揭 昊

（1.廣州市社會科學(xué)院，廣東 廣州510410）

公眾參與理論的先驅(qū)謝莉·安斯汀（Sherry Arnstein）指出：“公眾參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計(jì)劃地被列入考慮”，她將公眾參與分為非參與、象征性參與和實(shí)體性參與等三類共八個層次，具體參與強(qiáng)度由弱至強(qiáng)遞進(jìn)。①Sherry Arnstein， “A Ladder of Citizen Participation”， Journal of the American Institute of Planners， Vol.35， No.4， 1969，pp.216-224.我國學(xué)者王錫鋅認(rèn)為公眾參與是指“在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制”。②王錫鋅著：《行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐》，中國法制出版社，2008 年版，第2 頁。公眾參與制度構(gòu)建主要圍繞參與主體、參與形式以及參與效果這三大基本要素展開。③江國華、梅揚(yáng)：“重大行政決策公眾參與制度的構(gòu)建和完善——基于文本考察與個案分析的視角”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2017 第1 期，第71-79 頁。推行公眾參與有助于提高行政決策科學(xué)性和合理性，有助于有關(guān)政策措施全面有效實(shí)施。 從世界范圍內(nèi)來看，公眾參與的勃興不僅僅是公民意識的覺醒，更是對自由主義民主理論和西方代議制政府推行的爭議性經(jīng)濟(jì)和社會政策的修正。

貿(mào)易政策公眾參與是行政決策公眾參與的細(xì)分領(lǐng)域，即在制訂和出臺對外貿(mào)易管理所涉及的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件過程中，推行政府信息公開，確保多元主體參與，有效有序表達(dá)訴求，促進(jìn)科學(xué)決策民主決策依法決策。 早在2002 年實(shí)施的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》就明確：在法規(guī)規(guī)章起草階段，“應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見”，對貿(mào)易政策的公眾參與成為題中之義。 貿(mào)易政策公眾參與能力建設(shè)無論在多邊貿(mào)易體系①張向晨、徐清軍、王金永：“WTO 改革應(yīng)關(guān)注發(fā)展中成員的能力缺失問題”，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2019 年第1 期，第9-33 頁。還是雙邊貿(mào)易談判中均發(fā)揮重要作用，因?yàn)橘Q(mào)易政策的實(shí)施對維護(hù)國家安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和履行國際義務(wù)有特殊意義，它在宏觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域面臨更高的要求也吸引了更多的關(guān)注。 不斷發(fā)酵中的中美貿(mào)易摩擦讓貿(mào)易政策公眾參與走入大眾視野。

一、制裁與反制：貿(mào)易政策公眾參與的中方視角

此輪中美貿(mào)易摩擦肇始于2017 年8 月美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）就技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)χ袊鴨印?01 調(diào)查”，并受到政治、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略和當(dāng)政者②趙樹迪、黃任望：“‘特朗普特質(zhì)’與中美關(guān)系前景初探”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017 第6 期，第98-104 頁。等多重因素的影響和推動。③宋國友：“中美貿(mào)易戰(zhàn)：動因、形式及影響因素”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 第6 期，第64-72 頁。從那時起，貿(mào)易政策公眾參與就以爭取從擬加稅清單中排除的方式，在美方出臺對華加稅措施和中方出臺反制措施兩個維度進(jìn)行。

1.1 中方參與美國貿(mào)易政策制定情況

中國國際商會、中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會等國家級商協(xié)會是主要參與主體，早在2017 年10 月就代表業(yè)界參加了在美國舉行的“301 調(diào)查”聽證會。 在2018 年5 月、7 月、8 月與2019年6 月舉行的四場對華“301 調(diào)查”案貿(mào)易制裁措施聽證會上（見表1），除了上述商會，還有中國商業(yè)聯(lián)合會、中國專利保護(hù)協(xié)會、中國林產(chǎn)工業(yè)協(xié)會、中國食品土畜產(chǎn)品進(jìn)出口商會、中國紡織品進(jìn)出口商會參加，反對加征關(guān)稅。 此外，這些商協(xié)會還在國內(nèi)廣泛發(fā)動會員企業(yè)參與對美方貿(mào)易政策評議，通過組織開展書面評議和現(xiàn)場抗辯，成功使部分產(chǎn)品在美方最終出臺的加稅清單中被排除。 例如，中國紡織品進(jìn)出口商會收集相關(guān)企業(yè)意見建議，通過2018 年8 月23日聽證會將PVC 醫(yī)用手套從2 000 億美元征稅清單上排除。④“美國對華2 000 億產(chǎn)品征稅清單中紡織服裝產(chǎn)品排除概況”，中國紡織進(jìn)出口商會，2018 年9 月19 日，http：／ ／www.ccct.org.cn／Pub／S／3581／254253.shtml。

