周慶智

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

提要： 當前鄉(xiāng)村治理有兩個結構性變化：一個是國家權力全面進入鄉(xiāng)村社會；一個是以基層黨組織為核心重組鄉(xiāng)村權威關系。這兩個變化的實質指向是重構社會。從國家視角看，這種變化揭示的是鄉(xiāng)村社會(重新)被納入國家權力管制體系當中；從社會視角看，這種變化是(重新)確立執(zhí)政黨在基層政治領域的領導核心作用以及在基層社會領域的組織核心作用。在個體化、利益分化和結構多元的鄉(xiāng)村公共關系下，國家(黨政)權力面對的中心問題是，如何建構在鄉(xiāng)村的權威基礎和平衡與多元主體的張力，并如何在鄉(xiāng)村社會重塑一種與“國家與社會一體化”不同的新的秩序原則和秩序關系。

21世紀以來，國家(黨政)中心體制全面調整在農村社會的制度性權力關系，一方面，公共組織(縣鄉(xiāng)政權)以權力集中和(資源)項目制形式全面進入鄉(xiāng)村社區(qū)；另一方面，鄉(xiāng)村黨政統(tǒng)合體系重組村莊權威結構并通過“行政化”方式把大多數(shù)個體和群體整合進不同的組織體系當中。從根本上講，這是一種“重構社會”或“規(guī)劃的社會變遷”(planned social change)的努力，總體特征是以政治整合替代社會整合，表現(xiàn)為從政治權力的總體性支配到行政權力的技術性治理的邏輯展開形式。那么，如何從國家的視角或社會的視角來看待這種“新的”全能型治理或治理轉型，并且這種包辦社會式治理如何應對鄉(xiāng)村社會分化的、異質化和多元化的基礎性/結構性關系，這是當前學術界和理論界以及公共決策部門需要做出回應的中心問題，因為它關系到鄉(xiāng)村社會的秩序形態(tài)與未來發(fā)展方向。

一、基層權威變革與鄉(xiāng)村權利關系變化

這里所說的基層權威變革，是指改革開放后基層權威結構的變化及其與改革開放前基層權威結構的不同。改革開放前的中國鄉(xiāng)村，實行人民公社體制，鄉(xiāng)村社會成員被納入國家權力支配體系當中。人民公社經由村社組織——民兵、黨支部、大隊、小隊、農會、婦聯(lián)、共青團等各種正式的和非正式的關系聯(lián)系起來，這些組織均非村莊內部自發(fā)形成，而是由國家嵌入的，以保證對村莊的控制，在國家和社會之間缺少明晰的組織邊界①。農民在新的公共體制中獲得相應的公共資格和成員身份，國家將強制性的行政權力和交換性的財產權力集于一身，通過資源分配和權力授予，擁有了直接控制公社組織的權力，農民與國家正式制度建立起結構性關系。國家權力通過對整個社會經濟生活的統(tǒng)合，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會政治及其他一切領域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力。

對上述政社合一體制所具有的國家與社會一體化特性，學術界主要從國家宏觀制度的背景下來立論和分析，并且主要是從國家的視角來展開的敘事形式。至于對改革開放后鄉(xiāng)村社會權威結構的變化②，除了一貫的國家視角以外，也有了社會視角的進入，但基本上都是集中在“村民自治”或社會自治方面的討論上③。事實上，之所以有了社會的視角，也主要是因為改革開放后的農村經濟制度改革導致國家與社會關系出現(xiàn)的新變化，這些新變化可以概括為如下方面：第一，國家改變了對基層社會的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家與基層社會的關系發(fā)生了結構性變化。第二，鄉(xiāng)村社會組織形式發(fā)生了改變，之前是國家與社會高度一體化的人民公社組織形式，改變?yōu)榇迕褡灾谓M織形式。后者是與集體土地產權相連的成員身份共同體，其自治首先體現(xiàn)在經濟意義上。第三，國家權力的退出和村組制度性權力的弱化。與之前高度組織化的社會不同，現(xiàn)在的基層社會治理是一個國家直接面對個體民眾的官-民(干群)結構關系。

從國家的視角看，變化主要局限于國家主導/控制社會的方式和形式上，一方面，國家權力的運作過程引入了基層社會規(guī)則或地方性知識，展現(xiàn)了國家與農民關系的實踐形態(tài)[1]。另一方面，國家權力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式。換言之，至少在改革開放前期或21世紀之前，國家權力對基層社會改變了過去的主導/控制和動員方式和形式，從由國家力量構建起來的基層社會秩序結構，轉變?yōu)橐試业囊?guī)范性權力為主與以鄉(xiāng)村社會的(村民自治)非規(guī)范性權力以及基層社會規(guī)范(習俗/慣例、村規(guī)民約等)為輔的秩序形態(tài)和組織化形式。

