李艷菲

摘要：鄉(xiāng)村振興，基礎(chǔ)在于治理有效;要實(shí)現(xiàn)治理有效，必須推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革。結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素分析鄉(xiāng)村治理面臨的困境有如下方面：鄉(xiāng)村治理主體缺失、鄉(xiāng)村治理環(huán)境的復(fù)雜化以及鄉(xiāng)村治理對象的多元化等。在此基礎(chǔ)上，本文提出在鄉(xiāng)村構(gòu)建以基層黨組織為引領(lǐng)，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村治理改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;治理困境;治理改革

鄉(xiāng)村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。2018年1月2日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。”因此，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，須以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革為突破口，努力構(gòu)建以基層黨組織為引領(lǐng)，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，從而激發(fā)農(nóng)村各類要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)能，為鄉(xiāng)村振興提供一個(gè)穩(wěn)定、有序的環(huán)境。

一、鄉(xiāng)村治理面臨的困境：鄉(xiāng)村治理改革的現(xiàn)實(shí)因素

黨的十九大報(bào)告指出：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村健康發(fā)展的重要性日益凸顯。當(dāng)前中國的鄉(xiāng)村，特別是皖北地區(qū)的鄉(xiāng)村，空心化、老齡化問題嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理中普遍存在著治理主體缺失、治理環(huán)境復(fù)雜、治理對象復(fù)雜化等問題，這些問題如不能得到很好地解決，必然制約著鄉(xiāng)村振興。

（一）鄉(xiāng)村治理主體缺失

隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了社會組織碎片化、人口流動(dòng)超常規(guī)化、村落空心化等傾向。改革開放以來，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大。城市的虹吸效應(yīng)，引發(fā)了鄉(xiāng)村大規(guī)模的年輕人口流向城而這些“被城鎮(zhèn)化”的人群大多是鄉(xiāng)村的精英、能人和賢人。與此同時(shí)，人民群眾對于基層政府的認(rèn)同度降低，由于基層政府在政策執(zhí)行力、官員行為等方面存在問題，致使一些地方的干群關(guān)系較為緊張。

（二）鄉(xiāng)村治理環(huán)境的復(fù)雜化

近些年來，國家對于三農(nóng)問題日益重視，加大對于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投入力度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了良好發(fā)展，農(nóng)村道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，鄉(xiāng)村變得越來越美麗。但是，隨之而來的是也出現(xiàn)了一系列的問題，比如鄉(xiāng)村的生活垃圾污水排放隨意，化肥、農(nóng)藥、地膜等大量投入，農(nóng)村生活環(huán)境日益變差;一些農(nóng)村地區(qū)黑惡勢力、邪教組織等非法勢力抬頭，農(nóng)村的治安狀況有惡化趨勢，這些問題的出現(xiàn)都給鄉(xiāng)村治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（三）鄉(xiāng)村治理對象的多元化

隨著改革開放的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)土氣息已消失無蹤，農(nóng)村居民的價(jià)值取向、思想觀念等發(fā)生前所未有的變化，與此同時(shí)，由于外來文化的強(qiáng)勢滲透，一些有價(jià)值的歷史遺跡被摧毀。村民之間不再守望相助、抱團(tuán)取暖，取而代之的是人情冷漠疏離，誠信危機(jī)、孝道危機(jī);由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，婚喪嫁娶大操大辦、鋪張浪費(fèi)等不良風(fēng)氣日漸抬頭，享樂主義和浪費(fèi)之風(fēng)盛行。鄉(xiāng)村的魅力，外在只是一種表現(xiàn)，更多地體現(xiàn)為一種民風(fēng)的淳樸。

二、鄉(xiāng)村振興的基石：以鄉(xiāng)村治理改革促進(jìn)治理有效

十九大報(bào)告指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要按照“‘產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。這個(gè)總要求的提出主要是針對當(dāng)前我國面臨的一些最根本、最亟須解決的矛盾和問題，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。因此，這不僅僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的總目標(biāo)，也是解決當(dāng)前一系列深層次矛盾問題的主要抓手。我國農(nóng)村人口占比仍然很大，可謂農(nóng)業(yè)興，國家興;農(nóng)村穩(wěn)，國家穩(wěn);農(nóng)民富，國家強(qiáng)。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”，是國家有效治理的基石。鄉(xiāng)村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。

（一）治理有效的關(guān)鍵之舉：加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)：一是創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置。現(xiàn)在農(nóng)村社會已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)可以說都發(fā)生了翻天覆地的變化，家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社等新的經(jīng)濟(jì)組織形式不斷出現(xiàn)，與此同時(shí)外出務(wù)工的年輕人越來越多，黨員流動(dòng)性強(qiáng)。因而基層黨組織的設(shè)置要充分考慮到當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際，根據(jù)經(jīng)濟(jì)組織形式與黨員流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，可采取“村社聯(lián)建”“支部+協(xié)會”“流動(dòng)黨員支部”等黨建模式，確保基層黨組織覆蓋到農(nóng)村的各類組織，讓每個(gè)黨員都能找到自己的組織。二是強(qiáng)化農(nóng)村黨員干部教育管理。當(dāng)前農(nóng)村黨員教育，特別是中西部一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村黨員教育存在著一個(gè)共同的問題：教育方式陳舊、內(nèi)容枯燥、效果不強(qiáng)。針對這些問題，可以結(jié)合本地實(shí)際開展一些黨員教育主題活動(dòng)、案例教學(xué)、情景模擬等，實(shí)現(xiàn)教學(xué)內(nèi)容的生動(dòng)，增強(qiáng)教學(xué)效果;條件允許的地區(qū)，可結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)終端在線學(xué)習(xí)平臺，形成現(xiàn)代化教育管理的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化信息化的教育培訓(xùn)模式，切實(shí)提高農(nóng)村黨員干部的綜合素質(zhì)和治理能力。三是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織基本經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)不足可以說是農(nóng)村基層黨組織開展活動(dòng)面臨的一個(gè)突出問題。一些農(nóng)村基層黨組織缺少必要的辦公場所和現(xiàn)代化的辦公條件，在組織黨員開展活動(dòng)方面更是力不從心。因而需要上級組織加大對于基層黨組織的經(jīng)費(fèi)投入;同時(shí)，也需要基層黨組織負(fù)責(zé)人創(chuàng)新工作思路，吸引社會資金投入到黨建活動(dòng)中，比如鼓勵(lì)村里的企業(yè)、農(nóng)場支持黨建工作，通過多種方式籌措資金，保證黨組織的有效運(yùn)行。