在這一過程中，雖然企業(yè)參與有亮點(diǎn)，但整體參與度不高。 前兩場聽證會都只有一家中國企業(yè)申辯發(fā)言，分別是浙江醫(yī)藥股份有限公司和中天科技集團(tuán)，第三場增加到四家，第四場涉案金額最大但也只有兩家參加。 值得注意的是，三一重工、比亞迪分別以在美投資企業(yè)的身份提出反對征稅意見。 浙江醫(yī)藥股份有限公司是國內(nèi)為數(shù)不多積極參與并熟練運(yùn)用美國程序規(guī)則的企業(yè)，提交書面評議意見，并在其中三場聽證會上進(jìn)行抗辯，使其出口產(chǎn)品被排除在340億美元清單外，國內(nèi)精細(xì)化工、原料藥和制劑產(chǎn)品同時獲得25%關(guān)稅豁免。 作為行業(yè)龍頭企業(yè)，浙江海鹽宇星螺帽有限責(zé)任公司聯(lián)合美國進(jìn)口商通過公眾評議程序提出豁免申請，實(shí)現(xiàn)對螺帽征稅的排除。⑤“嘉興一企業(yè)積極應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦 助中國螺帽逃離美方征稅清單”，浙江新聞網(wǎng)，2018 年10 月9 日，http：／ ／zjnews.zjol.com.cn／zjnews／jxnews／201810／t20181009_8435093.shtml。

表1 參加美國對華“301 調(diào)查”案貿(mào)易制裁措施系列聽證會的中國背景的機(jī)構(gòu)和個人

浙江、江蘇等東部沿海省市參與成效明顯，其他多數(shù)省市參與不足。 其中，浙江各級政府部門通過調(diào)研排查、法律服務(wù)、專門培訓(xùn)、服務(wù)熱線等方式多管齊下指導(dǎo)企業(yè)應(yīng)對，省貿(mào)促會還在貿(mào)促系統(tǒng)中率先以中國國際商會地方商會名義提交反對征稅的評論意見。 所提交的12個稅則號中有兩個被成功移除，涉及浙江企業(yè)41 家、出口額2.4 億美元（根據(jù)2017 年出口業(yè)績估算），將免征最高6 000 萬美元關(guān)稅，更惠及全國同類出口企業(yè)。①“我會成功幫助企業(yè)從美國2 000 億美元清單中移除征稅產(chǎn)品”，浙江省貿(mào)促會，2018 年9 月21 日，http：／ ／www.ccpitzj.gov.cn／article／8965.html。浙江余杭家紡產(chǎn)業(yè)協(xié)會專門委派中國律師在聽證會現(xiàn)場發(fā)言，2 000 億美元清單中直接涉及余杭家紡產(chǎn)品條目最后被剔除8 個，所剔除的本地涉案金額約占涉案總金額1.3 億美元的40%。②“余杭家紡從容應(yīng)對深度作為中美貿(mào)易摩擦”，余杭家紡產(chǎn)業(yè)協(xié)會，2018 年9 月25 日，http：／ ／www.yhht.net／newsshow.aspx？artid ＝7774＆classid ＝8。江蘇貝爾裝飾材料有限公司會同中國林產(chǎn)工業(yè)協(xié)會參加第三場聽證會，東南大學(xué)法學(xué)院副教授易波是國內(nèi)唯一以個人身份參加聽證會的代表。

1.2 國內(nèi)開展貿(mào)易政策公眾參與情況

我國對美反制措施融入公眾參與元素，政府對部分加征關(guān)稅措施征求了公眾意見。 我國商務(wù)部于2018 年3 月征集國內(nèi)有關(guān)各方對美國進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品232 措施和我國擬實(shí)施的對等報(bào)復(fù)措施的相關(guān)意見和建議。 在出臺對美500 億美元征稅反制產(chǎn)品清單后，我國政府指出將持續(xù)評估各類企業(yè)所受影響，反制措施中增加的稅收收入將主要用于緩解企業(yè)及員工受到的影響。③“商務(wù)部新聞發(fā)言人應(yīng)詢介紹緩解中美貿(mào)易摩擦影響有關(guān)政策考慮”，商務(wù)部，2018 年7 月9 日，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／ae／ag／201807／20180702764158.shtml。國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會根據(jù)有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)的意見，將對美加征關(guān)稅商品清單2 的商品作適當(dāng)調(diào)整，刪除了部分高端制造業(yè)零部件、國內(nèi)供給不足的農(nóng)產(chǎn)品和資源性產(chǎn)品。 同時，明確對美約600 億美元商品加征關(guān)稅措施實(shí)施后，有關(guān)部門將會同社會各界對措施效果進(jìn)行評估，力爭把措施對我國國內(nèi)生產(chǎn)生活的影響降到最低。④“國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布公告決定對原產(chǎn)于美國的部分進(jìn)口商品（第二批）加征關(guān)稅”，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會辦公室，2018 年8 月3 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／gongzuodongtai／201808／t20180803_2980949.html。

在借鑒美國做法基礎(chǔ)上，試行開展對美加征關(guān)稅商品排除工作，這是我國財(cái)稅體制領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。 根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國制定對美加征關(guān)稅商品排除工作試行辦法、設(shè)計(jì)專門申請系統(tǒng)，接收各利益相關(guān)方的對美加征關(guān)稅商品排除申請，獲批后將暫不加征關(guān)稅、具備退還稅款條件的退還已加征關(guān)稅稅款。⑤“國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)于試行開展對美加征關(guān)稅商品排除工作的公告”，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會辦公室，2019 年5 月13 日， http：／ ／gss. mof. gov. cn／zhengwuxinxi／zhengcefabu／201905／t20190513_3256786.html。第一批加征關(guān)稅商品申請期為2019 年6 月3 日至7 月5 日，第二批商品申請期為2019 年9 月2日至10 月18 日，第一批對美加征關(guān)稅商品第一次排除清單當(dāng)年9 月11 日公布。 在對美加征關(guān)稅750 億美元清單公告中，我國對未納入前兩批可申請排除范圍的商品也作出相應(yīng)安排。⑥“國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人就對原產(chǎn)于美國的部分進(jìn)口商品加征關(guān)稅答記者問”，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會辦公室，2019 年8 月29 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／zhengcejiedu／201908／t20190829_3376564.html。

