李彩彥

（昆明學(xué)院學(xué)前與特殊教育學(xué)院，云南 昆明 650214）

征召大學(xué)生參軍是我國推進國防和軍事現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略，是發(fā)揮軍隊育人特色、實現(xiàn)軍地融合發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是助力青年成長成才的有效途徑。2001年修訂的《征兵工作條例》規(guī)定“依法可以緩征的、正在全日制高等學(xué)校就學(xué)的學(xué)生，本人自愿應(yīng)征且符合條件的，可以批準服現(xiàn)役”，拉開了大學(xué)生入伍的序幕?！爱?dāng)兵熱不熱，關(guān)鍵看政策”。［1］為鼓勵大學(xué)生踴躍入伍，國家出臺多項政策?！败婈牭幕A(chǔ)在士兵，士兵的源頭在征兵，征兵的核心在政策，政策的關(guān)鍵在落實。”［2］“政策是過程，也是產(chǎn)品，是文本，也是話語”。［3］政策是“從文本上來干預(yù)實踐”。［4］“文本分析尤其對官方文件的分析在社會科學(xué)研究中有著獨特的地位”。［5］本文對2001年以來我國大學(xué)生入伍政策展開分析，梳理歷史發(fā)展脈絡(luò)，明晰政策內(nèi)容機理，認識大學(xué)生入伍的價值、特點、模式和措施，考察其效果及困境，為進一步發(fā)揮大學(xué)生入伍政策的法理作用和實踐效力奠定基礎(chǔ)。

一、2001年以來我國大學(xué)生入伍政策的發(fā)展脈絡(luò)

（一）發(fā)展階段

“政策文本是政策過程的歷史沉淀物，作為一種穩(wěn)定性的制度表現(xiàn)形式，推動著政策的變遷”。［6］“在人民軍隊發(fā)展史上，曾有三次知識分子或?qū)W生大規(guī)模應(yīng)征入伍”。［7］延安時期（1937年—1942年）、建國后不久的一段時期、20世紀80年代初。加上2001年以來這次，共有四次。下文從試點、全面實施、調(diào)整創(chuàng)新三個階段，分析2001年以來大學(xué)生入伍政策的發(fā)展變化。

試點階段（2001—2004年）。2001年我國在部分高校試點征集在校大學(xué)生參軍，拉開了大學(xué)生入伍的序幕。2001年修訂的《征兵工作條例》規(guī)定“依法可以緩征的、正在全日制高等學(xué)校就學(xué)的學(xué)生，本人自愿應(yīng)征且符合條件的，可以批準服現(xiàn)役”，“從今年（2001年）冬季征兵開始，先在部分高等學(xué)校進行試點，通過摸索取得經(jīng)驗后，再全面鋪開。”試點時期，大學(xué)生征兵范圍小、規(guī)模小，實行自愿原則。

全面實施階段（2005—2010年）。2005年國務(wù)院、中央軍委宣布全面開展征集在校大學(xué)生入伍工作。2008年把征兵對象由農(nóng)村青年、城鎮(zhèn)待業(yè)青年調(diào)整為“一個為主，兩個優(yōu)先”（各級各類院校應(yīng)屆畢業(yè)生為主，優(yōu)先征集高學(xué)歷青年和應(yīng)屆畢業(yè)生）?！?009年開啟大規(guī)模大學(xué)生入伍的新征程”，［8］胡錦濤總書記強調(diào)“完善依托國民教育培養(yǎng)軍隊人才體制機制，吸引社會高層次人才到軍隊工作”，［9］2009年國家出臺《關(guān)于做好普通高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生征集工作的通知》等10項政策鼓勵大學(xué)生入伍。這一階段的大學(xué)生入伍本著自愿原則，以鼓勵為主，征集范圍和對象擴大，但也暴露出“思想認識不到位、政策吸引力不強、教育引導(dǎo)不到位、工作運行不夠科學(xué)”［10］等問題。

調(diào)整創(chuàng)新階段（2011—2019年）。2011年第三次修訂《中華人民共和國兵役法》，規(guī)定“中華人民共和國公民，不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役”，以法律的形式明確服兵役是大學(xué)生作為公民的義務(wù)。這一階段大學(xué)生入伍具有法制化、程序化、義務(wù)性、形式多樣性、大規(guī)模性等特征，入伍政策具有體系化、精細化特點。大學(xué)生服役形式多樣，入伍時間相對靈活（在校生或應(yīng)屆畢業(yè)生、2013年調(diào)整為夏秋季征兵）；國家在大學(xué)生入伍和退役的體系化、制度化上多措并舉，加大征兵宣傳，成立專門機構(gòu)，如2018年國家成立退役軍人事務(wù)部，2019年成立退役軍人服務(wù)中心，肩負大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、優(yōu)撫幫扶、權(quán)益保障等職責(zé)。

