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        “摘帽縣”如何鞏固拓展脫貧成果?
        ——基于蘭考縣案例的思考

        2020-03-11 06:05:52
        甘肅社會科學(xué) 2020年1期
        關(guān)鍵詞:蘭考摘帽貧困縣

        龔 冰 呂 方

        (1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心,北京 100125;2.華中師范大學(xué) 社會學(xué)院,武漢 430079)

        一、引 言

        郡縣治、天下安。習(xí)近平總書記指出,縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”。對上,要貫徹黨的路線方針政策,落實中央和省市的工作部署;對下,要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),促進發(fā)展、服務(wù)民生?;A(chǔ)不牢,地動山搖。縣一級工作做好了,黨和國家全局工作就有了堅實基礎(chǔ)[1]?;赝袊鴾p貧道路的歷史演進,不難發(fā)現(xiàn),以縣為單元的扶貧開發(fā)推進方式是中國國家貧困治理體系中始終堅持的路徑與方法,有效推進縣域貧困治理對國家扶貧事業(yè)的全局具有支撐性和基礎(chǔ)性意義。20世紀80年代中期,中國政府組建了專門的扶貧開發(fā)工作機構(gòu),開啟了政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)事業(yè)。為了保障各項財政投入、政策支持投向精準,當(dāng)時國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組按照嚴格標準在全國范圍內(nèi)識別出386個貧困縣。此后,根據(jù)各時期扶貧開發(fā)形勢的變化,先后三次調(diào)整了國家扶貧開發(fā)工作重點縣的名單。各省亦參照中央辦法,在省內(nèi)識別省定扶貧開發(fā)工作重點縣。2011年,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要(2011—2020)》頒布,為配合綱要實施,經(jīng)過嚴格的認定標準和程序,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組公布了新一輪國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣,前者592個,后者680個,剔除重合部分,兩者共計832個縣,構(gòu)成了新時期國家扶貧開發(fā)工作的重點。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求,到2020年要實現(xiàn)所有貧困縣全部摘帽。

        黨的十八大以來,以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述為指引,國家貧困治理體系經(jīng)歷著密集的調(diào)整與優(yōu)化[2],通過持續(xù)推進國家貧困治理供給側(cè)創(chuàng)新[3],國家貧困治理體系現(xiàn)代化程度和治理能力顯著提升[4],為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力的支撐和保障[5]。截至2018年底,中國農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬人下降到1660萬人,貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%,累計下降8.5個百分點[6],貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入年均實際增長10%,實際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.3個百分點。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國農(nóng)村平均水平的71%,比2012年提高8.9個百分點[6],與全國農(nóng)村平均水平的差距進一步縮小,已經(jīng)有436個縣通過國家驗收,成功實現(xiàn)脫貧摘帽。這些成就標志著全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了重大的決定性進展,為保證時間節(jié)點高質(zhì)量完成脫貧攻堅既定目標打下了堅實基礎(chǔ)。隨著超過半數(shù)的貧困縣成功實現(xiàn)“摘帽”,全面認識貧困縣在脫貧攻堅過程中取得的成果,準確把握“摘帽縣”在鞏固、提升和轉(zhuǎn)化脫貧成果方面面臨的形勢和挑戰(zhàn),對于推動中國扶貧開發(fā)理論建設(shè)和政策發(fā)展都具有非常重要的意義,特別是對于貧困縣謀劃好“后摘帽”工作具有很強的現(xiàn)實意義。

        然而,從知識界對縣域脫貧攻堅的研究來看,主要成果集中在對縣域貧困問題的認識、貧困縣經(jīng)濟發(fā)展與減貧動力機制,以及對國家減貧政策在縣域的實踐過程及其成效的考察幾個方面。在縣域貧困問題研究方面,鐘少穎、何則基于GIS空間分析法,分析了貧困縣分布規(guī)律、致貧原因和資源稟賦,并提出了可能的減貧路徑[7];周蕾等探討影響縣域財富空間分布的地形環(huán)境動因,主張通過政府主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)向貧困縣布局的方式推動趨于平衡發(fā)展[8];鄭長德基于四川省連片特困地區(qū)縣的經(jīng)驗材料,驗證了族群多樣性對貧困的影響,認為族群關(guān)系的和諧對于緩解貧困有著積極影響[9];陸益龍教授針對農(nóng)村連片貧困問題的性質(zhì)和成因,倡導(dǎo)宏觀、中觀與微觀相統(tǒng)一的扶貧政策和制度體系建設(shè)[10]。在貧困縣經(jīng)濟發(fā)展與減貧動力機制研究方面,方迎春基于2008—2014年縣級面板數(shù)據(jù)分析提出,新時期區(qū)域發(fā)展仍然是緩解縣域貧困的有效方式[11];王守坤研究發(fā)現(xiàn)相對于地理發(fā)展條件相似的周邊非國家級貧困縣,國家級貧困縣具有更大的城鄉(xiāng)收入差距,因此促進勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將有效促進減貧[12];楊穎通過對政府不同支出方式減貧效應(yīng)的量化研究提出,應(yīng)及時調(diào)整政府公共支出的投資方向與結(jié)構(gòu),以期更好發(fā)揮公共支出促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與減緩貧困的作用[13];此外,知識界還關(guān)注了縣域經(jīng)濟增長與減貧的關(guān)系[14]等議題。在縣域減貧實踐及其成效研究方面,葉慧等以湖北省案例研究為基礎(chǔ),倡導(dǎo)進一步加強涉農(nóng)資金整合以推動縣域減貧[15]。李祖佩以某國家級貧困縣涉農(nóng)項目運行的案例研究為基礎(chǔ),討論了國家政策干預(yù)與基層社會治理變遷的關(guān)系[16]。

