李雪松

（武漢大學 a.政治與公共管理學院；b.國家治理與公共政策研究中心，湖北 武漢 430072）

黨的十九大報告首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]的路線圖和時間表，表明我國對政府與市場、社會關(guān)系的深度思考。就機遇而言，我國如何切實有效地實現(xiàn)這一總攬全局的發(fā)展目標是各項體制機制改革的立足點，是中國人民在走向未來社會的過程中亟須描繪的未來中國治理藍圖。政策工具嵌于國家治理邏輯之中，國家治理實質(zhì)上是政策工具選擇與應用的過程，針對某一政策問題，一些工具會比另一些工具更為有效，通過國家治理提供治理主體相互博弈或協(xié)作的制度規(guī)則，重構(gòu)我國的政策工具譜系。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進一步填補可能存在的政府職能墮距，滿足人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)人民對美好生活的向往，應是新時代重要的現(xiàn)實任務(wù)和時代主題。

一、政策工具譜系重構(gòu)的中國場域：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

改革開放40多年來中國國家治理遵循的歷史邏輯，是從一個“全能主義”政府支配下的政社一體的“總體性社會”中走出，社會結(jié)構(gòu)日益分化、社會自主性不斷提升，并且從單一主體的社會管理向多元主體共治的國家治理體系轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)政府、市場、社會三者各歸其位、各得其所的良性發(fā)展狀態(tài)。盡管現(xiàn)代政府日益從社會中抽身，但仍然是政治經(jīng)濟與社會的核心主體。隨著我國從現(xiàn)代化的早期階段向后期階段邁進，國家治理體系遭受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、全球化浪潮的有力沖擊，社會轉(zhuǎn)型期的高度復雜性和不確定性推動著國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。在公共政策領(lǐng)域，為形成清晰化的政策工具譜系，需要對政策工具加以研究，進行合理分析和歸類，推動政策工具更加契合政策目標要求，“囊中有如此多的箭，政府就需要發(fā)展出一套方法學，找出射向問題靶子的正確的矢”[2]。政策工具又稱為公共行動工具，是“實施公共行為的手段”，“能夠?qū)⒓w行動結(jié)構(gòu)化以解決公共問題”[3]。20世紀70年代，西方國家陷入了空前深刻的治理危機之中。20世紀80年代初，荷蘭吉爾霍委員會由此治理危機得出結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導致政策失靈的重要原因，“現(xiàn)代政府諸多失靈之處，不在目的而在于手段”[4]。政策工具譜系重構(gòu)必須置身于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化場域中進行，只有與話語的理論傳統(tǒng)和知識譜系形成對接，才能經(jīng)得起新時代的考驗。

當下中國“前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代三期疊加，構(gòu)成中國道路和中國呼吁非常獨特的歷史語境”[5]。國家治理的本質(zhì)是國家公共權(quán)力權(quán)威性、市場化、公平公正配置公共資源和公共利益的政策過程，這一概念是在揚棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念的基礎(chǔ)上提出的?，F(xiàn)代國家治理的政策執(zhí)行場域正由“簡單化”向“精準化”時代邁進，政策工具選擇與應用并不能完全匹配政策目標，且會受到諸如工具、觀念、技術(shù)、體制等現(xiàn)實條件的約束，政策工具譜系重構(gòu)必須結(jié)合特定的政策情境。隨著我國新型社會結(jié)構(gòu)逐漸形成，多元理性有效互聯(lián)組合而成的治理共同體是解決政策問題、增進公共利益的基本函數(shù)，并且成為理解現(xiàn)代公共治理的改革思路、創(chuàng)新國家治理模式的關(guān)鍵。在新時代建構(gòu)一個充滿活力、和諧有序社會的共同治理目標之下，由于社會公共事務(wù)和政策問題的復雜多樣，政策工具譜系重構(gòu)對實現(xiàn)政策目標、適應特定政策環(huán)境至關(guān)重要，天然地成為國家治理的關(guān)鍵。只有將國家治理的“元理論”和“元知識”轉(zhuǎn)化或體現(xiàn)為政策工具譜系重構(gòu)的話語體系，才能獲得必要的社會支持。在全面深化改革的時代背景之下，現(xiàn)代政府表現(xiàn)為從管控向服務(wù)的方向性變化，從最初的“管制型政府”過渡到“經(jīng)濟發(fā)展型政府”，之后進一步過渡到“服務(wù)型政府”，國家治理效能越來越依靠政府與社會、市場之間的相互影響和良性互動，從一定程度上講，全面深化改革的成敗仍系于政府自身的改革與發(fā)展。

