龔 冰 呂 方

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心，北京 100125；2.華中師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，武漢 430079)

一、引 言

郡縣治、天下安。習(xí)近平總書(shū)記指出，縣域治理最大的特點(diǎn)是既“接天線”又“接地氣”。對(duì)上，要貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)中央和省市的工作部署；對(duì)下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。縣一級(jí)工作做好了，黨和國(guó)家全局工作就有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[1]?；赝袊?guó)減貧道路的歷史演進(jìn)，不難發(fā)現(xiàn)，以縣為單元的扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)方式是中國(guó)國(guó)家貧困治理體系中始終堅(jiān)持的路徑與方法，有效推進(jìn)縣域貧困治理對(duì)國(guó)家扶貧事業(yè)的全局具有支撐性和基礎(chǔ)性意義。20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)政府組建了專門(mén)的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)，開(kāi)啟了政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)。為了保障各項(xiàng)財(cái)政投入、政策支持投向精準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)范圍內(nèi)識(shí)別出386個(gè)貧困縣。此后，根據(jù)各時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)的變化，先后三次調(diào)整了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的名單。各省亦參照中央辦法，在省內(nèi)識(shí)別省定扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要(2011—2020)》頒布，為配合綱要實(shí)施，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組公布了新一輪國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣，前者592個(gè)，后者680個(gè)，剔除重合部分，兩者共計(jì)832個(gè)縣，構(gòu)成了新時(shí)期國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)。按照中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求，到2020年要實(shí)現(xiàn)所有貧困縣全部摘帽。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧工作重要論述為指引，國(guó)家貧困治理體系經(jīng)歷著密集的調(diào)整與優(yōu)化[2]，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)國(guó)家貧困治理供給側(cè)創(chuàng)新[3]，國(guó)家貧困治理體系現(xiàn)代化程度和治理能力顯著提升[4]，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力的支撐和保障[5]。截至2018年底，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人下降到1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)[6]，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入年均實(shí)際增長(zhǎng)10%，實(shí)際增速比全國(guó)農(nóng)村平均水平高2.3個(gè)百分點(diǎn)。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村平均水平的71%，比2012年提高8.9個(gè)百分點(diǎn)[6]，與全國(guó)農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小，已經(jīng)有436個(gè)縣通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，成功實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。這些成就標(biāo)志著全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了重大的決定性進(jìn)展，為保證時(shí)間節(jié)點(diǎn)高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)既定目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著超過(guò)半數(shù)的貧困縣成功實(shí)現(xiàn)“摘帽”，全面認(rèn)識(shí)貧困縣在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中取得的成果，準(zhǔn)確把握“摘帽縣”在鞏固、提升和轉(zhuǎn)化脫貧成果方面面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)理論建設(shè)和政策發(fā)展都具有非常重要的意義，特別是對(duì)于貧困縣謀劃好“后摘帽”工作具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

然而，從知識(shí)界對(duì)縣域脫貧攻堅(jiān)的研究來(lái)看，主要成果集中在對(duì)縣域貧困問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧動(dòng)力機(jī)制，以及對(duì)國(guó)家減貧政策在縣域的實(shí)踐過(guò)程及其成效的考察幾個(gè)方面。在縣域貧困問(wèn)題研究方面，鐘少穎、何則基于GIS空間分析法，分析了貧困縣分布規(guī)律、致貧原因和資源稟賦，并提出了可能的減貧路徑[7]；周蕾等探討影響縣域財(cái)富空間分布的地形環(huán)境動(dòng)因，主張通過(guò)政府主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)向貧困縣布局的方式推動(dòng)趨于平衡發(fā)展[8]；鄭長(zhǎng)德基于四川省連片特困地區(qū)縣的經(jīng)驗(yàn)材料，驗(yàn)證了族群多樣性對(duì)貧困的影響，認(rèn)為族群關(guān)系的和諧對(duì)于緩解貧困有著積極影響[9]；陸益龍教授針對(duì)農(nóng)村連片貧困問(wèn)題的性質(zhì)和成因，倡導(dǎo)宏觀、中觀與微觀相統(tǒng)一的扶貧政策和制度體系建設(shè)[10]。在貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧動(dòng)力機(jī)制研究方面，方迎春基于2008—2014年縣級(jí)面板數(shù)據(jù)分析提出，新時(shí)期區(qū)域發(fā)展仍然是緩解縣域貧困的有效方式[11]；王守坤研究發(fā)現(xiàn)相對(duì)于地理發(fā)展條件相似的周邊非國(guó)家級(jí)貧困縣，國(guó)家級(jí)貧困縣具有更大的城鄉(xiāng)收入差距，因此促進(jìn)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將有效促進(jìn)減貧[12]；楊穎通過(guò)對(duì)政府不同支出方式減貧效應(yīng)的量化研究提出，應(yīng)及時(shí)調(diào)整政府公共支出的投資方向與結(jié)構(gòu)，以期更好發(fā)揮公共支出促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減緩貧困的作用[13]；此外，知識(shí)界還關(guān)注了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系[14]等議題。在縣域減貧實(shí)踐及其成效研究方面，葉慧等以湖北省案例研究為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合以推動(dòng)縣域減貧[15]。李祖佩以某國(guó)家級(jí)貧困縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)行的案例研究為基礎(chǔ)，討論了國(guó)家政策干預(yù)與基層社會(huì)治理變遷的關(guān)系[16]。

