龔 冰 呂 方

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心，北京 100125；2.華中師范大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430079)

一、引 言

郡縣治、天下安。習(xí)近平總書記指出，縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”。對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進發(fā)展、服務(wù)民生?；A(chǔ)不牢，地動山搖。縣一級工作做好了，黨和國家全局工作就有了堅實基礎(chǔ)[1]?；赝袊鴾p貧道路的歷史演進，不難發(fā)現(xiàn)，以縣為單元的扶貧開發(fā)推進方式是中國國家貧困治理體系中始終堅持的路徑與方法，有效推進縣域貧困治理對國家扶貧事業(yè)的全局具有支撐性和基礎(chǔ)性意義。20世紀80年代中期，中國政府組建了專門的扶貧開發(fā)工作機構(gòu)，開啟了政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)事業(yè)。為了保障各項財政投入、政策支持投向精準，當(dāng)時國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組按照嚴格標準在全國范圍內(nèi)識別出386個貧困縣。此后，根據(jù)各時期扶貧開發(fā)形勢的變化，先后三次調(diào)整了國家扶貧開發(fā)工作重點縣的名單。各省亦參照中央辦法，在省內(nèi)識別省定扶貧開發(fā)工作重點縣。2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要(2011—2020)》頒布，為配合綱要實施，經(jīng)過嚴格的認定標準和程序，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組公布了新一輪國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，前者592個，后者680個，剔除重合部分，兩者共計832個縣，構(gòu)成了新時期國家扶貧開發(fā)工作的重點。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求，到2020年要實現(xiàn)所有貧困縣全部摘帽。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述為指引，國家貧困治理體系經(jīng)歷著密集的調(diào)整與優(yōu)化[2]，通過持續(xù)推進國家貧困治理供給側(cè)創(chuàng)新[3]，國家貧困治理體系現(xiàn)代化程度和治理能力顯著提升[4]，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力的支撐和保障[5]。截至2018年底，中國農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬人下降到1660萬人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點[6]，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入年均實際增長10%，實際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.3個百分點。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國農(nóng)村平均水平的71%，比2012年提高8.9個百分點[6]，與全國農(nóng)村平均水平的差距進一步縮小，已經(jīng)有436個縣通過國家驗收，成功實現(xiàn)脫貧摘帽。這些成就標志著全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了重大的決定性進展，為保證時間節(jié)點高質(zhì)量完成脫貧攻堅既定目標打下了堅實基礎(chǔ)。隨著超過半數(shù)的貧困縣成功實現(xiàn)“摘帽”，全面認識貧困縣在脫貧攻堅過程中取得的成果，準確把握“摘帽縣”在鞏固、提升和轉(zhuǎn)化脫貧成果方面面臨的形勢和挑戰(zhàn)，對于推動中國扶貧開發(fā)理論建設(shè)和政策發(fā)展都具有非常重要的意義，特別是對于貧困縣謀劃好“后摘帽”工作具有很強的現(xiàn)實意義。

然而，從知識界對縣域脫貧攻堅的研究來看，主要成果集中在對縣域貧困問題的認識、貧困縣經(jīng)濟發(fā)展與減貧動力機制，以及對國家減貧政策在縣域的實踐過程及其成效的考察幾個方面。在縣域貧困問題研究方面，鐘少穎、何則基于GIS空間分析法，分析了貧困縣分布規(guī)律、致貧原因和資源稟賦，并提出了可能的減貧路徑[7]；周蕾等探討影響縣域財富空間分布的地形環(huán)境動因，主張通過政府主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)向貧困縣布局的方式推動趨于平衡發(fā)展[8]；鄭長德基于四川省連片特困地區(qū)縣的經(jīng)驗材料，驗證了族群多樣性對貧困的影響，認為族群關(guān)系的和諧對于緩解貧困有著積極影響[9]；陸益龍教授針對農(nóng)村連片貧困問題的性質(zhì)和成因，倡導(dǎo)宏觀、中觀與微觀相統(tǒng)一的扶貧政策和制度體系建設(shè)[10]。在貧困縣經(jīng)濟發(fā)展與減貧動力機制研究方面，方迎春基于2008—2014年縣級面板數(shù)據(jù)分析提出，新時期區(qū)域發(fā)展仍然是緩解縣域貧困的有效方式[11]；王守坤研究發(fā)現(xiàn)相對于地理發(fā)展條件相似的周邊非國家級貧困縣，國家級貧困縣具有更大的城鄉(xiāng)收入差距，因此促進勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將有效促進減貧[12]；楊穎通過對政府不同支出方式減貧效應(yīng)的量化研究提出，應(yīng)及時調(diào)整政府公共支出的投資方向與結(jié)構(gòu)，以期更好發(fā)揮公共支出促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與減緩貧困的作用[13]；此外，知識界還關(guān)注了縣域經(jīng)濟增長與減貧的關(guān)系[14]等議題。在縣域減貧實踐及其成效研究方面，葉慧等以湖北省案例研究為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)進一步加強涉農(nóng)資金整合以推動縣域減貧[15]。李祖佩以某國家級貧困縣涉農(nóng)項目運行的案例研究為基礎(chǔ)，討論了國家政策干預(yù)與基層社會治理變遷的關(guān)系[16]。