二、規(guī)制與創(chuàng)新：貿(mào)易政策公眾參與的美國路徑

美國總統(tǒng)奧巴馬在2009 年上任伊始即著手實(shí)施“開放與透明政府計(jì)劃”，建立透明、公眾參與、協(xié)作的制度體系，公眾參與成為美國開放政府計(jì)劃三大原則之一。⑦沙勇忠、趙潤娣：“美國開放政府計(jì)劃背景下的公眾參與——進(jìn)展、問題及啟示”，《南京社會科學(xué)》，2015 年第11 期，第77-83 頁。從美國政府屢次對華加征關(guān)稅的行動觀察，美國對貿(mào)易政策公眾參與有比較完善的制度設(shè)計(jì)，非常重視社會各界的意見訴求，通過公眾參與有效促進(jìn)了貿(mào)易政策的實(shí)施。 其規(guī)范有序、靈活高效的特點(diǎn)，被一些國家效仿和學(xué)習(xí)。

2.1 提供完善的法治保障

美國的行政立法即規(guī)章制定（Rulemaking）具有行政與立法雙重屬性，它是行政機(jī)關(guān)根據(jù)國會授權(quán)制定法律規(guī)則的活動，包括實(shí)體型、程序型和解釋型規(guī)章三類。 公眾參與作為行政立法自由裁量權(quán)的重要制約力量被引入，以1946年《聯(lián)邦行政程序法》為重要標(biāo)志，其后的《信息自由法》《電子信息自由法》《國家環(huán)境政策法》《靈活規(guī)制法》等對公眾參與行政立法給予規(guī)范和保障。 除法律明確規(guī)定排除事項(xiàng)外，實(shí)體型即創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)章制定必須包括公眾評議程序，公眾評議時間不少于30 天。 法律規(guī)定，不但規(guī)章本身要向公眾公開，其相關(guān)背景資料和決策過程信息也要提供給公眾參考，例如為此召開的聽證會證詞。 依據(jù)美國《1974 年貿(mào)易法》第304 條（b）條款，除非需要進(jìn)行快速行動，美國貿(mào)易代表辦公室應(yīng)就加征關(guān)稅征求公眾意見，允許利益相關(guān)方提供陳述意見，且通報(bào)時間不得少于30 天；應(yīng)當(dāng)聽取貿(mào)易政策和談判咨詢委員會的意見；應(yīng)就對美國經(jīng)濟(jì)可能造成的影響咨詢美國國際貿(mào)易委員會（USITC）。

2.2 設(shè)置具體的參與程序

美國公眾參與方式主要依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第553 條規(guī)定的通告—評論程序及第556、557 條規(guī)定的審判式正式聽證程序。 另外，還有混合程序，即對非正式程序增加參與方式和參與程度的要求。 通告—評論程序是美國規(guī)章制定的最主要參與方式，政府部門對公眾意見是否采納有決定權(quán)，其具體步驟為：首先，政府部門將擬訂的規(guī)章草案公布在《聯(lián)邦登記》等指定媒介，一般會附帶解釋型序言；然后，在規(guī)定期限內(nèi)供公眾評論；最后，政府部門回應(yīng)公眾意見并正式公布修改后的規(guī)章。 由于審判式正式聽證程序繁雜、成本高昂，只有在法律明確要求時才適用，在實(shí)踐中并不常用。 觀察此次“301 調(diào)查”案貿(mào)易制裁措施的通告—評論程序（見表2），公眾參與包括如下方式：

表2 美國出臺對華加征關(guān)稅措施涉及的公眾參與環(huán)節(jié)

（1）書面評議程序。 這是法律對參與形式最低限度的要求，它允許公眾（不限于本國）在政策正式公布實(shí)施前，通過書面方式向美國貿(mào)易代表辦公室提交贊成或反對特定稅則號下產(chǎn)品征稅措施的意見，可以一次性就多個同類產(chǎn)品批量提出主張。 書面評議由于操作簡單，社會參與面廣，被認(rèn)為是能效最高的參與形式。在美國貿(mào)易代表辦公室公布500 億美元擬加稅清單后進(jìn)入持續(xù)一個多月的公眾評議期，期間收到各方約3 200 份書面意見材料；對于3 000億美元的加稅清單，共收到約3 000 份書面意見材料。 雖然規(guī)章制定部門并不受意見的硬性約束，但有義務(wù)對意見進(jìn)行歸納總結(jié)并在隨后的正式文本中進(jìn)行回應(yīng)。

