陳書全 馬鵬斐

2015年修改后的《立法法》，將享有市級地方立法權(quán)的主體由原先49個較大的市，擴展至包括所有設(shè)區(qū)的市、自治州以及4個不設(shè)區(qū)地級市在內(nèi)的322個有權(quán)主體，同時將地方立法的適用范圍限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護與歷史文化保護等方面的事項……”。這一變化是我國央地立法權(quán)配置上的重大變革，也是我國地方立法體制的重大發(fā)展。立法范圍是設(shè)區(qū)的市地方立法制度的重要內(nèi)容之一，是設(shè)區(qū)的市在自主立法過程中必須遵守的基本框架與依據(jù)。但是，囿于《立法法》相關(guān)條款對設(shè)區(qū)的市立法范圍的規(guī)定在外延邊界的模糊不清，以及《立法法》相關(guān)規(guī)定與設(shè)區(qū)的市地方立法實踐需求之間存在矛盾，從而影響甚至制約著設(shè)區(qū)的市推進地方立法、提升治理能力的進程。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法范圍的立法規(guī)定

(一)《憲法》規(guī)定

自2015年《立法法》修改至2018年《憲法》修正案通過之前，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)始終存在合憲性問題爭議(2)有學(xué)者認為公法領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”原則，設(shè)區(qū)的市地方立法無憲法依據(jù)，屬于突破憲法規(guī)定。。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，其第100條中新增第二款，規(guī)定“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行”，至此，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)有了明確的憲法依據(jù)。

憲法修正案第100條第二款雖然解決了對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)爭論已久的合憲性爭議， 明確賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法主體資格，但在立法事項范圍方面，除了明確地方立法應(yīng)遵循不得抵觸上位法原則(“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”)外，并未對設(shè)區(qū)的市地方立法范圍加以具體界定，只是簡單地予以授權(quán)性規(guī)定“可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行”。

(二)《立法法》規(guī)定

地方立法事項范圍如何界定從修法初始就是《立法法》修改過程中爭議的焦點之一(3)草案一審稿規(guī)定“制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項”。草案二審稿作較大修改，采用城市管理的狹義含義，將之與城市建設(shè)、環(huán)境保護等事項并列處理。提交全國人大審議的草案稿采用城市管理的狹義含義，將城市建設(shè)與城市管理合并，并單列歷史文化保護一項：設(shè)區(qū)的市“對城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”可進行地方立法。而最后通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》基本沿用提交審議的草案稿規(guī)定。。修改后的《立法法》第72條將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法事項規(guī)定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”(4)《立法法》第72條第二款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。，具體的立法情形包括：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定”的執(zhí)行性地方立法，“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)”的地方性事務(wù)立法，以及在遵循法律保留前提下對“國家尚未制定法律或者行政法規(guī)而根據(jù)本地方的具體情況和實際需要”進行的先行先試性的地方立法(5)《立法法》第73條規(guī)定：地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本條第一款、第二款制定地方性法規(guī)，限于本法第72條第二款規(guī)定的事項。制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。。

“根據(jù)本市的具體情況和實際要求”(或“根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況”)是《立法法》對設(shè)區(qū)的市進行地方性法規(guī)立法的基本條件和要求，這意味著設(shè)區(qū)的市進行地方性法規(guī)立法應(yīng)當(dāng)遵循并體現(xiàn)“地方(事務(wù))特色”的立法原則。為充分體現(xiàn)地方性法規(guī)的“地方(事務(wù))特色”，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)依據(jù)并適應(yīng)本地方(行政區(qū)域)的實際情況，解決本地方(行政區(qū)域)的實際問題，進行有針對性的而非寬泛、大而化之的地方立法。此外，設(shè)區(qū)的市地方立法還應(yīng)堅持非必要不重復(fù)的要求，特別是為執(zhí)行上位法而制定的實施性、執(zhí)行性地方性法規(guī)，應(yīng)避免片面貪大求全以及過分追求在體例上一致而重復(fù)甚至照搬照抄上位法的情況。

(三)各地立法文件規(guī)定

為規(guī)范地方立法權(quán)行使及明確地方立法事項范圍等具體問題，各省、自治區(qū)與各設(shè)區(qū)的市紛紛制定、出臺規(guī)范地方立法活動的地方性法規(guī)文件。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年8月，除我國港澳臺地區(qū)以及4個直轄市以外的22個省、5個自治區(qū)范圍內(nèi)共計制定、出臺281部用以專門規(guī)范地方立法活動的地方性法規(guī)文件(參見表1)(6)數(shù)據(jù)來源：由各省、自治區(qū)人大官網(wǎng)及北大法寶統(tǒng)計整理，直轄市因無設(shè)區(qū)的市故不納入本文范圍。表中各行政區(qū)文件數(shù)量以X+Y的形式表示，其中X為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量，Y為省級地方性法規(guī)數(shù)量。省級地方性法規(guī)包括出臺的與地方立法相關(guān)的規(guī)定，如河北出臺的提高地方立法質(zhì)量的若干規(guī)定等。。