（二）2001年以來我國大學(xué)生入伍政策概貌“數(shù)”描

大學(xué)生入伍如火如荼，但是目前國內(nèi)沒有專門的大學(xué)生入伍政策匯編。本文研究資料來自國防部、教育部、全國征兵網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站發(fā)布的2001—2019年國家層面所出臺、沿用（含新中國成立以來頒布并沿用至今）的大學(xué)生入伍的法律、法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)人回信等，共82項。政策文本的選擇采用兩種方式：一是選擇政策標題中包含大學(xué)生入伍及其近義詞（應(yīng)征入伍、參軍入伍、大學(xué)士兵等）的政策文本；二是選擇政策內(nèi)容包括大學(xué)生入伍及其相關(guān)主題的政策文本。進一步篩選（剔除與合并同類政策、常規(guī)工作通知）后著重分析71項政策文本。從政策文本的數(shù)量、頒布時間、類型、權(quán)威部門來數(shù)描大學(xué)生入伍政策概貌，進而探尋該項政策的發(fā)展特點。

1.政策數(shù)量和時間

廣義上，教育法律是教育政策的一種表現(xiàn)形式。大學(xué)生入伍主要從有關(guān)法律和政策來規(guī)范。與大學(xué)生入伍有關(guān)的國家法律有10項，其中，2001年以后頒布5項，有5項是新中國成立后的國家立法，幾經(jīng)修訂，沿用至今。從政策規(guī)范來看，大學(xué)生入伍政策文本有60余項。由圖1可知：

圖1: 大學(xué)生入伍政策的數(shù)量及其年份分布圖

大學(xué)生入伍政策數(shù)量和頒布時間（含修訂）呈波浪式發(fā)展。在數(shù)量方面，2001至2019年平均每年出臺（含修訂）4.16項政策。政策出臺最密集的年度為2009年（10項），其次是2018年（8項），然后是2010年、2011、2019年各7項。“作為文本的政策是社會政治經(jīng)濟等在某領(lǐng)域綜合作用的結(jié)果與表征，能敏銳地感應(yīng)社會過程的變化和多樣性,其演化反映著該領(lǐng)域社會結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)的變遷?！保?1］政策的時間節(jié)點與實踐效應(yīng)凸顯。2009年是大學(xué)生入伍的關(guān)鍵之年，發(fā)布大學(xué)生入伍政策10項，居歷年之首；胡錦濤總書記在中國特色軍民融合式發(fā)展路子研究集體學(xué)習(xí)時提出“完善依托國民教育培養(yǎng)軍隊人才體制機制”，2009年大學(xué)生入伍人數(shù)由2008年3.9萬人增長為13萬人。2011年大學(xué)生入伍邁上新臺階，《中華人民共和國兵役法》2011年第三次修訂，大學(xué)生入伍由“可征”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)征”。政策是國家政治的視窗，2018年、2019年大量出臺和修訂政策，這是國家全面推進依法治國背景下密集出臺和修訂法律、法規(guī)和政策的縮影。

2.政策類型

“社會政策學(xué)家多貝爾·杜伯斯坦（Andrew W.Dobelstein）把公共政策文本分為立法性政策、行政性政策、執(zhí)行性政策及司法性政策四類”。［12］“劉復(fù)興把教育政策文本分為某一單項政策、某一領(lǐng)域教育政策、國家總體教育政策、元教育政策四個層次”。［13］本文把政策文本分為三類：一是總體性政策文本，它是國家總體政策文本的總和，包括基本政策和具體政策；二是領(lǐng)域政策文本，它是關(guān)于某一領(lǐng)域的政策文本的集合；三是單項政策文本，它針對某一問題而制定。由表1可知，領(lǐng)域政策（42項）、單項政策（27項）較多，國家總體政策（10項）相對較少。

表1: 政策類型

從文件的類型來看（見表2），通知36項、意見11項、法律10項、辦法9項、條例5項、標準3項、規(guī)定3項、決定1項、公告1項。具有最高權(quán)威、約束力的“法律”數(shù)量較多，其次是具有強制性、規(guī)范性的“條例”“規(guī)定”“決定”“辦法”“意見”等。

表2: 文件類型

3.政策文本權(quán)威部門

政策文本分析“關(guān)鍵是把握文本的內(nèi)在結(jié)構(gòu)”，權(quán)威、價值和控制是政策文本內(nèi)在結(jié)構(gòu)的三要素，也是評價政策本文的三個指標?！皺?quán)威是最根本的要素，是政策的基礎(chǔ)，可從政策文本中權(quán)威部門的構(gòu)成及相互關(guān)系來考察”。［14］2001年以來的大學(xué)生入伍政策多部門聯(lián)動、“政出多門”。一是多部門聯(lián)動。由表3可知，多部門聯(lián)合頒布的大學(xué)生入伍政策達51項，占總數(shù)的62.2%。二是“政出多門”。多部門聯(lián)合頒布的51項政策中，以3個部門（16項）、2個部門（16項）聯(lián)合頒發(fā)為主，最多的為12個部門聯(lián)合出臺一項政策。三是參與政策發(fā)布的權(quán)威部門多，由表4可知，共有38個部門先后、不同程度地參與大學(xué)生入伍政策發(fā)布。通過對頒布政策的權(quán)威部門統(tǒng)計，出現(xiàn)頻次高的部門依次是總參謀部30次、總政治部20次、教育部20次。全國人大（常委會）頒布的政策具有最高的法律效力、最權(quán)威，出現(xiàn)達10次之多。

