饒瓊鴻

（潮州市政府項目建設(shè)中心，廣東 潮州 521000）

工程變更（Engineering Change,EC）是指工程在施工過程中，面對與合同簽訂時所約定的條件不一致的情況，需要改變原來約定的合同內(nèi)容。工程變更包括設(shè)計變更與其他變更兩大類，具體包括設(shè)計變更、施工條件變更、進度計劃變更、合同內(nèi)容變更以及“新增工程”等。政府投資建設(shè)項目工程在實施的過程中，也會發(fā)生工作量的增、減、取消等情況，或者是施工工藝、順序、時間發(fā)生改變，設(shè)計圖紙需要修改，施工條件發(fā)生變化，招標工程量清單出現(xiàn)錯項、漏項而引起合同條件改變，等等。上述因素均會導(dǎo)致政府投資建設(shè)項目的工程變更。工程變更會對工程的整體造價產(chǎn)生一定的影響，給建設(shè)單位和工程監(jiān)理增加很多額外的工作量，然而，在政府投資項目的建設(shè)過程中，工程變更又是不可避免的。

1 政府投資建設(shè)項目工程變更的成因

（1）業(yè)主對項目功能需求的確定性不完全清晰、明確，建設(shè)過程中隨意提高標準和要求。實踐中政府投資項目使用單位提高建設(shè)標準導(dǎo)致變更投資風(fēng)險。筆者參與建設(shè)的幾個政府投資的工程總承包項目（比如學(xué)校、醫(yī)院等公建項目），往往使用單位并非建設(shè)單位，而使用單位基于自身需求常常在建設(shè)過程中提出各項更高要求或變更。

（2）設(shè)計方案不合理。由于工程設(shè)計人員在選材、設(shè)計意圖、各設(shè)計專業(yè)之間協(xié)調(diào)等方面出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致工程施工期間出現(xiàn)了一些具體的問題，如材料采購價格上漲延誤材料進場，施工人員無法充分領(lǐng)會設(shè)計意圖，各設(shè)計專業(yè)在一些細節(jié)問題上意見難以統(tǒng)一等。這些問題的出現(xiàn)，對工期、工程效果等都會產(chǎn)生一定的影響，最終導(dǎo)致政府投資建設(shè)項目在施工過程中發(fā)生工程變更。

（3）地質(zhì)條件與勘探的結(jié)果有出入。政府投資建設(shè)項目需要根據(jù)實地的地質(zhì)勘探結(jié)果來設(shè)計工程建設(shè)方案，但是由于設(shè)計人員沒有對項目進行實地的地質(zhì)勘探，或是勘探不夠認真，導(dǎo)致第一手材料掌握不充分，對當?shù)氐牡刭|(zhì)條件考慮不周密，因此得出的勘探報告不夠真實、準確。當工程開始施工進行土方開挖時，地質(zhì)條件有時會與勘探報告有很大的出入，這時為了保證項目的繼續(xù)進行，就需要重新調(diào)整設(shè)計方案，以保證方案與實際的地質(zhì)構(gòu)造相符，因而就會發(fā)生工程變更。

（4）材料準備不充足，勞動力使用無計劃。物資供應(yīng)沒有按照工程進度有計劃地供料，對市場行情沒有做好充分的準備，常常會因為材料價格上漲、材料質(zhì)量不符合用料標準等原因，造成待料停工、延誤工期等現(xiàn)象。如筆者參與管理的一個政府項目，在設(shè)計時考慮到新材料和環(huán)境保護，推行應(yīng)用預(yù)拌砂漿，但因當?shù)厥袌鰧嶋H預(yù)拌砂漿供應(yīng)不足且質(zhì)量不穩(wěn)定，造成經(jīng)常待料停工，且砌筑質(zhì)量不穩(wěn)定，再加上建設(shè)地點在山區(qū)，考慮到各方面因素，最后變更為現(xiàn)拌砂漿。同時，對其他機械設(shè)備也沒有做到優(yōu)化組合，使工程進度受到影響。在勞動力使用方面，沒有根據(jù)工程的規(guī)模和工程進度制定統(tǒng)一的用人規(guī)劃，導(dǎo)致勞動力分配不均，時而過剩，時而不足，嚴重影響工期進度。材料和勞動力管理的缺失，也會導(dǎo)致工程變更。

（5）過度追求經(jīng)濟效益，只求速度不求質(zhì)量。有的工程項目過度地追求經(jīng)濟效益，而沒有把工程質(zhì)量放在首位。在建筑行業(yè)迅猛發(fā)展的浪潮下，從工程設(shè)計階段開始，就沒有投入足夠的精力認真審核工程的設(shè)計方案，在沒有完全掌握充分的基礎(chǔ)設(shè)計資料的情況下盲目進入設(shè)計階段。由于設(shè)計方案沒有達到最優(yōu)，因此當工程進入施工階段以后，在施工現(xiàn)場就會出現(xiàn)一系列的問題，例如工程建筑與工程結(jié)構(gòu)出現(xiàn)矛盾、安裝環(huán)節(jié)與裝飾裝修環(huán)節(jié)沖突、各專業(yè)的圖紙設(shè)計缺乏協(xié)調(diào)性等，這種情況下，就會導(dǎo)致工程建設(shè)項目的變更。

（6）施工現(xiàn)場缺乏有效的管理。一項政府投資建設(shè)項目工程的順利完工，不僅需要建立一個完善的施工組織，建立統(tǒng)一的高度指揮系統(tǒng)，還需要在工程進度計劃、施工工序、資金使用計劃、機械設(shè)備管理以及材料、勞動力管理方面都有著周密的安排。如果其中有一項出現(xiàn)紕漏，都會造成工程建設(shè)項目的變更。