表1各省、自治區(qū)及其所轄的設(shè)區(qū)的市規(guī)范地方立法的地方性法規(guī)統(tǒng)計(2015.3-2018.8)

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，自2015年3月15日《立法法》修改生效后，截至2018年8月15日，上圖所涉及的27個省、自治區(qū)共修改或出臺281件規(guī)范地方立法活動的地方性法規(guī)，文件多以“某地制定地方性法規(guī)條例”或“某地立法條例”命名。除新疆、云南外，其余25個省級人大及其常委會均根據(jù)《立法法》出臺相應(yīng)規(guī)范地方立法的省級地方性法規(guī)文件；此外，一些地方出臺為進一步提高立法質(zhì)量的地方性規(guī)定，如河北出臺提高地方立法質(zhì)量的若干規(guī)定，河南出臺立法專家咨詢規(guī)定，安徽出臺解釋地方性法規(guī)規(guī)定，云南將重大利益調(diào)整論證咨詢與第三方評估以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。具體到設(shè)區(qū)的市，各省、自治區(qū)共255個設(shè)區(qū)的市在此期間公布了規(guī)范地方立法活動的地方性法規(guī)文件，其中223個為新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州等，32個為原較大的市，分別占新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市與原較大的市數(shù)量的81.7%和65.3%。

在各地方性法規(guī)文件對地方立法事項范圍的內(nèi)容規(guī)定上，各省級與設(shè)區(qū)的市出臺的“……制定地方性法規(guī)條例”或“……立法條例”等規(guī)范性文件，基本上都是以《立法法》第72條對地方性法規(guī)立法事項范圍的規(guī)定為依據(jù)和樣本，將設(shè)區(qū)的市地方立法事項限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的事項，具體條文表述也基本上是對《立法法》相應(yīng)條文規(guī)定的重復(fù)照搬，并未對地方立法事項范圍加以具體化或詳細化(具體情況見表2)。

表225省、自治區(qū)關(guān)于地方立法事項范圍的規(guī)定(7)資料來源：25省、自治區(qū)出臺的地方性法規(guī)文件，《甘肅省地方立法條例》中無設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法事項范圍的規(guī)定，相關(guān)章節(jié)僅為審批程序性規(guī)定。

二、設(shè)區(qū)的市立法事項范圍實證分析——以山東省各設(shè)區(qū)的市(8)特別說明：本部分對山東省各設(shè)區(qū)的市地方立法實踐所進行的數(shù)據(jù)整理及相關(guān)分析，均包括撤市之前的萊蕪市及其制定的5件地方性法規(guī)。立法實踐為樣本

2015年《立法法》將新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市具體行使地方立法權(quán)的確定權(quán)交由各省級人大常委會具體決定。山東省十二屆人大常委會第十五次會議決定，除原有地方立法權(quán)的濟南、青島和淄博以外，確定其余14個設(shè)區(qū)的市(含撤市之前的萊蕪市，下同)于2015年內(nèi)分兩批被賦予地方立法權(quán)。其中，9個設(shè)區(qū)的市即東營、煙臺、濰坊、濟寧、泰安、威海、萊蕪、臨沂和菏澤的人民代表大會及其常務(wù)委員會，自2015年8月1日起可以開始制定地方性法規(guī)，另有5個設(shè)區(qū)的市即棗莊、日照、德州、聊城和濱州的人民代表大會及其常務(wù)委員會，自2015年12月1日起可以開始制定地方性法規(guī)。

(一)各設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運行情況梳理

自山東省十二屆人大常委會第十五次會議以來，各設(shè)區(qū)的市重視并積極開展地方立法工作。數(shù)據(jù)梳理顯示，截至2018年8月15日，山東省各地市共制定地方性法規(guī)94件，其中，全部14個新獲地方立法權(quán)的市與1個原較大的市(淄博市新制定《淄博市制定地方性法規(guī)條例》以代替原《淄博市地方性法規(guī)制定程序規(guī)定》)，均根據(jù)修改后的《立法法》出臺專門用以規(guī)范地方性法規(guī)制定修改的條例(9)其中，聊城市出臺實體性法規(guī)與程序性法規(guī)的順序較為特別，2017年1月公布實體性地方性法規(guī)《聊城市道路交通安全條例》后，于2017年3月公布《聊城市制定地方性法規(guī)條例》。，其他79件則為新制定的實體性法規(guī)，分屬城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域(具體情況見表3)。這些地方性法規(guī)為實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，引領(lǐng)和推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會健康發(fā)展提供了法制保障。

表3山東省各設(shè)區(qū)的市(含撤市之前的萊蕪市)制定(含修訂、廢止)地方性法規(guī)數(shù)量(2015.3-2018.8)(10)數(shù)據(jù)來源：各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的數(shù)量依據(jù)山東省各設(shè)區(qū)的市人大官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計。需要說明的是，隨著萊蕪市撤市設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)濟南市第十七屆人民代表大會第一次會議審議通過并經(jīng)山東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議批準，原《萊蕪市制定地方性法規(guī)條例》《萊蕪市城市市容管理條例》《萊蕪市文明行為促進條例》等地方性法規(guī)已廢止，原《萊蕪市鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進條例》《萊蕪市既有多層住宅增設(shè)電梯規(guī)定》已修改。