表3: 權(quán)威部門個數(shù)及其政策數(shù)量

表4: 政策權(quán)威部門構(gòu)成及其頻次統(tǒng)計表

總政治部教育部財政部總后勤部全國人大（常委會）國務(wù)院教育部辦公廳民政部公安部國防部（征兵辦公室）中央軍事委員會中央軍委政治工作部20 20 13 10 10 9 8 8 7 7 6 6總裝備部退役軍人事務(wù)部教育部高校學(xué)生司國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會國家稅務(wù)總局中央組織部中央軍委國防動員部中央政法委員會中央宣傳部衛(wèi)生部中國人民銀行司法部4 4 4 3 2 2 2 2 2 1 1 1總干部部中央編辦最高人民檢察院教育部全國教育資助中心公務(wù)員局工商總局最高人民法院國家醫(yī)療保障局中共中央辦公廳中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室國家發(fā)展和改革委員會合計：38個權(quán)威部門1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

（三）2001年以來我國大學(xué)生入伍政策發(fā)展特征

1.政策的法制化發(fā)展

大學(xué)生入伍政策的法制化程度不斷提高。一是有法可依。具有最高法律效力的《兵役法》等相繼出臺，數(shù)量達10項。二是全國人大（常委會）、國務(wù)院、中央軍委等具有較高法律效力和權(quán)威的部門頻頻出招。三是入伍對象在法制化進程上經(jīng)歷了兩次大轉(zhuǎn)變，大學(xué)生入伍由“緩征”到“可征”再到“應(yīng)征”。1998年修訂的《兵役法》規(guī)定“應(yīng)征公民是維持家庭生活的唯一勞動力或者是正在全日制學(xué)校就學(xué)的學(xué)生，可以緩征”，對大學(xué)生緩征兵役。2001年修訂的《征兵工作條例》規(guī)定“依法可以緩征的正在全日制高等學(xué)校就學(xué)的學(xué)生，本人自愿應(yīng)征并且符合條件的，可以批準服現(xiàn)役”，大學(xué)生服兵役從“緩征”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱烧鳌薄?011年修訂的《兵役法》規(guī)定“中華人民共和國公民，不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役”，作為我國公民的大學(xué)生成為兵役“應(yīng)征”對象。

2.政策的精細化發(fā)展

一是發(fā)展歷程上，大學(xué)生入伍從試點到全面實施再到調(diào)整創(chuàng)新的發(fā)展軌跡，正是該項政策精細化的發(fā)展之路。二是政策類型上，具有從”一般”到“具體”、從“綜合性”到“專門性”的特征，政策的可操作性增強，對大學(xué)生入伍的實施和支持更實更細。三是內(nèi)容的精細化。如大學(xué)生退役復(fù)學(xué)從宏觀規(guī)定到專項辦法，透露著政策內(nèi)容的精細化。2001年《征兵工作條例》規(guī)定“原就讀學(xué)校應(yīng)保留其學(xué)籍，退伍后準其復(fù)學(xué)”，2013年出臺專項政策《應(yīng)征入伍高等學(xué)校錄取新生保留入學(xué)資格及退役后入學(xué)辦法（試行）》。四是環(huán)節(jié)流程的精細化。如2004、2008、2014年三次調(diào)整體檢標準。

二、2001年以來我國大學(xué)生入伍政策內(nèi)容素描

（一）為什么實施大學(xué)生入伍政策

“為什么實施”的問題涉及大學(xué)生入伍政策的目的、價值和原因，也在一定程度回答了大學(xué)生入伍成為重要公共政策的起因。首先，大學(xué)生入伍是履行法定兵役義務(wù)?！侗鄯ā芬?guī)定“中華人民共和國公民都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役”。其次，大學(xué)生征兵是順應(yīng)全球“知識軍事”的迫切需要，是實現(xiàn)“強軍夢”的內(nèi)在要求，是促進青年成長成才和錘煉品格的重要舉措。

（二）誰來實施大學(xué)生入伍政策

“誰來實施”的問題涉及大學(xué)生入伍登記、征集、體檢、政審、服役、退役各個環(huán)節(jié)以及優(yōu)惠政策的領(lǐng)導(dǎo)、組織、實施、管理的主體及其職責(zé)，涉及到高校、各級政府和部隊等多層次主體。