總體而言，既有研究對于我們理解縣域貧困問題的成因及減貧干預(yù)的重點具有重要的啟示意義，但整體性關(guān)注縣域貧困治理的理論與方法，如何認識脫貧摘帽成果及如何鞏固脫貧成果的研究卻并不多見。鑒于此，本研究首先從“目標-主體-方法”三位一體的視角入手，提出“以縣域為單元的貧困治理”認識框架，并以此框架為基礎(chǔ)討論應(yīng)當(dāng)如何準確把握縣域脫貧摘帽的成果與意義；繼而以河南省開封市蘭考縣的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，分析貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽以后面臨的形勢與挑戰(zhàn)，以及如何有效鞏固拓展脫貧成果。

二、“目標-主體-方法”：一個關(guān)于“縣域貧困治理”的知識框架

眾所周知，中國減貧事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就，被國際社會譽為減貧治理的“中國道路”。其基本經(jīng)驗之一在于始終堅持黨對扶貧開發(fā)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，堅持政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮?？h域脫貧攻堅為整體性觀察中國減貧道路及其經(jīng)驗提供了絕佳視角。一方面，隨著全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)開啟，黨中央、國務(wù)院明確了實現(xiàn)所有貧困縣全面脫貧摘帽是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總體目標之一。即在2020年以前，通過攻堅式扶貧的方式，迅速補齊縣域各項短板，改善貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境，增強其發(fā)展內(nèi)生動能，是全面建成小康社會背景下脫貧攻堅戰(zhàn)贏得勝利的重要效標。另一方面，在“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的扶貧開發(fā)管理體制中，縣一級直接面對貧困村和貧困農(nóng)戶開展工作，負責(zé)將國家層面的決策部署結(jié)合地方實際，有序貫徹、統(tǒng)籌推進。具體來說，我們可以從目標、主體和方法三個維度來理解以縣域為單元的貧困治理。

(一)目標：“縣摘帽、村出列、戶脫貧”

自中國政府于1986年首次認定國家扶貧開發(fā)工作重點縣以來，雖歷經(jīng)數(shù)次“有進有出”的動態(tài)調(diào)整，但從總量上看，貧困縣數(shù)量一直沒有減少。由于“窮帽子”往往能夠帶來相應(yīng)的資源投入，以往一些貧困縣不愿意摘帽，甚至以“貧”為榮，滋生了“等靠要”的思想，發(fā)展的內(nèi)生動力不足。新時期，貧困縣實現(xiàn)全部脫貧摘帽迎來了歷史性的機遇。一方面，隨著國家財力的不斷增長，財政扶貧投入逐年增長，為整體性解決絕對貧困問題提供了基礎(chǔ)；另一方面，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展模式的深度調(diào)整和城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，中西部欠發(fā)達地區(qū)迎來了實現(xiàn)全面消除絕對貧困，提振縣域發(fā)展動能的絕佳機遇。因此，2015年11月，中央扶貧工作會議以后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確脫貧攻堅的總體目標，即到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[17]。2016年4月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，明確了貧困縣退出的標準和程序。值得注意的是，貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽，內(nèi)在地包含著貧困村出列和貧困人口脫貧目標的同步實現(xiàn)。

(二)主體：“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”