從新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市與原較大的市比較來看，14個新獲立法權(quán)的市共出臺14件程序性地方性法規(guī)、51件實體性地方性法規(guī)，占新制定地方性法規(guī)數(shù)量的69.1%，制定地方性法規(guī)數(shù)量的平均值為4.64件/市；其中，濟寧市出臺地方性法規(guī)數(shù)量最多，達7件，泰安與棗莊出臺地方性法規(guī)數(shù)量較少，各僅為2件；東營市則是14個新獲立法權(quán)的市中唯一一個進行地方性法規(guī)修改的市(11)東營市于2017年5月1日起生效實施的《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》，經(jīng)2017年10月24日東營市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過、2017年12月1日山東省第十二屆人民代表大會第三十三次會議批準而被修改。。

相比較之下，濟南、青島與淄博三個原有立法權(quán)的較大的市，因在立法經(jīng)驗、立法技術(shù)與人才等方面占據(jù)優(yōu)勢，地方性法規(guī)立改廢的同期數(shù)量普遍超過新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。2015年3月15日以來，三市共制定地方性法規(guī)29件，修訂27件，廢止8件，占17地市地方立法立改廢總數(shù)的49.2%，占17地市地方立法總量的近五成比例；其中青島制定12件、修改20件共處理32件地方性法規(guī)，在地方立法數(shù)量上處于首位；而淄博新制定《淄博市制定地方性法規(guī)條例》以代替原《淄博市地方性法規(guī)制定程序規(guī)定》，是三個原較大的市中唯一一個在《立法法》修訂后出臺新的地方立法程序規(guī)定的市。

從全國范圍來看，其他省域設(shè)區(qū)的市立法活動同樣表現(xiàn)極為活躍。據(jù)統(tǒng)計，自《立法法》修改生效至2018年3月，短短三年時間已有249個設(shè)區(qū)的市制定出臺地方性法規(guī)，經(jīng)省級立法機關(guān)審批生效的地方性法規(guī)已達621件，其中包括205件制定地方性法規(guī)的程序性法規(guī)與413件針對本市實際情況的實體性地方性法規(guī)(12)毛雨:《設(shè)區(qū)的市地方立法工作分析與完善》,《中國法律評論》2018年第5期。。三年內(nèi)平均每設(shè)區(qū)的市出臺約2.49件地方性法規(guī)，數(shù)量較多的市能達到10余件。

在地方立法權(quán)行使時間上，山東省新獲地方立法權(quán)的14個設(shè)區(qū)的市在2015年并未跨出制定地方性法規(guī)的步伐；到2016年，9個第一批獲準制定地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)的市均邁出制定地方性法規(guī)的第一步，其中濰坊、濟寧兩市分別制定4部地方性法規(guī)；在5個第二批獲準制定地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)的市中，濱州于當(dāng)年制定了3部地方性法規(guī)；而日照、聊城、德州、棗莊4個設(shè)區(qū)的市在2017年也實現(xiàn)了零的突破；2018年前八個月時間，10個新獲地方立法權(quán)的市、2個原較大的市已分別制定1-2部不等的地方性法規(guī)。這些數(shù)字體現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市在地方立法上的極大熱情(具體情況詳見表4)。

表4山東省各設(shè)區(qū)的市立改廢地方性法規(guī)情況統(tǒng)計(截至2018.8.15)(13)數(shù)據(jù)來源：各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定時間依據(jù)山東省各設(shè)區(qū)的市人大官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

擴展至全國范圍來看，其他省、自治區(qū)同樣積極“許可”設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，甚至出現(xiàn)“蜂擁確權(quán)”(14)鄭磊:《設(shè)區(qū)的市開始立法的確定與籌備——以〈立法法〉第72條第4款為中心的分析》,《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期。的情況。根據(jù)全國人大常委會法工委的統(tǒng)計，自修訂后的《立法法》正式生效至2016年1月31日，9個月時間內(nèi)共有209個設(shè)區(qū)的市級主體獲得可以開始立法的決定，占當(dāng)時271個新獲立法權(quán)市級主體的77.1%(15)張璁:《地方立法周年各地如何兌現(xiàn)》,《人民日報》2016年3月2日，第17版。。也有學(xué)者統(tǒng)計，至2016年4月底，僅20個自治州與21個設(shè)區(qū)的市未能獲得開始立法的決定，占322個市級主體(2016年1月，新疆哈密和西藏山南撤地劃市)的12.7%(16)鄭磊：《設(shè)區(qū)的市開始立法的確定與籌備——以〈立法法〉第72條第4款為中心的分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期。。各設(shè)區(qū)的市獲得“許可”后積極推進本市地方立法，部分設(shè)區(qū)的市2015年就出臺多部地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章(17)王春業(yè)：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運行現(xiàn)狀之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。，甚至出現(xiàn)立法冒進現(xiàn)象。