從社會的視角看，農村經濟社會改革帶來了鄉(xiāng)村社會組織和結構分化，改變了鄉(xiāng)村社會關系，以及機會、權益和資源的(有限)開放，改變了鄉(xiāng)村權利關系。從鄉(xiāng)村社會關系的變化上看：第一，鄉(xiāng)村社會組織結構發(fā)生了變化。改革開放后，國家對農村社會的治理形似于傳統(tǒng)的“集權的簡約治理”[2]，基層政權組織收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，農村實行自治，舊的利益組織化架構即人民公社廢止，代之以新的利益組織化架構即村民自治組織。村民自治組織是一個與集體土地產權相關聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”共同體，由于它本身具有的封閉性特性，不可能將基層所有民眾甚至包括村民的利益納入權利分配的體系當中[3]。第二，鄉(xiāng)村社會聯(lián)系方式發(fā)生了變化。城鄉(xiāng)之間財產、資本和人力資源的流動，給鄉(xiāng)村社會帶來了有限的開放，傳統(tǒng)的社會聯(lián)系方式發(fā)生了結構性的變化，一方面，過去聯(lián)結農民權利、責任、義務這些因素的紐帶，比如村社(大隊)、家庭，宗族，正在發(fā)生一個從身份關系到契約關系的變化。在社會關系領域，與過去的身份關系不同，人際關系的倫理化、個體化、契約化，構成了鄉(xiāng)村生活各種社會關系中的基本形式。另一方面，市場上的結社關系也逐漸發(fā)展起來，農村經濟合作組織、商會、行業(yè)協(xié)會等，經濟活動中構成社會基本聯(lián)系的是充滿選擇和變易的契約關系。第三，農村公共生活領域的關系趨向傳統(tǒng)的倫理化、家庭化和私人化。在廣大的農村地區(qū)，人們通常以血緣為紐帶，世代比鄰而居，家族或村莊共同體等這些初級社會組織支持著人們的社會網絡關系。盡管鄉(xiāng)村社會有了自治空間和秩序，但它又產生不了現(xiàn)代意義上的社會自治形式，所以，這種傳統(tǒng)形式容易引出或已經出現(xiàn)兩種熟悉的鄉(xiāng)村治理形式：一個是鄉(xiāng)村社會越來越呈現(xiàn)出傳統(tǒng)的倫理社會特征和秩序圖式，一個是封閉的鄉(xiāng)村社會關系在與外部社會關系的接觸過程中，不斷地失去它的傳統(tǒng)倫理價值和凝聚力，鄉(xiāng)村社會關系越來越走向失去本來意義的極化形式，即原有倫理關系的不斷瓦解，但新的社會關系又沒有可替代的價值支撐，鄉(xiāng)愁成了鄉(xiāng)下人的夢魘，以至于鄉(xiāng)村社會關系不再能夠支持整體意義上的社會整合力量和共同體意識，這可能會成為鄉(xiāng)村社會村落共同體崩解的原因之一。

鄉(xiāng)村社會的權利關系變化，主要看農民身份含義的變化。農民身份群體的意義，源于社會資源(經濟資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且這種不同是建立在(戶籍制度上)法律、法規(guī)基礎上的制度化的社會差異體系之上。進一步講，這種權利不平等直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對于稀缺的地位、權利和資源的分配差異上。第一，農民的公民權利獲得方面的變化。改革開放40年經濟社會變遷，農民的公民權在兩個方面，即居住與遷徙自由和財產權方面獲得了有限的但卻是具有實質意義的改變，這主要包括資源(財產、資本和人力資源)流動、控制權的變化。前者的變化就是(可以離開土地到城鎮(zhèn)就業(yè))農民工群體的出現(xiàn)，由于戶籍制度等方面的限制，農民工群體的權利現(xiàn)狀只是對農民權利不平等現(xiàn)狀的凸顯和放大[4]。后者的變化就是實施“家庭聯(lián)產承包責任制”所造成的控制權變化，作為基礎性的生產、生活資料，土地事實上(而不是法律上)掌握在農民的手中。對鄉(xiāng)村社會權利結構來講，上述權利狀況的變化，一方面，使農民從單一的經濟活動向多元的經濟活動轉變，機會結構出現(xiàn)分化，職業(yè)選擇的機會增多。另一方面，資源控制權的變化使農民獲得了有限的財產權利并促使其積累財富的方式發(fā)生了選擇性變化。比如農村經濟合作組織的出現(xiàn)，個體商戶(私營業(yè)主、工商戶、種養(yǎng)戶等)的發(fā)展，城鎮(zhèn)經濟權利的有限開放，等等。第二，農民的政治權利獲得方面的變化。實行村民自治，賦予了農民以選舉權與被選舉權，這對農民政治權利的實現(xiàn)具有指標意義，此其一。農民參與和監(jiān)督農村公共事務的權利也是開放的，即村級行政與村務管理的監(jiān)督權和知情權的實現(xiàn)，此其二。對個體農民利益訴求和維護正當權益渠道的開放，比如信訪、行政訴訟等提出要求和建議，進行申訴、控告、檢舉等維權行為，此其三。此外，農民“日常抵抗”④或“依法抗爭”⑤等是農民在憲法的框架內對不受約束而侵害公民權利和自由的公權力進行的政治活動和抗爭行為，也是其政治權利獲得的一種實現(xiàn)途徑和呈現(xiàn)形式。第三，農民的社會權利獲得方面的變化。上述兩種權利(公民權利、政治權利)是一種(需要國家不作為)“消極的權利”，社會權利則是一種(需要國家作為)“積極的權利”，因為它的對象大多是社會的弱勢群體，這些權利主要包括：工作或勞動權、財產權、受教育權、社會保障權等。(1)工作或勞動權。改革開放以來，進城務工的農民已經形成了一個新的社會階層——農民工階層，盡管農民工的勞動就業(yè)權利受到了種種制度歧視和限制，這在后面會談及。(2)財產權。市場化改革的深入，農民對財產權要求涉及領域非常廣泛，涵蓋所有權、產權、財產處分權、法人財產權、債權、專利權、商標權等等方面的權利主張。(3)教育權。城鄉(xiāng)二元社會結構下農村兒童輟學、教育資源分配不公平、高等教育高額收費等等問題，限制了農民的受教育權，使農村和城鎮(zhèn)不能享有共同的受教育機會和權利，整體上看，受教育權方面進步不大。(4)社會保障權。過去的社會保障在“單位組織”(人民公社)里解決，人民公社體制解體后，部分公共物品的提供責任，從鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的生產生活組織，逐步轉移到政府部門。改革開放40年來的政府社會保障主要集中在家庭保障、五保保障、優(yōu)待撫恤保障、農村社會養(yǎng)老保險、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、農村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，這些方面不同程度地在推進和完善當中。