（2）公開聽證程序。 相較書面評議，利害相關(guān)方更傾向當(dāng)面向調(diào)查機(jī)關(guān)表達(dá)利益關(guān)切，并通過大眾傳媒放大宣傳效應(yīng)，達(dá)成避免征稅的效果更直接。 美國貿(mào)易代表辦公室針對對華擬加征關(guān)稅清單分別召開了四場聽證會。 其中，第三場涉及2 000 億美元商品的聽證會是中國機(jī)構(gòu)和個人參加最多的一場，聽證會持續(xù)六天；第四場涉及3 000 億美元商品的聽證會是參與者最多的一場，持續(xù)時間達(dá)七天。

（3）產(chǎn)品排除程序。 設(shè)置在關(guān)稅實(shí)際開征后，允許本國實(shí)體對具體產(chǎn)品提出排除征稅申請，這是美國在此次對華“301 調(diào)查”中新設(shè)程序。 截至2019 年9 月底，美國政府共公布13 批次的產(chǎn)品排除清單，批準(zhǔn)4 748 份產(chǎn)品排除申請。 其中，針對340 億美元清單，共收到超過1萬份產(chǎn)品排除申請，已分八批共批準(zhǔn)3 613 份申請，16 個10 位美國稅則號下全部商品及705 項(xiàng)特定商品被排除；針對160 億美元清單，共收到2 869 份產(chǎn)品排除申請，已分三批共批準(zhǔn)1 074項(xiàng)申請，涉及269 項(xiàng)特定商品被排除；2 000 億美元清單尚在排除申請期，已分兩批共批準(zhǔn)61份申請，涉及48 項(xiàng)特定商品被排除。 以上獲批排除申請均回溯至加征關(guān)稅生效日，并從批準(zhǔn)之日起有效期一年。①根據(jù)公告，針對2 000 億美元清單的獲批排除申請有效期與前述稍有不同，其有效期為2018 年9 月24 日至2020 年8 月7 日。

2.3 構(gòu)建強(qiáng)大的支持平臺

早在20 世紀(jì)80 年代，美國聯(lián)邦政府即開始探索政務(wù)電子化。 隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電子化規(guī)則制定程序已經(jīng)成為美國行政規(guī)章制定程序研究中最重要議題之一。②王瑞雪：“美國行政規(guī)則制定中的聽證程序及對我國的啟示”，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2014 年第4 期，第107-113 頁?？肆诸D政府將電子參與方式計(jì)劃納入國家績效評估評價指標(biāo)體系，極大地推動了電子參與方式的應(yīng)用。 美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年要發(fā)布8 000 余件行政規(guī)章，2002年《電子政務(wù)法》要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供電子化渠道給公眾評議規(guī)章草案。 作為開放政府計(jì)劃的一部分，政府在2002 年10 月啟動電子化規(guī)章制定計(jì)劃（E-Rulemaking Program），著眼于為公眾參與規(guī)章制定提供一個更開放、高效、易操作的環(huán)境，通過電子化平臺發(fā)布規(guī)章、征集評論、反饋意見、儲存信息、互動交流，美國行政規(guī)章網(wǎng)（Regulations.gov）于2003 年應(yīng)運(yùn)而生。 目前該網(wǎng)站由美國聯(lián)邦環(huán)保署運(yùn)營，42 個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)作為該計(jì)劃的合作伙伴，它們積極參與計(jì)劃實(shí)施并提供財(cái)務(wù)支持；此外，還有近300 個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)包括美國貿(mào)易代表辦公室作為參與方，它們僅在行政規(guī)章網(wǎng)網(wǎng)站征求并發(fā)布公眾對部門規(guī)章制定的評論意見，此次美方對華“301 調(diào)查”的貿(mào)易報(bào)復(fù)措施均在該網(wǎng)站先進(jìn)行公眾評論，所有評論信息公開。 2018 年，該網(wǎng)站收到約250 萬條公眾評論意見。

2.4 實(shí)施靈活的政策調(diào)整

無論是500 億、2 000 億還是3 000 億美元加稅產(chǎn)品清單，美國政府都根據(jù)公眾意見反饋和政策目標(biāo)做了相當(dāng)幅度的調(diào)整，清晰體現(xiàn)了美國精準(zhǔn)打擊中國產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)。 清單1 包括初公布的加稅產(chǎn)品清單上1 333 個產(chǎn)品中的818 個，價值約340 億美元，原清單中所有的藥品和部分低端醫(yī)療器械被移除，因?yàn)槊绹Q(mào)易代表辦公室認(rèn)為征稅可能導(dǎo)致大批中國醫(yī)藥產(chǎn)品放棄美國市場，而新增其它國家的供應(yīng)商需要通過美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）較長的審批流程，無法在短時間內(nèi)填補(bǔ)市場需求。 清單2 包含新提出的284 個受益于中國產(chǎn)業(yè)政策的160 億美元產(chǎn)品，經(jīng)公眾評論后確定為279項(xiàng)，被剔除的5 種產(chǎn)品有3 個是聽證會上美國公司要求排除，2 個是公眾書面評論要求排除。最終公布的清單3，參考來自350 多家公司的5 000 余條意見和聽證會當(dāng)面陳述，美國貿(mào)易代表辦公室全部或部分移除了最初公布的6 031項(xiàng)清單中的297 條關(guān)稅細(xì)目。 清單4 中部分商品基于健康、安全及國防等原因被移除，并根據(jù)公眾意見將價值約占六成的商品加征關(guān)稅日期推遲。