(二)設(shè)區(qū)的市地方立法事項類型分析

根據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自2015年3月《立法法》修改以來，山東省14個新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)65件，3個原較大的市共制定地方性法規(guī)29件，共計94件。除去其中規(guī)范地方性法規(guī)制定修改的15件程序性條例，另外79件為規(guī)定實體性問題的地方性法規(guī)。我們依據(jù)《立法法》第72條第二款關(guān)于設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)事項范圍的規(guī)定，對這79件實體性地方性法規(guī)的內(nèi)容進行梳理分類(具體情況見表5)。

表5山東省各設(shè)區(qū)的市(含撤市之前的萊蕪市)制定的實體地方性法規(guī)的內(nèi)容類型統(tǒng)計(18)數(shù)據(jù)來源：各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的內(nèi)容、類型、數(shù)量依據(jù)山東省各設(shè)區(qū)的市人大官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

數(shù)據(jù)整理顯示，整體而言，山東省各設(shè)區(qū)的市在《立法法》修改后至2018年8月15日期間，共制定實體性內(nèi)容的地方性法規(guī)為79件，其中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的地方性法規(guī)57件，占比72.2%；環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)19件，歷史文化保護的地方性法規(guī)3件，兩項合計占比僅27.8%。從各地市的情況來看，除泰安、棗莊兩市尚未制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的地方性法規(guī)外，其余15個設(shè)區(qū)的市(含撤市之前的萊蕪市)制定的規(guī)范性法規(guī)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的地方性法規(guī)占本市制定的地方性法規(guī)總量的一半以上比重。這些數(shù)據(jù)表明，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的事項，是設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)最為密集的領(lǐng)域，在設(shè)區(qū)的市地方立法中占據(jù)重要地位，而各市在環(huán)境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規(guī)數(shù)量相對較少。

全國范圍內(nèi)的地方立法情況也大致相同，經(jīng)過對設(shè)區(qū)的市新制定的432件實體性地方性法規(guī)進行事項類型分析，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類、環(huán)境保護類與歷史文化保護類的地方立法分別為226件、148件與58件，分別占同期實體性地方性法規(guī)數(shù)量的52.3%、34.3%與13.4%(19)林彥、呂丹妮:《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使情況實證分析》，《新疆社會科學(xué)》2018年第5期。。這一數(shù)字比例顯示，三類地方立法事項分布與山東省各設(shè)區(qū)的市地方立法的比例分布大致相同。

導(dǎo)致這一狀況有多方面的原因，其中之一與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”本身的含義特點相關(guān)?！俺青l(xiāng)建設(shè)與管理”事項的含義較廣，囊括城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理兩大類，內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)自身發(fā)展建設(shè)管理以及人們衣食住行的各個方面，而且城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的邊界也并不容易清晰確定，存在擴展的可能性，因此本事項仍將是未來地方性法規(guī)的高頻立法領(lǐng)域。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍存在的問題

修改后的《立法法》第72條、73條對設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍做了相應(yīng)規(guī)定，但隨著設(shè)區(qū)的市地方立法實踐的推進，這一事項范圍規(guī)定本身所固有以及所帶來的問題逐漸凸顯，進而制約設(shè)區(qū)的市地方立法實踐進程。

(一)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項外延界定不清，“等內(nèi)”“等外”理解不一

根據(jù)《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州與4個不設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，毫無疑問，這一列舉式規(guī)定是對設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍的具體限制。但也正是因為這一規(guī)定本身的模糊性及缺少對條文規(guī)定的權(quán)威解釋，不僅學(xué)界理解存在爭議，各設(shè)區(qū)的市立法實踐也頻頻出現(xiàn)難以操作或夾帶“私貨”現(xiàn)象。

設(shè)區(qū)的市地方立法事項在《立法法》的修正案出臺過程中被多次修改，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理一項，經(jīng)歷由“城市管理”作為包含“城市建設(shè)”的上位概念、“城市建設(shè)”與“城市管理”并行，至最終將“城市”擴展為“城鄉(xiāng)”。但是多次修改并未使得城市建設(shè)與管理的概念得以明確清晰，不論在實踐還是學(xué)理上，關(guān)于這一事項外延的分歧始終沒有消除。

第十一屆全國人民代表大會法律委員會在《立法法修正案(草案)》審議結(jié)果的報告中指出，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包括“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”等；全國人大常委會法工委主任李適時也對此專門解釋說明：“城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)；城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項的規(guī)范等”(20)《全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在第二十一次全國地方立法研討會上的小結(jié)》，http://www.gdrd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/dflfyth/dhfy/201509/t20150909_147481.html，訪問日期：2018年8月15日。。若以此為準，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理以及相應(yīng)的人員管理，似乎已較為明確。但這一看似界定清楚的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍在實踐中仍然會出現(xiàn)混亂。如浙江省人大就義務(wù)獻血、職業(yè)教育等事項請示全國人大常委會法工委，法工委電話答復(fù)該事項屬于城市建設(shè)與管理范圍內(nèi)事項，這種解釋顯然是對城市管理作了擴大解釋。若按照這種(全國人大常委會法工委)理解，“預(yù)防腐敗等事項也屬于城市管理范圍”，進而包括《立法法》列舉的環(huán)境保護、歷史文化保護等事項在內(nèi)的幾乎所有事項都可以劃入“城市建設(shè)與管理”的范圍，三項事項范圍沒有并列的必要(21)2015年6月6日，浙江省人大常委會研究室副主任張國強在《人大在全面推進依法治國中的作用》研討會上的發(fā)言，轉(zhuǎn)引自伊士國、楊玄宇：《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限——兼評新〈立法法〉第72條》，《河北法學(xué)》2017年第11期。，這可能導(dǎo)致“‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理’已經(jīng)成為哪怕在文義上并不直接相關(guān)的立法事項亦可歸入的立法類型渠道”(22)方潔:《設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍之解釋》,《浙江社會科學(xué)》2017年第12期。。所以，對這一事項范圍的界定仍有進一步研究討論的必要性。如學(xué)者所言：“表述的邏輯邊界本身是客觀存在的，絕非‘有容乃大’的兜底性條款?！?23)鄭毅:《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應(yīng)》,《政治與法律》2016年第1期。