二、“重構鄉(xiāng)村社會”；來自經驗材料的分析

與改革開放前期比較，21世紀以來尤其在農村稅費改革和取消農業(yè)稅后，國家與社會關系出現(xiàn)了新的變化，即國家(黨政)權力全面進入鄉(xiāng)村社會，亦即國家(黨政)權力通過資源下鄉(xiāng)，比如項目制和財政轉移支付方式實現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會的權力擴張，同時作為資源下鄉(xiāng)的組織構成部分，以基層黨建(如農村黨支部、“兩新組織”黨建)為核心重組鄉(xiāng)村社會權威關系和社會利益組織化形式。并且這種新的變化被納入社會治理現(xiàn)代化的一套國家話語體系當中，但毫無疑問，這種“重構社會”的變化帶有強烈的全能主義⑥色彩，無論冠以“黨建引領基層治理”“自治、德治、法治”或“共建、共治、共享”等等治理話語，表明的都是“國家視角”下的公共權威與公民關系的重新調整，顯示出與改革開放前期出現(xiàn)的國家與社會關系非常不同的、具有重構鄉(xiāng)村社會的轉折意義。

下面以基層政府大力推進的“精準扶貧”項目的經驗材料來展開討論，從中能夠梳理和歸納上述變化的一般路徑和形式，以及在這一過程中凸顯的國家與社會關系之間的張力，并指出這種“重構社會”所帶來的社會政治后果和意義。

第一，全能治理的回歸。在國家扶貧戰(zhàn)略的壓力下，基層政府全面加強政治行政權力、社會動員和控制能力，但基層政府這種類似于改革開放前的包辦社會的做法卻導致扶貧資源浪費和效率低下，一方面，由于行政壓力型體制的執(zhí)行邏輯，導致精準扶貧工作任務和考核指標層層加碼，基層實際情況和需求難以向上反映。另一方面，不斷強化的監(jiān)督執(zhí)紀和問責，將考核和問責的高壓逐級下沉到基層政府?；鶎诱仨殐A全力來完成精準扶貧的指標要求，這就導致基層政府動員黨政系統(tǒng)的一切力量，去實現(xiàn)考核目標。這促使基層政府的行為短期化、功利化，傾向于采取立竿見影的方式獲得扶貧目標的實現(xiàn)。全能型政府的包辦式治理成為精準扶貧中的主導性做法，這樣做的結果是既造成資源浪費，又使得效率低下，而且還會生成新的社會矛盾。調研中發(fā)現(xiàn)，部分地方存在對“兩不愁、三保障”的簡單化理解和處理方式。例如在貧困村異地搬遷政策執(zhí)行中，地方政府未能考慮實際農村居住人口規(guī)模和結構特點以及農民生產生活方式來進行合理規(guī)劃。搬遷后的新村房屋僅具有居住功能，村民仍然依賴于舊村的土地和農具從事農業(yè)生產和日常養(yǎng)殖，導致新村房屋大量空置，資源利用率很低。此外，異地搬遷的戶口門檻還滋生了村民群體分化和矛盾。村民中部分家庭因一方戶口為非農戶無法享受政策補貼，仍然留居舊村。與舊村房屋結構相比，新村房屋需要增加冬季供暖。取暖開支若由農民承擔，會產生社會矛盾，若由政府承擔，又會增加新的財政負擔。應當說如此扶貧使貧困戶的現(xiàn)狀表面上得到了一定改變，但實質上沒有達到人民滿意的效果，資金資源利用效率低下，脫貧致富缺乏可持續(xù)性。

第二，全面干預/介入經濟活動。通過扶貧開發(fā)，基層政府積極地進入市場領域，發(fā)揮著資源配置的基礎性或決定性作用。在廣大農村地區(qū)，農業(yè)產業(yè)投入大、周期長、風險高，社會資本參與扶貧產業(yè)的積極性不高。因此，扶貧產業(yè)就要依靠政府財政資金和幫扶單位資源的帶動。結果，基層政府在地方扶貧產業(yè)項目中，借助法人和股權結構的轉化，變相成為市場主體。另外，按照農業(yè)產業(yè)在帶動扶貧方面的指標性要求，社會資本進入鄉(xiāng)村后須與政府簽訂一些有悖于市場規(guī)則的條件，社會扶貧產業(yè)負擔過重，難以按照市場規(guī)律發(fā)展起來；再者，政府產業(yè)扶貧資金的集中投入事實上支持了村集體經濟的發(fā)展，資金和資源的集中意味著權力集中，意味著政府全面干預地方經濟和社會生活。但扶貧產業(yè)從項目的遴選、資金投入乃至失敗的經濟損失均由政府承擔。上述種種，不僅違背了政府職能轉變的要求，同時也增加了地方政府財政風險，并且不利于地方市場的形成和成長。

第三，再造“集體經濟”。21世紀以來，一些地方政府把發(fā)展集體經濟與權力資源和社會控制關聯(lián)起來。傳統(tǒng)上，地方政府一直有一個根深蒂固的治理觀念，即資源的集中意味著權力的集中，或者說，權力集中需要資源集中，在這種治理觀念的指導下，所謂發(fā)展集體經濟，差不多就是回到過去的政社合一的人民公社體制。造成這種情況的更深層的客觀原因是，農村經濟體制改革的不徹底即村級“政社合一”體制未被打破，為這種發(fā)展“集體經濟”的做法提供了路徑依賴，導致：一是農民的經濟組織成員權與社區(qū)共同體成員權始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權自身的合理設立未能實現(xiàn)[5]。上述體制性制度性問題的遺留，使得基層政府在諸如精準扶貧這樣的項目運作中，可以很方便地通過發(fā)展集體經濟，將生產和社會管理統(tǒng)一掌握到基層公共組織手中。換言之，上述原則性、體制性問題引起的矛盾和沖突非但沒有減少而是更為集中、更加復雜化。比如，上述矛盾給農村社會穩(wěn)定帶來的問題是，因利益糾紛導致的集體上訪由此而生以及村委會干部權力與資源的密切關聯(lián)，增加了腐敗風險。

