于，各省構(gòu)成國家發(fā)包所有行政事務(wù)的“總承包方”，它重在承包并很少負(fù)責(zé)具體實施；二是各省在承接到國家治理任務(wù)之后繼續(xù)分包給下級政府并由基層最終實施。在分包過程中，為突出下級政府的行政責(zé)任，各省指定下級黨政首腦為第一責(zé)任人，除人事權(quán)、干預(yù)權(quán)、審批權(quán)和指導(dǎo)權(quán)之外，其他剩余權(quán)力全部賦予到分包項目中，并連同項目一起打包交給下層政府的黨政首腦。由于上級政府掌握有任免下級首腦的人事權(quán)，所以它可以憑借這種權(quán)力在多個下屬間進行競爭排序，從而使同級別的各地區(qū)黨政首腦形成晉升競爭關(guān)系。縱向分包與橫向的官場競爭，這兩個要素之間相互依存，相互支持，構(gòu)成內(nèi)在統(tǒng)一的整體。各省把公共事務(wù)分包出去，存在于下級的官場競爭則使各省的行政分包成為可能，若沒有省級政府對下級官員的人事任免權(quán)及由此衍生的官場競爭，行政逐級分包就可能衍化為下層政府逐漸坐大的局面，但由于官員為獲得提升必須投上級政府所好，使自身行為最大限度接近上級期望，因而官場晉升競爭使各省向下級政府放權(quán)而不擔(dān)心失去控制。分包與競爭，這兩者相互膠合纏結(jié)的復(fù)雜作用，構(gòu)成省級治理的第二個重要機制。[20]

再次是協(xié)同治理機制。協(xié)同治理機制是指各省出于治理需要，主導(dǎo)構(gòu)建制度化的溝通渠道與參與平臺，加強對社會的支持和培育，通過發(fā)揮社會在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用，最終實現(xiàn)充滿活力與和諧有序的社會治理目標(biāo)。[21]協(xié)同治理內(nèi)在包含有治理主體多元化的基本訴求，強調(diào)各省不能僅僅依靠強制力，還應(yīng)通過與民間組織、企業(yè)等社會組織之間的協(xié)商對話、相互合作等方式來治理公共事務(wù)。當(dāng)然，筆者亦要指出，由于過往各省的改革重點集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，社會領(lǐng)域的改革實際上相對滯后甚至未有實質(zhì)性啟動，社會治理的實踐則總體上表現(xiàn)為政府為主、社會組織與公眾為輔的特征，社會力量較為薄弱，公眾能力也有待提高，因此政府與社會協(xié)同治理機制的探討主要是圍繞該機制應(yīng)如何建立的問題。筆者認(rèn)為，各省實現(xiàn)協(xié)同治理的前提是有一套各行為主體都認(rèn)可的行為規(guī)則，只有健康成熟的協(xié)同治理規(guī)則真正建立，才能充分發(fā)揮社會在協(xié)同治理中的作用。以此為基礎(chǔ)，各省才可能超越“劃槳者”或“掌舵者”的角色爭論，從而更好地扮演“監(jiān)督者”與“仲裁者”的角色。由此，協(xié)同治理規(guī)則的建立決定著治理成果的好壞，也影響著整個治理結(jié)構(gòu)的形成。在規(guī)則的制定過程中，省級政府處于主導(dǎo)地位，作為規(guī)則的最終決定者，其意向在很大程度上影響著規(guī)則的制定。沿此思路，各省圍繞協(xié)同治理機制的建構(gòu)就有若干基本問題需要研究：一是各省向社會賦予權(quán)利的體制機制是否建立，尚未建立的制度如何建立；二是如何改革對協(xié)同治理起阻礙作用的制度，特別是不利于社會發(fā)育成長的制度障礙；三是又該如何建立和完善培育社會健康發(fā)展的相關(guān)制度。對這些問題的追問和回答，理應(yīng)構(gòu)成協(xié)同治理機制研究的第三個核心主題。