二、推進國家治理進程的“三元論”模型：一個分析框架

國家治理是國家治理體系不斷運轉(zhuǎn)的一個動態(tài)過程，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代公共治理范式下的“中國發(fā)現(xiàn)”，為中國國家治理進程提供了一個系統(tǒng)的行動框架，在明確政府、市場、社會合理邊界前提之下，確保了國家治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

（一）理論底色：現(xiàn)代公共治理的“理論范式”

現(xiàn)代公共治理是當代公共行政學研究的主流范式，這一范式經(jīng)由正式制度和非正式制度安排，建構(gòu)政府、市場和社會多元行為體的互動模式，打造彼此之間的信任、互惠、合作關(guān)系，從而調(diào)和不同治理主體之間的利益關(guān)系。由于任何單一主體的公共管理實踐往往會不可避免地陷入政府失靈或者市場失靈的桎梏，20世紀80年代興起的非政府組織（NGO）是對亞當·斯密“政府與市場”二元結(jié)構(gòu)的有益補充。政府、市場、社會也被認為是現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的三大基本要素[6]。隨著新三元國家治理結(jié)構(gòu)的逐漸形成，政策工具譜系也進入了現(xiàn)代公共治理時代。只有通過政府職能全面轉(zhuǎn)變構(gòu)建新型的政府與市場、政府與社會關(guān)系，造就有限、有為、有責和有效的現(xiàn)代政府，才能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義上政策工具選擇與應用的目標和任務(wù)。任何一種政策工具都是公共治理情境下不同于他者的政策安排?，F(xiàn)代公共治理是當代具有強大影響力的治理范式，所謂的公共治理“指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”[7]。在這一理論范式之下，政府、市場與社會有著各自獨特的治理資源和行動邏輯，這既是公共政策實踐的制度與機制安排，也是政策工具發(fā)揮作用的主體。

政策執(zhí)行的核心在于如何選擇和設(shè)計有效的政策工具，政策工具的選擇與應用決定著政府治理方式乃至政府職能的轉(zhuǎn)變。前現(xiàn)代化時期的“簡約治理”和革命時代的“總體性社會”之后，國家開始有意識地釋放市場和社會在國家治理中的自主性?，F(xiàn)代公共治理強調(diào)政府治理、市場治理和社會治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與之一脈相承，多元行動者之間協(xié)同與互動的關(guān)鍵在于政府、市場、社會等多元主體之間的博弈與合作。國家治理效能很大程度上取決于政府、市場和社會的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動水平，政策工具譜系重構(gòu)應當從重塑政府與市場、政府與社會職能、政府內(nèi)部職能關(guān)系三個向度加以認識和推進，即圍繞發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用（推進政府向市場轉(zhuǎn)變職能）、更好發(fā)揮社會力量在社會事務(wù)管理中的作用（推進政府向社會轉(zhuǎn)變職能）、更好發(fā)揮政府職能作用（推進政府職能不斷調(diào)整和優(yōu)化）。中國社會的公共治理是實現(xiàn)公共利益的核心途徑[8]。政策工具直接服務(wù)于公共行政和公共政策實踐，在政府治理與變革過程中具有基礎(chǔ)性地位，它是政府實現(xiàn)政策目標的技術(shù)手段，存在的意義在于實現(xiàn)目標。除了對規(guī)范政策目標群體，使其行為與政策目標達成合意具有決定性影響，政策工具譜系重構(gòu)的多元化因素已經(jīng)影響到政府能力建設(shè)。