第一是兵役工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和執(zhí)行主體?！侗鄯ā?、《民兵工作條例》規(guī)定“全國的兵役工作，在國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)下，由國防部負責(zé)。各軍區(qū)按照國防部賦予的任務(wù)，負責(zé)辦理本區(qū)域的兵役工作。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，依照本法的規(guī)定完成兵役工作任務(wù)。兵役工作業(yè)務(wù)，在設(shè)有人民武裝部的單位，由人民武裝部辦理；不設(shè)人民武裝部的單位，確定一個部門辦理?！薄翱h級以上地方各級人民政府組織兵役機關(guān)和有關(guān)部門組成征集工作機構(gòu)，負責(zé)組織實施征集工作。”通過法律、條例從國家層面明確了兵役領(lǐng)導(dǎo)主體是國務(wù)院和中央軍事委員會，直接責(zé)任主體是國防部，兵役工作業(yè)務(wù)的執(zhí)行主體是人民武裝部。各軍區(qū)是地方兵役領(lǐng)導(dǎo)主體和執(zhí)行主體。征兵的組織機構(gòu)是縣級以上各級人民政府和有關(guān)部門。高校在大學(xué)生應(yīng)征、退役復(fù)學(xué)中起橋梁作用。

第二是大學(xué)生入伍工作的具體執(zhí)行和實施主體。具體到入伍登記、征集、體檢、政審、服役、退役等各個環(huán)節(jié)的管理、實施和執(zhí)行主體與對象，以及優(yōu)惠政策的辦理和執(zhí)行單位。主要涉及四類主體，一是縣、市轄區(qū)的兵役機關(guān)和公安部門，參與兵役登記、體檢、政治審查、新兵接送。二是高校，主要配合大學(xué)生征兵的宣傳、組織、場地和費用的提供，做好退役復(fù)學(xué)學(xué)生的教育、管理和資助。三是部隊，負責(zé)大學(xué)生士兵的教育、管理、訓(xùn)練和使用。四是優(yōu)惠政策落實主體，如民政部門等。

（三）為誰實施大學(xué)生入伍政策

“為誰實施”的問題涉及大學(xué)生入伍各環(huán)節(jié)管理、教育和安撫的客體與對象。主要涉及三類對象，一是大學(xué)生及其家庭。隨著征兵工作從試點走向全面實施，覆蓋面擴大，人數(shù)增加。2002年《關(guān)于進一步做好從全日制高等學(xué)校在校學(xué)生中征集新兵工作的通知》提出“擴大范圍。征集的對象為本人自愿入伍的男性學(xué)生，并可征集部分女性學(xué)生”。2013年《關(guān)于從全日制高等學(xué)校在校學(xué)生中征集新兵有關(guān)問題的通知》規(guī)定“凡符合條件的高校往屆畢業(yè)生、應(yīng)屆畢業(yè)生、大學(xué)在校生和剛被錄取的新生，全部納入征集對象范圍”。二是部隊，為實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，改善兵員結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，依托國民教育選拔和培養(yǎng)士官、軍官隊伍，促進軍地融合發(fā)展。三是高校，高校是大學(xué)生入伍的“中間地帶”。

（四）怎么實施大學(xué)生入伍政策

“怎么實施”的問題涉及大學(xué)生入伍的條件、標準、環(huán)節(jié)、方法和路徑。具體到大學(xué)生入伍的登記、征集、體檢、政審、服役、退役、教育、管理等各個環(huán)節(jié)。

1.指導(dǎo)思想和問題解決思路明確

第一，指導(dǎo)思想旗幟鮮明，政策目的明確。大學(xué)生征兵是一項國家戰(zhàn)略，是適應(yīng)新形勢、加強國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)、提高兵員素質(zhì)的重要舉措，是軍隊依托國民教育選拔和培養(yǎng)士官、軍官的途徑，是推動軍民融合發(fā)展的重要舉措。

第二，工作思路清晰。政策規(guī)定了征集范圍和對象、征集條件和標準、征集程序和辦法、征集機構(gòu)。一是征兵工作循序漸進，先試點后全面實施。二是全流程貫通。三是從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展。2013年《關(guān)于做好征集大學(xué)生入伍工作的通知》指出”提高大學(xué)生征集的質(zhì)量層次作為今年征兵工作的重中之重”。四是從宏觀規(guī)劃到具體精準，縱觀大學(xué)生入伍政策，從提出面向大學(xué)生征兵，到制定具體實施辦法，再到保障措施不斷細化。五是保障效果。力爭入伍大學(xué)生“政治上有進步、經(jīng)濟上有優(yōu)待、工作上有出路、發(fā)展上有前途”，［15］實現(xiàn)“入伍歡心、在伍安心、退伍放心”。

2.多部門聯(lián)動、多措并舉

“政策文本的生產(chǎn)不是對文本生產(chǎn)者‘作品’的簡單聚合，而是多元政策文本生產(chǎn)者之間互動的結(jié)果。”［16］大學(xué)生入伍是一項社會工程，是多部門聯(lián)動、多管齊下的“組合拳”。