（二）治理有效的活水源頭：深化農(nóng)村自治實(shí)踐

村民自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。村民自治是指按照自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本要求，村民直接行使民主權(quán)利，在法治框架下依法辦理自己的事務(wù)。鄉(xiāng)村要發(fā)展振興，從鄉(xiāng)村基層組織的角度來講，必須充分發(fā)揮村民自身參與的動(dòng)力和積極性，必須以村民為主體，發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，這樣才能達(dá)到“事半功倍”的效果。因此，創(chuàng)新構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，必須提高鄉(xiāng)村自治水平，鼓勵(lì)和支持村民廣泛參與，激發(fā)社會活力，促進(jìn)政府治理和居民自治良性互動(dòng)。值得注意的是，村民自治不是放任不管，而應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推進(jìn)村務(wù)公開，發(fā)揮社會各類人才，特別是新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用。深化鄉(xiāng)村自治實(shí)踐：一是充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用。二是全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程。三是依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。四是積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。深化鄉(xiāng)村自治實(shí)踐，最為關(guān)鍵的發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用?？梢酝ㄟ^重塑鄉(xiāng)賢文化喚醒公民意識、建立健全新鄉(xiāng)賢參與制度以及各種生活保障措施來積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的治理主體作用。鄉(xiāng)村自治實(shí)踐是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，需要我們不斷地去探索、總結(jié)、完善，而且各個(gè)地方在資源、歷史文化等方面具有明顯差異，更為重要的是隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，過去封閉狀態(tài)的鄉(xiāng)村社會一去不復(fù)返，取而代之的是日漸開放的社會，必然導(dǎo)致以往的單一治理手段無法有效應(yīng)對差異化、多元化的社會現(xiàn)實(shí)。有效的鄉(xiāng)村自治，就必然要求尊重各地的客觀情況，尊重各地的村民群眾意愿，唯有如此，鄉(xiāng)村發(fā)展才能有自主性，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。

（三）治理有效的機(jī)制保障：建設(shè)法治鄉(xiāng)村

以法治為保障，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有序。十九大報(bào)告指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。”鄉(xiāng)村法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和必由之路，也是推進(jìn)全面依法治國總目標(biāo)的具體要求。當(dāng)前，雖然我們已經(jīng)形成了與市場經(jīng)濟(jì)相配套的中國特色社會主義法律體系，但全社會的法治意識、仍比較淡薄。比如，一些人遇到問題，想到的不是找法律而是采取信訪的方式解決問題;有些干部仍存在以權(quán)壓法、徇私枉法等違法行為。針對這些問題，構(gòu)建鄉(xiāng)村新治理體系，須樹立法治理念，增強(qiáng)法治意識，強(qiáng)化法治保障。因此，必須把鄉(xiāng)村治理納入法治軌道，使敬畏法律、信仰法律、尊重司法成為全社會的一種基本價(jià)值取向;嚴(yán)格依法規(guī)范鄉(xiāng)村組織行為，引導(dǎo)村民依法辦事;健全完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，搭建聯(lián)村聯(lián)戶的法律服務(wù)平臺，推動(dòng)鄉(xiāng)村形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會氛圍。

（四）治理有效的精神補(bǔ)給：以傳統(tǒng)文化厚植核心價(jià)值觀

以德治為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有魂。中國自古以來重視德治，古代社會講求“援仁入禮”，即通過將禮治滲透到國家統(tǒng)治、社會秩序以及人際關(guān)系等各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家的穩(wěn)定。進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理需要將具有強(qiáng)制力的法律和具有柔性約束力的道德結(jié)合在一起，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用。德治以倫理道德規(guī)范為準(zhǔn)則，是社會輿論與自我修養(yǎng)相結(jié)合的“軟治理”。加強(qiáng)鄉(xiāng)村德治建設(shè)，要傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中講仁愛、守誠信、崇正義、尚和合、求大同等傳統(tǒng)美德，培育弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，形成村規(guī)民約，成為新的社會道德標(biāo)準(zhǔn)。通過倡文明新風(fēng)、文明創(chuàng)建、道德評議、樹立典型等行動(dòng)，形成見賢思齊、崇德向善、明德惟馨的良好社會風(fēng)氣。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興提供一個(gè)良好的社會環(huán)境。實(shí)現(xiàn)治理有效，必須以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建一個(gè)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。以自治引導(dǎo)農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理;以法治有效解決鄉(xiāng)村發(fā)展中遇到的各種問題;以德治潤化矛盾于無聲?？傊灾?、法治、德治構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，德治是法治與自治的靈魂，法治是德治與自治的保障，自治是德治與法治的目標(biāo)，三者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，最終走向善治，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)奠定社會基礎(chǔ)。

【本文系2019年安徽省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題（QS2019052）;2019年阜陽市黨校系統(tǒng)課題（FYDXKT201940）研究成果】

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