（二）路徑依托：政策工具譜系重構(gòu)的“三維機制”

從整體性視角來看，中國國家治理的種種模式及其相互間轉(zhuǎn)化的主要動力是中國社會不可抑制的多元化發(fā)展。治理共同體是一種以社會性為本質(zhì)屬性的社會關(guān)系，政府、市場和社會的協(xié)同與互動所構(gòu)成的子系統(tǒng)是國家治理體系的關(guān)鍵傳動子系統(tǒng)。

1．政府治理是政策工具譜系重構(gòu)的頂層設(shè)計——政府權(quán)威機制。現(xiàn)代政府是主導型治理主體，行政機制是政府治理的核心機制。在治理浪潮沖擊下，政府治理以自上而下、命令與控制的方式進行，堅持依法治理、綜合治理、源頭治理，政府的身份特征已經(jīng)不再是自上而下的駕馭和單純地采取命令與控制型的行政治理方式，多方行動者參與其中的互動式治理已經(jīng)取代了行政化治理。正是隨著市場治理和社群治理的方式被引入國家治理之中，多元化的契約談判和協(xié)商取代了傳統(tǒng)的單一化權(quán)威行使模式。政府治理是由多元主體構(gòu)成的管制式開放結(jié)構(gòu)，政府在追求經(jīng)濟增長的同時兼顧社會公平，對政府管理職能的調(diào)整主要通過妥善處理政府、市場和社會三者之間的關(guān)系。政策工具譜系重構(gòu)必須承擔起公共治理頂層設(shè)計的任務(wù)和職責，致力于建設(shè)公平正義、成熟理性、活力開放的公共治理環(huán)境，從而實現(xiàn)主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的治理模式。從頂層設(shè)計出發(fā)，政府角色定位應實現(xiàn)從“積極的經(jīng)濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移[9]?，F(xiàn)代政府扮演著“元治理”的角色，建立伙伴關(guān)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)治理體系的整合，打破“基于市場發(fā)展邏輯和公共行政的傳統(tǒng)理論”的權(quán)威分界，為解決公共問題、實現(xiàn)公共利益提供新路徑。

2．市場治理是政策工具譜系重構(gòu)的核心——市場交換機制。市場機制是市場治理的主導機制，網(wǎng)絡(luò)、伙伴和準市場成為其身份標簽。其中，參與主體、價值目標、發(fā)展方向和治理績效上存在的耦合性，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。政府、市場、社會三者合作的有效整合方可實現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化效應。中國公共治理研究定位指向之下，市場治理是產(chǎn)生制度設(shè)計與操作活動有機集合的治理理念之一。政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制[10]。市場治理是國家治理的一個次級子系統(tǒng)，它與公共治理本身是一體的，經(jīng)濟基礎(chǔ)自由、產(chǎn)權(quán)保護、政治和平和法治是市場經(jīng)濟的四項制度，市場治理的指向在于充分激發(fā)市場活力的同時，企業(yè)自主接受政府監(jiān)管，市場承擔更多公共產(chǎn)品服務(wù)供給、環(huán)境污染第三方治理等方面的職能。政府與市場是一種相互補充、“你中有我、我中有你”相互融合的補充關(guān)系。無論是具有較強“手段—目的”分析隱喻的功能論，抑或是將政府所有核心資源視作其履行職能的政策工具的資源論，還是將政策工具視做各種“治理策略”的策略論，市場治理都是譜系重構(gòu)的關(guān)鍵所在，有助于多元共治模式的建構(gòu)。