第一，政策紅利惠及多方面。一是政治待遇、提干，大學(xué)生參軍享受“四個優(yōu)先”（報名優(yōu)先、體檢政審優(yōu)先、審批定兵優(yōu)先、安排使用優(yōu)先），入伍期間表現(xiàn)優(yōu)秀的可以提干、留隊。二是獎、助、補、免措施。入伍大學(xué)生享受獎勵補助、國家助學(xué)貸款代償、學(xué)費減免等優(yōu)惠。三是打通求學(xué)通道，主要是保留學(xué)籍或入學(xué)資格、退役復(fù)學(xué)、報考軍校、退役大學(xué)生專項碩士計劃。四是退役安置，退役安置政策達到22項之多。五是就業(yè)優(yōu)待。

第二，系統(tǒng)規(guī)劃。從大學(xué)生征兵和服役的教育管理、選拔留用、退役安置三方面做一體化規(guī)劃。2010年《關(guān)于加強大學(xué)生士兵教育管理和培養(yǎng)使用的意見》提出“準確把握大學(xué)生士兵工作的特點規(guī)律，緊緊抓住入伍訓(xùn)練、教育管理、選拔使用、人才保留等環(huán)節(jié)，加強對大學(xué)生士兵教育管理和培養(yǎng)使用”。

第三，加強宣傳。一是點面結(jié)合，做好征兵宣傳總部署。2011年《大學(xué)生士兵相關(guān)政策調(diào)整宣傳教育提綱》對大學(xué)生士兵政策調(diào)整及其宣傳教育做了總體部署，2013年《關(guān)于做好征集大學(xué)生入伍工作的通知》提出“要把兵役法宣傳和政策法規(guī)解讀作為重點內(nèi)容”。二是出臺征兵宣傳專項政策，如《關(guān)于加強和改進新形勢下征兵宣傳工作的意見》、《教育部辦公廳關(guān)于組織學(xué)生收看大學(xué)生版征兵公益宣傳片的通知》。三是做好典型宣傳教育。如選拔“征兵形象大使”，在大學(xué)生年度人物中選樹和宣傳入伍大學(xué)生先進事跡，弘揚參軍正能量。

第四，適時調(diào)整。如2011年相繼調(diào)整完善了大學(xué)生士兵提干考學(xué)、保送入學(xué)、士官選取、退役安置等政策制度。一是有關(guān)法律、政策的修訂與調(diào)整。其中資助政策調(diào)整最頻繁，2009至2014年發(fā)布和調(diào)整資助類專項政策達7項。二是調(diào)整條件和標準。2004年、2008年、2014年三次調(diào)整體檢標準和條件。三是征兵時間調(diào)整。2013年由冬季征兵改為夏秋季征兵。四是不斷推出新措施。2016年起推行“退役大學(xué)生士兵專項碩士計劃”，進一步打通退役大學(xué)生求學(xué)通道和發(fā)展空間，增強政策適應(yīng)性。

三、2001年以來我國大學(xué)生入伍政策存在的問題

“征兵熱不熱，關(guān)鍵看政策”。調(diào)查顯示，大學(xué)生入伍政策總體滿意度一般，15.8%非常滿意、33.8%滿意、40%基本滿意、12.3%不滿意。［17］“征兵保障政策落后、部分征兵政策規(guī)定不合理不銜接、征兵宣傳教育與政策要求存在偏差”是“當(dāng)兵冷、征兵難”［18］的癥結(jié)所在。

“教育政策廣義上包括法律規(guī)范和政策規(guī)范，一個完整的教育法律規(guī)范包括假定、處理和制裁三個要件”，［19］“一個完整的教育政策規(guī)范包括目標、對象和措施三個要素”。［20］從教育法律規(guī)范的三個要件和教育政策規(guī)范的三個要素，分別對大學(xué)生入伍的法律文本和政策文本這兩種表現(xiàn)形式的政策內(nèi)容展開分析，來考察大學(xué)生入伍政策的不足。

（一）政策法理模糊

大學(xué)生入伍相關(guān)法律有10項，但是面臨專項法律匱乏、法理模糊等問題。相關(guān)法律對“處理”做了規(guī)范，即對各級政府、軍隊、高校、大學(xué)生的行為作出規(guī)范，但是對“假定”和“制裁”，即大學(xué)生入伍及其優(yōu)惠的條件、標準和適用情況，以及何種情況下不履行或執(zhí)行政策的行為處罰、怎樣處罰沒有明確規(guī)定。盡管《中華人民共和國民兵工作條例》中有“獎勵和懲處”規(guī)范，2018年修訂的《國防教育法》有“法律責(zé)任”?？?，但是較為宏觀。法律的效力、權(quán)威性、約束力最高，而法理的模糊性會削弱政策效果。

（二）政策價值偏離

1.“實惠型”功利主義掩蓋了報國強軍的價值追求

2001年以來國家頻頻發(fā)出大學(xué)生入伍“政策紅包”，釋放福利。政治待遇、經(jīng)濟補償、求學(xué)通道等“紅包雨”惠及廣大學(xué)子。政策福利給入伍大學(xué)生帶來實實在在的實惠，但也折射出“經(jīng)濟至上”的導(dǎo)向，存在“實惠型”功利主義掩蓋了報國強軍價值追求的隱憂。