但歷史上看，“重構社會”的全能治理無法克服這樣一個體制性問題：吏治腐敗和治理“內卷化”。這個體制頑疾從帝制到近代直至現(xiàn)代一直存在。與西方現(xiàn)代國家建構(state-making/stae-building)面對的基礎性關系不同，傳統(tǒng)中國的政治經濟社會結構一直是皇權專制主義的存在基礎和支持條件，如此“國家政權建設與農業(yè)剩余分配構成了中國現(xiàn)代化建設的一個基本矛盾”[6]，亦即中國的所謂現(xiàn)代國家建構一直致力于國家財稅汲取和社會控制動員能力。所謂“國家政權內卷化”⑦是吏治腐敗的后果但也是原因，因為在秩序觀念上這源于“國家的視角”的現(xiàn)代化認知范式，換言之，它不是基于“社會的視角”的社會主體思維邏輯和治理方式。基層權威的重塑集中針對官僚體制的吏治整飭，反過來講，基層權威的重塑并沒有站在基層社會的立場上，基層政權組織建設并沒有將建構公共性社會關系作為首要任務，把變革思路轉向基層社會秩序合法性基礎的重構上。成為觀照的是，清末民初以來的“地方自治”之議，有其名無其實，只是對當時地方割據現(xiàn)實的一種敘述方式而已，它最終的指向依然是以加強中央集權體制的基層統(tǒng)治秩序為先決條件[7]。結果就是，近現(xiàn)代以來基層社會秩序發(fā)生的變化，不僅沒有改變傳統(tǒng)基層秩序的社會基礎和社會組織形式，而且還加強了從帝制時期就一直存在的一貫趨向，即將基層社會秩序徹底納入現(xiàn)代國家管制體系當中。

在近些年來國家(黨政)權力全面深入鄉(xiāng)村社會的推動下，基層政府充滿自信“要按照他們想象的計劃重構社會”，各種經濟發(fā)展或社會發(fā)展方案以各種不同的形式大舉進入社會領域和市場領域甚至村民的日常生活領域，諸如美麗鄉(xiāng)村建設、養(yǎng)豬或禁養(yǎng)政策、種植計劃、廁所革命以及各種樣板或模式等，這些“規(guī)劃的社會變遷”很少有成功的，各種重構社會方案因經濟社會生活的不確定性或未知因素幾乎必然會產生不可預見的(甚至是災難性的)結果，而不受約束的公權力和軟弱的鄉(xiāng)村社會為政府各類項目的泛濫提供了條件。也就是說，今天的鄉(xiāng)村社會的多元圖式是一個社會個體化或原子化的多元圖式，而不是組織化的多元圖式，社會沒有主體性、主動性和自治能力，這給了地方政府“重構社會”或制定各種雄心勃勃的經濟社會改造方案伴隨大力推動的各種標準化、專業(yè)化做法提供了足夠充分的理由和條件。這樣一來，在政府的各種宏大和詳盡的經濟社會發(fā)展規(guī)劃覆蓋下，以及在政府官員不斷增長的雄心支配下，留給地方自主和經驗的機會就變得越來越少，事實上這是政府“規(guī)劃社會”的必然結果。與國家權力全面進入鄉(xiāng)村社會密切關聯(lián)的衍生物，那就是基層吏治腐敗也貫穿于如此“重構社會”的整個過程。對基層群眾自治組織實行非制度化和非正規(guī)化的官僚化，這使得村干部或村委會具有了雙重代理身份，同時，對鄉(xiāng)村治理推行全面的行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員與村干部聯(lián)起手來，通過名目繁多的“達標升級”活動全面干預鄉(xiāng)村的政治、經濟、社會和文化生活。雖然國家控制和動員功能得到了強化，但基層自治也不存在了?；鶎痈刹康男姓顒泳哂泻艽蟮牟昧繖啵甯刹恳灿辛恕皺嗔Α?，基層干部包括村干部的腐敗問題不斷侵蝕體制且日益嚴重并帶有舊制度的主要特征，比如基層干部尤其是村干部胥吏化，這一切造成國家與基層社會關系的惡化。

進一步講，基層政府的自利性和基層群眾自治組織的不斷官僚化，造成了基層干部和村干部貪腐和胥吏化。以“項目制”為例，在地方，項目競爭已經成為地方政府官員工作的一項主要工作，其所涉及的領域不僅是經濟，更包括教育、文化、科研、社區(qū)建設等眾多其他領域。今天，眾多村莊都在積極“抓包”項目，形成“項目進村”的現(xiàn)象。國家運用項目制這樣一個制度，是希望推動鄉(xiāng)村社會的公共產品供給與公共服務，但項目制在實際運作中所展示的并非政府從“管制型”到“服務型”的“轉型”，在實際運作之中，其實另有一套與其表達背離的實踐，因為它依賴的激勵機制是地方政府以及投標人的牟利積極性，再加上政府仍然掌控的龐大的權力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習性，便很容易導致上述的弄虛作假以及權與錢、官與商的勾結，從而導致官商致富而民眾不富的當前現(xiàn)實。這樣，項目制所導致的結果往往不是“現(xiàn)代化”“合理化”以及政府從管制型到服務型的“轉型”，而是官商逐利和政權經營，以及日益顯著的貧富懸殊[8]。問題是，基層干部包括村干部仍然牢牢地操縱著資源分配和使用權，并從中牟利，腐敗盛行且成為基層行政過程的常態(tài)。