3．社會治理是政策工具譜系重構(gòu)的基礎(chǔ)——社會組織機制。社會治理以各行為主體間的多元合作和主體參與為治理基礎(chǔ)，社群機制成為國家治理中的重要機制。政府、市場和社會行動者之間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)依靠這一機制發(fā)揮作用，社群機制的制度化成為社會治理的核心表征。國家與民眾的關(guān)系是中國國家治理的一條重要主線，在社會建設(shè)領(lǐng)域體現(xiàn)為國家及其各級政府在各個領(lǐng)域中決策和執(zhí)行以及與社會組織、社會群體間的關(guān)系。國家治理的基本矛盾意味著政府與社會的關(guān)系處于不斷調(diào)整之中，降低國家治理的成本負荷。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）指出人類社會中大量的公共事務(wù)其實既不是依賴國家，也不是通過市場來解決的，自我組織和自治實際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排[11]。社會治理是一個綜合性的系統(tǒng)[12]，社會治理共同體是一個均衡交織的網(wǎng)絡(luò)狀體系，在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，社會劇烈轉(zhuǎn)型之際，國家還權(quán)于民的同時，應保持自身的“掌舵”能力，獲取更多的合法性支持。社會治理是政府治理與市場治理之外的第三條道路，促進治理主體權(quán)力的配置與制衡，同時確保社會既充滿活力又和諧有序。當下中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，從“政府質(zhì)量”轉(zhuǎn)向“社會質(zhì)量”是社會治理從傳統(tǒng)模式向新模式轉(zhuǎn)型的行動邏輯，也是新時代的重要現(xiàn)實命題。

三、推進國家治理進程中政策工具譜系重構(gòu)的發(fā)生機理

在政策工具的知識視野中，一系列政策工具的組合是公共政策及其運行的表現(xiàn)形式。我國國家治理進程中的政策工具選擇與應用呈現(xiàn)出特定趨勢，并且在特定政策環(huán)境下進行，工具選擇與應用的方法體系為認識和推進國家治理提供了一個知識生產(chǎn)和輸出的可能場域。

（一）政策工具譜系重構(gòu)的工具趨勢：從傳統(tǒng)政策工具到新政策工具

現(xiàn)代社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了“質(zhì)”的變遷，公共事務(wù)治理呈現(xiàn)復雜化態(tài)勢，“整體性社會”的政府管理無法適應當今異質(zhì)化、碎片化不斷強化的社會變革現(xiàn)實?，F(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變要求多元社會主體發(fā)揮自身資源優(yōu)勢合作共治，實現(xiàn)治理方式現(xiàn)代化?，F(xiàn)代國家治理要求建設(shè)“善治”意義上的現(xiàn)代政府，公共事務(wù)治理成效依靠政府與市場、社會之間的相互影響和良性互動。在多元組織共存背景下，國家與社會之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變。從治理共同體的解釋范式來看，政策工具譜系重構(gòu)經(jīng)常以集合、組群的方式出現(xiàn)，強調(diào)政府、市場與社會之間的良性互動、溝通與協(xié)調(diào)，實質(zhì)在于公共利益和認同之上的合作，最大限度地發(fā)揮多元工具組合的整體效能。按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，依照市場決定論，運用“產(chǎn)權(quán)制度”對資源確權(quán)賦能，運用市場機制實現(xiàn)資源的動態(tài)配置，引入市場機制和工商管理技術(shù)，尤其是績效評估、憑單制、全面質(zhì)量管理、標桿管理等政策工具提高政府的治理效能。在全球治理體系深刻變革的大背景下，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，離不開公共物品和服務(wù)供給方式與實現(xiàn)機制，調(diào)整宏觀政策工具的運用，積極創(chuàng)新并應用新政策工具。