貧困治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從信息經(jīng)濟學(xué)的視角來看，相對于高層級的決策者而言，市縣及以下的基層行動者掌握著更為豐富的“情境知識”，因此合理賦權(quán)基層，讓基層行動者有效參與減貧與發(fā)展的決策和執(zhí)行，在各項政策資源和社會資源的傳遞過程中，發(fā)揮主體作用，對于實現(xiàn)有效的貧困治理具有根本性的意義[18]。進入脫貧攻堅階段，中國國家貧困治理體系進一步鞏固和完善了“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的管理機制，明確縣級黨委和政府承擔(dān)脫貧攻堅主體責(zé)任。其主要職責(zé)包括：制定脫貧攻堅實施規(guī)劃，優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施；指導(dǎo)鄉(xiāng)、村組織實施貧困村、貧困人口建檔立卡和退出工作，對貧困村、貧困人口精準識別和精準退出情況進行檢查考核；制定鄉(xiāng)、村落實精準扶貧精準脫貧的指導(dǎo)意見并監(jiān)督實施，因地制宜，分類指導(dǎo)，保證貧困退出的真實性、有效性；指導(dǎo)鄉(xiāng)、村加強政策宣傳，充分調(diào)動貧困群眾的主動性和創(chuàng)造性，把脫貧攻堅政策措施落實到村到戶到人，以及堅持抓黨建促脫貧攻堅，強化貧困村基層黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強和穩(wěn)定基層干部隊伍等方面[19]。

從對縣級黨委政府在脫貧攻堅中的職責(zé)定位可以看出，縣域脫貧攻堅涵蓋了政策制定、政策執(zhí)行、保障機制建設(shè)等多方面的內(nèi)容。并且，縣一級的工作覆蓋了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準退出的全過程，為了推動“精準扶貧精準脫貧”基本方略的有效貫徹，涉及大量的配套改革事務(wù)[20]?？梢哉f，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，不僅是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的過程，也是推動縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。此外，還應(yīng)看到縣域脫貧攻堅直接面對老百姓，直接接觸群眾工作，人民群眾能否從國家政策中有實實在在的獲得感，是否在脫貧攻堅過程中增進對國家政策的認同和對執(zhí)政黨的真心擁護，很大程度上取決于縣域脫貧攻堅工作做得是否扎實，是否有成效，是否扶到了點上、扶到了根上、扶到了心里。

(三)方法：“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”

習(xí)近平總書記指出：“脫貧攻堅任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局?！盵21]過去三十多年間，中國政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)事業(yè)之所以能夠取得舉世矚目的成就，其基本經(jīng)驗之一在于始終加強黨對扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮好中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性?？h級是統(tǒng)籌推進脫貧攻堅工作有序開展的“一線戰(zhàn)場”，縣域堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，體現(xiàn)在縣級黨委政府把脫貧攻堅作為“頭等大事”和“第一民生工程”來抓，將制度優(yōu)勢充分體現(xiàn)，最大限度地聚合各種資源，把分散的項目、資金、人力有效整合，向脫貧攻堅聚焦，更好地運用政府、市場和社會三種力量、三種機制，形成強大合力，從而為贏得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利提供制度上、組織上、資源上的保障。

要之，縣域貧困治理不僅僅是完成脫貧攻堅既定目標的過程，以縣域為主體的貧困治理和縣域堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的實踐方略，構(gòu)成了對縣域貧困治理的完整理解?！澳繕?主體-方法”三位一體的縣域貧困治理框架，不僅為我們豐富縣域貧困治理的研究提供了綜合性的視角，也為我們準確認識和把握縣域“脫貧摘帽”的各方面成果提供了有益的啟示。

三、理解貧困縣“脫貧摘帽”的多方面成果

從上述“目標-主體-方法”三位一體的縣域貧困治理研究知識框架出發(fā)，結(jié)合已脫貧摘帽縣的經(jīng)驗，則不難發(fā)現(xiàn)貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽的成果是多個層面的。其直接成果體現(xiàn)在高質(zhì)量完成了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅的總體目標，為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。其間接成果則體現(xiàn)在，貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善，后續(xù)發(fā)展有了良好基礎(chǔ)；探索出了一套科學(xué)、高效的縣域治理體系，縣域治理能力顯著提升；黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

首先，實現(xiàn)了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅的總體目標，為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是補齊全面建成小康社會突出短板的重大戰(zhàn)略部署。2015年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確脫貧攻堅的總體目標。經(jīng)過不懈努力，已脫貧摘帽縣實現(xiàn)了脫貧攻堅的各項預(yù)期目標，貧困人口實現(xiàn)了“兩不愁、三保障”的目標，縣域內(nèi)——特別是縣域貧困村——基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)明顯改善，自我發(fā)展能力初步形成，各項指標明顯提升，為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。