第一，認識上有誤區(qū)。一是權(quán)宜之計說。錯把大學(xué)生入伍當(dāng)做暫緩就業(yè)、“曲線”就業(yè)的權(quán)宜之計，當(dāng)做政績“表攻坊”。二是跳板說。錯把大學(xué)生入伍當(dāng)做身份“鍍金”、履歷“加碼”，錯把入伍當(dāng)做提干捷徑，錯把退役后基層就業(yè)當(dāng)做另謀高就的跳板。

第二，家國情懷弱，國防義務(wù)和法律意識淡薄。一是大學(xué)生入伍意愿不高。調(diào)查顯示，“非常愿意和愿意參軍的僅為46.9%”，“考軍校、提干是大學(xué)生參軍最大需求，占49.9%”，“當(dāng)兵盡義務(wù)的思想比較弱”。［21］二是大學(xué)生的國防義務(wù)、法律意識淡薄。征兵中本應(yīng)弘揚家國情懷、使命擔(dān)當(dāng)、責(zé)任義務(wù)的主旋律被弱化、虛化、邊緣化。講大學(xué)生入伍激勵政策的多，宣傳國防義務(wù)、法規(guī)的少，算經(jīng)濟賬、發(fā)展賬、成長賬的多，談使命、責(zé)任、情懷的少。

第三，大學(xué)生入伍動機多元、功利。調(diào)查顯示，大學(xué)生入伍影響因素主要是工資福利（87.7%）、職業(yè)前景（69.2%）、獻身國防事業(yè)（18.5%）。［22］

第四，經(jīng)濟手段為主。大學(xué)生入伍兩年，通過學(xué)費減免、助學(xué)金、優(yōu)待金、一次性補助、退役金等可以獲得10至20萬元經(jīng)濟補償。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟利益的驅(qū)動是大學(xué)生入伍的首要因素。依靠經(jīng)濟手段，雖然刺激了大學(xué)生入伍的積極性，但是沒有從根本上提高大學(xué)生入伍意愿和解決大學(xué)生征兵難問題，甚至?xí)蚪?jīng)濟“誘餌”的極端。

2.政策目標長遠規(guī)劃不到位

政策目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向有機結(jié)合略顯不足。“好政策首先要有好的回應(yīng)性，即在政策問題的選擇和政策議程的設(shè)置上要反映社會發(fā)展的迫切需要?！保?3］大學(xué)生入伍政策緊扣國家戰(zhàn)略，回應(yīng)社會現(xiàn)實。政策除了著力解決當(dāng)下問題，還要著眼未來。從政策的數(shù)量、內(nèi)容來看，集中于退役大學(xué)生士兵的復(fù)學(xué)、補助等具體環(huán)節(jié)，有“細節(jié)過敏”之嫌疑。還忽略了“數(shù)字時代”“互聯(lián)網(wǎng)+”等新形勢與錯綜復(fù)雜社會背景的衡量以及未來發(fā)展趨勢的預(yù)測，政策目標的前瞻性略有不足。

（三）政策對象抽象

政策主體涉及“由誰來實施”，政策對象涉及“對誰實施”，總體上大學(xué)生入伍政策的主體、客體和對象都談及。大學(xué)生入伍政策“由誰實施”主要針對各級政府、軍隊、高校，政策的制定和執(zhí)行部門眾多，涉及國防、教育等38個部門，但是規(guī)范得不夠全面和具體。另外，政策執(zhí)行和監(jiān)管主體不全面，存在部分學(xué)校征召工作組織機構(gòu)不健全，甚至由臨時組建的部門負責(zé)征兵工作的情況。

“對誰實施”涉及政策受體、對象，主要是大學(xué)生，且以應(yīng)屆畢業(yè)生為主，但存在沒有明確規(guī)范實施對象群體及其行為的問題，甚至大學(xué)生有泛化之感。入伍的“大學(xué)生”對象寬泛，包括高職生、?？粕?、本科生，可以是各級各類大學(xué)新生、在讀生、應(yīng)屆畢業(yè)生。有的高校甚至為了完成征兵任務(wù)，把征集和動員對象放在高職高專在校生、新生、或表現(xiàn)不佳或難以畢業(yè)或難以就業(yè)的大學(xué)生身上。國防部征兵辦公室“五率”評價體系沒有細化大學(xué)生征集比例。

（四）政策路徑分散

政策措施涉及“怎樣實施”和“怎樣保障”兩大方面。大學(xué)生入伍政策是通過多個政策文本逐漸規(guī)范起來的，但是也有內(nèi)容不系統(tǒng)、政策及其措施分散、高屋建瓴之勢不足等問題，有“只見樹木不見森林”的局限和“分而治之”的隱憂，容易造成政策執(zhí)行的割裂和線性化，難以發(fā)揮“蟻群效應(yīng)”。