政策工具譜系重構(gòu)是一個建立在信息化基礎(chǔ)上的管制類層面、市場化技術(shù)層面、社會化層面多重政策工具綜合選擇與應用的包容性過程。從政策工具的作用主體來看，管制類工具依托政府、市場化工具依托市場、社會化工具依托社會，三者組成有效互動的治理共同體，是開辟解決政策問題、增進公共利益的系統(tǒng)性的路徑依歸。以政策工具的作用主體為分類標準，管制類工具、市場化工具、社會化工具是當前可資利用的政策工具（工具箱）的三類主要工具。管制類工具主要依靠政府的行政管制，政府居于治理模式的中心位置，運用行政力量，以行政指令方式對社會進行直接性干涉，包括管制與放松管制、政府供應、法律法規(guī)等。市場化工具是政府尊重市場規(guī)律，以市場為導向，利用經(jīng)濟、競爭等市場有效配置資源的手段來提供公共服務(wù)的方式，如補貼、政府采購、合同外包、特許經(jīng)營、績效管理、標桿管理等；社會化工具試圖利用公民力量，通過非傳統(tǒng)的治理方式，促進政策目標的實現(xiàn)。這類工具主要包括信息規(guī)勸、家庭和社區(qū)、社會組織、教育培訓、自愿協(xié)議等。在國家治理總體性目標之下，政策工具譜系重構(gòu)是一個深度探索并發(fā)掘消除政策失范現(xiàn)象的工具創(chuàng)新。

（二）政策工具譜系重構(gòu)的理性基礎(chǔ)：多元理性的共生共存

理性是社會科學的基本概念，被視作行為分析的起點[13]，貫穿于自希臘時代以來的整部西方哲學史。作為公共政策分析的一個重要路徑，政策工具研究的核心是如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?、將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實[14]。在政策科學的復合理性時代，政策工具譜系重構(gòu)是一個多元理性共生共存的過程，遵循這一哲學思維，政策工具譜系重構(gòu)應該體現(xiàn)多元理性協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，兼顧社會發(fā)展、個人權(quán)利保護以及社會公平等社會多元價值需要，發(fā)揮倫理精神和道德精神在國家治理中的內(nèi)核作用，實現(xiàn)政策目標導向下的開放和動態(tài)組合。從理性的角度來看，現(xiàn)代社會手段強悍的工具理性和賴以界定行動目標的價值理性之間存在著某種張力，在現(xiàn)代公共治理范式引領(lǐng)政府治理、市場治理和社會治理三個子系統(tǒng)并駕齊驅(qū)的年代，工具理性是人們基于功利目的而創(chuàng)造、選擇、使用工具的經(jīng)驗和能力；價值理性是人們對自身實踐活動價值與意義的自覺把握[15]。在工具理性橫肆的現(xiàn)代社會，為找尋價值理性的客觀基礎(chǔ)，作為“第三種理性”的制度理性以整體觀的視野、自我節(jié)制的心態(tài)，求取多元理性之間恰如其分的最佳狀態(tài)，成為跨越工具理性和價值理性之間鴻溝的橋梁。

在哲學史上，理性被表述為“主體所獨有的支配自然客體，把握其規(guī)律的能力，具有使主體能動性得到張揚和肯定的特質(zhì)”[16]?！巴剐越M合”與“機制均衡”是政府與市場作用發(fā)揮的呈現(xiàn)，政府在現(xiàn)代公共治理范式之下扮演著“元治理”的角色。“每一個主體都有一整套價值坐標體系，不同價值主體之間在價值關(guān)系上不可能彼此重合或代替，其中每一個坐標原點就是一‘元’具體的價值系統(tǒng)”[17]。不同治理主體會對同一社會問題作出迥異的價值評判和理性考量，多元理性在反映民主、自由、開放良性狀態(tài)的同時，又以沖突與矛盾的態(tài)勢呈現(xiàn)在公眾面前，推進多元理性的共生共存。主體性是理性的本質(zhì)特征，正是由于理性主體呈現(xiàn)出獨特的利益訴求、理性追求與價值理念，經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、文化交流、輿論開放等多重因素的交互影響形塑了公共理性。在各種文化背景與意識形態(tài)的價值之下，現(xiàn)代政府不再把效率和秩序作為社會治理的最高目標，社會公平與正義成為治理理念的主流，治理與實現(xiàn)現(xiàn)代政府的回應性和責任性。多元理性的碰撞、交融、矛盾與沖突的共生共存，帶來國家治理過程中政策工具選擇與應用的“不同聲音”和“差異性反響”，推進多元治道的實現(xiàn)。