        總體而言,既有研究對于我們理解縣域貧困問題的成因及減貧干預(yù)的重點具有重要的啟示意義,但整體性關(guān)注縣域貧困治理的理論與方法,如何認識脫貧摘帽成果及如何鞏固脫貧成果的研究卻并不多見。鑒于此,本研究首先從“目標-主體-方法”三位一體的視角入手,提出“以縣域為單元的貧困治理”認識框架,并以此框架為基礎(chǔ)討論應(yīng)當(dāng)如何準確把握縣域脫貧摘帽的成果與意義;繼而以河南省開封市蘭考縣的經(jīng)驗為基礎(chǔ),分析貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽以后面臨的形勢與挑戰(zhàn),以及如何有效鞏固拓展脫貧成果。

        二、“目標-主體-方法”:一個關(guān)于“縣域貧困治理”的知識框架

        眾所周知,中國減貧事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就,被國際社會譽為減貧治理的“中國道路”。其基本經(jīng)驗之一在于始終堅持黨對扶貧開發(fā)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),堅持政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮??h域脫貧攻堅為整體性觀察中國減貧道路及其經(jīng)驗提供了絕佳視角。一方面,隨著全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅戰(zhàn)開啟,黨中央、國務(wù)院明確了實現(xiàn)所有貧困縣全面脫貧摘帽是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總體目標之一。即在2020年以前,通過攻堅式扶貧的方式,迅速補齊縣域各項短板,改善貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境,增強其發(fā)展內(nèi)生動能,是全面建成小康社會背景下脫貧攻堅戰(zhàn)贏得勝利的重要效標。另一方面,在“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的扶貧開發(fā)管理體制中,縣一級直接面對貧困村和貧困農(nóng)戶開展工作,負責(zé)將國家層面的決策部署結(jié)合地方實際,有序貫徹、統(tǒng)籌推進。具體來說,我們可以從目標、主體和方法三個維度來理解以縣域為單元的貧困治理。

        (一)目標:“縣摘帽、村出列、戶脫貧”

        自中國政府于1986年首次認定國家扶貧開發(fā)工作重點縣以來,雖歷經(jīng)數(shù)次“有進有出”的動態(tài)調(diào)整,但從總量上看,貧困縣數(shù)量一直沒有減少。由于“窮帽子”往往能夠帶來相應(yīng)的資源投入,以往一些貧困縣不愿意摘帽,甚至以“貧”為榮,滋生了“等靠要”的思想,發(fā)展的內(nèi)生動力不足。新時期,貧困縣實現(xiàn)全部脫貧摘帽迎來了歷史性的機遇。一方面,隨著國家財力的不斷增長,財政扶貧投入逐年增長,為整體性解決絕對貧困問題提供了基礎(chǔ);另一方面,隨著中國經(jīng)濟發(fā)展模式的深度調(diào)整和城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變,中西部欠發(fā)達地區(qū)迎來了實現(xiàn)全面消除絕對貧困,提振縣域發(fā)展動能的絕佳機遇。因此,2015年11月,中央扶貧工作會議以后,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》),《決定》明確脫貧攻堅的總體目標,即到2020年,穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困[17]。2016年4月28日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》,明確了貧困縣退出的標準和程序。值得注意的是,貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽,內(nèi)在地包含著貧困村出列和貧困人口脫貧目標的同步實現(xiàn)。

        (二)主體:“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”