1.協(xié)同性過程管理和引導(dǎo)不到位

入伍大學(xué)生的全程式教育和過程性管理缺位，全員全過程全方位育人格局尚未形成，在征兵對接和大學(xué)生士兵協(xié)同教育管理等方面存在各自為營的隱憂，主要是部隊與高校的協(xié)同管理、聯(lián)合育人的最后一公里沒有貫通。如大學(xué)生士兵的適應(yīng)問題，主要包括新入伍大學(xué)生到部隊的適應(yīng)，退役大學(xué)生復(fù)學(xué)或就業(yè)的適應(yīng)，銜接不緊密，沒能在入伍的前、中、后統(tǒng)一規(guī)劃和全程合作應(yīng)對；政治審查以往是戶口所在地或者高校出具證明，存在對大學(xué)生的情況缺乏連續(xù)“歷時性”關(guān)注與當(dāng)下“共時性”了解，政審不精準。

2.入伍大學(xué)生“營門”與“校門”不暢

政出多門，各塊工作陷入“畫地為牢”的尷尬境地，入伍大學(xué)生的選拔、考察、教育、管理、培養(yǎng)、使用無法很好地貫通。一是“營門”與“校門”直通車不暢通。大學(xué)生士兵在高校與部隊的環(huán)境、角色、使命不同，其教育、管理、心理等有較大差別。二是政策過于強調(diào)入伍的利益，而疏于關(guān)注入伍大學(xué)生思想、心理、成長等訴求，入伍大學(xué)生甚至急于享受優(yōu)惠政策而退役，難以“留住”、“留久”。

（五）長效機制及效應(yīng)式微

“征兵難”“留得住”“留得久”等關(guān)鍵問題亟待研究和解決。目前研究聚焦于高校征兵工作、大學(xué)生入伍動機和適應(yīng)，而對“征兵難”深層次原因分析不夠。政策綜合效益不高。

第一，宏圖愿景與征兵難尚未徹底破解。一是優(yōu)惠政策的著眼點基本是‘入伍’，而不是‘留轉(zhuǎn)’”。［24］二是國家層面沒有建立高校征兵統(tǒng)籌機制。三是數(shù)量和規(guī)模上，報名和入伍人數(shù)明顯增加，但是與我國龐大的高校學(xué)生基數(shù)相比，入伍比例不高。

第二，不匹配因素突出。新形勢、新特點、新問題日益增加，而研究和政策滯后。一是對入伍大學(xué)生及其教育管理研究不夠。入伍大學(xué)生呈現(xiàn)出“觀點新、知識厚、特長多、追求高”［25］等特點，存在入伍動機多元、自由散漫、抗挫能力較弱、不愿吃苦等問題。入伍大學(xué)生的教育和管理面臨考驗，高遠抱負與功利主義交織，堅定愛國情懷與夯實報國之志的思想根基難以樹牢；成才迫切與眼高手低相依并存，激發(fā)增長才干與扎根基層之志的發(fā)展訴求難以調(diào)和。二是“大學(xué)生征兵工作機制與大規(guī)模征集任務(wù)不相適應(yīng)，大學(xué)生士兵培養(yǎng)管理辦法與大學(xué)生渴望成長進步的期望不相適應(yīng)”。［26］三是征集對象的專業(yè)、學(xué)業(yè)、在部隊如何安置就崗等缺乏具體的標準和規(guī)定，供需錯位，人崗不匹配。

第三，選拔、留用與發(fā)揮作用的長效機制式微。一是“鐵打的營盤，流水的兵”現(xiàn)象突出。大學(xué)生的征集、培養(yǎng)需要花費大量時間和心血，而服兩年兵役時間短。二是退役后作用難以發(fā)揮。

四、我國大學(xué)生入伍政策的改進思考

（一）強化價值先導(dǎo)

“價值導(dǎo)向從本質(zhì)上講是對社會上多種多樣的價值取向進行整合和消解的過程，”［27］是引導(dǎo)人們認同社會主流價值的重要手段，是指引人們弘揚家國情懷的方向標，它指明了大學(xué)生入伍政策“到哪里去”的問題。大學(xué)生入伍政策應(yīng)該堅定正確價值導(dǎo)向，弘揚主流價值，強化價值引領(lǐng)。大學(xué)生入伍“政策紅包”是激勵不是交換，福利優(yōu)待是鼓勵不是迎合，政策優(yōu)待是手段不是目的。

1.政策導(dǎo)向上弘揚家國情懷和獻身國防的價值追求

第一，樹立正確政策價值導(dǎo)向，弘揚家國情懷、獻身國防的主旋律。通過課堂、網(wǎng)絡(luò)、選樹典型、紅色教育等渠道，加強愛國教育和投身軍營的情懷熏陶，形成崇尚參軍、尊崇軍人的社會風(fēng)尚。加強大學(xué)生國防的法律知識和價值觀教育。

第二，澄清認知。對大學(xué)入伍持權(quán)宜之計、跳板說、“鍍金”說等觀念和認識加以糾正。要在端正入伍動機上下功夫，強化大學(xué)生國防意識和依法服兵役觀念，把個人理想與價值追求融入強軍夢、中國夢。