（三）政策工具譜系重構(gòu)的范式跨越：政策網(wǎng)絡(luò)的深度耦合

要深刻把握“政策工具”的理論旨趣，就需辨析其譜系，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使國家治理各個次級系統(tǒng)相互促進、相得益彰，形成治理的總體效應。國家治理是國家對公共事務(wù)進行調(diào)控、引導和支配，通過治理資源和利益協(xié)商的互動，通過“善治”實現(xiàn)國家治理的優(yōu)良性和有效性。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化承載著構(gòu)建和完成現(xiàn)代性的價值使命，政策工具作為國家治理的技術(shù)工具，應以政府治理為主導，與市場治理、社會治理相協(xié)同，在幫助實現(xiàn)市場和社會不斷走向自由、民主、發(fā)展的同時，重構(gòu)一套完備的政策工具譜系。在國家治理體系內(nèi)部建立邊界清晰、分工合作、平衡互動的多主體互動協(xié)同機制，增強政策工具設(shè)計的前瞻性以及宏觀服務(wù)能力，在增進治理的科學性、有效性與合理性的同時，也秉承“價值合理性”的目標，政府治理、市場治理和社會治理之間具有交集聯(lián)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，治理是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，這是一個多元的、相互的、上下互動的過程。從理想與現(xiàn)實的統(tǒng)一來看，政策工具譜系重構(gòu)應該是一種更為高級的政策工具設(shè)計、選擇及應用，只有政府、市場和社會三者理性互動，才能有效地整合和滿足社會的需求。

在政策工具譜系重構(gòu)過程中，政策主體的相互關(guān)系呈現(xiàn)出政策網(wǎng)絡(luò)解釋途徑的范式跨越。國家治理場域上的政策工具譜系重構(gòu)，必須依賴其他主體獲得實現(xiàn)自己目標的手段，并且它們之間的相互依賴性隨著彼此間的互動而變化，政策工具譜系重構(gòu)之后的治理主體利用各自資源，尋求實現(xiàn)各自利益和目標的相互影響、相互作用，推動國家和社會行動者在政策過程中的相互依賴和互動。在現(xiàn)代國家治理進程中，自由個體的聯(lián)合行動促進政策共同體的建構(gòu)，最終形成一套解決政策問題的政策方案，政策工具則鑲嵌于開放和透明的治理結(jié)構(gòu)之中，為公民參與提供了有效途徑，政策工具發(fā)生的深刻變遷影響著國家治理的邏輯建構(gòu)。政府作為在政策網(wǎng)絡(luò)中具有“駕馭”（steering）能力的主體，靈活地運用各種治理工具，影響和協(xié)調(diào)其他主體的行為，發(fā)揮“領(lǐng)航”（goal-oriented）的作用，實現(xiàn)對目標群體行為的改變，達到預期目的[18]?，F(xiàn)實中，公共議題的解決立足于確立認同和共同的目標，并通過建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式進行，不再對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。隨著政策網(wǎng)絡(luò)治理樣態(tài)的呈現(xiàn)，政策工具之抱負的施展離不開以現(xiàn)代政府為核心的多元主體共同承擔社會公共事務(wù)的治理責任。

四、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策工具路徑

面對政策工具譜系重構(gòu)的目標定位、路徑和機制等基本問題，應立足于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度審視。為推進政策工具譜系重構(gòu)，必須通過制度化的理性力量，以及強化工具的優(yōu)化配置和創(chuàng)新，最大限度地推進政府、市場和社會的多元共治之道。