總體而言，既有研究對(duì)于我們理解縣域貧困問(wèn)題的成因及減貧干預(yù)的重點(diǎn)具有重要的啟示意義，但整體性關(guān)注縣域貧困治理的理論與方法，如何認(rèn)識(shí)脫貧摘帽成果及如何鞏固脫貧成果的研究卻并不多見(jiàn)。鑒于此，本研究首先從“目標(biāo)-主體-方法”三位一體的視角入手，提出“以縣域?yàn)閱卧呢毨е卫怼闭J(rèn)識(shí)框架，并以此框架為基礎(chǔ)討論應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確把握縣域脫貧摘帽的成果與意義；繼而以河南省開(kāi)封市蘭考縣的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，分析貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽以后面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，以及如何有效鞏固拓展脫貧成果。

二、“目標(biāo)-主體-方法”：一個(gè)關(guān)于“縣域貧困治理”的知識(shí)框架

眾所周知，中國(guó)減貧事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就，被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為減貧治理的“中國(guó)道路”。其基本經(jīng)驗(yàn)之一在于始終堅(jiān)持黨對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮?？h域脫貧攻堅(jiān)為整體性觀察中國(guó)減貧道路及其經(jīng)驗(yàn)提供了絕佳視角。一方面，隨著全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開(kāi)啟，黨中央、國(guó)務(wù)院明確了實(shí)現(xiàn)所有貧困縣全面脫貧摘帽是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體目標(biāo)之一。即在2020年以前，通過(guò)攻堅(jiān)式扶貧的方式，迅速補(bǔ)齊縣域各項(xiàng)短板，改善貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境，增強(qiáng)其發(fā)展內(nèi)生動(dòng)能，是全面建成小康社會(huì)背景下脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)贏得勝利的重要效標(biāo)。另一方面，在“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制中，縣一級(jí)直接面對(duì)貧困村和貧困農(nóng)戶開(kāi)展工作，負(fù)責(zé)將國(guó)家層面的決策部署結(jié)合地方實(shí)際，有序貫徹、統(tǒng)籌推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，我們可以從目標(biāo)、主體和方法三個(gè)維度來(lái)理解以縣域?yàn)閱卧呢毨е卫怼?/p>

(一)目標(biāo)：“縣摘帽、村出列、戶脫貧”

自中國(guó)政府于1986年首次認(rèn)定國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣以來(lái)，雖歷經(jīng)數(shù)次“有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整，但從總量上看，貧困縣數(shù)量一直沒(méi)有減少。由于“窮帽子”往往能夠帶來(lái)相應(yīng)的資源投入，以往一些貧困縣不愿意摘帽，甚至以“貧”為榮，滋生了“等靠要”的思想，發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。新時(shí)期，貧困縣實(shí)現(xiàn)全部脫貧摘帽迎來(lái)了歷史性的機(jī)遇。一方面，隨著國(guó)家財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，財(cái)政扶貧投入逐年增長(zhǎng)，為整體性解決絕對(duì)貧困問(wèn)題提供了基礎(chǔ)；另一方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的深度調(diào)整和城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)迎來(lái)了實(shí)現(xiàn)全面消除絕對(duì)貧困，提振縣域發(fā)展動(dòng)能的絕佳機(jī)遇。因此，2015年11月，中央扶貧工作會(huì)議以后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，《決定》明確脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)，即到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[17]。2016年4月28日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門(mén)印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》，明確了貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序。值得注意的是，貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，內(nèi)在地包含著貧困村出列和貧困人口脫貧目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。

(二)主體：“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”