上述關系變化揭示了一些舊的原則和治理觀念——以國家權力做后盾的計劃體制思維特性?；鶎?黨政)公共體制在政治、經濟、社會領域更加加強和強化了其權威性資源和配置性資源的中心地位，一方面，政治權力和行政權力的控制范圍沒有變化，同時過于集中的政治權力導致社會參與的缺失和法治約束的弱化；另一方面，在社會領域，原有的壟斷性事業(yè)體制沒有發(fā)生實質性的改變，那些(官辦、官督民辦等)社團組織并不真正代表組織成員的利益，更多地代表政府的利益，是政府權力的輔助和延伸部分。概言之，國家(黨政)體制通過“資源下鄉(xiāng)”和“權力下沉”賦予基層公共組織(黨政權力體系)以強有力的財政能力和經濟權力，使國家中心體制對基層政治、經濟、社會、文化等領域的控制獲得了進一步的加強和強化。尤其是近些年來的地方實踐經驗表明，從改革開放前期強調黨政分開的立場和做法呈現(xiàn)出黨政權力集中和結構集中的發(fā)展趨勢，權威集中和結構集中揭示的是國家中心體制從政治權力的總體性支配到行政權力的技術性治理的邏輯展開形式。

三、國家視角或社會視角的中心問題

鄉(xiāng)村社會研究一直是自覺地或習慣性地從“國家的視角”來審視鄉(xiāng)村社會治理模式和基層組織化形式?！皣业囊暯恰笔菄覚嗔Ρ疚坏囊暯?，核心關注是財稅汲取和社會秩序，主要的認知取向是以國家管制體系對體制外出現(xiàn)的政治空間和社會空間進行“組織介入”：一是防范社會力量在體制外形成異己勢力；一是把新的社會力量納入體制中。這類研究的前提是國家主義與集體權力至上。換言之，在其認知范式中，個體權利和社會權利的正當性必須符合和放置于國家(黨政)中心體制的政治邏輯論證當中。

對當前鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)的兩個變化(即國家權力以“資源下沉”(項目制)、村干部行政化等方式全面進入鄉(xiāng)村社會和以基層黨建為核心重組鄉(xiāng)村社會權威關和社會組織化形式)，研究者大多從國家的視角或基層公共組織(政府)的立場來做出闡述，并且這類研究通常以國家政權建設與農業(yè)剩余分配所構成的中國現(xiàn)代化建設這一個基本矛盾出發(fā)作為解釋框架，據此認為，改革開放以來，中國經濟高速發(fā)展，綜合國力迅速提高，農業(yè)在國民經濟中所占的比重日益減少，城市與鄉(xiāng)村的資源配置關系終于發(fā)生了逆轉，農業(yè)剩余對于經濟發(fā)展的支撐作用已經失去了當初的意義。諸如工業(yè)反哺農業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村，公共財政覆蓋鄉(xiāng)村，各類支農惠農項目紛紛下鄉(xiāng)等方式，揭示的就是權力下沉和資源下鄉(xiāng)的體制邏輯意義[6]。

社會的視角以社會為本位，注重個人權利和社會權利，以個體或社會的權利獲得和實現(xiàn)方式為中心。因此，從社會的視角來看，上述解釋只是造成體制治理邏輯變化的一個方面原因，換言之，基層社會關系和權利關系的變化也是推動/牽引國家權力大規(guī)模進入鄉(xiāng)村社會的一個基本原因。從政治社會學視角看，經濟發(fā)展引發(fā)的一系列社會關系變遷，比如城鄉(xiāng)關系、機會結構、資源(財產、資本和人力資源)流動、控制權(對資源的新控制權與歷史控制權)的變化，等等，這些都是鄉(xiāng)村社會發(fā)展必須要解決的問題，比如，經濟變革過程中出現(xiàn)的社會和政治沖突，主要根源于舊制度和舊原則的改革滯后，由此引發(fā)的一系列社會政治問題減緩了經濟發(fā)展進程，削弱了社會向心力。這表明，鄉(xiāng)村社會秩序要解決的問題，不僅僅是公共體制角色定位的問題，更應該是一場有方向的社會轉型，比如新的組織類別、社會身份及關系結構的出現(xiàn)，個人與組織的關系變化，這些核心議題都發(fā)生在公共性社會關系領域當中。

所以，從基層社會結構變遷上看，最本質的一點：一是國家權力的性質是否發(fā)生了改變，一是基層公共性社會關系性質是否發(fā)生了變化。進一步講，鄉(xiāng)村社會治理秩序關系到兩個相互關聯(lián)的方面：一是基層公共組織(政府)緊要的問題是明確民眾權利以及與國家的權利關系，即建構基層現(xiàn)代公共性社會關系⑧，重塑基層公共性社會關系并將其確立在個體權利和社會權利的基礎上。一是開放鄉(xiāng)村社會權利，讓社會自治發(fā)展起來，因為社會相對于國家來說才具有基礎性意義，這是鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和鄉(xiāng)村社會進步的前提條件。

如果能夠明確上述鄉(xiāng)村公共治理的邏輯走向，那么我們不僅要從國家的視角更要從社會的視角來觀察和分析鄉(xiāng)村公共體制與鄉(xiāng)村社會權利關系的變化。因此：第一，類似于“精準扶貧”這種項目實施并不是、也不應該要把政府推向全面干預和介入農村經濟社會生活的全能角色。改革開放前期，隨著基層經濟社會結構的變化，基層政府逐漸地從過去全能型治理向著現(xiàn)代社會多元治理的方向發(fā)展，但從目前基層社會治理的現(xiàn)實看，這種變化并不具有實質性意義，因為制度改革的滯后，使得基層政府全能型治理從理念到機制還一直存在，尤其我們看到，在精準扶貧的政策要求下，全能型政府治理模式全面啟動，這一方面使基層政府責任過載，基層干部疲于應付，資源浪費低效，難以長期維系；另一方面，社會和民眾相對被動地接受社會福利和救助，未有因勞動投入而產生的獲得感和責任感。這不僅無法將社會需求和個體需求反映到政策制定環(huán)節(jié)，還意味著長周期的社會福利剛性風險，這其中，財政支出會變成無底洞。