其次，脫貧攻堅促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善，為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。脫貧攻堅是一項綜合性的系統(tǒng)工程。在縣域?qū)用?，以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局是總的方法和根本路徑。隨著脫貧攻堅各項政策部署落地，縣域產(chǎn)業(yè)體系、城鎮(zhèn)化體系初步形成，教育、醫(yī)療、文化等各項民生事業(yè)取得了長足發(fā)展，縣域發(fā)展的軟、硬件條件有了較大改善，這無疑為脫貧摘帽縣搶抓新一輪發(fā)展機遇奠定了較好基礎(chǔ)。

再次，脫貧攻堅引領(lǐng)改革深化，探索形成了縣域治理的有效模式。實現(xiàn)脫貧摘帽的過程，也是貧困縣全面深化縣域各領(lǐng)域改革，推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。圍繞脫貧攻堅目標的實現(xiàn)，一些長期困擾縣域治理的難點問題有了針對性的解決方案?？h域各項政策之間、各部門之間的協(xié)同性顯著增強，政策執(zhí)行的最后一公里問題得以有效克服。事實證明，已脫貧摘帽縣的縣域治理體系不斷完善，治理能力有了大幅提升。

最后，黨的基層組織凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強，執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。黨對扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國國家減貧治理體系最為鮮明的特征，也是最大的政治優(yōu)勢?？h域脫貧攻堅過程中，黨建扶貧領(lǐng)域“黨政雙主官任組長”“五級書記一起抓扶貧”、駐村工作隊和第一書記、基層組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展、作風(fēng)建設(shè)等制度安排，為各項工作有序開展、有力推進提供了強勁的政治保障和制度保障。深入實施精準扶貧精準脫貧的基本方略，實際上就是踐行黨“實事求是”思想路線和從“群眾中來到群眾中去”工作路線的生動體現(xiàn)。以脫貧攻堅為抓手，黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強，隨著各項政策舉措落地，人民群眾有了實實在在的獲得感，增進了對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的政策的認同。

四、摘帽貧困縣如何鞏固拓展脫貧成果？——蘭考的案例

2014年，河南省蘭考縣被確定為習(xí)近平總書記黨的群眾路線教育實踐活動聯(lián)系點。習(xí)近平總書記先后兩次親臨蘭考，叮囑蘭考的黨員干部要像焦裕祿那樣到群眾中去，想辦法讓農(nóng)民的錢袋子盡快鼓起來。面對總書記的囑托，蘭考立下了“三年脫貧、七年小康”的軍令狀。蘭考縣作為焦裕祿精神的發(fā)源地，肩負著總書記的殷重囑托，始終將“脫貧摘帽奔小康”作為全縣工作的重中之重。經(jīng)過兩年多努力，蘭考縣的貧困人口已經(jīng)由2014年7.7萬人迅速減少到2018年底只有3127人，貧困發(fā)生率由2014年的11.8%降至2019年的1.27%，縣域經(jīng)濟一二三產(chǎn)融合發(fā)展的局面基本形成，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的態(tài)勢明顯加快，改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力持續(xù)增強，人民群眾的幸福指數(shù)大幅提升，各級黨員干部謀求發(fā)展的信心更加堅定，干事創(chuàng)業(yè)的熱情空前高漲。2017年3月27日，河南省政府宣布，經(jīng)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組評估，蘭考縣正式脫貧摘帽。實現(xiàn)整縣脫貧摘帽以后，蘭考縣堅持在思想認識上不懈怠，在政策措施上不松勁，迅速部署和落實鞏固拓展脫貧成果，推進全面建設(shè)小康社會各項工作。蘭考在鞏固拓展脫貧摘帽成果方面的主要做法集中體現(xiàn)在以下方面。