（一）建構(gòu)動態(tài)監(jiān)督機制，確保國家治理的政策產(chǎn)出

公共政策發(fā)揮著政府對經(jīng)濟社會發(fā)展宏觀調(diào)控的杠桿作用，任何一項政策工具都依靠政策執(zhí)行者付諸實踐，然而，公共政策執(zhí)行者的認知缺陷、有限理性、執(zhí)行性質(zhì)人格化等問題，成為影響政府職能轉(zhuǎn)變充分性的潛在壓力和困擾。為推動國家治理場域上政策工具譜系的重構(gòu)，應建構(gòu)起政策工具實踐的動態(tài)監(jiān)督機制?！霸u估—反饋”環(huán)節(jié)是動態(tài)監(jiān)督機制的精髓所在，評估環(huán)節(jié)即行政績效評估，這一機制是針對政策工具實踐進行即時科學的評估，以及強有力的涵蓋政策過程、政策產(chǎn)出、公眾滿意度等多個指標的政府績效評估制度，定期對政府及其工作人員進行科學的績效評估；反饋環(huán)節(jié)主要是把行政績效評估結(jié)果與選任、任用、用人相結(jié)合，與個人獎懲、業(yè)務(wù)成就、收入報酬相結(jié)合，對因濫用職權(quán)、權(quán)力尋租等行為偏離政策價值的政策執(zhí)行者進行行政問責。在機制建構(gòu)中，除了繼續(xù)強化對政策工具實踐中的招投標、合同外包、特許經(jīng)營和項目融資等市場運作方式的監(jiān)管，還要通過推行權(quán)力清單和責任清單，規(guī)范政策執(zhí)行者行為，保障公共政策的執(zhí)行力和公信力。動態(tài)監(jiān)督機制是激勵、約束、督促政策執(zhí)行者恪守行政倫理、不偏離新時代“堅持以人民為中心”的核心價值倫理，促使其提升個人素質(zhì)、增強工作能力的有力手段。

（二）強化工具優(yōu)化配置，提供國家治理的方法支撐

針對特定政策問題對特定政策工具進行公共選擇的過程是政策執(zhí)行的本質(zhì)，在這一過程中，必須強化政策工具的優(yōu)化組合，制定出精確無誤的規(guī)劃設(shè)計，以期達到政策實質(zhì)成效的最優(yōu)。僅僅一種政策工具不足以應對政策問題的復雜性，任何一種工具都有其優(yōu)劣之處，只有各取所長并相互配合，才能達到實際政策產(chǎn)出的最優(yōu)。政策工具的優(yōu)化配置是影響政府職能轉(zhuǎn)變充分性的關(guān)鍵因素，因此強化政策工具優(yōu)化配置是克服政策工具實踐難題的必由之路，這種強化須從選擇組合和協(xié)調(diào)配合方面入手。從選擇組合來看，首先，政策主體必須準確把握各類政策工具的特點和適用范圍，自如選擇和組合政策工具；其次，形成政府、市場、社會間的聯(lián)動治理機制，統(tǒng)籌全社會的政策目標，及時調(diào)整、補充、更新政策工具及組合；最后，完善政策工具組合的預測和評估體系，對政策工具組合進行定量評估和定性分析，增強政策工具優(yōu)化組合的科學性。從協(xié)調(diào)配合來看，政策主體要在充分分析各種政策工具的應用條件和特征的前提下，綜合考慮利益相關(guān)者的博弈、政策工具的內(nèi)在屬性和選擇背景等多方因素，避免政策沖突現(xiàn)象，使政策工具之間的異質(zhì)性得到互惠互補，增強不同政策工具之間的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)政策工具的協(xié)調(diào)促進式發(fā)展。