三、比較與借鑒：貿(mào)易政策公眾參與的時代要求

貿(mào)易政策公眾參與增強(qiáng)了行政決策在形式與實(shí)質(zhì)上的合法性，個體利益驅(qū)動公眾對行政決策的關(guān)注和參與，配合政府對評論意見的回應(yīng)和認(rèn)可，有效提升公眾對具體貿(mào)易政策的認(rèn)同和支持，政府在推行公眾參與上花費(fèi)的成本在后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)也得到彌補(bǔ)。 中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對，凸顯我國現(xiàn)有的貿(mào)易政策公眾參與途徑少、時限短、信息不夠透明、缺少反饋機(jī)制等不足，不利于提升公眾參與的積極性。 “公眾參與在重要性上得到極為突出的強(qiáng)調(diào)，但在具體操作上似乎未能找到良好的進(jìn)路，在最終的效果上仍有較大的提升空間”。①夏雨：“行政立法中公眾參與的難題及其克服”，《法治研究》， 2019 第2 期，第71-78 頁。

3.1 制度建設(shè)

我國未出臺專門規(guī)范公眾參與行政決策的法律法規(guī)，《立法法》《行政許可法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都涉及了公眾參與制度的相關(guān)內(nèi)容，但都是原則性規(guī)定，缺乏具體程序保障，適用條件、評議期限、評議方式和意見反饋機(jī)制等不明確。 2019 年9 月施行的《重大行政決策程序暫行條例》，規(guī)范了決策草案的形成過程包括公眾參與、專家論證和風(fēng)險評估程序等五大法定程序，要求向社會公開征求意見的期限一般不少于30 日，并規(guī)定了聽證會的具體程序要求。 此外，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等文件也都把公眾參與列入重大行政決策程序。 2006 年，廣州市政府頒布中國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章——《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，包括隨后出臺的《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》等規(guī)章，將公眾參與納入重大行政決策的法定程序?！吨貞c市政府重大決策程序規(guī)定》《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》和《湖南省行政程序規(guī)定》等也對公眾參與作出相應(yīng)規(guī)定。

具體到貿(mào)易政策公眾參與，《對外貿(mào)易法》中未出現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容，僅明確對外貿(mào)易“調(diào)查可以采取書面問卷、召開聽證會、實(shí)地調(diào)查、委托調(diào)查等方式進(jìn)行”。 各地政府關(guān)注到對美國貿(mào)易政策公共參與，但指導(dǎo)企業(yè)開展評議、參與聽證力度不夠大、措施不夠?qū)?，?dǎo)致多數(shù)出口企業(yè)缺位；對自美國進(jìn)口產(chǎn)品的研究還不夠，公眾對我國出臺對美加征關(guān)稅清單的參與也有限。 比較中國與美國的加征關(guān)稅排除程序，中國的排除申請期較短，其中，第一批商品的申請期為33天，第二批商品的申請期為37 天，美國的排除申請期一般為90 天。 此外，“對美加征關(guān)稅商品排除工作試行辦法”并無設(shè)計(jì)公眾評論及利害關(guān)系方回應(yīng)的相關(guān)程序，只表明主管部門將對申請進(jìn)行審核，聽取各方面意見，并按程序制定、公布排除清單。

3.2 參與主體

針對“301 調(diào)查”涉案企業(yè)的培訓(xùn)力度不足，面對美方加征關(guān)稅措施，中國企業(yè)有畏難情緒，不敢不愿去參與美國貿(mào)易政策評議和申請豁免，造成活躍在公眾參與前沿的是國家級商協(xié)會，這與美國以企業(yè)為主體的參與格局不盡相同。 本文認(rèn)為，中國的行業(yè)商協(xié)會與企業(yè)在中美貿(mào)易摩擦背景下的貿(mào)易政策公眾參與角色與功能，更多是互補(bǔ)而不能相互替代。 一方面，官辦行業(yè)商協(xié)會具備“官民二重性”屬性①劉艷麗、徐曉新：“從協(xié)商民主視角看社會組織的立法協(xié)商——以X 協(xié)會參與《廣告法》煙草廣告條款修訂為例”，《新視野》，2019 年第4 期，第103-109 頁。，在推動公眾有序參與決策方面具備天然優(yōu)勢，但其“準(zhǔn)政府”狀態(tài)決定了工作目標(biāo)更多是自上而下驅(qū)動，難以成為會員企業(yè)的真正利益代表。 另一方面，“中國并沒有出現(xiàn)具有國家控制力之外的、體制外的、自主的中介團(tuán)體或社會力量”。②張華：“連接紐帶抑或依附工具：轉(zhuǎn)型時期中國行業(yè)協(xié)會研究文獻(xiàn)評述”，《社會》，2015 年第3 期，第221-240 頁。再觀察國內(nèi)的公眾參與情況，往往對參與者缺乏界定和保障，甚至出現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)直接決定誰來參與，很多時候受邀的是并非利益相關(guān)、但與政府部門立場相近的專家代表，還有規(guī)模大、組織性強(qiáng)的企業(yè)及部門利益代表者。 導(dǎo)致社會各界對我國試行加征關(guān)稅商品排除申請工作的認(rèn)識不夠、申請不夠積極，第一批約1 000 份的申請總量與美方相比有差距。 廣東省在全國率先提出貿(mào)易政策公眾參與的理念，2005—2006年省內(nèi)機(jī)構(gòu)通過全球競標(biāo)獲得英國外交部“全球機(jī)遇基金”資助開展“貿(mào)易政策公共參與”項(xiàng)目，提升企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與貿(mào)易政策制定的能力，提高政府對公眾參與過程管理的能力。③尚千琳：“訪談篇 參與貿(mào)易政策 完善‘四體聯(lián)動’”，《大經(jīng)貿(mào)》，2006 年第12 期，第18-19 頁。相關(guān)項(xiàng)目的開展啟蒙了貿(mào)易政策公眾參與理念，但成效主要體現(xiàn)在完善應(yīng)對貿(mào)易摩擦“四體聯(lián)動”工作機(jī)制，公眾實(shí)質(zhì)參與政策制定仍不夠。 面對中美貿(mào)易摩擦不同于以往“兩反一?！辟Q(mào)易救濟(jì)案件的程序規(guī)則，相關(guān)工作機(jī)制顯然未能充分發(fā)揮作用。