貧困治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，相對(duì)于高層級(jí)的決策者而言，市縣及以下的基層行動(dòng)者掌握著更為豐富的“情境知識(shí)”，因此合理賦權(quán)基層，讓基層行動(dòng)者有效參與減貧與發(fā)展的決策和執(zhí)行，在各項(xiàng)政策資源和社會(huì)資源的傳遞過(guò)程中，發(fā)揮主體作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效的貧困治理具有根本性的意義[18]。進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段，中國(guó)國(guó)家貧困治理體系進(jìn)一步鞏固和完善了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的管理機(jī)制，明確縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任。其主要職責(zé)包括：制定脫貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃，優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實(shí)各項(xiàng)政策措施；指導(dǎo)鄉(xiāng)、村組織實(shí)施貧困村、貧困人口建檔立卡和退出工作，對(duì)貧困村、貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出情況進(jìn)行檢查考核；制定鄉(xiāng)、村落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的指導(dǎo)意見(jiàn)并監(jiān)督實(shí)施，因地制宜，分類指導(dǎo)，保證貧困退出的真實(shí)性、有效性；指導(dǎo)鄉(xiāng)、村加強(qiáng)政策宣傳，充分調(diào)動(dòng)貧困群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，把脫貧攻堅(jiān)政策措施落實(shí)到村到戶到人，以及堅(jiān)持抓黨建促脫貧攻堅(jiān)，強(qiáng)化貧困村基層黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)和穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍等方面[19]。

從對(duì)縣級(jí)黨委政府在脫貧攻堅(jiān)中的職責(zé)定位可以看出，縣域脫貧攻堅(jiān)涵蓋了政策制定、政策執(zhí)行、保障機(jī)制建設(shè)等多方面的內(nèi)容。并且，縣一級(jí)的工作覆蓋了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)退出的全過(guò)程，為了推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”基本方略的有效貫徹，涉及大量的配套改革事務(wù)[20]?？梢哉f(shuō)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的過(guò)程，也是推動(dòng)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程。此外，還應(yīng)看到縣域脫貧攻堅(jiān)直接面對(duì)老百姓，直接接觸群眾工作，人民群眾能否從國(guó)家政策中有實(shí)實(shí)在在的獲得感，是否在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中增進(jìn)對(duì)國(guó)家政策的認(rèn)同和對(duì)執(zhí)政黨的真心擁護(hù)，很大程度上取決于縣域脫貧攻堅(jiān)工作做得是否扎實(shí)，是否有成效，是否扶到了點(diǎn)上、扶到了根上、扶到了心里。

(三)方法：“以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”

習(xí)近平總書(shū)記指出：“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來(lái)抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局?！盵21]過(guò)去三十多年間，中國(guó)政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)之所以能夠取得舉世矚目的成就，其基本經(jīng)驗(yàn)之一在于始終加強(qiáng)黨對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮好中國(guó)特色社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性?？h級(jí)是統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作有序開(kāi)展的“一線戰(zhàn)場(chǎng)”，縣域堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，體現(xiàn)在縣級(jí)黨委政府把脫貧攻堅(jiān)作為“頭等大事”和“第一民生工程”來(lái)抓，將制度優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)，最大限度地聚合各種資源，把分散的項(xiàng)目、資金、人力有效整合，向脫貧攻堅(jiān)聚焦，更好地運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量、三種機(jī)制，形成強(qiáng)大合力，從而為贏得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利提供制度上、組織上、資源上的保障。

要之，縣域貧困治理不僅僅是完成脫貧攻堅(jiān)既定目標(biāo)的過(guò)程，以縣域?yàn)橹黧w的貧困治理和縣域堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的實(shí)踐方略，構(gòu)成了對(duì)縣域貧困治理的完整理解?！澳繕?biāo)-主體-方法”三位一體的縣域貧困治理框架，不僅為我們豐富縣域貧困治理的研究提供了綜合性的視角，也為我們準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握縣域“脫貧摘帽”的各方面成果提供了有益的啟示。

三、理解貧困縣“脫貧摘帽”的多方面成果

從上述“目標(biāo)-主體-方法”三位一體的縣域貧困治理研究知識(shí)框架出發(fā)，結(jié)合已脫貧摘帽縣的經(jīng)驗(yàn)，則不難發(fā)現(xiàn)貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的成果是多個(gè)層面的。其直接成果體現(xiàn)在高質(zhì)量完成了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)，為全面建成小康社會(huì)補(bǔ)齊了“突出短板”。其間接成果則體現(xiàn)在，貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌顯著改善，后續(xù)發(fā)展有了良好基礎(chǔ)；探索出了一套科學(xué)、高效的縣域治理體系，縣域治理能力顯著提升；黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

首先，實(shí)現(xiàn)了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)，為全面建成小康社會(huì)補(bǔ)齊了“突出短板”。全面建成小康社會(huì)，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)突出短板的重大戰(zhàn)略部署。2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確脫貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)。經(jīng)過(guò)不懈努力，已脫貧摘帽縣實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)，貧困人口實(shí)現(xiàn)了“兩不愁、三保障”的目標(biāo)，縣域內(nèi)——特別是縣域貧困村——基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)明顯改善，自我發(fā)展能力初步形成，各項(xiàng)指標(biāo)明顯提升，為全面建成小康社會(huì)補(bǔ)齊了“突出短板”。