第二，哪些事該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔，這個問題要搞清楚。當前，各種經濟成分參與其中的市場機制已初步形成，從過去的單位社會已經進入現(xiàn)在的公共社會，社會組織結構也發(fā)生了變化，換言之，政府已經做不到獨家主導社會資源分配，這是一個現(xiàn)實。當前的核心問題是：權利開放。即政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，也就是說，政府的公共責任應該集中在公共物品的提供和服務、經濟社會秩序的維護和推動市場和社會力量參與到公共利益目標和社會責任的實現(xiàn)當中。市場建立在產權保障的法治秩序基礎上，并從保障社會基本權利的基礎上激發(fā)社會生產力和社會競爭力。社會要“自己統(tǒng)治自己”——社會自治形式，社會的利益組織化應該建立在保障個人權利和社會權利的原則基礎上。

第三，要處理好政府和社會、管理和服務的關系。消除貧困是個長期性的戰(zhàn)略任務，完全依靠政府，期望畢其功于一役的想法，是不現(xiàn)實的。當前基層政府在精準扶貧中要制度化和常態(tài)化的工作是：(1)首先要加強農村社會保障體系的建設，這是政府必須做到的公共責任，也是農村社會秩序穩(wěn)定的基本保證；(2)從政策上推動農村產業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展，對內外資本的進入，提供管理和服務，同時，不要片面追求資本投入的數(shù)量，而是要求資本投入的質量或形式；(3)國家政策性的扶貧投入和地方財政的進入，必須要考慮到政治經濟和社會效益，比如，一方面，需要充分考慮救助對象個體的主觀能動性和現(xiàn)實需要，否則將會使上級政府扶貧政策偏離困難群眾的需求，導致公共資源浪費；另一方面，扶貧不是施舍，更不是做慈善，比如，差別性對待不同的群體，必然引發(fā)新的社會矛盾和沖突，損害政府公信力和權威。

進一步講，從鄉(xiāng)村社會關系和權利關系上看，政府治理的邏輯應該著力于此：第一，推動基層政府職能轉變。在脫貧攻堅問題上，首先需要明確政府、市場、社會和個體的責任范圍和邊界。政府在扶貧中的職能應以社會管理和公共服務為主體，將農業(yè)經濟發(fā)展與農村社會服務和救助彼此分離，將經濟發(fā)展的主體還于市場，將貧困群體的扶助轉換到社會救助的制度化渠道，實現(xiàn)精準扶貧政策效果向政府治理現(xiàn)代化的制度化形態(tài)過渡。第二，改變不適應社會結構變化和政府職能轉變要求的全能型政府治理思維。伴隨城鎮(zhèn)化進程加快，農村社會的現(xiàn)實與之前政府致力于管控和包辦社會的治理思維和方式已不再適應。在農村公共社會關系變化的前提下，政府應繼續(xù)推進農村社會自治，擴大政治參與。政府在農村社會治理中扮演的角色應以公共財政增加公共產品和公共服務的供給為主，完善農村社會救助體系，形成現(xiàn)代性的國家與公民的制度化、法治化的利益關聯(lián)。第三，調整好政府、市場、社會關系，推進基層政府治理體制機制法治化。(1)治理法治化。基層政府治理法治化的核心在于政府守法，依法行政。當前要從改進基層政府考核機制入手，考核以對基層社會治理實際問題和人民需求回應為中心，克服行政壓力型體制帶來的“包干”做法和形式主義問題。(2)明確產權關系、市場準入條件以及市場金融秩序，提高資金使用效率，優(yōu)化資源分配，防范經濟社會風險，讓市場主體按照市場規(guī)則或規(guī)律發(fā)揮作用；(3)社會力量發(fā)揮作用。必須認識到，類似于貧困這樣的問題，是一個帶有普遍性的社會問題，或者說，消除貧困是一個相對性的問題，因此，要動員社會力量參與到扶貧攻堅的過程當中，確立一種社會互惠關系，讓人們自覺自愿地參與到扶危濟困的社會建設當中。

如果對上述關系邊界做出基本的區(qū)分，很顯然，國家視角關注的中心問題正好是它本身制造的問題。一系列的社會改造并不是讓社會發(fā)展起來，而是實現(xiàn)國家建構的目標——財稅汲取與社會控制和動員能力。這里所謂國家的視角，不是西方意義上的國家與社會關系，因為中國的國家與社會關系有其自身的獨特性，需要首先厘清政黨、政府、社會的關系，也就是說，在中國，政黨既嵌入于國家權力結構之中，也全面滲透于社會領域當中。這一事實帶來了兩層遞進的變化：首先作為公權力的國家概念在外延方面增添了新的要素；其次國家公權力的概念變化傳導到國家與社會關系分析范疇[9]。比如，當前“基層黨建引領基層治理”的實踐是賦予基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的“全能主義”角色，但一方面基層黨組織不能成為一個行政單位，另一方面它也不是生產單位和分配單位。但從現(xiàn)代政黨政治角度看，基層黨組織具備執(zhí)政權資源和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威資源，它能夠、也應該成為在基層公共組織(政府)與個體民眾之間發(fā)揮溝通、協(xié)商和整合作用的社會政治角色?；蛘哒f，基層黨組織要完成從全能治理角色向社會政治中介角色的性質轉變，使自己成為村社共同體利益的代理人和鄉(xiāng)村社會政治秩序的守護人，兼具官治與民治的雙重性質，這樣一種社會政治角色功能的轉變則必須扎根于鄉(xiāng)村社會基礎及其權利關系結構的本質關聯(lián)當中。再者，村民自治是一個與集體土地聯(lián)結在一起的身份共同體，它不是現(xiàn)代意義上的自治組織，因為它沒有自治權的法律保障，自治機構即村委會也就不能成為完全意義上的村社共同體代理人。有論者認為這個問題從基層群眾自治制度實施之初就存在，亦即它沒有解決兩個問題：一是農民的經濟組織成員權與社區(qū)共同體成員權始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權自身的合理設立未能實現(xiàn)。上述問題給農村社會穩(wěn)定帶來的問題是，集體上訪由此而生以及村委會干部權力的含金量大，增加了腐敗風險。主要原因是村級“政社合一”體制未被打破[5]。近年來的基層黨建引領基層治理的落實，發(fā)展集體經濟，將生產和社會管理統(tǒng)一掌握到基層組織手中，這使上述原則性、體制性問題引起的矛盾和沖突非但沒有減少而是更為集中、更加復雜化。簡言之，只有在黨國體制的特性上，我們才能夠理解為什么國家權力能夠在社會領域為所欲為且不受約束，為什么國家的視角能夠成為流行的認知范式，或者說，社會的視角在政治實踐中不能獲得有價值的意義。所以，我們也能夠理解，這一方面導致社會停滯不前，鄉(xiāng)土文化和小農經濟并沒有得到徹底的改變，相反，鄉(xiāng)村社會不斷地被裹挾到國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)當中。