        貧困治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,從信息經(jīng)濟學(xué)的視角來看,相對于高層級的決策者而言,市縣及以下的基層行動者掌握著更為豐富的“情境知識”,因此合理賦權(quán)基層,讓基層行動者有效參與減貧與發(fā)展的決策和執(zhí)行,在各項政策資源和社會資源的傳遞過程中,發(fā)揮主體作用,對于實現(xiàn)有效的貧困治理具有根本性的意義[18]。進入脫貧攻堅階段,中國國家貧困治理體系進一步鞏固和完善了“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的管理機制,明確縣級黨委和政府承擔(dān)脫貧攻堅主體責(zé)任。其主要職責(zé)包括:制定脫貧攻堅實施規(guī)劃,優(yōu)化配置各類資源要素,組織落實各項政策措施;指導(dǎo)鄉(xiāng)、村組織實施貧困村、貧困人口建檔立卡和退出工作,對貧困村、貧困人口精準識別和精準退出情況進行檢查考核;制定鄉(xiāng)、村落實精準扶貧精準脫貧的指導(dǎo)意見并監(jiān)督實施,因地制宜,分類指導(dǎo),保證貧困退出的真實性、有效性;指導(dǎo)鄉(xiāng)、村加強政策宣傳,充分調(diào)動貧困群眾的主動性和創(chuàng)造性,把脫貧攻堅政策措施落實到村到戶到人,以及堅持抓黨建促脫貧攻堅,強化貧困村基層黨組織建設(shè),選優(yōu)配強和穩(wěn)定基層干部隊伍等方面[19]。

        從對縣級黨委政府在脫貧攻堅中的職責(zé)定位可以看出,縣域脫貧攻堅涵蓋了政策制定、政策執(zhí)行、保障機制建設(shè)等多方面的內(nèi)容。并且,縣一級的工作覆蓋了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準退出的全過程,為了推動“精準扶貧精準脫貧”基本方略的有效貫徹,涉及大量的配套改革事務(wù)[20]??梢哉f,打贏脫貧攻堅戰(zhàn),不僅是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的過程,也是推動縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。此外,還應(yīng)看到縣域脫貧攻堅直接面對老百姓,直接接觸群眾工作,人民群眾能否從國家政策中有實實在在的獲得感,是否在脫貧攻堅過程中增進對國家政策的認同和對執(zhí)政黨的真心擁護,很大程度上取決于縣域脫貧攻堅工作做得是否扎實,是否有成效,是否扶到了點上、扶到了根上、扶到了心里。

        (三)方法:“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”

        習(xí)近平總書記指出:“脫貧攻堅任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓,堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局?!盵21]過去三十多年間,中國政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)事業(yè)之所以能夠取得舉世矚目的成就,其基本經(jīng)驗之一在于始終加強黨對扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮好中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性??h級是統(tǒng)籌推進脫貧攻堅工作有序開展的“一線戰(zhàn)場”,縣域堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局,體現(xiàn)在縣級黨委政府把脫貧攻堅作為“頭等大事”和“第一民生工程”來抓,將制度優(yōu)勢充分體現(xiàn),最大限度地聚合各種資源,把分散的項目、資金、人力有效整合,向脫貧攻堅聚焦,更好地運用政府、市場和社會三種力量、三種機制,形成強大合力,從而為贏得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利提供制度上、組織上、資源上的保障。

        要之,縣域貧困治理不僅僅是完成脫貧攻堅既定目標的過程,以縣域為主體的貧困治理和縣域堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的實踐方略,構(gòu)成了對縣域貧困治理的完整理解?!澳繕?主體-方法”三位一體的縣域貧困治理框架,不僅為我們豐富縣域貧困治理的研究提供了綜合性的視角,也為我們準確認識和把握縣域“脫貧摘帽”的各方面成果提供了有益的啟示。

        三、理解貧困縣“脫貧摘帽”的多方面成果

        從上述“目標-主體-方法”三位一體的縣域貧困治理研究知識框架出發(fā),結(jié)合已脫貧摘帽縣的經(jīng)驗,則不難發(fā)現(xiàn)貧困縣實現(xiàn)脫貧摘帽的成果是多個層面的。其直接成果體現(xiàn)在高質(zhì)量完成了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅的總體目標,為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。其間接成果則體現(xiàn)在,貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善,后續(xù)發(fā)展有了良好基礎(chǔ);探索出了一套科學(xué)、高效的縣域治理體系,縣域治理能力顯著提升;黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強,黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

        首先,實現(xiàn)了中央關(guān)于縣域脫貧攻堅的總體目標,為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。全面建成小康社會,最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村,特別是農(nóng)村貧困地區(qū),打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是補齊全面建成小康社會突出短板的重大戰(zhàn)略部署。2015年11月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》,明確脫貧攻堅的總體目標。經(jīng)過不懈努力,已脫貧摘帽縣實現(xiàn)了脫貧攻堅的各項預(yù)期目標,貧困人口實現(xiàn)了“兩不愁、三保障”的目標,縣域內(nèi)——特別是縣域貧困村——基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)明顯改善,自我發(fā)展能力初步形成,各項指標明顯提升,為全面建成小康社會補齊了“突出短板”。