其次，脫貧攻堅(jiān)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌顯著改善，為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。在縣域?qū)用?，以脫貧攻?jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局是總的方法和根本路徑。隨著脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策部署落地，縣域產(chǎn)業(yè)體系、城鎮(zhèn)化體系初步形成，教育、醫(yī)療、文化等各項(xiàng)民生事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，縣域發(fā)展的軟、硬件條件有了較大改善，這無(wú)疑為脫貧摘帽縣搶抓新一輪發(fā)展機(jī)遇奠定了較好基礎(chǔ)。

再次，脫貧攻堅(jiān)引領(lǐng)改革深化，探索形成了縣域治理的有效模式。實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的過(guò)程，也是貧困縣全面深化縣域各領(lǐng)域改革，推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程。圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一些長(zhǎng)期困擾縣域治理的難點(diǎn)問(wèn)題有了針對(duì)性的解決方案?？h域各項(xiàng)政策之間、各部門(mén)之間的協(xié)同性顯著增強(qiáng)，政策執(zhí)行的最后一公里問(wèn)題得以有效克服。事實(shí)證明，已脫貧摘帽縣的縣域治理體系不斷完善，治理能力有了大幅提升。

最后，黨的基層組織凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)，執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。黨對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)國(guó)家減貧治理體系最為鮮明的特征，也是最大的政治優(yōu)勢(shì)。縣域脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，黨建扶貧領(lǐng)域“黨政雙主官任組長(zhǎng)”“五級(jí)書(shū)記一起抓扶貧”、駐村工作隊(duì)和第一書(shū)記、基層組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、作風(fēng)建設(shè)等制度安排，為各項(xiàng)工作有序開(kāi)展、有力推進(jìn)提供了強(qiáng)勁的政治保障和制度保障。深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，實(shí)際上就是踐行黨“實(shí)事求是”思想路線和從“群眾中來(lái)到群眾中去”工作路線的生動(dòng)體現(xiàn)。以脫貧攻堅(jiān)為抓手，黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)，隨著各項(xiàng)政策舉措落地，人民群眾有了實(shí)實(shí)在在的獲得感，增進(jìn)了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的政策的認(rèn)同。

四、摘帽貧困縣如何鞏固拓展脫貧成果？——蘭考的案例

2014年，河南省蘭考縣被確定為習(xí)近平總書(shū)記黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記先后兩次親臨蘭考，叮囑蘭考的黨員干部要像焦裕祿那樣到群眾中去，想辦法讓農(nóng)民的錢(qián)袋子盡快鼓起來(lái)。面對(duì)總書(shū)記的囑托，蘭考立下了“三年脫貧、七年小康”的軍令狀。蘭考縣作為焦裕祿精神的發(fā)源地，肩負(fù)著總書(shū)記的殷重囑托，始終將“脫貧摘帽奔小康”作為全縣工作的重中之重。經(jīng)過(guò)兩年多努力，蘭考縣的貧困人口已經(jīng)由2014年7.7萬(wàn)人迅速減少到2018年底只有3127人，貧困發(fā)生率由2014年的11.8%降至2019年的1.27%，縣域經(jīng)濟(jì)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的局面基本形成，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的態(tài)勢(shì)明顯加快，改革創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力持續(xù)增強(qiáng)，人民群眾的幸福指數(shù)大幅提升，各級(jí)黨員干部謀求發(fā)展的信心更加堅(jiān)定，干事創(chuàng)業(yè)的熱情空前高漲。2017年3月27日，河南省政府宣布，經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)估，蘭考縣正式脫貧摘帽。實(shí)現(xiàn)整縣脫貧摘帽以后，蘭考縣堅(jiān)持在思想認(rèn)識(shí)上不懈怠，在政策措施上不松勁，迅速部署和落實(shí)鞏固拓展脫貧成果，推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)各項(xiàng)工作。蘭考在鞏固拓展脫貧摘帽成果方面的主要做法集中體現(xiàn)在以下方面。

(一)摒棄“歇腳緩勁”思想，凝聚鞏固拓展脫貧摘帽成果共識(shí)