最后是整合平衡機制。既然省級治理的要點在于走出傳統(tǒng)由政府單一治理的模式，實現(xiàn)包括各省與所屬地方、市場和社會在內(nèi)的官民合作與協(xié)同治理，那么如何整合平衡政府與各治理主體之間的關(guān)系就成為重要議題。就各省與省以下層級政府的關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，省級政府與下層政府面臨紛繁復(fù)雜的“條塊關(guān)系”，如何整合平衡條塊關(guān)系顯然不能單從條塊自身出發(fā)，還應(yīng)考量省級治理改革的大局，既不能畢其功于一役，也不能裹足不前，如何為整合條塊關(guān)系提供一條具有現(xiàn)實性的新思路，又以何種方式推進變革，構(gòu)建更加合理、更能適應(yīng)未來發(fā)展的政府關(guān)系模式，這些問題構(gòu)成省級治理整合平衡機制研究的第一個重點。當(dāng)然，由于變革要觸及深層次的利益調(diào)整，再加上理論準(zhǔn)備不足等諸多因素制約，所以這一過程注定艱難，需要政學(xué)兩界長期不懈的探索和努力。就政府與市場關(guān)系而言，中央的頂層設(shè)計強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用。顯然，頂層強調(diào)既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代政府作用，也不能用更好的發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場在資源配置中的決定性作用，那么各省如何從制度上將兩者有機統(tǒng)一，從而構(gòu)建新的市場經(jīng)濟體制格局，這成為省級治理整合平衡機制研究的第二個重點。就政府與社會關(guān)系而言，實現(xiàn)省級治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化，需要有效整合政府與社會關(guān)系。在公共權(quán)力運行上，各省如何漸進有序地擴大民主參與，強化社會對政府權(quán)力運行的監(jiān)督，從而讓治理主體從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會共同治理的方向轉(zhuǎn)變，就構(gòu)成省級治理整合平衡機制研究的第三個重點。綜上，基于省級治理的實踐體察，本文認(rèn)為整合平衡是省級治理的第四個重要機制，但其蘊含的更為復(fù)雜的面向以及如何完善該機制則需細(xì)化研究。

四、結(jié)語

圍繞為何研究省級治理、其結(jié)構(gòu)功能為何、省級治理又通過何種機制發(fā)揮效用的系列追問，本文建構(gòu)出對省級治理研究的一個綜合性的分析框架，并在此框架下對其核心主題進行了初步梳理。本文的貢獻(xiàn)在于，它將關(guān)于不同層級地方治理的專項研究抬升到省級層面，并為后續(xù)研究奠定了初步基礎(chǔ)。梳理既有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對地方治理的專項研究大體經(jīng)歷了從基層治理向縣(市)域治理，再向省級治理逐步抬升的過程。關(guān)于不同層級地方治理的專項研究最早集中在基層政府，而圍繞基層政府的研究也是層出不窮且著作頗豐。之后，楊雪冬、折曉葉、樊紅敏、歐陽靜、馮軍旗等學(xué)者將研究視角上移，對縣級治理展開了較為深入的田野調(diào)查，從縣級政府的治理主體、治理資源、治理機制和治理實踐等各個方面來呈現(xiàn)縣域政治常態(tài)化的運作圖景。[22]到最近幾年，劉開君、陳成文、陳靜等學(xué)者又把對地方治理的專項研究抬升到市級治理，并建議以市域治理現(xiàn)代化助推省域治理現(xiàn)代化，逐步將研究視角抬升到省級治理。[23]但直到目前為止，關(guān)于省級治理的研究依然相對薄弱，盡管歐陽康及其團隊對省級治理進行了專項研究，但正如筆者在開篇所言，其重點關(guān)注的乃是省級治理的特殊定位與使命，而且，其研究成果顯然也更側(cè)重湖北省域治理的理論與實踐問題，而本文所建構(gòu)的省級治理的研究框架，以及對其核心主題進行的初步梳理，將現(xiàn)有對省級治理的專項研究提升到更為一般的省級治理的縱向?qū)蛹壱饬x，從而把既有關(guān)于省級治理的專項研究向前進行了推進。當(dāng)然，筆者也要承認(rèn)，由于省級政府與中央和其他層級政府的結(jié)構(gòu)很大程度上呈現(xiàn)出“同構(gòu)”和“一體”的特征，其權(quán)力構(gòu)成要素及其關(guān)系很多時候亦為中央政府的“投影”和“復(fù)制”。所以，盡管本文在理論分析和資料的選取上主要是針對省級治理，但省級治理的結(jié)構(gòu)、功能和運作機制，有時也會表現(xiàn)出和其他層級政府的某種相似性。此外，對省級治理的研究除了從宏觀層面進行框架建構(gòu)和研究主題歸納，也應(yīng)引入微觀或內(nèi)部視角，對省級治理實踐展開客觀的田野調(diào)查，以“解剖麻雀”的精神從省級治理內(nèi)部揭示其日常性政治生活的本身邏輯和結(jié)構(gòu)性因素，從而把省級治理研究繼續(xù)引向深入，而這，也是筆者在后續(xù)研究中要加以推進的問題。