（三）推動政策工具創(chuàng)新，培育國家治理的技術(shù)活力

政策執(zhí)行失敗最重要的原因，“關(guān)鍵性的不是管理技巧而是執(zhí)行的工具”[19]。政策工具創(chuàng)新能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭動力，是解決政策問題所面臨技術(shù)障礙的重要途徑。政府必須伴隨著社會經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，探索使用新政策工具。在政策工具創(chuàng)新中，現(xiàn)代政府管理者均可被視為一群社會設(shè)計者，任何一項政策工具的創(chuàng)新皆是社會設(shè)計的過程。這一過程有兩項因素至關(guān)重要：其一是設(shè)計者之理性，即政策主體的管理動機、所推崇的管理思想及所采用的管理手段等；其二是設(shè)計中的社會互動，即政府管理過程中與政策目標群體或社會公眾交流及共享經(jīng)驗的過程。西方政府改革和我國20世紀90年代以來的實踐表明，政策工具創(chuàng)新的活力主要源于地方政府。有鑒于此，地方政府要為政策工具創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境，積極改進、完善傳統(tǒng)工具，借鑒、吸收西方政策工具，并且結(jié)合自身實際大膽進行工具創(chuàng)新。政策主體理性追求公共利益，面對政策問題，以科學方法與手段履行應承擔的職能，并且與社會公眾就政策工具的創(chuàng)新進行積極互動，對新政策工具進行廣泛的社會論證，增強政策工具的科學合法性。只有源源不斷地創(chuàng)造新型有效的政策工具，破解公共政策實踐的技術(shù)難題，才能培育國家治理的技術(shù)活力。

（四）完善社會參與機制，推動國家治理的交互主體性

現(xiàn)代公共治理與“放管服”的思想相吻合，多元化、民主化、合作化推動交互主體性的實現(xiàn)。在政策工具譜系重構(gòu)過程中，現(xiàn)代公共治理是克服有限理性的基礎(chǔ)框架，主體多元化、權(quán)力去中心化在提高公共政策科學民主性的同時，使政策相對人從公共政策中實現(xiàn)自身需求，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，是政策工具實施有效的必然要求?，F(xiàn)代政府應積極完善政策實踐中的社會參與機制，實現(xiàn)政府職能科學轉(zhuǎn)變，通過加強頂層設(shè)計，繼續(xù)完善公共決策中社會參與的相關(guān)法律規(guī)范。這就要求政府以法律形式建立公民參與、專家咨詢等制度化的決策機制，在明確規(guī)定公民參與途徑、程序和范圍的基礎(chǔ)上，以法律制度保證公民參與不受人為因素干擾，尤其是在涉及公共利益和國計民生的問題上，積極運用人工智能時代的技術(shù)手段廣泛征求民意、匯聚民智。與此同時，發(fā)揮社會組織跨界協(xié)同功能，不斷塑造公民的主體意識，增強公民參與能力，推動其有效地進入?yún)⑴c角色。社會組織是公民參與社會公共事務(wù)的重要組織實體，也是政府、市場和社會之間的跨界協(xié)同者，推進交互主體性的實現(xiàn)。鑒于我國社會組織發(fā)育程度偏低的國情，通過為社會組織的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，推動全社會有序參與政策過程，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要壓力和動力技術(shù)路徑。

綜上所述，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化勾勒了現(xiàn)代政府改革與治理的藍圖，通過分權(quán)、瘦身與增能促進市場與社會的發(fā)育，為政策工具譜系構(gòu)注入了新的元素與活力。政策工具是國家治理的操作途徑和技術(shù)手段，它的選擇與應用直接影響到政府職能的實質(zhì)產(chǎn)出和轉(zhuǎn)變方向。在新時代國家治理場域上，探討政策工具譜系重構(gòu)，是國家治理語境下一個具有理論價值和實踐意義的研究命題。從研究范式來看，政策工具譜系重構(gòu)已經(jīng)進入現(xiàn)代公共治理時代，政府職能轉(zhuǎn)變能否順利推進并實現(xiàn)政策目標，將影響甚至決定我國未來經(jīng)濟社會能否持續(xù)健康發(fā)展以及現(xiàn)代化進程。國家治理以政策工具的選擇與應用為著力點，乃是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，政策工具譜系重構(gòu)對國家治理具有決定性影響。面對全面深化改革背景下呼之欲出的國家治理新模式，只有將國家治理和政策工具譜系重構(gòu)有機統(tǒng)一起來，塑造政府與其他治理主體的結(jié)構(gòu)性良好共治關(guān)系，實現(xiàn)“善治”的理想狀態(tài)，才能促進人的現(xiàn)代化、全面發(fā)展和福祉，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。