(一)摒棄“歇腳緩勁”思想，凝聚鞏固拓展脫貧摘帽成果共識

蘭考縣委縣政府清醒地認識到，雖然取得了脫貧攻堅的勝利，但在全面建成小康社會路上，蘭考仍然面臨眾多挑戰(zhàn)：經(jīng)濟總量偏小，綜合實力不夠強，城鄉(xiāng)居民可支配收入仍低于全省平均水平近37%；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力還沒有完全形成，對發(fā)展的支撐作用還沒有充分發(fā)揮；城鎮(zhèn)化水平偏低，城市功能還不完善，鎮(zhèn)村建設(shè)相對滯后，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)剛剛起步，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展任務(wù)艱巨；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)還需大幅提升，公共服務(wù)供給能力還需進一步加強。特別是整體脫貧之后，部分群眾脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱，農(nóng)民年人均純收入低于4000元的還有近2萬人，因災(zāi)因病因?qū)W返貧隨時可能發(fā)生；未脫貧人口中喪失勞動能力和無勞動能力的占70%，政策兜底任務(wù)還很重；貧困村、非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，集體經(jīng)濟還比較薄弱。這些問題既是蘭考縣急需補齊的工作短板，更是全面建成小康社會的關(guān)鍵制約。同時，蘭考面臨著重大的發(fā)展機遇，蘭考政治優(yōu)勢明顯，是國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣、全國普惠金融改革試驗區(qū)、全省改革發(fā)展和加強黨的建設(shè)綜合試驗示范縣等，政策優(yōu)勢疊加、發(fā)展空間廣闊；省委、省政府深入推進“三區(qū)一群”建設(shè)，全面融入國家“一帶一路”建設(shè)，為蘭考融入全省、全國和全球發(fā)展大局創(chuàng)造了難得的歷史機遇。面對重大發(fā)展機遇和政策利好，發(fā)展機遇稍縱即逝，保持脫貧攻堅階段形成的良好發(fā)展態(tài)勢，穩(wěn)步實現(xiàn)全面建成小康社會目標，容不得絲毫懈怠。清醒的認識帶來了迅速的“穩(wěn)定脫貧奔小康”行動。2017年4月18日，蘭考縣舉行了“穩(wěn)定脫貧奔小康誓師大會”，國家、省直相關(guān)部門負責(zé)同志，曾在蘭考任職的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，全縣副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣直單位在職人員、企業(yè)單位黨員代表及穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊隊員，全縣450個行政村“兩委”干部，全縣企業(yè)代表等約7000人參加誓師大會。通過召開誓師大會、組織干部學(xué)習(xí)、加強宣傳等方式，蘭考全縣上下凝聚起通過“穩(wěn)定脫貧奔小康”鞏固拓展脫貧摘帽成果的共識，有效消除了“歇腳緩勁”的思想認識。

(二)以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬全縣經(jīng)濟社會發(fā)展全局

蘭考縣明確“全面建成小康社會，必須持續(xù)探索縣域治理新途徑，以鞏固拓展脫貧成果為基礎(chǔ)，培育壯大產(chǎn)業(yè)體系，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，深化改革、擴大開放，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會全面發(fā)展”。經(jīng)過扎實調(diào)研和縝密論證，蘭考制訂并頒布了《關(guān)于穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會的意見》(以下簡稱《意見》)，全面部署落實穩(wěn)定脫貧奔小康各項工作。《意見》明確穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會的總體要求、工作目標、重點工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及組織保障體系。成為全縣以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件，為各行業(yè)部門、各主體有效行動提供了指南。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，對穩(wěn)定脫貧存在的風(fēng)險點進行了全面摸查，出臺了《全縣“穩(wěn)定脫貧整改提升大會戰(zhàn)”十項工作要求》和《蘭考縣穩(wěn)定脫貧整改提升大會戰(zhàn)督查巡查工作實施方案》，并于5月5日組織召開專題會議部署落實相關(guān)工作。

具體來說，蘭考縣在構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制方面，除了堅決貫徹2016年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困縣退出機制的意見》中關(guān)于“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”要求之外，結(jié)合自身實際，謀劃了一批有針對性的政策舉措。主要包括：(1)在保持原結(jié)對幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)黨支部，與454個農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對子，選取后備干部和入黨積極分子，組建454個穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊，在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開展駐村幫扶。(2)繼續(xù)推進轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧，加強貧困家庭勞動力技能培訓(xùn)，重點實施與蘭考產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)的培訓(xùn)項目。繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)扶貧，對脫貧攻堅中已經(jīng)培育形成的產(chǎn)業(yè)，持續(xù)在技術(shù)、資金、信息等方面進行幫扶；對尚未形成特色產(chǎn)業(yè)的村，幫助找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、謀劃實施具體項目。繼續(xù)推進社會保障扶貧，加大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障力度，持續(xù)開展最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、保險救助等工作。(3)堅持貧困村與非貧困村同步推進，持續(xù)加大農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、美麗村莊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，持續(xù)提高公共服務(wù)能力和水平，推動農(nóng)村繁榮發(fā)展。(4)圍繞穩(wěn)定提升脫貧成效，探索建立高精度考核指標體系，將勞動力就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊、集體經(jīng)濟等方面作為重點考核內(nèi)容，建立臺賬，強化督導(dǎo)，并將考核結(jié)果作為干部評優(yōu)評先、選拔任用的重要依據(jù)。此外，蘭考堅持以“穩(wěn)定脫貧奔小康”統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，通過培育壯大縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，加快推進新型城鎮(zhèn)化體系，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化改革開放，著力保障和改善民生、促進生態(tài)文明建設(shè)等手段，將穩(wěn)定脫貧與全面小康有效銜接，爭取在鞏固拓展脫貧成果的基礎(chǔ)上，不斷提升發(fā)展能力和水平。