四、結語：在重構社會與開放權利之間

把鄉(xiāng)村社會治理結構變化放置于“國家的視角”來反思和檢討，非常必要但不全面，因為它有一個被學者、意識形態(tài)工作者和公共政策執(zhí)行人不加質疑接受的預設前提，即鄉(xiāng)村社會只是國家的一個單元，是國家概念的一個構成部分，所以，只有/只能從“國家的視角”出發(fā)，我們才能夠理解和解釋國家(黨政)體制的邏輯和行為。在這樣的提問方式和這個前提的引領下，圍繞著關于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的各種規(guī)劃、方案、創(chuàng)新模式等等的討論，我們只看到了國家(黨政)權力的邏輯展開形式，而鄉(xiāng)村社會則被置于客體的位置，在“國家的視角”的俯視下，鄉(xiāng)村社會生活的基本事實只不過是國家(黨政系統(tǒng))規(guī)劃的目標和國家權力治理邏輯及其展開形式的經驗補充材料而已。

也就是說，具有革命特質的理性建構主義“國家的視角”通常有意或無意地忽略了如下一些“社會事實”：第一，以國家權力規(guī)劃出來的社會秩序形態(tài)通常具有強烈的國家理想主義色彩，在這種“規(guī)劃的社會變遷”或“組織秩序”中，鄉(xiāng)村成為公共權威一元治理格局的社會實驗場域，鄉(xiāng)村社會的地方習慣和實踐知識淪為公共秩序的邊緣因素和補充形式。第二，在鄉(xiāng)村經濟、社會結構發(fā)生了變化的鄉(xiāng)村情境下，鄉(xiāng)村治理或社會視角的中心問題是公共權威與公民關系需要做出改變，這些改變涉及公共組織(政府)的權力本身性質的變化，公共組織角色的變化，與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化。第三，從基層社會立場出發(fā)，基層公共組織(政府)需要完成一種面向現(xiàn)代公共組織的性質轉變，使自己成為提供公共產品，管理公共財物，為公共社會服務的組織。這樣一個角色及其與公民制度化關系代表的公共性權利原則，是以建構公共性社會關系為基本任務的公共政權建設的基本內涵，其核心是型構新的鄉(xiāng)村社會關系和權利關系。

所以，“社會的視角”的實質意義是要開放權利，推動民主或公民權利的實現(xiàn)，即從基層社會立場出發(fā)，以社會為本位，以個人權利和社會權利為本位，致力于構建鄉(xiāng)村公共性社會關系，這涉及重塑利益組織化基本單位、界定公權與私權的關系、厘清公域與私域各自遵循的原則和邊界等基礎性關系，把公共體制與個體民眾的關系法治化和制度化，并創(chuàng)造政治和社會條件，讓個人、家庭和社區(qū)與公共體制的關聯(lián)確立在利益共享與價值共享的基礎上，這是鄉(xiāng)村社會治理轉型或鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定必須具備的基礎性結構條件和鄉(xiāng)村社會進步的內源性動力。

因此，無論是國家的視角還是社會的視角，都必須面對鄉(xiāng)村社會治理的一個中心問題：多元和異質的鄉(xiāng)村社會如何滿足不同個體和利益群體的不同訴求。這個訴求主要包括兩個方面，一方面是政治權益訴求，其中政治參與、權益分享、平等和公正的要求等，另一方面是社會權利訴求，其中個人權利、經濟權利、社會權利和文化權利在不同的利益群體中雖有不同的表現(xiàn)形式，但有一點是共同的，那就是對傳統(tǒng)的權利分配體系的日益不滿，直接反映在公共體制的權威性資源分配體系和資源性分配體系的利益分配體制當中。有鑒于此，無論任何視角——國家的或社會的，都無法設計/重構一個多元主體共治的鄉(xiāng)村社會秩序形式。