3.3 參與方式

多元化的參與形式為不同利益相關(guān)者服務(wù)，能有效提升參與效果，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用。 公眾參與是美國貿(mào)易政策制定的法定環(huán)節(jié)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化，它的形式在不斷更新，方法更趨于靈活，成效也顯而易見。目前我國各級政府政策文件、行政規(guī)章出臺多是部門起草并推動的結(jié)果，行政決策公眾參與并不充分，企業(yè)反映訴求的渠道一般是座談會、問卷調(diào)查、接待調(diào)研，互動性差、約束力小。 不少政策如市場多元化、產(chǎn)能合作、改善營商環(huán)境，解決的是對外開放的普遍性問題，而不是美國市場的特殊性問題。 從實(shí)踐看，行政法規(guī)和部門規(guī)章征集公眾意見的時間并無定數(shù)，囿于專業(yè)背景和利益相關(guān)度，多數(shù)法規(guī)規(guī)章的公眾參與度不高。 有學(xué)者認(rèn)為，中國現(xiàn)階段的公眾參與還不是真正的公眾參與，政府仍獨(dú)享決策權(quán)。④李國旗：“我國公眾參與行政決策動力機(jī)制研究”，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2015 年第1 期，第78-83 頁。監(jiān)督與救濟(jì)是保障參與效果的重要一環(huán)，美國《聯(lián)邦行政程序法》不但規(guī)定了行政立法的基本程序，還通過司法審查條款確保公眾參與的有效實(shí)施。 中國現(xiàn)有貿(mào)易政策公眾參與缺乏回應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)，沒有對公眾參與的救濟(jì)路徑。比如，商務(wù)部網(wǎng)站專設(shè)“征求意見”欄目，包括政策法規(guī)、混委會、規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)、其他征求意見等內(nèi)容，但由于形式單一、參與度低，公眾提交的意見不多。

3.4 信息公開

公眾參與不能只單向提供或接受信息，主體參與的效果要在不斷的信息交流和博弈中實(shí)現(xiàn)。 采取過程性信息“互動式”公開，是公眾參與行政決策、官民互動和技術(shù)理性工具的結(jié)合。⑤姚堅(jiān)：“重大行政決策中過程性信息的主動公開”，《治理現(xiàn)代化研究》，2018 第2 期，第36-44 頁。在出臺對華加征關(guān)稅政策時，美國政府除了公布政策內(nèi)容和背景信息，還同步公眾參與的進(jìn)度，在書面評議環(huán)節(jié)公布各界提交的評論意見全文，在公開聽證環(huán)節(jié)公布聽證會日程和全部證詞，在產(chǎn)品排除環(huán)節(jié)更新產(chǎn)品豁免情況和申請審查狀態(tài)。 過程性信息因其并不完整成熟，在我國信息公開立法中是免于公開的。 “告知式”信息公開已成常態(tài)，而“互動式”信息公開與公眾參與息息相關(guān)，目前仍存在很大改進(jìn)空間。 我國對美各項(xiàng)貿(mào)易政策草案公布時，提供的背景資料不足；缺失具體參與個體的信息及其意見建議，比如商品排除清單未同時公布申請企業(yè)及其申請豁免理由，其他各方也無從進(jìn)行評論。