與對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的界定爭議較大不同，人們對環(huán)境保護與歷史文化保護事項的爭議幾近于無。對于什么是環(huán)境保護方面的事項，《立法法》雖然沒有做出明確界定，但討論此概念應(yīng)當(dāng)包含哪些具體事項的學(xué)者寥寥無幾。雖有學(xué)者認為全國人大法律委員會對環(huán)境保護方面事項的列舉不完整，此事項范圍應(yīng)以《環(huán)境保護法》第2條的規(guī)定為準(24)易有祿：《設(shè)區(qū)市立法權(quán)的權(quán)限解析》，《政法論叢》2016年第2期。，但是法律委員會的說明中已經(jīng)闡述是按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，所以對此無須爭議；也有學(xué)者列舉環(huán)境保護應(yīng)包含的事項，即監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與等內(nèi)容(25)方潔:《設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍之解釋》,《浙江社會科學(xué)》2017年第12期。，但這一列舉實際上是對保護環(huán)境手段的區(qū)分，體現(xiàn)出的是認識環(huán)境保護的不同角度，并無新的分歧存在。同樣，因?qū)嵺`中對于歷史文化事項范圍較容易辨識，相關(guān)法律如《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》等已經(jīng)分別對文物、非物質(zhì)文化等概念的范圍作了界定，人們對歷史文化事項范圍的爭議也較少。

對于《立法法》第72條中三個事項范圍后的“等”字是“等內(nèi)”還是“等外”的爭論問題，全國人大常委會法工委主任李適時指出：“從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再做更加寬泛的理解。”該解釋被認為是較為權(quán)威的解釋，在關(guān)于“等”的理解與適用上被廣泛采用。應(yīng)該來講，這一解釋符合一般情況下“等”外不可立法的主流觀點。但也有不少學(xué)者對《立法法》限制市級立法事項范圍持反對立場，認為“等”外不可立法是對賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的過度擔(dān)憂。有學(xué)者從權(quán)力賦予與限制的本質(zhì)入手，認為“放”權(quán)不能使設(shè)區(qū)的市減損權(quán)利或增加義務(wù)，“收”權(quán)不能剝奪較大的市已有的立法權(quán)，“等”外立法才能實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“收”與“放”的統(tǒng)一(26)周偉:《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)收與放的統(tǒng)一》,《法學(xué)》2017年第7期。。

在立法需求層面，眾多城市對于經(jīng)濟發(fā)展、市場管理等方面的立法權(quán)需求迫切，在實踐中各地方傾向于對《立法法》相關(guān)規(guī)定盡量做出有利于己的擴大解釋，從而謀求更為充分的立法需求釋放路徑(27)鄭毅:《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應(yīng)》,《政治與法律》2016年第1期。。從地方立法實踐數(shù)據(jù)來看，“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，‘等’外立法占64%的比例也證明實踐對等外立法權(quán)的需求”(28)周偉:《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)收與放的統(tǒng)一》,《法學(xué)》2017年第7期。。由此，似乎作“等外”的理解更能體現(xiàn)出地方立法權(quán)的進步和突破。但如果將“等”完全理解為等外立法，那么《立法法》第72條的三項列舉式限制規(guī)定又將變得毫無意義。

(二)立法事項類型不能滿足地方立法需求

從我國央地立法體制的歷史發(fā)展來看，賦予地方主體立法權(quán)的目的是為充分激發(fā)地方自主治理與制度供給的能力，以更好地適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。地方立法主體擴容后，為防止新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在立法能力、立法經(jīng)驗不足情況下倉促立法、冒進立法，在推進地方立法工作的初期階段，對立法事項范圍進行必要界定與限制是合理必然的。但另一方面，地方立法的事項范圍的界定又關(guān)涉地方的立法權(quán)能與制度供給，既要考慮央地立法關(guān)系及權(quán)限劃分，又不能忽視甚至無視地方的實際立法需求而簡單盲目地主觀決定。地方立法事項范圍的確定應(yīng)基于并回應(yīng)其實際立法需求，從而提高地方的自主治理與制度供給能力，實現(xiàn)賦予地方主體立法權(quán)能的目的。我們以山東省的濟南、青島和淄博三個原較大的市為例，考察梳理三市在《立法法》修改前制定的地方性法規(guī)的內(nèi)容類型及其偏好，統(tǒng)計分析各類內(nèi)容領(lǐng)域(城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護以及其他等事項)的地方性法規(guī)的數(shù)量和比重，以此推理歸納各設(shè)區(qū)的市實踐中的立法需求，比較《立法法》中地方立法事項范圍規(guī)定與各地實際立法需求之間的差距，并檢視反思地方立法事項范圍的合理性。