        其次,脫貧攻堅促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善,為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。脫貧攻堅是一項綜合性的系統(tǒng)工程。在縣域?qū)用?,以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局是總的方法和根本路徑。隨著脫貧攻堅各項政策部署落地,縣域產(chǎn)業(yè)體系、城鎮(zhèn)化體系初步形成,教育、醫(yī)療、文化等各項民生事業(yè)取得了長足發(fā)展,縣域發(fā)展的軟、硬件條件有了較大改善,這無疑為脫貧摘帽縣搶抓新一輪發(fā)展機遇奠定了較好基礎(chǔ)。

        再次,脫貧攻堅引領(lǐng)改革深化,探索形成了縣域治理的有效模式。實現(xiàn)脫貧摘帽的過程,也是貧困縣全面深化縣域各領(lǐng)域改革,推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。圍繞脫貧攻堅目標的實現(xiàn),一些長期困擾縣域治理的難點問題有了針對性的解決方案??h域各項政策之間、各部門之間的協(xié)同性顯著增強,政策執(zhí)行的最后一公里問題得以有效克服。事實證明,已脫貧摘帽縣的縣域治理體系不斷完善,治理能力有了大幅提升。

        最后,黨的基層組織凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強,執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。黨對扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國國家減貧治理體系最為鮮明的特征,也是最大的政治優(yōu)勢??h域脫貧攻堅過程中,黨建扶貧領(lǐng)域“黨政雙主官任組長”“五級書記一起抓扶貧”、駐村工作隊和第一書記、基層組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展、作風(fēng)建設(shè)等制度安排,為各項工作有序開展、有力推進提供了強勁的政治保障和制度保障。深入實施精準扶貧精準脫貧的基本方略,實際上就是踐行黨“實事求是”思想路線和從“群眾中來到群眾中去”工作路線的生動體現(xiàn)。以脫貧攻堅為抓手,黨的基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強,隨著各項政策舉措落地,人民群眾有了實實在在的獲得感,增進了對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的政策的認同。

        四、摘帽貧困縣如何鞏固拓展脫貧成果?——蘭考的案例

        2014年,河南省蘭考縣被確定為習(xí)近平總書記黨的群眾路線教育實踐活動聯(lián)系點。習(xí)近平總書記先后兩次親臨蘭考,叮囑蘭考的黨員干部要像焦裕祿那樣到群眾中去,想辦法讓農(nóng)民的錢袋子盡快鼓起來。面對總書記的囑托,蘭考立下了“三年脫貧、七年小康”的軍令狀。蘭考縣作為焦裕祿精神的發(fā)源地,肩負著總書記的殷重囑托,始終將“脫貧摘帽奔小康”作為全縣工作的重中之重。經(jīng)過兩年多努力,蘭考縣的貧困人口已經(jīng)由2014年7.7萬人迅速減少到2018年底只有3127人,貧困發(fā)生率由2014年的11.8%降至2019年的1.27%,縣域經(jīng)濟一二三產(chǎn)融合發(fā)展的局面基本形成,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的態(tài)勢明顯加快,改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力持續(xù)增強,人民群眾的幸福指數(shù)大幅提升,各級黨員干部謀求發(fā)展的信心更加堅定,干事創(chuàng)業(yè)的熱情空前高漲。2017年3月27日,河南省政府宣布,經(jīng)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組評估,蘭考縣正式脫貧摘帽。實現(xiàn)整縣脫貧摘帽以后,蘭考縣堅持在思想認識上不懈怠,在政策措施上不松勁,迅速部署和落實鞏固拓展脫貧成果,推進全面建設(shè)小康社會各項工作。蘭考在鞏固拓展脫貧摘帽成果方面的主要做法集中體現(xiàn)在以下方面。