以貫徹落實《意見》要求為根本，蘭考縣陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，構(gòu)筑起穩(wěn)定脫貧奔小康政策體系(“三保障五政策”)，涵蓋了教育保障、醫(yī)療保障、住房保障；產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策、金融支持政策、設(shè)施農(nóng)業(yè)政策、標準化廠房補助政策等。通過這些政策，蘭考縣構(gòu)筑起了更加有效的農(nóng)村社會安全網(wǎng)，激活了脫貧農(nóng)戶、脫貧社區(qū)進一步發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的熱情，增強了各項發(fā)展能力。

(三)“黨建引領(lǐng)”成為鞏固拓展脫貧摘帽成果的強大引擎

在脫貧攻堅階段，黨建引領(lǐng)為脫貧攻堅提供了有力的政治保障和組織保障，有效提升了黨的基層組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。進入穩(wěn)定脫貧奔小康階段，蘭考進一步加強黨建引領(lǐng)，推出了多項重要舉措。一是延續(xù)黨政雙主官負責(zé)的責(zé)任體制?！拔寮墪浺黄鹱シ鲐殹斌w現(xiàn)了脫貧攻堅的內(nèi)在要求，通過各級黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，各項工作得以有序有力推進。穩(wěn)定脫貧奔小康同樣是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，蘭考將其視為全縣工作的重中之重，壓實主體責(zé)任，形成了高效的領(lǐng)導(dǎo)體系。二是強化駐村幫扶。推進“支部連支部、攜手奔小康”工作開展，在保持原結(jié)對幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)黨支部，與454個農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對子，選取后備干部和入黨積極分子，組建454個穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊，在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開展駐村幫扶。三是繼續(xù)實施“雙提升工程”?！疤嵘鶎咏M織服務(wù)能力、提升村集體經(jīng)濟實力”在脫貧摘帽中發(fā)揮了重要作用。在穩(wěn)定脫貧奔小康階段，繼續(xù)實施“雙提升工程”，能夠有效提升基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，增進社區(qū)團結(jié)，從而更好引領(lǐng)農(nóng)戶搶抓發(fā)展機遇，實現(xiàn)快速發(fā)展。四是堅持基層黨建“抓兩頭、帶中間”的做法。突出整頓軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織，積極開展重樹“四面紅旗”評選活動，補齊短板，激發(fā)活力。每年按照行政村總數(shù)10%的比例倒排，通過選派整建隊伍，吃透村情民意，聯(lián)合會診定案，開展集中整頓，評估驗收問責(zé)，建立持續(xù)機制“六步工作法”，建強支部班子治“弱”，規(guī)范制度運行治“亂”，提升“造血”能力治“窮”，推動軟弱渙散村黨組織轉(zhuǎn)化升級。學(xué)習(xí)運用焦裕祿樹立“四面紅旗”的做法，圍繞脫貧攻堅、基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊，每半年開展一次“紅旗村”評選表彰，每評上一面紅旗，給予村干部每月500元工作報酬獎勵，激發(fā)了村級組織比學(xué)趕超、晉位爭先的熱情。五是選優(yōu)配強帶頭人。把選好育強村黨支部書記作為打開農(nóng)村工作局面、加快脫貧攻堅步伐的“金鑰匙”，著力培養(yǎng)一批能帶領(lǐng)貧困群眾共同致富的骨干力量。