毫無疑問，鄉(xiāng)村社會治理轉型取決于國家與鄉(xiāng)村社會二者相互依存的轉化，一方面涉及國家權力的重塑，一方面與重構鄉(xiāng)村社會秩序有關?；蛘哒f，國家與社會之間的分野是現(xiàn)代社會民主生活的核心特征，也是達至社會秩序的必要條件。反過來講，從“國家的視角”來強調國家權力的主導性和組織控制能力，缺失了“社會的視角”，在國家中心體制雄心勃勃的重構社會的規(guī)制下，個人權利和社會權利就不能發(fā)展起來，社會共同體就不能建構起來。這對鄉(xiāng)村社會秩序意味著什么呢？以往以及現(xiàn)在的研究表明，社會自治在國家和民眾之間形成一個中間結構，這個中間結構起到了緩沖社會危機、防止極端和暴力革命的作用。改革開放的經驗也表明，社會不穩(wěn)定性來源于這個中間結構的缺失和社會組織的不發(fā)達。反過來講，社會發(fā)展對于社會秩序的作用，是將民眾利益充分組織化，公民與國家之間、不同層次的社會自治體之間，有明確的權利邊界。換言之，如果鄉(xiāng)村社會不能開放權利，比如戶籍制度造成的社會權利不平等，農民工群體就會一直根系于農村，那么國家中心體制如何安置這樣一個身份群體，又如何確定他們在鄉(xiāng)村社會關系和權利關系中的位置，這事關鄉(xiāng)村社會發(fā)展和秩序穩(wěn)定。因此，必須從改革歧視性的社會制度和社會政策(包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對待的歧視性政策體系等)入手；同時致力于鄉(xiāng)村社會的基本權利的保障、政治權利的實現(xiàn)、社會權利的平等、經濟權利的公平等方面的改革?？傊?，加深國家與社會之間的分界并且同時使這兩個領域民主化，通過聯(lián)結國家與民眾的社會自治組織，保證權威來自社會，使突破權利基礎的(公共體制)任何權力都沒有正當性，事實上，社會穩(wěn)定秩序就存在于這種全體社會成員都置身于相互勾連的、制度化網絡之中。

鄉(xiāng)村社會治理轉型或重構鄉(xiāng)村社會秩序不能完全依賴國家權力控制的強度和力度來推動或維持，反過來講，盡管社會結構發(fā)生了變化，但社會的結構集中化和集權化也在不斷強化。“權力機構擠占社會空間，吸納社會資源，但卻并不能生產出自組織的公民社會，以及真正意義上的社會生活”[10]，其結果，在政府權威治理下，個體權益和社會自治沒能得到發(fā)育和成長，伴隨著社會結構轉軌和經濟體制轉型而來的社會分化和利益群體的多元化，引發(fā)的社會對立和沖突，不但沒有解決或緩解，反而使基層政府治理陷入合法性不斷流失的困境當中。因此，鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定的需求必須解決或回應如下兩個中心問題：一個是公共體制如何應對或回應鄉(xiāng)村社會變化了的政治、經濟、社會情勢；另一個是鄉(xiāng)村社會的基本性質及其社會改革的目的和方向是什么。

注 釋：

①Victor Nee & David Stark, TimesItalic{Remaking the Economic Institutions of Socialism: China and Eastern Europe},Standford University Press, 1989, pp.192-193，轉引自景躍進的“國家與社會邊界的重塑”，《江蘇社會科學》2000年第2期。

②關于改革開放后鄉(xiāng)村權威變遷，參閱張靜：《基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年版。

③當前基層治理研究的關注點，一是村民自治，一是社會自治。前者的研究始于20世紀80年代以村為單位的自治化運動，大多專注于個別經驗的微觀研究,且把村民自治與基層社會自治不加區(qū)分甚至混為一談；后者的研究始于20世紀80年代中后期的社會自治運動，集中關注公民社會的發(fā)展及其帶來的現(xiàn)代社會治理轉型，其理論視角是社會對國家的關系以及其間最為重要的社會與國家間互動的關系。參閱周慶智：《厘清村民自治與基層社會自治的不同屬性》，《人民論壇》，2016年8月上期；鄧正來、杰佛里·亞歷山大主編：《國家與社會——一種社會理論的研究路徑》，上海人民出版社，2006年版，第481頁。

④“日常抵抗”是詹姆斯·斯科特在《農民道義經濟學:東南亞的反抗與生存》中提出的重要概念，即平常的卻持續(xù)不斷的農民與從他們那里索取超量的勞動、食物、稅收、租金和利益的那些人之間的爭斗。這些日常形式的反抗通常包括:偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等。這種被稱之為“弱者的武器”的日常的抵抗形式是一種沒有正式組織、沒有正式領導、不需證明、沒有期限、沒有名目和旗號的社會運動。

⑤“依法抗爭”是香港浸會大學李連江與美國俄亥俄州立大學歐博文在《當代中國農民的依法抗爭》論文中提出來的。依法抗爭是指農民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權利和經濟利益不受地方政府和地方官員侵害的政治活動。它的特點是，農民在抵制各種各樣的“土政策”和農村干部的獨斷專制和腐敗行為時，援引有關的政策或法律條文，并經常有組織地向上級直至中央政府上訪、告狀，以促使政府官員遵守有關的中央政策或法律。

⑥全能主義(totalism)即“政治機構的權力可以隨時地無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想”，參見鄒讜(Tang Tsou)：《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀層面看》，牛津大學出版社(香港)，2000年版，第206-224頁。

⑦國家政權內卷化，是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的營利性經紀體制——來擴大其行政職能。(杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，南京：江蘇人民出版社，2003年版，第53-56 頁。

⑧張靜通過對西歐現(xiàn)代民族國家構建過程的分析，認為：“國家政權建設，并非只涉及權力擴張，更為實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家—公共(政府)組織角色的變化、與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化，以及公共權威與公民關系的變化。這些方面預示著，國家政權建設能夠成功取代其他政治單位或共同體，成為版圖內公民歸屬中心的關鍵，在于伴隨這個過程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會身份分類，不同成員權利和相互關系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴散這些基本原則、權利和關系的政治實體?！?張靜：“國家政權建設與鄉(xiāng)村自治單位——問題與回顧”，《開放時代》2001年第9期。)也就是說，國家政權建設還必須完成一種面向公共組織的性質轉變，使自己成為提供公共產品，管理公共財物，為公共社會服務的組織。這樣一個角色及其與公民制度化關系代表的公共性(公民)權利原則，是“國家政權建設”包含的規(guī)范性含義。