        (一)摒棄“歇腳緩勁”思想,凝聚鞏固拓展脫貧摘帽成果共識

        蘭考縣委縣政府清醒地認識到,雖然取得了脫貧攻堅的勝利,但在全面建成小康社會路上,蘭考仍然面臨眾多挑戰(zhàn):經(jīng)濟總量偏小,綜合實力不夠強,城鄉(xiāng)居民可支配收入仍低于全省平均水平近37%;主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力還沒有完全形成,對發(fā)展的支撐作用還沒有充分發(fā)揮;城鎮(zhèn)化水平偏低,城市功能還不完善,鎮(zhèn)村建設(shè)相對滯后,現(xiàn)代服務(wù)業(yè)剛剛起步,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展任務(wù)艱巨;教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)還需大幅提升,公共服務(wù)供給能力還需進一步加強。特別是整體脫貧之后,部分群眾脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱,農(nóng)民年人均純收入低于4000元的還有近2萬人,因災(zāi)因病因?qū)W返貧隨時可能發(fā)生;未脫貧人口中喪失勞動能力和無勞動能力的占70%,政策兜底任務(wù)還很重;貧困村、非貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡,集體經(jīng)濟還比較薄弱。這些問題既是蘭考縣急需補齊的工作短板,更是全面建成小康社會的關(guān)鍵制約。同時,蘭考面臨著重大的發(fā)展機遇,蘭考政治優(yōu)勢明顯,是國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣、全國普惠金融改革試驗區(qū)、全省改革發(fā)展和加強黨的建設(shè)綜合試驗示范縣等,政策優(yōu)勢疊加、發(fā)展空間廣闊;省委、省政府深入推進“三區(qū)一群”建設(shè),全面融入國家“一帶一路”建設(shè),為蘭考融入全省、全國和全球發(fā)展大局創(chuàng)造了難得的歷史機遇。面對重大發(fā)展機遇和政策利好,發(fā)展機遇稍縱即逝,保持脫貧攻堅階段形成的良好發(fā)展態(tài)勢,穩(wěn)步實現(xiàn)全面建成小康社會目標,容不得絲毫懈怠。清醒的認識帶來了迅速的“穩(wěn)定脫貧奔小康”行動。2017年4月18日,蘭考縣舉行了“穩(wěn)定脫貧奔小康誓師大會”,國家、省直相關(guān)部門負責(zé)同志,曾在蘭考任職的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志,全縣副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、縣直單位在職人員、企業(yè)單位黨員代表及穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊隊員,全縣450個行政村“兩委”干部,全縣企業(yè)代表等約7000人參加誓師大會。通過召開誓師大會、組織干部學(xué)習(xí)、加強宣傳等方式,蘭考全縣上下凝聚起通過“穩(wěn)定脫貧奔小康”鞏固拓展脫貧摘帽成果的共識,有效消除了“歇腳緩勁”的思想認識。

        (二)以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬全縣經(jīng)濟社會發(fā)展全局

        蘭考縣明確“全面建成小康社會,必須持續(xù)探索縣域治理新途徑,以鞏固拓展脫貧成果為基礎(chǔ),培育壯大產(chǎn)業(yè)體系,加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,深化改革、擴大開放,統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會全面發(fā)展”。經(jīng)過扎實調(diào)研和縝密論證,蘭考制訂并頒布了《關(guān)于穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會的意見》(以下簡稱《意見》),全面部署落實穩(wěn)定脫貧奔小康各項工作。《意見》明確穩(wěn)定脫貧全面建成小康社會的總體要求、工作目標、重點工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié),以及組織保障體系。成為全縣以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件,為各行業(yè)部門、各主體有效行動提供了指南。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上,對穩(wěn)定脫貧存在的風(fēng)險點進行了全面摸查,出臺了《全縣“穩(wěn)定脫貧整改提升大會戰(zhàn)”十項工作要求》和《蘭考縣穩(wěn)定脫貧整改提升大會戰(zhàn)督查巡查工作實施方案》,并于5月5日組織召開專題會議部署落實相關(guān)工作。

        具體來說,蘭考縣在構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機制方面,除了堅決貫徹2016年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困縣退出機制的意見》中關(guān)于“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后,在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變,支持力度不減,留出緩沖期,確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”要求之外,結(jié)合自身實際,謀劃了一批有針對性的政策舉措。主要包括:(1)在保持原結(jié)對幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上,調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)黨支部,與454個農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對子,選取后備干部和入黨積極分子,組建454個穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊,在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開展駐村幫扶。(2)繼續(xù)推進轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧,加強貧困家庭勞動力技能培訓(xùn),重點實施與蘭考產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)的培訓(xùn)項目。繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)扶貧,對脫貧攻堅中已經(jīng)培育形成的產(chǎn)業(yè),持續(xù)在技術(shù)、資金、信息等方面進行幫扶;對尚未形成特色產(chǎn)業(yè)的村,幫助找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、謀劃實施具體項目。繼續(xù)推進社會保障扶貧,加大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障力度,持續(xù)開展最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、保險救助等工作。(3)堅持貧困村與非貧困村同步推進,持續(xù)加大農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、美麗村莊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,持續(xù)提高公共服務(wù)能力和水平,推動農(nóng)村繁榮發(fā)展。(4)圍繞穩(wěn)定提升脫貧成效,探索建立高精度考核指標體系,將勞動力就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊、集體經(jīng)濟等方面作為重點考核內(nèi)容,建立臺賬,強化督導(dǎo),并將考核結(jié)果作為干部評優(yōu)評先、選拔任用的重要依據(jù)。此外,蘭考堅持以“穩(wěn)定脫貧奔小康”統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局,通過培育壯大縣域特色產(chǎn)業(yè)體系,加快推進新型城鎮(zhèn)化體系,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),深化改革開放,著力保障和改善民生、促進生態(tài)文明建設(shè)等手段,將穩(wěn)定脫貧與全面小康有效銜接,爭取在鞏固拓展脫貧成果的基礎(chǔ)上,不斷提升發(fā)展能力和水平。