相關(guān)數(shù)據(jù)梳理(具體數(shù)據(jù)參見表6)顯示，2015年《立法法》修改之前，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理是濟南、青島、淄博三個原較大的市的主要地方立法事項，分別占本市制定地方性法規(guī)數(shù)量的37%、35%與30%；環(huán)境保護事項占本市地方立法比重約為10%左右；歷史文化保護方面的地方立法比例則僅為1% -2%；此三類事項的地方性法規(guī)總數(shù)合計僅占各市同期地方性法規(guī)制定總量的不足50%，分別為濟南48%、青島46%、淄博44%。因此，從山東省三個原較大的市在《立法法》修改之前的立法實踐來看，現(xiàn)行的關(guān)于地方立法事項范圍的列舉式規(guī)定僅能滿足各市不足一半的立法需求。

表6《立法法》修改前山東省三個較大的市制定地方性法規(guī)的類型統(tǒng)計(29)數(shù)據(jù)來源：濟南、青島和淄博的地方性法規(guī)的數(shù)量依據(jù)三市人大官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

另外，有學(xué)者選取杭州、青島、蘇州和鄭州在2001年至2012年間制定、修改的地方性法規(guī)情況作為樣本，分析得出的結(jié)果是各市制定的地方性法規(guī)主要集中于城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、社會管理和公共經(jīng)濟管理等方面的事項，最終結(jié)論同樣認為，現(xiàn)行關(guān)于地方立法三類事項范圍的規(guī)定只能滿足設(shè)區(qū)的市實際立法需求的一半左右(30)程慶棟:《論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán):權(quán)限范圍與權(quán)力行使》,《政治與法律》2015年第8期。?？梢?，《立法法》關(guān)于地方立法三類事項范圍的限定不能滿足各地實際立法需求的情況并非個案。另一方面，對于《立法法》關(guān)于地方立法三類事項范圍的規(guī)定，各地方立法主體在地方立法活動中遵守情況又如何呢？有學(xué)者對《立法法》修改之后原較大市的地方立法情況進行調(diào)查研究，得出的結(jié)論為：目前各地方立法所涉及的事項超出《立法法》列舉式規(guī)定范圍現(xiàn)象頻出。相關(guān)研究表明，《立法法》修改后至2017年1月1日，原49個較大的市新出臺330件地方性法規(guī)，其中有112件規(guī)定超越了《立法法》所規(guī)定的立法事項范圍(31)宋爍:《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍》,《青海社會科學(xué)》2017年第2期。。此外，各地方立法以三類事項之名而行越界之實的情況更是時有發(fā)生，如以環(huán)境保護為名的立法，將公共經(jīng)濟管理的內(nèi)容寫入其中，超出《立法法》限定的范圍(32)王春業(yè):《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)運行現(xiàn)狀之考察》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。。

從山東省14個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市地方立法情況來看，它們制定的地方性法規(guī)同樣存在所屬事項歸屬模糊現(xiàn)象，如《威海市居民養(yǎng)老服務(wù)保障條例》《萊蕪市鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進條例》《濰坊市禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥條例》等地方性法規(guī)，其內(nèi)容應(yīng)分屬社會保障、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)行業(yè)管理等事項領(lǐng)域，雖然可以通過模糊甚至擴大解釋納入現(xiàn)行地方立法范圍中的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理一項。但嚴格意義上，這幾部地方性法規(guī)是否屬于目前明文規(guī)定的地方立法事項仍存在疑問。此種打擦邊球現(xiàn)象雖主要是由目前地方立法事項的立法規(guī)定外延邊界不清所致，但也從另一方面說明現(xiàn)行規(guī)定無法滿足各地的實際立法需求。為滿足立法實際需求，各設(shè)區(qū)的市對現(xiàn)行規(guī)定進行擴大解釋甚至“打擦邊球”，就成為一種無奈選擇。

