姜 寒

(山東大學建筑學系，山東 濟南 250100)

0 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是當前中國在經(jīng)濟和政治等因素的多重影響下還兼具極強綜合性與實踐性的復雜學科。十九大中提出的新發(fā)展理念更是對城鄉(xiāng)規(guī)劃賦予了新時代的新要求，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，正在逐漸從不斷縮小差距之中尋求靠近與共融。21世紀后，城鄉(xiāng)規(guī)劃已然成為影響我國經(jīng)濟建設(shè)、政治發(fā)展的重要因素之一。

對國內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀做出系統(tǒng)的對比分析，并梳理出對國內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的借鑒與啟示是本文的關(guān)注點所在。

1 國內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論及實踐發(fā)展——從城市到鄉(xiāng)村

我國國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告進行了編制。在2019年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出了深化戶籍制度改革、促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等任務(wù)。從本質(zhì)上來說，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要難題是鄉(xiāng)村農(nóng)民進城后在生活、工作方面的“安居”問題，這是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展缺少“原始資本積累”階段所造成的。

針對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“安居”問題，我國大中型城市做了很多政策上的創(chuàng)新嘗試。

1.1 基于“新型城鎮(zhèn)化”理念——天津“宅基地換房”政策

據(jù)《中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》分析，城鎮(zhèn)化要圈地擴容、蓋樓建房，但中國的新型城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)化并不相同。隨著濱海新區(qū)的發(fā)展，天津市內(nèi)大批農(nóng)民已不再務(wù)農(nóng)，土地依賴程度大大降低。在這種大背景下，天津“宅基地換房”工程應(yīng)運而生(見圖1)。

“宅基地換房”政策讓農(nóng)民群體可以選擇用自己在農(nóng)村家中的房子，無償換得一套城市里的住宅，這樣原有宅基地進行土地整理復耕后可獲得更大的活力。政府在保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模沒有改變的情況下，但是鄉(xiāng)村建設(shè)用地變少了，而城市建設(shè)用地增加了(見圖2)。

筆者認為，此政策貫徹了“以人為本”理念，創(chuàng)新性的“土地流轉(zhuǎn)機制”為農(nóng)民“安居”問題帶來了新的解決思路和可選模式。它保留了其農(nóng)地權(quán)力，極大程度上緩和了政府與農(nóng)民之間的征地矛盾；將農(nóng)村基建用地系統(tǒng)整合的同時又節(jié)約了國土資源，從環(huán)境和經(jīng)濟兩方面看來都是一次成功的嘗試。

1.2 上?！紖^(qū)動遷安置促進城市周邊農(nóng)村城鎮(zhèn)化

上海作為中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平最高的城市之一，很早就進入了郊區(qū)化時期，但是在這個過程中，繁華的城市中心區(qū)對外郊地區(qū)還是具有很強吸引力的。為了改善總是在被動情況下進行“安置”的外遷居民的處境，上海實行了郊區(qū)動遷安置——將付不起城市內(nèi)高額房價的棚戶區(qū)、老式里弄區(qū)的區(qū)民遷離城內(nèi)，讓高收入者進入城市中心區(qū)購置房屋，進而引導郊區(qū)工業(yè)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

外郊地區(qū)高收入人群的遷入帶來明顯的經(jīng)濟增長，而城市中心區(qū)低收入人群的遷出也帶來了一定程度上城市面貌的改善。但與此同時高收入人群與低收入人群的空間置換的背后，是城市政府通過相關(guān)政策將負擔不起高額住房費用的群體從高地租區(qū)域安排到低地租區(qū)域，以此妄圖利用城區(qū)有限的空間來獲得更好的城市風貌與經(jīng)濟。這種政策顯然是以犧牲住房公平來換取經(jīng)濟效益的。

2 國外城鄉(xiāng)規(guī)劃理論及實踐發(fā)展——以法國、日本為例

國外城鄉(xiāng)規(guī)劃理論發(fā)展演變經(jīng)歷了“融合—對立—融合”的過程。初期融合：早期城市發(fā)展速度極快，吞并周圍村落，城鄉(xiāng)的界限自發(fā)性模糊不清，人們意識到城市與鄉(xiāng)村需協(xié)同發(fā)展。中期對立：隨著城市發(fā)展的速度高于鄉(xiāng)村發(fā)展的速度，城鄉(xiāng)差距變大。這個階段的專家學者形成了“二元”理論——一方認為應(yīng)順應(yīng)時代背景著重建設(shè)城市，另一方則認為城鄉(xiāng)發(fā)展同等重要，應(yīng)自下而上發(fā)展鄉(xiāng)村建設(shè)。后期融合：專家學者重視起經(jīng)濟、政治、社會空間等方面的關(guān)鍵性與差異性，開始關(guān)注城鄉(xiāng)過渡地帶的發(fā)展，認為應(yīng)當形成“自下而上”的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展模式，讓城市和鄉(xiāng)村逐漸走向融合。

2.1 法國——大城市周邊建設(shè)衛(wèi)星城促進城鄉(xiāng)空間規(guī)劃一體化

1)在城鄉(xiāng)過渡地帶建立衛(wèi)星新城，增強區(qū)域整體性。自20世紀50年代以來，巴黎陸陸續(xù)續(xù)在城鄉(xiāng)過渡地帶建設(shè)了10個衛(wèi)星城，他們的出現(xiàn)緩解了巴黎城市的人口、交通等因素帶來的巨大壓力，擴大了巴黎發(fā)展的中心范圍。2)城鄉(xiāng)過渡地帶分區(qū)發(fā)展，擴大城市空間。將城市—鄉(xiāng)村及其過渡地帶放入整體的規(guī)劃系統(tǒng)之中進而進行片區(qū)劃分，而非單一的看待某一城市片區(qū)或鄉(xiāng)村片區(qū)，這樣做能夠在保護鄉(xiāng)村空間整體性的同時擴大城市發(fā)展空間。