蘭考縣委縣政府清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然取得了脫貧攻堅(jiān)的勝利，但在全面建成小康社會(huì)路上，蘭考仍然面臨眾多挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)總量偏小，綜合實(shí)力不夠強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民可支配收入仍低于全省平均水平近37%；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力還沒(méi)有完全形成，對(duì)發(fā)展的支撐作用還沒(méi)有充分發(fā)揮；城鎮(zhèn)化水平偏低，城市功能還不完善，鎮(zhèn)村建設(shè)相對(duì)滯后，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)剛剛起步，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展任務(wù)艱巨；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)還需大幅提升，公共服務(wù)供給能力還需進(jìn)一步加強(qiáng)。特別是整體脫貧之后，部分群眾脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱，農(nóng)民年人均純收入低于4000元的還有近2萬(wàn)人，因?yàn)?zāi)因病因?qū)W返貧隨時(shí)可能發(fā)生；未脫貧人口中喪失勞動(dòng)能力和無(wú)勞動(dòng)能力的占70%，政策兜底任務(wù)還很重；貧困村、非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，集體經(jīng)濟(jì)還比較薄弱。這些問(wèn)題既是蘭考縣急需補(bǔ)齊的工作短板，更是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵制約。同時(shí)，蘭考面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇，蘭考政治優(yōu)勢(shì)明顯，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣、全國(guó)普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)、全省改革發(fā)展和加強(qiáng)黨的建設(shè)綜合試驗(yàn)示范縣等，政策優(yōu)勢(shì)疊加、發(fā)展空間廣闊；省委、省政府深入推進(jìn)“三區(qū)一群”建設(shè)，全面融入國(guó)家“一帶一路”建設(shè)，為蘭考融入全省、全國(guó)和全球發(fā)展大局創(chuàng)造了難得的歷史機(jī)遇。面對(duì)重大發(fā)展機(jī)遇和政策利好，發(fā)展機(jī)遇稍縱即逝，保持脫貧攻堅(jiān)階段形成的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，容不得絲毫懈怠。清醒的認(rèn)識(shí)帶來(lái)了迅速的“穩(wěn)定脫貧奔小康”行動(dòng)。2017年4月18日，蘭考縣舉行了“穩(wěn)定脫貧奔小康誓師大會(huì)”，國(guó)家、省直相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志，曾在蘭考任職的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，全縣副縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣直單位在職人員、企業(yè)單位黨員代表及穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊(duì)隊(duì)員，全縣450個(gè)行政村“兩委”干部，全縣企業(yè)代表等約7000人參加誓師大會(huì)。通過(guò)召開(kāi)誓師大會(huì)、組織干部學(xué)習(xí)、加強(qiáng)宣傳等方式，蘭考全縣上下凝聚起通過(guò)“穩(wěn)定脫貧奔小康”鞏固拓展脫貧摘帽成果的共識(shí)，有效消除了“歇腳緩勁”的思想認(rèn)識(shí)。

(二)以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局

蘭考縣明確“全面建成小康社會(huì)，必須持續(xù)探索縣域治理新途徑，以鞏固拓展脫貧成果為基礎(chǔ)，培育壯大產(chǎn)業(yè)體系，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展”。經(jīng)過(guò)扎實(shí)調(diào)研和縝密論證，蘭考制訂并頒布了《關(guān)于穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會(huì)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，全面部署落實(shí)穩(wěn)定脫貧奔小康各項(xiàng)工作?！兑庖?jiàn)》明確穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會(huì)的總體要求、工作目標(biāo)、重點(diǎn)工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及組織保障體系。成為全縣以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件，為各行業(yè)部門(mén)、各主體有效行動(dòng)提供了指南。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)穩(wěn)定脫貧存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了全面摸查，出臺(tái)了《全縣“穩(wěn)定脫貧整改提升大會(huì)戰(zhàn)”十項(xiàng)工作要求》和《蘭考縣穩(wěn)定脫貧整改提升大會(huì)戰(zhàn)督查巡查工作實(shí)施方案》，并于5月5日組織召開(kāi)專題會(huì)議部署落實(shí)相關(guān)工作。

具體來(lái)說(shuō)，蘭考縣在構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制方面，除了堅(jiān)決貫徹2016年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困縣退出機(jī)制的意見(jiàn)》中關(guān)于“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”要求之外，結(jié)合自身實(shí)際，謀劃了一批有針對(duì)性的政策舉措。主要包括：(1)在保持原結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨支部，與454個(gè)農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對(duì)子，選取后備干部和入黨積極分子，組建454個(gè)穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊(duì)，在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開(kāi)展駐村幫扶。(2)繼續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧，加強(qiáng)貧困家庭勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，重點(diǎn)實(shí)施與蘭考產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)的培訓(xùn)項(xiàng)目。繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，對(duì)脫貧攻堅(jiān)中已經(jīng)培育形成的產(chǎn)業(yè)，持續(xù)在技術(shù)、資金、信息等方面進(jìn)行幫扶；對(duì)尚未形成特色產(chǎn)業(yè)的村，幫助找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、謀劃實(shí)施具體項(xiàng)目。繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障扶貧，加大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障力度，持續(xù)開(kāi)展最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、保險(xiǎn)救助等工作。(3)堅(jiān)持貧困村與非貧困村同步推進(jìn)，持續(xù)加大農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、美麗村莊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，持續(xù)提高公共服務(wù)能力和水平，推動(dòng)農(nóng)村繁榮發(fā)展。(4)圍繞穩(wěn)定提升脫貧成效，探索建立高精度考核指標(biāo)體系，將勞動(dòng)力就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊、集體經(jīng)濟(jì)等方面作為重點(diǎn)考核內(nèi)容，建立臺(tái)賬，強(qiáng)化督導(dǎo)，并將考核結(jié)果作為干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、選拔任用的重要依據(jù)。此外，蘭考堅(jiān)持以“穩(wěn)定脫貧奔小康”統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，通過(guò)培育壯大縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化改革開(kāi)放，著力保障和改善民生、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等手段，將穩(wěn)定脫貧與全面小康有效銜接，爭(zhēng)取在鞏固拓展脫貧成果的基礎(chǔ)上，不斷提升發(fā)展能力和水平。

以貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》要求為根本，蘭考縣陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，構(gòu)筑起穩(wěn)定脫貧奔小康政策體系(“三保障五政策”)，涵蓋了教育保障、醫(yī)療保障、住房保障；產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策、金融支持政策、設(shè)施農(nóng)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)化廠房補(bǔ)助政策等。通過(guò)這些政策，蘭考縣構(gòu)筑起了更加有效的農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)，激活了脫貧農(nóng)戶、脫貧社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的熱情，增強(qiáng)了各項(xiàng)發(fā)展能力。

(三)“黨建引領(lǐng)”成為鞏固拓展脫貧摘帽成果的強(qiáng)大引擎

在脫貧攻堅(jiān)階段，黨建引領(lǐng)為脫貧攻堅(jiān)提供了有力的政治保障和組織保障，有效提升了黨的基層組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。進(jìn)入穩(wěn)定脫貧奔小康階段，蘭考進(jìn)一步加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，推出了多項(xiàng)重要舉措。一是延續(xù)黨政雙主官負(fù)責(zé)的責(zé)任體制?！拔寮?jí)書(shū)記一起抓扶貧”體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)在要求，通過(guò)各級(jí)黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，各項(xiàng)工作得以有序有力推進(jìn)。穩(wěn)定脫貧奔小康同樣是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，蘭考將其視為全縣工作的重中之重，壓實(shí)主體責(zé)任，形成了高效的領(lǐng)導(dǎo)體系。二是強(qiáng)化駐村幫扶。推進(jìn)“支部連支部、攜手奔小康”工作開(kāi)展，在保持原結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨支部，與454個(gè)農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對(duì)子，選取后備干部和入黨積極分子，組建454個(gè)穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊(duì)，在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開(kāi)展駐村幫扶。三是繼續(xù)實(shí)施“雙提升工程”?！疤嵘鶎咏M織服務(wù)能力、提升村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”在脫貧摘帽中發(fā)揮了重要作用。在穩(wěn)定脫貧奔小康階段，繼續(xù)實(shí)施“雙提升工程”，能夠有效提升基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)，從而更好引領(lǐng)農(nóng)戶搶抓發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。四是堅(jiān)持基層黨建“抓兩頭、帶中間”的做法。突出整頓軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織，積極開(kāi)展重樹(shù)“四面紅旗”評(píng)選活動(dòng)，補(bǔ)齊短板，激發(fā)活力。每年按照行政村總數(shù)10%的比例倒排，通過(guò)選派整建隊(duì)伍，吃透村情民意，聯(lián)合會(huì)診定案，開(kāi)展集中整頓，評(píng)估驗(yàn)收問(wèn)責(zé)，建立持續(xù)機(jī)制“六步工作法”，建強(qiáng)支部班子治“弱”，規(guī)范制度運(yùn)行治“亂”，提升“造血”能力治“窮”，推動(dòng)軟弱渙散村黨組織轉(zhuǎn)化升級(jí)。學(xué)習(xí)運(yùn)用焦裕祿樹(shù)立“四面紅旗”的做法，圍繞脫貧攻堅(jiān)、基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊，每半年開(kāi)展一次“紅旗村”評(píng)選表彰，每評(píng)上一面紅旗，給予村干部每月500元工作報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)了村級(jí)組織比學(xué)趕超、晉位爭(zhēng)先的熱情。五是選優(yōu)配強(qiáng)帶頭人。把選好育強(qiáng)村黨支部書(shū)記作為打開(kāi)農(nóng)村工作局面、加快脫貧攻堅(jiān)步伐的“金鑰匙”，著力培養(yǎng)一批能帶領(lǐng)貧困群眾共同致富的骨干力量。