中國推進(jìn)貿(mào)易政策公眾參與體系建設(shè)要在互學(xué)互鑒、開放合作中走向完善。 首先，把握三個特征。 一是涉外性。 進(jìn)出口貿(mào)易活動構(gòu)筑了一個龐大的生態(tài)圈，貿(mào)易政策公眾參與不僅涉及東道國的各環(huán)節(jié)生產(chǎn)商、流通商、消費(fèi)者和政府，也包括目標(biāo)國的相應(yīng)主體，甚至包括第三國（轉(zhuǎn)口地、離岸貿(mào)易）的參與主體。二是雙向性。 貿(mào)易政策公眾參與不僅是各利益主體向行政機(jī)關(guān)提供信息、幫助決策的單向度，還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)對參與方的信息反饋和第三方效果評估。 行政決策向公眾參與開放是前提，把公眾“嵌入”到傳統(tǒng)行政決策體制機(jī)制中是保障，從而構(gòu)建“開放→嵌入→互動”過程模型。①劉小康：“論行政決策公眾參與度及其影響因素——基于中國經(jīng)驗(yàn)的分析”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017 第4 期，第54-62 頁。從程序性參與演變?yōu)閷?shí)體性參與，成為各方利益交涉、形成公共意志的過程。 三是公共性。 貿(mào)易政策公眾參與的主導(dǎo)方是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，要決策的是與公眾利益密切相關(guān)的貿(mào)易政策，而最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是公眾利益最大化。 據(jù)媒體報(bào)道，第一批對美加征關(guān)稅商品第一次排除清單中的蝦苗、紫苜蓿、抗癌藥等排除商品呼應(yīng)了公眾呼聲，突出了緩解企業(yè)困難和“保民生”取向。②曲哲涵：“‘排除清單’為企業(yè)減壓”，《人民日報(bào)》，2019年9 月12 日第3 版。

同時，處理好兩種關(guān)系。 一是整體與局部的關(guān)系。 貿(mào)易政策的制定必然以國家整體利益為優(yōu)先考慮，但不忽略對局部、個體利益的關(guān)注。 貿(mào)易政策帶來的不是零和游戲，重在通過制度設(shè)計(jì)，適時調(diào)整優(yōu)化政策，促進(jìn)資源高效配置，并合理補(bǔ)償受損方的利益。 二是強(qiáng)化與泛化的關(guān)系。 貿(mào)易政策的制定需要傾聽利益攸關(guān)方的呼聲和訴求，保障企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，但也要避免概念泛化，被大眾輿論所左右，被所謂民意所挾裹，③羅自剛：“西方國家民意表達(dá)的社會化機(jī)制研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2011 年第2 期，第29-41 頁。過度的公眾參與也會影響決策效率。

四、結(jié)論和有關(guān)建議

中美貿(mào)易摩擦長期性和復(fù)雜性遠(yuǎn)超以往，雖然第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的簽署和實(shí)施釋放出積極信號，但美國對華加征關(guān)稅只是由升轉(zhuǎn)降并未完全取消，④根據(jù)協(xié)議，美國政府將2019 年9 月1 日生效的對華加征關(guān)稅商品稅率從15%降至7.5%（清單4A），同時暫停原定于2019年12 月15 日要加征的關(guān)稅（清單4B），但之前對2500 億美元商品加征的關(guān)稅保持25%稅率不變。雙方在產(chǎn)業(yè)政策、補(bǔ)貼和國有企業(yè)等議題上的分歧有待后續(xù)談判解決。 通過貿(mào)易政策公眾參與營造共建共治共享社會治理格局，有利于形成長效應(yīng)對機(jī)制，有利于進(jìn)一步完善我國的治理體系，提升治理能力，對彌補(bǔ)此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生等短板具有重要意義。 即便在美國，行政決策的公眾參與也是不均衡的，涉及面廣、爭議性強(qiáng)的政策更受人關(guān)注。 顯然，以貿(mào)易政策為試點(diǎn)開展公眾參與，更容易達(dá)成共識，形成突破。 本文認(rèn)為，我國貿(mào)易政策公眾參與總體情況尚不能適應(yīng)中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對和構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)的要求，國家層面缺乏成熟的制度安排，各地方還缺少官方或半官方機(jī)構(gòu)有組織有計(jì)劃的發(fā)動企業(yè)參與貿(mào)易政策評議，與各國家級商協(xié)會、各專精于國際貿(mào)易救濟(jì)業(yè)務(wù)的律所交流合作不夠緊密，企業(yè)參與美國貿(mào)易政策公眾評議更缺乏資金、法律服務(wù)、技術(shù)等方面的支持。 故中國企業(yè)提交自美進(jìn)口加征關(guān)稅商品排除申請不夠踴躍，主動聯(lián)絡(luò)美國利益相關(guān)方協(xié)同應(yīng)對的不多，通過美國公眾參與渠道提交書面意見或直接在聽證會上抗辯的不多，導(dǎo)致通過公眾參與實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品從加稅清單中移除的案例稀少。

（一）從短期看，參與美方貿(mào)易政策公眾評議成為維護(hù)中國出口企業(yè)利益的重要程序機(jī)會，是在美國現(xiàn)行實(shí)體和程序規(guī)則中爭取減少損失的可行路徑。 現(xiàn)階段要注重?cái)U(kuò)大參與數(shù)量，逐步提高參與質(zhì)量。

一是要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。 國內(nèi)各級政府要積極研究，多途徑對企業(yè)進(jìn)行廣泛動員，組織專業(yè)化培訓(xùn)，包括提交評議意見、參與聽證會的途徑、程序和要求，指導(dǎo)其聯(lián)系美國進(jìn)口商開展游說和申請產(chǎn)品排除。 同時，宣傳我國開展對美加征關(guān)稅商品排除工作相關(guān)政策，鼓勵企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要向相關(guān)部門申請對自美進(jìn)口加征關(guān)稅商品進(jìn)行排除，以及申請已排除商品的關(guān)稅退還，保護(hù)自身合法權(quán)益。