四、設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍的合理界定

鑒于《立法法》第72條賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的時間還不長，為防止地方立法主體擴容后可能導(dǎo)致的立法權(quán)濫用、立法質(zhì)量低下及立法數(shù)量激增等問題，《立法法》將“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護”三類具體列舉事項作為設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的“緊箍咒”，顯示出立法機關(guān)在設(shè)區(qū)的市地方立法制度上所秉持的謹慎克制態(tài)度。但如前文所述，《立法法》第72條所采具體事項列舉的方式，非但未能實現(xiàn)限縮約束的立法目的(33)從全國人大常委會法工委對各地請示的解答方式與各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定實踐來看，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一事項已經(jīng)成為容納屬性上較為模糊的立法事項的通道，《立法法》為設(shè)區(qū)的市地方立法在立法事項上所設(shè)定的限縮約束，在實踐中較難得到貫徹，甚至已然失效。，反而帶來設(shè)區(qū)的市立法制度在實踐中的諸多困境(34)通過對山東省各設(shè)區(qū)的市地方立法實踐的梳理和對《立法法》相關(guān)規(guī)定進行分析發(fā)現(xiàn)，《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍的規(guī)定存在著外延邊界不清、無法完全滿足地方實際立法需求等具體問題。。因此，建議修改現(xiàn)行立法對設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍的具體列舉規(guī)定，在結(jié)合原較大的市地方立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，采用原則性的界定方式，確立“上位法保留”“地方事務(wù)特色”兩項基本標準，并結(jié)合遵循“非必要不重復(fù)”立法原則，科學(xué)合理界定設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍。

(一)上位法保留

作為界定地方立法事項范圍的“上位法保留”，首先是指狹義的“法律保留”。為保證人民對國家最重大問題的最終決策權(quán)，保障公民權(quán)利和國家法制統(tǒng)一(35)應(yīng)松年:《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》, 《行政法學(xué)研究》2000年第3期。，法律保留原則成為狹義的法律與其他廣義法律文件在立法事項范圍上的基礎(chǔ)性區(qū)分標準。修改后的《立法法》對法律保留事項進行了修正，并明確規(guī)定了授權(quán)立法的目的與原則，進一步強調(diào)了法律保留的重要地位。設(shè)區(qū)的市作為地方立法主體，制定地方性法規(guī)同樣應(yīng)嚴格遵循法律保留原則，避免越權(quán)。根據(jù)《立法法》第73條，目前設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)主要有三類：一是執(zhí)行性立法，即為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而根據(jù)本市實際情況進行的具體細化性地方立法；二是創(chuàng)制性立法，特指對于本地市專屬性地方性事務(wù)進行的地方立法；三是先行先試性立法，即對國家尚未制定法律、行政法規(guī)的空白領(lǐng)域，根據(jù)本地市具體需要進行試驗性地方立法。此三類地方性法規(guī)的制定，均需將法律保留作為確定地方立法事項的基本標準而不得違反。

具體到立法實踐，設(shè)區(qū)的市地方立法遵循法律保留原則，既包括遵循《立法法》中對法律保留相應(yīng)事項的規(guī)定，也包括遵循其他法律、行政法規(guī)規(guī)定不能由地方性法規(guī)進行立法的事項。首先，《立法法》第8條、第9條分別規(guī)定的法律相對保留事項與絕對保留事項，體現(xiàn)國家層面上全國人大及其常委會的立法權(quán)與國務(wù)院行政立法權(quán)的分野，此類屬于國家立法權(quán)限范圍內(nèi)事項，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)無權(quán)涉足，即使是屬于相對保留的事項也只能授權(quán)于國務(wù)院，地方立法主體無權(quán)進行立法。其次，其他法律、行政法規(guī)中關(guān)于法律保留的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市同樣不得進行地方立法，主要包括兩種情形：一是法律明文規(guī)定排除地方性法規(guī)在相關(guān)事項上的立法權(quán)，如《行政許可法》第15條第二款“地方性法規(guī)不得設(shè)定……”的情形；二是正面規(guī)定法律、行政法規(guī)的立法權(quán)限，也即反面限定了地方性法規(guī)在相應(yīng)事項不享有立法權(quán)，如《公民出境入境管理法》第12條“中國公民有下列情形之一的，不準出境：……(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定不準出境的其他情形”。這一條款規(guī)定表明，除本條列舉的具體情形以及單行法律、行政法規(guī)規(guī)定不準出境的其他情形之外，包括地方性法規(guī)在內(nèi)的其他法律文件不得規(guī)定公民不準出境的情形，即公民不準出境的情形屬于法律(這里包括行政法規(guī))保留事項。

(二)地方事務(wù)特色

如果說上位法(法律、行政法規(guī))保留是設(shè)區(qū)的市地方立法在事項范圍上的合法性衡量標準的話，那么地方事務(wù)特色則是設(shè)區(qū)的市地方立法在事項范圍上的合理性衡量標準。隨著我國地方體制改革的不斷深入，各設(shè)區(qū)的市以法治促進經(jīng)濟社會發(fā)展的需求不斷擴大。2015年《立法法》修改之前，未取得立法權(quán)的地方政府只能求助省級人大及其常委會實現(xiàn)“曲線立法”，或者極力尋求國務(wù)院批準獲得較大的市地位以滿足自身立法需求。另一方面，我國地域遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展極不均衡，不同地區(qū)的發(fā)展水平差距很大，客觀上存在差異化立法的要求。為此，2015年修訂的《立法法》將地方立法權(quán)主體擴展至所有設(shè)區(qū)的市、自治州以及4個不設(shè)區(qū)的地級市，通過地方立法主體擴容與地方自主立法和特色立法，以期促進設(shè)區(qū)的市的治理能力提高與制度創(chuàng)新。