        以貫徹落實《意見》要求為根本,蘭考縣陸續(xù)出臺了相關(guān)政策,構(gòu)筑起穩(wěn)定脫貧奔小康政策體系(“三保障五政策”),涵蓋了教育保障、醫(yī)療保障、住房保障;產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策、金融支持政策、設(shè)施農(nóng)業(yè)政策、標準化廠房補助政策等。通過這些政策,蘭考縣構(gòu)筑起了更加有效的農(nóng)村社會安全網(wǎng),激活了脫貧農(nóng)戶、脫貧社區(qū)進一步發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的熱情,增強了各項發(fā)展能力。

        (三)“黨建引領(lǐng)”成為鞏固拓展脫貧摘帽成果的強大引擎

        在脫貧攻堅階段,黨建引領(lǐng)為脫貧攻堅提供了有力的政治保障和組織保障,有效提升了黨的基層組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。進入穩(wěn)定脫貧奔小康階段,蘭考進一步加強黨建引領(lǐng),推出了多項重要舉措。一是延續(xù)黨政雙主官負責(zé)的責(zé)任體制?!拔寮墪浺黄鹱シ鲐殹斌w現(xiàn)了脫貧攻堅的內(nèi)在要求,通過各級黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方,各項工作得以有序有力推進。穩(wěn)定脫貧奔小康同樣是一項綜合性、系統(tǒng)性工程,蘭考將其視為全縣工作的重中之重,壓實主體責(zé)任,形成了高效的領(lǐng)導(dǎo)體系。二是強化駐村幫扶。推進“支部連支部、攜手奔小康”工作開展,在保持原結(jié)對幫扶關(guān)系不變的基礎(chǔ)上,調(diào)整優(yōu)化縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)黨支部,與454個農(nóng)村(社區(qū))黨支部結(jié)對子,選取后備干部和入黨積極分子,組建454個穩(wěn)定脫貧奔小康工作隊,在基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面持續(xù)開展駐村幫扶。三是繼續(xù)實施“雙提升工程”?!疤嵘鶎咏M織服務(wù)能力、提升村集體經(jīng)濟實力”在脫貧摘帽中發(fā)揮了重要作用。在穩(wěn)定脫貧奔小康階段,繼續(xù)實施“雙提升工程”,能夠有效提升基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力,增進社區(qū)團結(jié),從而更好引領(lǐng)農(nóng)戶搶抓發(fā)展機遇,實現(xiàn)快速發(fā)展。四是堅持基層黨建“抓兩頭、帶中間”的做法。突出整頓軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織,積極開展重樹“四面紅旗”評選活動,補齊短板,激發(fā)活力。每年按照行政村總數(shù)10%的比例倒排,通過選派整建隊伍,吃透村情民意,聯(lián)合會診定案,開展集中整頓,評估驗收問責(zé),建立持續(xù)機制“六步工作法”,建強支部班子治“弱”,規(guī)范制度運行治“亂”,提升“造血”能力治“窮”,推動軟弱渙散村黨組織轉(zhuǎn)化升級。學(xué)習(xí)運用焦裕祿樹立“四面紅旗”的做法,圍繞脫貧攻堅、基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗村莊,每半年開展一次“紅旗村”評選表彰,每評上一面紅旗,給予村干部每月500元工作報酬獎勵,激發(fā)了村級組織比學(xué)趕超、晉位爭先的熱情。五是選優(yōu)配強帶頭人。把選好育強村黨支部書記作為打開農(nóng)村工作局面、加快脫貧攻堅步伐的“金鑰匙”,著力培養(yǎng)一批能帶領(lǐng)貧困群眾共同致富的骨干力量。