2.2 日本——自上而下的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

1950年—1970年，日本進入郊區(qū)化階段。伴隨著日本幾個大城市的不斷對外擴展，在圍繞著他們的村鎮(zhèn)地區(qū)里有了新的居住選擇的可能，城鄉(xiāng)過渡地帶的工業(yè)區(qū)域也大都分布于此。日本逐漸形成了大城市圈層——以大城市為中心，周圍鄉(xiāng)村的生活、居住、經(jīng)濟發(fā)展模式都與之差距越來越小的生活圈。這就帶來了新的問題：核心城區(qū)的衰落——白天核心城區(qū)的車水馬龍在夜晚人群散去時便成了“鬼城”。至此，日本的再城鎮(zhèn)化運動開始興起。對此，日本政府采取了兩次將“政策”和“城鄉(xiāng)一體化”綜合建設(shè)的方法——1977年，日本當?shù)靥岢隽恕案＠麅?yōu)先”政策，政府對小村鎮(zhèn)的大力扶持，帶來了當?shù)厣钏降娘@著提高，通過更深層面對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展擴大，提高村鎮(zhèn)經(jīng)濟水平，平衡規(guī)劃，以此縮小城鄉(xiāng)差距。1987年，日本當?shù)赜痔岢隽藢⑧l(xiāng)村的自然有機與城市機能在城鄉(xiāng)過渡地帶相結(jié)合，通過這種“生活區(qū)域”的城鄉(xiāng)一體化來平衡城鄉(xiāng)，逐漸消除“鬼城”現(xiàn)象。

3 從國內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展對比得出的經(jīng)驗總結(jié)

第一，從以上兩個國內(nèi)案例中可以見得——我國“城市偏向”使得大型城市空間擴張極其迅速，但是與此同時小型城市發(fā)展就變的緩慢下來，他們普遍缺失第三產(chǎn)業(yè)進行經(jīng)濟支持，無法帶動周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展。以上這些就導致了城市與鄉(xiāng)村空間發(fā)展的不均衡，鄉(xiāng)村布局過于分散、不成體系。政府對城市而關(guān)注度遠遠高于鄉(xiāng)村地區(qū)，這種不正確的“偏心”思想在潛移默化中影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃進程，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃一直處于一種不協(xié)調(diào)的發(fā)展狀態(tài)中城區(qū)經(jīng)濟水平飛速提高。第二，以北京城建時的“大馬路”事件為例——城建初期，住宅小區(qū)占地大，造成北京城的路網(wǎng)密度稀疏，只能從拓寬馬路寬度這個角度來解決交通問題，這樣在車流量大時，堵塞和交通事故的發(fā)生頻率會同時提高。這種只考慮現(xiàn)階段規(guī)劃問題而缺少前瞻性的例子在我國也是比比皆是。從巴黎新城建設(shè)的例子看來，我們應(yīng)該尋找部分城鄉(xiāng)過渡地帶去擴展大城市的發(fā)展，這樣做的好處有兩點：對核心城來說，當過渡區(qū)城市發(fā)展之時，中心城區(qū)在經(jīng)濟、交通、人口等眾多要素上的壓力會被分散減?。粚︵l(xiāng)村來說，這樣可以減小大城市周邊鄉(xiāng)村發(fā)展的無序性。具體我們可以像法國巴黎采取相類似的手法：比如沿著鐵路交通干線在布置過渡分城團組，再將周邊鄉(xiāng)村的綠地、農(nóng)業(yè)引入，達到“居住—自然”的融合。而從日本“鬼城”的實際案例之中可以見得，城鎮(zhèn)化真正需要的是進城農(nóng)民在城市中生活時，對城市生活的歸屬感的產(chǎn)生及自身價值觀的轉(zhuǎn)變，城市不僅僅是他們?nèi)萆砗唾嶅X的一個冰冷的區(qū)域，更多的是需要人們在現(xiàn)代開放的大城市文化中慢慢轉(zhuǎn)換掉鄉(xiāng)村閉塞的思想?！叭恕辈攀且磺械暮诵摹Ｎ覀儜?yīng)該把重心和關(guān)注點進行綜合考量，用辯證的眼光看待問題，處理好經(jīng)濟增長和城市發(fā)展與可持續(xù)生態(tài)以及民眾意愿等多方面問題所產(chǎn)生的矛盾。

4 結(jié)語

我國城市擴張時會和周邊小鄉(xiāng)村的差距越來越大，這是因為他們的發(fā)展一直在吸取農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)分，“馬太效應(yīng)”是使得我國北上廣深等大城市面臨交通擁堵、房價膨脹、人口泛濫、老齡化等問題的根源所在。因此筆者認為我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，一方面，可以借鑒法國巴黎的例子，在城鄉(xiāng)過渡地帶建立一部分區(qū)域中心來分擔大城市的職能，同時借鑒日本“生活區(qū)域”融合的手段，為城鄉(xiāng)一體化提供空間上的過渡條件。另一方面，依據(jù)我國現(xiàn)處于發(fā)展中國家的階段現(xiàn)狀，以政治政策為引導手段，經(jīng)濟基礎(chǔ)為主要力量推動城市化才是最有效實際的發(fā)展道路。