王婷婷

摘 要：在新預(yù)算體制和財政新規(guī)約束下，改革創(chuàng)新思路，推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展是擺在地方政府融資平臺面前迫切需要解決的問題，本研究旨在探索當(dāng)前政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，并從開發(fā)性金融角度，提出新形勢下銀政合作模式建議，扎實(shí)服務(wù)國有企業(yè)和投融資體制改革，為推動新時代銀政企全面合作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融? 政府融資平臺? 轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F831.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：2096-0298（2020）03（a）--02

融資平臺作為政府投資類項(xiàng)目的投融資主體，在青島市過去幾十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，積極發(fā)揮融資主渠道作用，為推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和提升做出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控，規(guī)范政府融資行為，防范財政金融風(fēng)險，國家陸續(xù)出臺一系列財政新規(guī)，這對傳統(tǒng)的平臺融資模式提出新的要求和挑戰(zhàn)。在民營企業(yè)投資下滑，國有企業(yè)融資模式難以為繼的形勢下，要保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、海洋強(qiáng)國、軍民融合、新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，保證青島實(shí)現(xiàn)一定速度基礎(chǔ)上的高質(zhì)量發(fā)展，就必須加快推動政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，培育市屬集團(tuán)企業(yè)，發(fā)揮其在融資、市場、模式、品牌等方面的優(yōu)勢，使其在新形勢下為青島市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮更大作用。

1 青島市政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 政策背景

2014年，以新預(yù)算法以及43號文為標(biāo)志，地方融資平臺進(jìn)入全面規(guī)范期，青島市明確全市國有融資平臺項(xiàng)目自身現(xiàn)金流可平衡、市場化機(jī)制約束、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與培育的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。2016年，青島市委、市政府制定出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的意見》（青發(fā)〔2016〕6號），提出到“十三五”末，全市形成十大具有國際競爭力的企業(yè)集團(tuán)和十大城市運(yùn)行管理國有平臺公司，提高國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益等目標(biāo)任務(wù)。同年，青島市政府出臺《關(guān)于規(guī)范國有投資公司發(fā)展的意見》（青政發(fā)〔2016〕111號），提出按照市場化、企業(yè)化的原則，以資本運(yùn)作為主要方式，參與重大項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展公益項(xiàng)目等建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。2019年，青島市委發(fā)起“推進(jìn)國有企業(yè)改革”攻勢，提出用市場化、法治化和開放的思路推動發(fā)展，聚焦“深化混改、主業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一監(jiān)管、重組整合、風(fēng)險管控”工作重點(diǎn)，通過深化國有企業(yè)改革，進(jìn)一步增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

1.2 基本情況

截至2018年末，青島市共計有75家企業(yè)列入融資平臺名單，其中，監(jiān)管類平臺39家，占比52%;監(jiān)測類平臺36家，占比48%。平臺風(fēng)險定性方面，61家平臺實(shí)現(xiàn)全覆蓋，占比81%;10家基本覆蓋，占比13%;1家半覆蓋，占比1%;3家無覆蓋，占比4%。在7家主要市本級融資平臺中，資本市場信用評級在AAA的有2家，分別為青島城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司和青島國信發(fā)展（集團(tuán)）有限責(zé)任公司。一直以來，政府性投融資平臺以落實(shí)政府重大專項(xiàng)任務(wù)為基本職能，承擔(dān)項(xiàng)目主要集中于資金投入較大、投資收益較少、回收期長的基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，如交通、水利、物流、市政、生態(tài)環(huán)保、信息技術(shù)等領(lǐng)域重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板項(xiàng)目。目前，青島城投、國信等部分實(shí)力較強(qiáng)的市本級政府投融資主體已逐步接管城市運(yùn)營管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施投資綜合服務(wù)運(yùn)營商，通過積極拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，逐步提升自身盈利能力。但在縣級層面，仍有較大部分公司在實(shí)質(zhì)上是純政府性融資平臺，公司決策主要以行政主管部門的意志為主，平臺運(yùn)作高度依賴政府。從融資方式看，銀行貸款仍然是青島市地方政府融資平臺的主渠道，隨著金融市場的逐步發(fā)展，部分實(shí)力較強(qiáng)的平臺公司如城投、國信等，已開始積極探索涵蓋銀行信貸、債券融資、基金、信托、租賃、資產(chǎn)證券化、直接上市等多種融資方式相結(jié)合的多元化投融資模式。債券市場發(fā)展迅速，根據(jù)wind資訊統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013—2018年末，青島市融資平臺發(fā)債量呈現(xiàn)整體上升態(tài)勢，累計融資總額超過970億元，其中平臺債券融資額占全域債券融資額的比例近70%。