第三，全面加強國防教育。一是貫徹落實《國防教育法》等法律法規(guī)，開足、開好國防教育課程。二是國防教育從娃娃抓起，從幼兒園到高校一以貫之，利用“軍隊開放日”、軍事課等實現(xiàn)國防教育的常態(tài)化、長期化、親民化。三是整合資源，將國防教育與日常思想政治教育、理想信念教育、征兵工作相結(jié)合。

2.服務(wù)國家戰(zhàn)略和涵養(yǎng)崇軍文化

征兵政策要立足時代潮頭，服務(wù)國家戰(zhàn)略，決不能只滿足于“征足”；“讓優(yōu)質(zhì)兵員在部隊安下心、扎下根，才是征兵工作最大的成績”。［28］同時，需要加強崇軍文化和參軍文化建設(shè)。

3.推進法制化，增強法律意識

“用法制形式保障教育，是現(xiàn)代國防教育事業(yè)發(fā)展的一種世界性趨勢”。［29］既要從法律上進一步規(guī)范大學(xué)生入伍，也要增強青年服兵役的法律意識和法律自覺，強化大學(xué)生國防意識和依法服兵役觀念。

（二）明晰大學(xué)生入伍政策目標

政策目標的合理性、清晰度直接決定著政策的發(fā)展方向和執(zhí)行效果，政策目標含糊不清，會影響政策定位、方向以及執(zhí)行者對政策的理解和落實。目前我國大學(xué)生入伍政策文本目標合理、思路清晰，但是應(yīng)該在增強政策目標的前瞻性、層次性上下功夫。制定政策時，要大興調(diào)研之風(fēng)，為現(xiàn)實把脈，堅持問題導(dǎo)向，要從回應(yīng)現(xiàn)實到前瞻性開發(fā)轉(zhuǎn)變。

（三）全納大學(xué)生入伍政策主體和對象

大學(xué)生入伍政策對各級政府、教育行政部門、高校、部隊明確職責(zé)，多部門聯(lián)動，但是并不全面，也不利于政策的深入貫徹。為了實現(xiàn)政策目標，不僅需要各級政府、部隊、高校協(xié)同聯(lián)動，還需要大學(xué)生及其家庭、社會組織的共同努力。大學(xué)生入伍政策的主體和對象應(yīng)該包括上述的組織和個人，特別要把最直接的利益群體大學(xué)生充分考慮進來，并把大學(xué)生具體化，以構(gòu)建政府主導(dǎo)、高校與部隊聯(lián)動、社會和個體參與的大學(xué)生入伍政策共同體。［30］

（四）加強政策措施的統(tǒng)一與綜合配套

大學(xué)生入伍不只是兵役工作，更是綜合戰(zhàn)略。要把握征兵與國內(nèi)外大勢，統(tǒng)籌兵役與高等教育改革，增強“一盤棋”意識。

第一，加快政策專門化進程。再塑大學(xué)生入伍的頂層體系、目標體系、實施和保障體系、創(chuàng)新機制，使其更具專門性、可操作性、激勵性，實現(xiàn)持續(xù)性革新。一是不能把大學(xué)生入伍僅僅當(dāng)作一項具體的工作來對待，需要綜合時代背景、社會需要、現(xiàn)實問題來系統(tǒng)規(guī)劃。二是亟待從國家層面建立高校征兵統(tǒng)籌機制，扭轉(zhuǎn)各地高校征兵“各自為政”的局面。三是深入總結(jié)入伍大學(xué)生的特點，及其教育管理規(guī)律和模式。

第二，政策綜合配套，構(gòu)建多部門聯(lián)動、協(xié)同機制。一是各部門認真落實政策，履行職責(zé)和任務(wù)，構(gòu)建聯(lián)動機制。如高校加強入伍學(xué)生的聯(lián)絡(luò)、跟蹤觀察；部隊與高校做好大學(xué)生士兵的共育，做到人崗匹配、學(xué)用一致。二是積極參與、主動作為。從定規(guī)則、補短板、塑精神等方面主動作為。

第三，構(gòu)建征兵長效機制。一是大學(xué)生征兵工作常態(tài)化、精細化。如把入伍前學(xué)費補償改為退役后教育資助，臨時政審改為聯(lián)合政審。二是協(xié)同聯(lián)動。暢通“校門”與“營門”直通車，形成共育模式。做好入伍前、中、后銜接，保證“入伍歡心，在伍安心，退伍放心”。三是提質(zhì)增效。從“留、轉(zhuǎn)”根本問題上下功夫，發(fā)揮長期效應(yīng)。營造崇軍文化，增強大學(xué)生入伍意愿。高校成立“大學(xué)生軍事協(xié)會”“國防預(yù)備役工作站”等社團，弘揚參軍文化。“訂單式”培養(yǎng)，軍隊與高校簽訂類似于國防生的大學(xué)生軍官培養(yǎng)協(xié)議，把退伍復(fù)學(xué)并有意愿畢業(yè)回歸軍隊的大學(xué)生納入“訂單式”培養(yǎng)協(xié)議。