(四)開展“一創(chuàng)雙提”活動促進縣域治理體系和治理能力的優(yōu)化提升

所謂“一創(chuàng)雙提”，指的是蘭考根據(jù)河南省委“蘭考各項工作要在全省當(dāng)標桿”的要求，緊緊圍繞建設(shè)區(qū)域副中心城市的奮斗目標，緊扣蘭考發(fā)展實際和群眾新期待，開展的“創(chuàng)新思想觀念、提高工作標準、提升發(fā)展環(huán)境”活動。通過廣泛征求意見和充分調(diào)研，蘭考認識到影響和制約蘭考跨越發(fā)展的突出問題是經(jīng)濟社會日益快速發(fā)展的需求與廣大干部群眾相對滯后的思想觀念之間的矛盾，以及由此產(chǎn)生的工作標準不高、發(fā)展環(huán)境不優(yōu)等問題。如果能有效解決這些問題，蘭考將邁上科學(xué)發(fā)展的快車道；否則，蘭考將會在低水平發(fā)展的門檻內(nèi)長期徘徊。具體而言，“一提雙創(chuàng)”活動重點解決思想觀念、工作標準、發(fā)展環(huán)境三個方面的問題。在實施“一提雙創(chuàng)”過程中，蘭考繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向，破解縣域治理領(lǐng)域的難題，穩(wěn)步提升縣域治理體系現(xiàn)代化水平和治理能力。我們看到在脫貧攻堅階段形成的眾多好的做法和經(jīng)驗，直接轉(zhuǎn)化應(yīng)用到新時期的工作中，如督查體制改革、放管服改革、社會信用體系建設(shè)等。

(五)探索實踐穩(wěn)定脫貧奔小康多元化模式

脫貧摘帽后，蘭考繼續(xù)探索多元化的模式，助推穩(wěn)定脫貧奔小康。如集體經(jīng)濟發(fā)展政策方面，蘭考縣探索提出“盤活集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟、開展經(jīng)營服務(wù)、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟”的思路，財政、農(nóng)林、水利、金融等部門出臺22項扶持措施，這些措施包括整合涉農(nóng)資金向村集體經(jīng)濟項目傾斜、土地出讓收益按規(guī)定返還村集體、專項資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交村集體或村集體領(lǐng)辦、創(chuàng)辦的合作社持有和管護等。在社會扶貧領(lǐng)域，蘭考堅持“黨建引領(lǐng)、黨群融合、自力更生、勤勞致富”的原則，形成了政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧工作格局。打造“愛心超市”平臺，確保幫扶精準。在全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立32家“愛心超市”，超市中糧油、衣物、學(xué)生用品等種類不低于30種。以“愛心超市”缺貨榜等形式向社會各界有針對性地征集物資，動員機關(guān)、企事業(yè)單位及黨員干部和群眾捐贈衣物，建立網(wǎng)上平臺，實現(xiàn)線上線下互動，讓愛心資源得到合理配置。脫貧戶通過“積分”卡，可到愛心超市按需選取日用品，有效解決了捐贈方與貧困戶“供需信息不對稱”問題，讓幫扶更加精準，貧困群眾的獲得感和幸福感得到提升。此外，蘭考通過推進蘭考版“扶貧車間”——巧媳婦工廠建設(shè)，促家風(fēng)帶社風(fēng)。全縣以促進婦女創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新增收致富為目的，為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下?lián)軐ｍ椯Y金，實施以服裝類、手工制品類、電子商務(wù)類、農(nóng)家樂類、種植養(yǎng)殖類等為特色的“巧媳婦”工程，形成“一村一品一特色”的婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)格局，有效帶動了女性就業(yè)，提高了脫貧成果的穩(wěn)定性。

五、總結(jié)與討論

脫貧攻堅的目標是消除絕對貧困現(xiàn)象，對貧困人口而言就是實現(xiàn)“兩不愁三保障”。國內(nèi)外實踐證明，擺脫絕對貧困的人群往往還是相對貧困人口，具有穩(wěn)定性差、抗風(fēng)險性弱、返貧風(fēng)險高等特點，因此貧困縣摘帽后鞏固拓展脫貧成果具有十分重要的意義?！斑M一步提高脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成果、縮小相對貧困的關(guān)鍵，還在于以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，通過進一步深化結(jié)構(gòu)性改革，提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力，為貧困人口創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，提供更多的發(fā)展和就業(yè)機會，提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)質(zhì)量，實現(xiàn)包容性、益貧性增長。”[22]

鞏固拓展脫貧成果是精準扶貧精準脫貧基本方略的自然延伸，是“脫貧成效”贏得人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，贏得脫貧攻堅的偉大勝利是“莊嚴承諾”“一諾千金”。堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，建立穩(wěn)定脫貧長效機制，做到“脫真貧、真脫貧”，“脫貧成效”要得到人民的認可，經(jīng)得起歷史檢驗。剛剛實現(xiàn)脫貧目標的農(nóng)戶、社區(qū)和貧困地區(qū)，在自然、市場等多重風(fēng)險因素的侵襲下，存在較高返貧風(fēng)險，需要在一定時期內(nèi)保持政策的延續(xù)性，建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，對于防止返貧具有重要意義。