1.3 存在問題

一是管理體制機(jī)制改革不到位，嚴(yán)重制約企業(yè)做優(yōu)做大。部分融資平臺仍存在政企不分、政資不分、主業(yè)不明等情況，沒有建立起完善的現(xiàn)代公司治理體系，不利于企業(yè)制定長期戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是資產(chǎn)、資源整合重組不到位。大部分平臺公司涉獵行業(yè)多，主業(yè)聚合力不強(qiáng)，存在同質(zhì)化問題，投融資能力不足以支撐重大項(xiàng)目建設(shè)。三是企業(yè)用人體制和激勵機(jī)制不到位。體制內(nèi)選人用人和市場化選人用人制度欠缺，不利于選拔合適人才、激發(fā)主觀能動性。

2 青島市政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探討

2.1 總體思路

當(dāng)前，青島市政府融資平臺已進(jìn)入制度體系完善期及轉(zhuǎn)型發(fā)展期，下一步應(yīng)堅持市場化改革方向，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以增強(qiáng)平臺公司活力、提高效率為中心，以培育獨(dú)立市場經(jīng)營主體為目標(biāo)，以完善法人治理結(jié)構(gòu)為核心，以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)為突破口，以業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型整合、資產(chǎn)重組、股權(quán)投資、上市等方式增強(qiáng)融資平臺綜合實(shí)力，打造具有國內(nèi)競爭力的實(shí)體投資建設(shè)平臺、資本運(yùn)作平臺、藍(lán)高新產(chǎn)業(yè)及高端服務(wù)業(yè)投資運(yùn)營平臺。

2.2 路徑探討

2.2.1 加強(qiáng)市場建設(shè)，推進(jìn)資源整合，提高國有資本配置和運(yùn)營效率，結(jié)合政府融資平臺概念界定及主要承擔(dān)的職能，突出融資平臺市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段，打破利益分割，分行業(yè)、分板塊打造專業(yè)的國有投資公司，按照“同行業(yè)同板塊”歸類整合的思路，推進(jìn)資源、業(yè)務(wù)整合，明確國有投資公司的主營業(yè)務(wù)方向。

2.2.2 全面推進(jìn)融資平臺混合所有制改革

以放大國有資本功能，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展為目標(biāo)，堅持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、宜改則改、穩(wěn)妥推進(jìn)的基本原則，重點(diǎn)在融資平臺股權(quán)多元化、混合所有制企業(yè)員工持股、國有資本入股非國有企業(yè)，以及非國有資本參與國有企業(yè)混合所有制改革等方面加強(qiáng)改革。加快建設(shè)上市發(fā)展“公眾公司”，引進(jìn)全球優(yōu)質(zhì)資源，增強(qiáng)市屬企業(yè)市場競爭力。

2.2.3 加強(qiáng)資本運(yùn)作，多渠道拓寬融資模式

資本運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)低成本快速擴(kuò)張的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值的重要手段。融資平臺要實(shí)現(xiàn)融資建設(shè)和運(yùn)營管理“兩手抓”，不斷提高其自身盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量?？赏ㄟ^擴(kuò)大規(guī)模、多元化經(jīng)營等方式拓寬融資渠道;可通過資產(chǎn)證券化以及債券發(fā)行等多種融資模式，增強(qiáng)自身造血能力;可通過引入戰(zhàn)略投資者方式，加快融資平臺轉(zhuǎn)型，提高公司競爭力。如青島地鐵集團(tuán)、城投集團(tuán)等可積極探索推進(jìn)資產(chǎn)證券化、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、整合重組及公司債券、中期票據(jù)、短期融資券等直接融資方式拓寬渠道。

2.2.4 做好頂層設(shè)計，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

青島市政府融資平臺已進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，在后續(xù)發(fā)展中應(yīng)加速培育具有成長性、經(jīng)營性的核心業(yè)務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)，向城市運(yùn)營服務(wù)商轉(zhuǎn)變，推進(jìn)自身高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。目前青島市正在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興、軍民融合、海洋強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略，為融資平臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新的發(fā)展機(jī)遇。各大平臺可結(jié)合自身業(yè)務(wù)板塊及資源，重點(diǎn)向“藍(lán)高新”產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)、軍民融合發(fā)展、養(yǎng)老和育幼等業(yè)務(wù)板塊發(fā)展，占領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。

2.2.5 規(guī)范平臺管理，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)型建立市場化融資平臺的關(guān)鍵在于政企分離，完善公司治理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行市場化運(yùn)營。應(yīng)推動國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)由以行政主管部門的意志為主的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒁远聲樽罡邲Q策機(jī)構(gòu)，經(jīng)營層為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理架構(gòu)，實(shí)行公司董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，真正建立起“股東會、董事會、監(jiān)事會、管理層”為架構(gòu)的現(xiàn)代公司治理體系。