二是要熟悉美國的話語體系。 出口企業(yè)要聯(lián)合美國進(jìn)口商、下游產(chǎn)業(yè)、最終用戶及商協(xié)會，展開公關(guān)游說、進(jìn)行輿論宣傳，從產(chǎn)品不可替代性及影響美國經(jīng)濟(jì)福利的角度提出反對加征關(guān)稅的理由。①楊力、王璐：“關(guān)于美國智庫中美貿(mào)易關(guān)系研究的分析”，《國際觀察》，2018 年第3 期，第142-157 頁。要善用國防和醫(yī)療因素，考慮到醫(yī)療產(chǎn)品對社會重大影響，美國貿(mào)易代表辦公室根據(jù)有關(guān)法律此前一直將其排除在貿(mào)易制裁措施之外，已獲得豁免的中國產(chǎn)品中，具備醫(yī)療或國防因素的產(chǎn)品占據(jù)較大份額。

三是要加強(qiáng)預(yù)警分析。 充分利用海關(guān)、商務(wù)、貿(mào)促部門的經(jīng)貿(mào)摩擦預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對出口美國重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域的分析研判，突出事先預(yù)警、事中應(yīng)對、事后引導(dǎo)，建立重點(diǎn)涉征稅企業(yè)分級聯(lián)系跟蹤機(jī)制和貿(mào)易風(fēng)險企業(yè)清單，防控履約風(fēng)險、匯率風(fēng)險、物流風(fēng)險和供應(yīng)鏈風(fēng)險。

四是要提供保障措施。 現(xiàn)有各項(xiàng)扶持政策應(yīng)向“301 調(diào)查”涉案企業(yè)傾斜，支持企業(yè)聘請專業(yè)律師，支持企業(yè)赴美進(jìn)行游說活動、直接參與案件聽證會。

（二）從中長期看，我國應(yīng)強(qiáng)化建章立制，構(gòu)建良好外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部政策環(huán)境，加快推進(jìn)貿(mào)易政策公共參與，不斷提高貿(mào)易政策透明度，從而凝聚內(nèi)部共識、回應(yīng)外界關(guān)切，推動改革開放再出發(fā)。

一是完善有關(guān)法律法規(guī)。 我國現(xiàn)有法律法規(guī)對行政決策公眾參與的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大。 應(yīng)按照十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求，著手制定統(tǒng)一的《行政程序法》，貫徹執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，規(guī)范公眾參與條件、方式、信息發(fā)布、交流互動形式、聽證會準(zhǔn)備程序、聽證程序及聽取意見的后續(xù)處理等。 建議配套修訂《對外貿(mào)易法》和《進(jìn)出口關(guān)稅條例》，增加有關(guān)保障貿(mào)易政策公眾參與的條文，在加征關(guān)稅等重要貿(mào)易政策出臺過程中必須征求公眾意見，明確商務(wù)主管部門牽頭組織貿(mào)易政策公眾參與、進(jìn)行貿(mào)易政策動態(tài)評估。

二是在浙江、廣東等沿海發(fā)達(dá)省市率先開展貿(mào)易政策公眾參與試點(diǎn)。 一方面，此次中美貿(mào)易摩擦沿海省市受損企業(yè)多、受損金額大，企業(yè)參與意愿強(qiáng)。 另一方面，沿海省市有先期開展貿(mào)易政策公共參與的具體實(shí)踐，有長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指引，還有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和綜保區(qū)等重要平臺支撐。 以此次積極參與美國對華加征關(guān)稅公眾評論的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會為主體，加強(qiáng)能力建設(shè)，引入通告—評論程序、聽證會、協(xié)商制定、專家咨詢委員會等形式，把“四體聯(lián)動”工作機(jī)制從公平貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到其他貿(mào)易政策相關(guān)領(lǐng)域，參與制定貿(mào)易相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為多邊、雙邊或區(qū)域性貿(mào)易談判提供支持等。

三是擴(kuò)大政府信息公開。 2019 年修訂的《政府信息公開條例》明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，但過程性信息可以不予公開。 貿(mào)易政策制定特別是本次中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對與社會大眾息息相關(guān)，需要降低信息不對稱，為公眾表達(dá)和主張權(quán)利提供渠道。 完善國家信息公開制度體系，推進(jìn)決策信息特別是過程性信息公開，使公眾更全面了解政策制定的背景、依據(jù)、主要目標(biāo)等，增強(qiáng)公眾參與行政決策的覆蓋面和代表性，完善公眾利益表達(dá)和意見整合機(jī)制。

四是完善貿(mào)易調(diào)整援助（Trade Adjustment Assistance）機(jī)制。 結(jié)合中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對將貿(mào)易調(diào)整援助從關(guān)注“關(guān)稅減讓”影響擴(kuò)展至“關(guān)稅調(diào)整”影響。 從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)向全國復(fù)制推廣，從援助企業(yè)擴(kuò)大范圍至其他主體，形式上不但有技術(shù)援助還要有融資支持。 進(jìn)一步明晰對美加征的關(guān)稅如何轉(zhuǎn)化補(bǔ)償我國受損企業(yè)，對象是否既包括出口受阻也包括進(jìn)口受限企業(yè)，以及具體受損金額認(rèn)定和補(bǔ)償比例。