(四)開(kāi)展“一創(chuàng)雙提”活動(dòng)促進(jìn)縣域治理體系和治理能力的優(yōu)化提升

所謂“一創(chuàng)雙提”，指的是蘭考根據(jù)河南省委“蘭考各項(xiàng)工作要在全省當(dāng)標(biāo)桿”的要求，緊緊圍繞建設(shè)區(qū)域副中心城市的奮斗目標(biāo)，緊扣蘭考發(fā)展實(shí)際和群眾新期待，開(kāi)展的“創(chuàng)新思想觀念、提高工作標(biāo)準(zhǔn)、提升發(fā)展環(huán)境”活動(dòng)。通過(guò)廣泛征求意見(jiàn)和充分調(diào)研，蘭考認(rèn)識(shí)到影響和制約蘭考跨越發(fā)展的突出問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益快速發(fā)展的需求與廣大干部群眾相對(duì)滯后的思想觀念之間的矛盾，以及由此產(chǎn)生的工作標(biāo)準(zhǔn)不高、發(fā)展環(huán)境不優(yōu)等問(wèn)題。如果能有效解決這些問(wèn)題，蘭考將邁上科學(xué)發(fā)展的快車道；否則，蘭考將會(huì)在低水平發(fā)展的門(mén)檻內(nèi)長(zhǎng)期徘徊。具體而言，“一提雙創(chuàng)”活動(dòng)重點(diǎn)解決思想觀念、工作標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展環(huán)境三個(gè)方面的問(wèn)題。在實(shí)施“一提雙創(chuàng)”過(guò)程中，蘭考繼續(xù)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，破解縣域治理領(lǐng)域的難題，穩(wěn)步提升縣域治理體系現(xiàn)代化水平和治理能力。我們看到在脫貧攻堅(jiān)階段形成的眾多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，直接轉(zhuǎn)化應(yīng)用到新時(shí)期的工作中，如督查體制改革、放管服改革、社會(huì)信用體系建設(shè)等。

(五)探索實(shí)踐穩(wěn)定脫貧奔小康多元化模式

脫貧摘帽后，蘭考繼續(xù)探索多元化的模式，助推穩(wěn)定脫貧奔小康。如集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策方面，蘭考縣探索提出“盤(pán)活集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)服務(wù)、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)”的思路，財(cái)政、農(nóng)林、水利、金融等部門(mén)出臺(tái)22項(xiàng)扶持措施，這些措施包括整合涉農(nóng)資金向村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目?jī)A斜、土地出讓收益按規(guī)定返還村集體、專項(xiàng)資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交村集體或村集體領(lǐng)辦、創(chuàng)辦的合作社持有和管護(hù)等。在社會(huì)扶貧領(lǐng)域，蘭考堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)、黨群融合、自力更生、勤勞致富”的原則，形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧工作格局。打造“愛(ài)心超市”平臺(tái)，確保幫扶精準(zhǔn)。在全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立32家“愛(ài)心超市”，超市中糧油、衣物、學(xué)生用品等種類不低于30種。以“愛(ài)心超市”缺貨榜等形式向社會(huì)各界有針對(duì)性地征集物資，動(dòng)員機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及黨員干部和群眾捐贈(zèng)衣物，建立網(wǎng)上平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上線下互動(dòng)，讓愛(ài)心資源得到合理配置。脫貧戶通過(guò)“積分”卡，可到愛(ài)心超市按需選取日用品，有效解決了捐贈(zèng)方與貧困戶“供需信息不對(duì)稱”問(wèn)題，讓幫扶更加精準(zhǔn)，貧困群眾的獲得感和幸福感得到提升。此外，蘭考通過(guò)推進(jìn)蘭考版“扶貧車間”——巧媳婦工廠建設(shè)，促家風(fēng)帶社風(fēng)。全縣以促進(jìn)婦女創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新增收致富為目的，為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，實(shí)施以服裝類、手工制品類、電子商務(wù)類、農(nóng)家樂(lè)類、種植養(yǎng)殖類等為特色的“巧媳婦”工程，形成“一村一品一特色”的婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)格局，有效帶動(dòng)了女性就業(yè)，提高了脫貧成果的穩(wěn)定性。

五、總結(jié)與討論

脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，對(duì)貧困人口而言就是實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，擺脫絕對(duì)貧困的人群往往還是相對(duì)貧困人口，具有穩(wěn)定性差、抗風(fēng)險(xiǎn)性弱、返貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，因此貧困縣摘帽后鞏固拓展脫貧成果具有十分重要的意義?！斑M(jìn)一步提高脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成果、縮小相對(duì)貧困的關(guān)鍵，還在于以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，通過(guò)進(jìn)一步深化結(jié)構(gòu)性改革，提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力，為貧困人口創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，提供更多的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)包容性、益貧性增長(zhǎng)?！盵22]