鞏固拓展脫貧成果是做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的重要內(nèi)容，是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)進程的客觀要求。黨的十九大報告描繪了未來中國特色社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的宏偉藍圖，指明了未來改革與發(fā)展的前進方向。實現(xiàn)脫貧攻堅總體目標，不僅是全面建成小康社會的標志性指標，也是為全面實施鄉(xiāng)村振興補短板、打基礎(chǔ)的關(guān)鍵之舉。通過實施脫貧攻堅戰(zhàn)略，貧困縣縣域經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善，初步形成了內(nèi)生動力和良好發(fā)展態(tài)勢，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了較好基礎(chǔ)。鞏固拓展脫貧成果著眼于進一步夯實基礎(chǔ)，提振內(nèi)生動能，保持良好發(fā)展態(tài)勢，在新一輪發(fā)展的機遇期就會乘勢而起，贏得更大的勝利。

鞏固拓展脫貧成果是進一步完善縣域治理體系提升治理能力的需要，是縣域推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。縣一級在中國國家治理體系中是非常重要的層級，不僅是重要的行政單元、發(fā)展單元，也是基本的治理單元，縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在脫貧攻堅過程中，縣域不僅是各項政策資源下沉到基層的前線指揮所，也是改革與創(chuàng)新的前沿陣地。圍繞著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，縣域治理領(lǐng)域各項改革措施密集出臺，解決了一些長期想解決卻解決不了、解決不好的問題，形成了眾多體制機制創(chuàng)新。這些創(chuàng)新成果，不僅對于脫貧攻堅促進貧困治理體系形成本身具有意義，也為未來縣域治理的其他領(lǐng)域?qū)嵺`提供可資借鑒的方案。因此，鞏固拓展脫貧成果，著眼于將這些創(chuàng)新做法、經(jīng)驗?zāi)Ｊ郊皶r轉(zhuǎn)化為縣域治理的制度化安排，從而更好提升縣域治理水平。

鞏固拓展脫貧成果是加強黨對縣域農(nóng)村工作及相關(guān)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。實現(xiàn)脫貧攻堅，兌現(xiàn)“莊嚴承諾”起到了“徙木立信”的作用，高質(zhì)量實現(xiàn)脫貧摘帽，凝聚了黨心民心，高標準貫徹精準扶貧精準脫貧基本方略，讓老百姓增強了對黨的政策的理解與認同，堅定了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的信心。在此意義上，鞏固拓展脫貧成果，實際上就是鞏固黨的建設(shè)的成果，體現(xiàn)了鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。

綜上所述，對于“摘帽縣”而言，鞏固拓展脫貧成果是其當(dāng)前最為重要的任務(wù)。不僅有利于建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，而且有助于縣域持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)，有利于縣域治理體系的完善和治理能力的提升。鑒于此，應(yīng)著力克服“歇腳松勁”的思想，提升政治站位，做到思想上不松懈、政策上不松勁，及時鞏固拓展脫貧成果，最大化打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利果實。在鞏固拓展脫貧成果過程中，要從政策體系、組織體系、保障體系等關(guān)鍵點全方位發(fā)力，突出改革創(chuàng)新思維，久久為功。在政策體系建設(shè)方面，要守好農(nóng)村社會安全網(wǎng)，保持良好的發(fā)展態(tài)勢，在生產(chǎn)扶持、就業(yè)扶持等方面保持政策的穩(wěn)定性，并因應(yīng)發(fā)展形勢變動及時調(diào)整政策。在組織體系方面，要堅持黨建引領(lǐng)，堅持以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，協(xié)調(diào)各方積極力量，增強政策之間、部門之間的協(xié)同性。在保障體系方面，應(yīng)著力加強政治保障、組織保障體系，在土地政策、投融資政策方面，形成有力保障和支撐。特別是，應(yīng)著眼鞏固拓展脫貧成果與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接。對于貧困縣而言，鞏固拓展脫貧成果是為鄉(xiāng)村振興打基礎(chǔ)的工作，應(yīng)在一定時期內(nèi)保持攻堅目標不變，在鞏固拓展脫貧成果提升脫貧質(zhì)量的過程中，夯實貧困村實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。