但地方立法主體的擴容也只是為促進地方立法進而提升地方治理能力提供便利條件，在我國地方立法實踐中，不重視甚至忽視地方特色而導(dǎo)致的亂象并不罕見。立法需求并不急切、立法條件尚不成熟的倉促立法、冒進立法，立法貪多貪快或為攀比而立法，甚至將立法工作與個人政績相聯(lián)系等現(xiàn)象，在一定程度上存在。這些地方立法不僅會導(dǎo)致立法資源的極大浪費，更因缺乏針對性、可操作性而無助于解決地方實際問題，甚至可能因為大而化之的模糊規(guī)定或不符合本地實際的“水土不服”而擾亂地方正常秩序。所以，能否解決地方發(fā)展中的實際問題是“衡量地方立法質(zhì)量優(yōu)劣和法條內(nèi)容能否得到有效施行的重要標準”(36)王仰文:《限量放權(quán)后“模仿式”地方立法困局的破解之道》,《北方法學(xué)》2017年第3期。。而解決地方發(fā)展中的實際問題就是要將地方事務(wù)特色作為設(shè)區(qū)的市地方立法事項合理性的衡量標準，能夠保證地方性立法真正針對當(dāng)?shù)厥聞?wù)、符合當(dāng)?shù)貙嶋H、解決當(dāng)?shù)貑栴}，符合《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的立法意圖與現(xiàn)實需要。

對于設(shè)區(qū)的市地方立法，不論是執(zhí)行性地方立法，還是針對地方專屬事務(wù)的創(chuàng)制性地方立法以及空白領(lǐng)域先行先試類地方立法，地方事務(wù)特色均是應(yīng)當(dāng)遵循的重要標準，這既是《立法法》第72條和第73條明文規(guī)定的進行地方立法的基本前提，也是設(shè)區(qū)的市地方立法合理性的當(dāng)然要求。各地的立法實踐已充分證實：只有針對當(dāng)?shù)厥聞?wù)、體現(xiàn)地方事務(wù)特色的地方立法，才是真正符合當(dāng)?shù)貙嶋H需求，解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題且能夠得到有效施行的高質(zhì)量地方立法。山東省新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市先后出臺顯示各市獨特地方性事務(wù)特色的地方性法規(guī)，例如，濰坊市作為農(nóng)產(chǎn)品種植出口大市，出臺禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥的條例，萊蕪市對本市支柱型產(chǎn)業(yè)的鋼鐵行業(yè)制定鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進條例，東營市專門出臺山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例，都是體現(xiàn)當(dāng)?shù)厥聞?wù)特色、符合本市實際需要的地方性法規(guī)。此種針對當(dāng)?shù)貙嶋H問題與需求的地方性立法，才是設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)著力的立法項目。地方特色是地方立法的生命。重視地方特色、解決地方事務(wù)，應(yīng)當(dāng)成為設(shè)區(qū)的市地方立法事項選擇與確定的重要標準與依據(jù)。

(三)非必要不重復(fù)

為保證法律體系的統(tǒng)一與完整，地方立法對上位法的體例模仿或條款內(nèi)容重復(fù)有時是必要的；尤其在執(zhí)行性的地方立法過程中，分析、參照、借鑒其他地方立法或者上位法的相關(guān)條款，可以更好地明確立法的重點與可行措施，節(jié)約立法的成本投入，以及避免出現(xiàn)越權(quán)或違反上位法規(guī)定的情形。地方性立法原初目的是為滿足各地的地方性事務(wù)差異性管理的需要，或者根據(jù)本地方的實際需要具體細化實施上位法而制定，過多的不必要模仿甚至條款內(nèi)容的重復(fù)，必然會削弱地方立法的功能和實效，其結(jié)果只是減損地方特色，使得地方立法實際“無效”。為避免因模仿重復(fù)立法帶來的一系列負面效應(yīng)，《立法法》在第73條第三款已專門做出明確規(guī)定，制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定，即“非必要不重復(fù)”的地方立法原則。

根據(jù)《立法法》第73條第一、二款之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方立法主要包括執(zhí)行性地方立法、創(chuàng)制性地方立法和先行先試性地方立法三類具體情形。“非必要不重復(fù)”首先針對的是執(zhí)行性地方立法，相較于創(chuàng)制性地方立法、先行先試性地方立法，執(zhí)行性地方立法在事項范圍上往往已由被“執(zhí)行”的上位法所事先確定，因而一般情況下只要不突破被“執(zhí)行”的上位法所規(guī)范的事項范圍即可。但在執(zhí)行性地方立法中應(yīng)注意遵循“非必要不重復(fù)”要求，要力避實踐中由于過度關(guān)注立法體例形式的完整以及與上位法的嚴格照應(yīng)，而不顧甚至忽視地方立法質(zhì)量的“重復(fù)性”立法。另一方面，由于創(chuàng)制性地方立法與先行先試類地方立法，是在相應(yīng)上位法缺失情況下進行的地方立法，故一般不會出現(xiàn)“對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容作重復(fù)性規(guī)定”的問題，但也應(yīng)注意極有可能出現(xiàn)的簡單模仿甚至直接照搬照抄其他地方性立法的重復(fù)立法現(xiàn)象。