鞏固拓展脫貧成果是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的自然延伸，是“脫貧成效”贏得人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，贏得脫貧攻堅(jiān)的偉大勝利是“莊嚴(yán)承諾”“一諾千金”。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，建立穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，做到“脫真貧、真脫貧”，“脫貧成效”要得到人民的認(rèn)可，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。剛剛實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的農(nóng)戶、社區(qū)和貧困地區(qū)，在自然、市場(chǎng)等多重風(fēng)險(xiǎn)因素的侵襲下，存在較高返貧風(fēng)險(xiǎn)，需要在一定時(shí)期內(nèi)保持政策的延續(xù)性，建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于防止返貧具有重要意義。

鞏固拓展脫貧成果是做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的重要內(nèi)容，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程的客觀要求。黨的十九大報(bào)告描繪了未來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，指明了未來(lái)改革與發(fā)展的前進(jìn)方向。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)，不僅是全面建成小康社會(huì)的標(biāo)志性指標(biāo)，也是為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興補(bǔ)短板、打基礎(chǔ)的關(guān)鍵之舉。通過(guò)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，貧困縣縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌顯著改善，初步形成了內(nèi)生動(dòng)力和良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了較好基礎(chǔ)。鞏固拓展脫貧成果著眼于進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，提振內(nèi)生動(dòng)能，保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，在新一輪發(fā)展的機(jī)遇期就會(huì)乘勢(shì)而起，贏得更大的勝利。

鞏固拓展脫貧成果是進(jìn)一步完善縣域治理體系提升治理能力的需要，是縣域推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?？h一級(jí)在中國(guó)國(guó)家治理體系中是非常重要的層級(jí)，不僅是重要的行政單元、發(fā)展單元，也是基本的治理單元，縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，縣域不僅是各項(xiàng)政策資源下沉到基層的前線指揮所，也是改革與創(chuàng)新的前沿陣地。圍繞著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，縣域治理領(lǐng)域各項(xiàng)改革措施密集出臺(tái)，解決了一些長(zhǎng)期想解決卻解決不了、解決不好的問(wèn)題，形成了眾多體制機(jī)制創(chuàng)新。這些創(chuàng)新成果，不僅對(duì)于脫貧攻堅(jiān)促進(jìn)貧困治理體系形成本身具有意義，也為未來(lái)縣域治理的其他領(lǐng)域?qū)嵺`提供可資借鑒的方案。因此，鞏固拓展脫貧成果，著眼于將這些創(chuàng)新做法、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ郊皶r(shí)轉(zhuǎn)化為縣域治理的制度化安排，從而更好提升縣域治理水平。

鞏固拓展脫貧成果是加強(qiáng)黨對(duì)縣域農(nóng)村工作及相關(guān)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，兌現(xiàn)“莊嚴(yán)承諾”起到了“徙木立信”的作用，高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，凝聚了黨心民心，高標(biāo)準(zhǔn)貫徹精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，讓老百姓增強(qiáng)了對(duì)黨的政策的理解與認(rèn)同，堅(jiān)定了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的信心。在此意義上，鞏固拓展脫貧成果，實(shí)際上就是鞏固黨的建設(shè)的成果，體現(xiàn)了鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。

綜上所述，對(duì)于“摘帽縣”而言，鞏固拓展脫貧成果是其當(dāng)前最為重要的任務(wù)。不僅有利于建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，而且有助于縣域持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)，有利于縣域治理體系的完善和治理能力的提升。鑒于此，應(yīng)著力克服“歇腳松勁”的思想，提升政治站位，做到思想上不松懈、政策上不松勁，及時(shí)鞏固拓展脫貧成果，最大化打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利果實(shí)。在鞏固拓展脫貧成果過(guò)程中，要從政策體系、組織體系、保障體系等關(guān)鍵點(diǎn)全方位發(fā)力，突出改革創(chuàng)新思維，久久為功。在政策體系建設(shè)方面，要守好農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)，保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在生產(chǎn)扶持、就業(yè)扶持等方面保持政策的穩(wěn)定性，并因應(yīng)發(fā)展形勢(shì)變動(dòng)及時(shí)調(diào)整政策。在組織體系方面，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，協(xié)調(diào)各方積極力量，增強(qiáng)政策之間、部門(mén)之間的協(xié)同性。在保障體系方面，應(yīng)著力加強(qiáng)政治保障、組織保障體系，在土地政策、投融資政策方面，形成有力保障和支撐。特別是，應(yīng)著眼鞏固拓展脫貧成果與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接。對(duì)于貧困縣而言，鞏固拓展脫貧成果是為鄉(xiāng)村振興打基礎(chǔ)的工作，應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)保持攻堅(jiān)目標(biāo)不變，在鞏固拓展脫貧成果提升脫貧質(zhì)量的過(guò)程中，夯實(shí)貧困村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。