        (四)開展“一創(chuàng)雙提”活動促進縣域治理體系和治理能力的優(yōu)化提升

        所謂“一創(chuàng)雙提”,指的是蘭考根據(jù)河南省委“蘭考各項工作要在全省當(dāng)標桿”的要求,緊緊圍繞建設(shè)區(qū)域副中心城市的奮斗目標,緊扣蘭考發(fā)展實際和群眾新期待,開展的“創(chuàng)新思想觀念、提高工作標準、提升發(fā)展環(huán)境”活動。通過廣泛征求意見和充分調(diào)研,蘭考認識到影響和制約蘭考跨越發(fā)展的突出問題是經(jīng)濟社會日益快速發(fā)展的需求與廣大干部群眾相對滯后的思想觀念之間的矛盾,以及由此產(chǎn)生的工作標準不高、發(fā)展環(huán)境不優(yōu)等問題。如果能有效解決這些問題,蘭考將邁上科學(xué)發(fā)展的快車道;否則,蘭考將會在低水平發(fā)展的門檻內(nèi)長期徘徊。具體而言,“一提雙創(chuàng)”活動重點解決思想觀念、工作標準、發(fā)展環(huán)境三個方面的問題。在實施“一提雙創(chuàng)”過程中,蘭考繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向,破解縣域治理領(lǐng)域的難題,穩(wěn)步提升縣域治理體系現(xiàn)代化水平和治理能力。我們看到在脫貧攻堅階段形成的眾多好的做法和經(jīng)驗,直接轉(zhuǎn)化應(yīng)用到新時期的工作中,如督查體制改革、放管服改革、社會信用體系建設(shè)等。

        (五)探索實踐穩(wěn)定脫貧奔小康多元化模式

        脫貧摘帽后,蘭考繼續(xù)探索多元化的模式,助推穩(wěn)定脫貧奔小康。如集體經(jīng)濟發(fā)展政策方面,蘭考縣探索提出“盤活集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟、開展經(jīng)營服務(wù)、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟”的思路,財政、農(nóng)林、水利、金融等部門出臺22項扶持措施,這些措施包括整合涉農(nóng)資金向村集體經(jīng)濟項目傾斜、土地出讓收益按規(guī)定返還村集體、專項資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交村集體或村集體領(lǐng)辦、創(chuàng)辦的合作社持有和管護等。在社會扶貧領(lǐng)域,蘭考堅持“黨建引領(lǐng)、黨群融合、自力更生、勤勞致富”的原則,形成了政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧工作格局。打造“愛心超市”平臺,確保幫扶精準。在全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立32家“愛心超市”,超市中糧油、衣物、學(xué)生用品等種類不低于30種。以“愛心超市”缺貨榜等形式向社會各界有針對性地征集物資,動員機關(guān)、企事業(yè)單位及黨員干部和群眾捐贈衣物,建立網(wǎng)上平臺,實現(xiàn)線上線下互動,讓愛心資源得到合理配置。脫貧戶通過“積分”卡,可到愛心超市按需選取日用品,有效解決了捐贈方與貧困戶“供需信息不對稱”問題,讓幫扶更加精準,貧困群眾的獲得感和幸福感得到提升。此外,蘭考通過推進蘭考版“扶貧車間”——巧媳婦工廠建設(shè),促家風(fēng)帶社風(fēng)。全縣以促進婦女創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新增收致富為目的,為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下?lián)軐m椯Y金,實施以服裝類、手工制品類、電子商務(wù)類、農(nóng)家樂類、種植養(yǎng)殖類等為特色的“巧媳婦”工程,形成“一村一品一特色”的婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)格局,有效帶動了女性就業(yè),提高了脫貧成果的穩(wěn)定性。

        五、總結(jié)與討論

        脫貧攻堅的目標是消除絕對貧困現(xiàn)象,對貧困人口而言就是實現(xiàn)“兩不愁三保障”。國內(nèi)外實踐證明,擺脫絕對貧困的人群往往還是相對貧困人口,具有穩(wěn)定性差、抗風(fēng)險性弱、返貧風(fēng)險高等特點,因此貧困縣摘帽后鞏固拓展脫貧成果具有十分重要的意義?!斑M一步提高脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成果、縮小相對貧困的關(guān)鍵,還在于以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,通過進一步深化結(jié)構(gòu)性改革,提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力,為貧困人口創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境,提供更多的發(fā)展和就業(yè)機會,提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)質(zhì)量,實現(xiàn)包容性、益貧性增長。”[22]

        鞏固拓展脫貧成果是精準扶貧精準脫貧基本方略的自然延伸,是“脫貧成效”贏得人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記多次強調(diào),贏得脫貧攻堅的偉大勝利是“莊嚴承諾”“一諾千金”。堅持精準扶貧精準脫貧基本方略,建立穩(wěn)定脫貧長效機制,做到“脫真貧、真脫貧”,“脫貧成效”要得到人民的認可,經(jīng)得起歷史檢驗。剛剛實現(xiàn)脫貧目標的農(nóng)戶、社區(qū)和貧困地區(qū),在自然、市場等多重風(fēng)險因素的侵襲下,存在較高返貧風(fēng)險,需要在一定時期內(nèi)保持政策的延續(xù)性,建立穩(wěn)定脫貧的長效機制,對于防止返貧具有重要意義。