3 開發(fā)性金融支持政府平臺轉(zhuǎn)型合作建議

國家開發(fā)銀行是助力中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化改革的推動者和實(shí)踐者，充分發(fā)揮連接政府和市場之間的橋梁紐帶作用，率先探索將地方政府增信與融資行為融為一體的操作模式，使政府融資平臺發(fā)展成為支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最重要的載體。作為地方政府融資平臺培育與發(fā)展的重要力量，開發(fā)性金融應(yīng)在推動平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。

3.1 以規(guī)劃先行為基礎(chǔ)，持續(xù)深化銀政企合作關(guān)系

發(fā)揮開發(fā)性金融自身介于政府與市場之間的職能優(yōu)勢，深化各部門規(guī)劃合作，通過規(guī)劃把融資支持項(xiàng)目建設(shè)與推進(jìn)市場建設(shè)、信用建設(shè)結(jié)合起來，增進(jìn)各方合作共識，達(dá)到共享資源、共享信息、共享經(jīng)驗(yàn)、共享成果、共擔(dān)風(fēng)險的目標(biāo)，推動建立高效共贏的銀政、銀企、銀銀合作新模式。

3.2 以機(jī)制建設(shè)為切入點(diǎn)，積極參與政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是積極推進(jìn)公司股權(quán)多元化。理順地方政府和平臺公司股權(quán)關(guān)系，引導(dǎo)市場化資本入股，改善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極推動平臺公司向集團(tuán)化、股份化方向發(fā)展。二是推進(jìn)公司經(jīng)營企業(yè)化。改善公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政府資源配置方式，提高公司實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流的能力。三是推進(jìn)公司運(yùn)作市場化。厘清地方政府和平臺公司有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和投融資的關(guān)系，樹立平臺公司自身發(fā)展意識，提高綜合運(yùn)營能力，主動開辟新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。四是維護(hù)公司融資渠道平穩(wěn)化。改善平臺公司無序融資、多頭融資現(xiàn)狀，營造穩(wěn)定融資環(huán)境，樹立良好市場形象，平抑市場波動影響，維護(hù)平臺公司“造血”功能。

3.3 以重大項(xiàng)目為依托，積極開展融資模式創(chuàng)新實(shí)踐

發(fā)揮開發(fā)性金融先鋒先導(dǎo)作用，用好各類開發(fā)性金融工具，圍繞服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、軍民融合、海洋強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略和地方政府重點(diǎn)熱點(diǎn)，不斷挖掘政策、資源潛力與紅利，探索依托企業(yè)市場信用的政府投資項(xiàng)目信貸模式，構(gòu)建以市場化方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合平衡的結(jié)構(gòu)化融資，推動破解融資癥結(jié)、打通融資瓶頸。

3.4 以綜合金融服務(wù)為手段，服務(wù)平臺轉(zhuǎn)型期多元融資需求

一是加強(qiáng)對資金供需的統(tǒng)籌平衡，提出拓寬市場化融資渠道、創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式、提高社會資本參與度的綜合金融服務(wù)方案，支持企業(yè)通過債券、基金、租賃等手段盤活存量資產(chǎn)，擴(kuò)充資金來源。二是發(fā)揮開發(fā)性金融、綜合金融協(xié)調(diào)人作用，按照“共建、共享、共贏”原則搭建同業(yè)合作平臺，引導(dǎo)銀行、券商、保險、基金、租賃等金融機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建良性競爭的金融生態(tài)，通過“金融做市”，提高重大項(xiàng)目與金融資源對接效率。

3.5 以風(fēng)險管控為保障，支持平臺轉(zhuǎn)型期市場穩(wěn)定與安全

一是切實(shí)提高政治站位，嚴(yán)格執(zhí)行財政新規(guī)，深刻認(rèn)識防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的重大意義，主動配合和幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范政府合作業(yè)務(wù)領(lǐng)域的投融資模式。二是加強(qiáng)銀政合作，培育健康市場主體，強(qiáng)化融資全過程管理，探索建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，以系統(tǒng)合力控制風(fēng)險。三是推動信用建設(shè)，推動區(qū)縣各級政府出資建立政策性擔(dān)保公司，將地方政府風(fēng)險補(bǔ)償金轉(zhuǎn)化為政策性擔(dān)保資本，并合理利用擔(dān)保公司的放大倍數(shù)，作為政府對貸款的合規(guī)性增信手段。

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