        鞏固拓展脫貧成果是做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的重要內(nèi)容,是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,推進社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)進程的客觀要求。黨的十九大報告描繪了未來中國特色社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的宏偉藍圖,指明了未來改革與發(fā)展的前進方向。實現(xiàn)脫貧攻堅總體目標,不僅是全面建成小康社會的標志性指標,也是為全面實施鄉(xiāng)村振興補短板、打基礎(chǔ)的關(guān)鍵之舉。通過實施脫貧攻堅戰(zhàn)略,貧困縣縣域經(jīng)濟社會發(fā)展面貌顯著改善,初步形成了內(nèi)生動力和良好發(fā)展態(tài)勢,為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了較好基礎(chǔ)。鞏固拓展脫貧成果著眼于進一步夯實基礎(chǔ),提振內(nèi)生動能,保持良好發(fā)展態(tài)勢,在新一輪發(fā)展的機遇期就會乘勢而起,贏得更大的勝利。

        鞏固拓展脫貧成果是進一步完善縣域治理體系提升治理能力的需要,是縣域推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。縣一級在中國國家治理體系中是非常重要的層級,不僅是重要的行政單元、發(fā)展單元,也是基本的治理單元,縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在脫貧攻堅過程中,縣域不僅是各項政策資源下沉到基層的前線指揮所,也是改革與創(chuàng)新的前沿陣地。圍繞著打贏脫貧攻堅戰(zhàn),縣域治理領(lǐng)域各項改革措施密集出臺,解決了一些長期想解決卻解決不了、解決不好的問題,形成了眾多體制機制創(chuàng)新。這些創(chuàng)新成果,不僅對于脫貧攻堅促進貧困治理體系形成本身具有意義,也為未來縣域治理的其他領(lǐng)域?qū)嵺`提供可資借鑒的方案。因此,鞏固拓展脫貧成果,著眼于將這些創(chuàng)新做法、經(jīng)驗?zāi)J郊皶r轉(zhuǎn)化為縣域治理的制度化安排,從而更好提升縣域治理水平。

        鞏固拓展脫貧成果是加強黨對縣域農(nóng)村工作及相關(guān)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo),鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。實現(xiàn)脫貧攻堅,兌現(xiàn)“莊嚴承諾”起到了“徙木立信”的作用,高質(zhì)量實現(xiàn)脫貧摘帽,凝聚了黨心民心,高標準貫徹精準扶貧精準脫貧基本方略,讓老百姓增強了對黨的政策的理解與認同,堅定了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的信心。在此意義上,鞏固拓展脫貧成果,實際上就是鞏固黨的建設(shè)的成果,體現(xiàn)了鞏固黨的執(zhí)政根基的必然要求。

        綜上所述,對于“摘帽縣”而言,鞏固拓展脫貧成果是其當(dāng)前最為重要的任務(wù)。不僅有利于建立穩(wěn)定脫貧的長效機制,而且有助于縣域持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè),有利于縣域治理體系的完善和治理能力的提升。鑒于此,應(yīng)著力克服“歇腳松勁”的思想,提升政治站位,做到思想上不松懈、政策上不松勁,及時鞏固拓展脫貧成果,最大化打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利果實。在鞏固拓展脫貧成果過程中,要從政策體系、組織體系、保障體系等關(guān)鍵點全方位發(fā)力,突出改革創(chuàng)新思維,久久為功。在政策體系建設(shè)方面,要守好農(nóng)村社會安全網(wǎng),保持良好的發(fā)展態(tài)勢,在生產(chǎn)扶持、就業(yè)扶持等方面保持政策的穩(wěn)定性,并因應(yīng)發(fā)展形勢變動及時調(diào)整政策。在組織體系方面,要堅持黨建引領(lǐng),堅持以穩(wěn)定脫貧奔小康統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局,協(xié)調(diào)各方積極力量,增強政策之間、部門之間的協(xié)同性。在保障體系方面,應(yīng)著力加強政治保障、組織保障體系,在土地政策、投融資政策方面,形成有力保障和支撐。特別是,應(yīng)著眼鞏固拓展脫貧成果與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接。對于貧困縣而言,鞏固拓展脫貧成果是為鄉(xiāng)村振興打基礎(chǔ)的工作,應(yīng)在一定時期內(nèi)保持攻堅目標不變,在鞏固拓展脫貧成果提升脫貧質(zhì)量的過程中,夯實貧困村實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。

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