（7）不可抗力因素導(dǎo)致的工程變更。不可抗力因素包括很多方面，例如地震、洪災(zāi)、臺風(fēng)等，這些因素都可以導(dǎo)致政府投資建設(shè)項目的工程變更。除此之外，新技術(shù)、新知識的產(chǎn)生，環(huán)境保護要求，城市規(guī)劃變動等，也是導(dǎo)致工程建設(shè)項目變更的原因。

2 政府投資建設(shè)項目工程變更帶來的不利影響

（1）政府投資建設(shè)項目工程變更的處理程序繁瑣。政府投資項目要求科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明，且使用財政資金投資有一系列的財審制度和審計制度，管理嚴格、規(guī)范，國家、各省市都有一系列的工程變更規(guī)定，一旦發(fā)生，手續(xù)相對繁瑣復(fù)雜，可能嚴重影響工期。政府投資建設(shè)項目工程變更首先需要經(jīng)過工程師的確認，并簽發(fā)工程變更指令，然后要由發(fā)包人提前以書面形式向承包人發(fā)出變更通知，再進行相應(yīng)的變更。上述工程設(shè)計變更的程序處理完成后，還要進入合同價款的確定程序。工程變更需要經(jīng)過嚴格的程序才能完成確認，有時甚至還需要進入仲裁或訴訟程序。

（2）造成項目投資預(yù)算超標。工程變更對于建設(shè)單位來說是一個相當大的難題，因為一旦工程變更，就意味著工程在方案設(shè)計、施工管理、投資預(yù)算等方面有可能出現(xiàn)了問題，即使是來自不可抗力、政策法規(guī)等方面導(dǎo)致的工程變更，也將給投資預(yù)算上帶來更多的壓力。筆者實踐的一個學(xué)校項目，由于業(yè)主使用方未能把握好人防工程的建設(shè)規(guī)范要求，造成必建人防工程未能在合同中實施，只能通過設(shè)計變更把普通地下室停車場變更為平戰(zhàn)結(jié)合的人防地下室工程，變更增加投資近千萬，造成超預(yù)算的情況。

（3）帶來工程索賠風(fēng)險。工程合同在履行的過程中，合同中的一方常因另一方不履行或未能正確履行合同而遭受經(jīng)濟損失或權(quán)利損害，而向?qū)Ψ教岢龉て谒髻r、經(jīng)濟索賠、綜合索賠等。由于我國的工程建設(shè)索賠及其管理還相對薄弱，因此，在政府投資建設(shè)項目中一旦發(fā)生工程變更，工程索賠的風(fēng)險會嚴重地影響工期的順利完成。

（4）影響到工程質(zhì)量。由于工程變更的成因存在著一定的不可預(yù)知性，因此發(fā)生在施工階段的工程變更，將對工程的造價、質(zhì)量、工程進度甚至是整個工程的項目都會帶來不利影響。

3 政府投資建設(shè)項目工程變更的管控措施

雖然政府投資建設(shè)項目工程變更會給工程進展帶來一定的不利影響，但是，由于在政府投資項目的建設(shè)過程中，工程變更又是不可避免的，因此，對于政府投資項目的工程變更要采取有效的管控措施，一方面，盡量避免政府投資建設(shè)項目發(fā)生工程變更；另一方面，工程變更一旦發(fā)生，要采取有效措施將成本和風(fēng)險降至最低。根據(jù)政府投資建設(shè)項目工程變更的成因，可以采取以下幾項措施實行管控。

（1）合理設(shè)計項目工程方案。為了盡可能地規(guī)避因設(shè)計缺陷而帶來的工程風(fēng)險，一定要設(shè)計合理的項目工程方案。首先，要對施工現(xiàn)場有充分的了解，使設(shè)計的方案能夠滿足現(xiàn)場施工的要求，以避免由于設(shè)計不合理給施工現(xiàn)場帶來不必要的臨時工程，增加額外的費用支出；其次，不能急于求成，要認真考慮影響工程的各種因素，包括設(shè)備因素、材料因素、資金因素、勞動力因素、人為因素等，以保證項目工程方案的科學(xué)、合理。

（2）進行充分的實地勘察。在設(shè)計工程方案之前，要對項目工程的地質(zhì)進行細致的勘探，認真搜集研究區(qū)域地質(zhì)、地形地貌、遙感照片、水文、氣象、水文地質(zhì)、地震等現(xiàn)有資料以及工程經(jīng)驗和已有的勘察報告等，嚴格進行工程地質(zhì)調(diào)查、巖土測試、巖土力學(xué)試驗和測試等，在對所獲得的資料進行整理后編寫工程地質(zhì)勘察報告，保證勘察報告的科學(xué)與合理。配合建設(shè)單位，對建設(shè)工程的工期、標準、投資規(guī)模等進行明確，根據(jù)可靠的第一手材料，為建設(shè)單位設(shè)計出合理的項目方案。

（3）對材料使用、勞動力的分配實行動態(tài)管理。政府投資建設(shè)項目在施工過程中，會涉及各種材料的使用，為了保證工程的進度，嚴格控制工程成本，就要做好各個環(huán)節(jié)的準備工作。首先，要制定合理的工程材料使用計劃，按照工程的整體進度做好材料的預(yù)定工作；其次，要實時關(guān)注市場行情，對施工材料的價格浮動做好充分了解，保證施工進度不會受到材料市場價格的影響；最后，要保證施工材料的質(zhì)量，對材料進行嚴格的挑選和試驗，避免不合格材料進入施工現(xiàn)場，以規(guī)避因材料不合格而帶來返工、延誤工期的風(fēng)險。同時，在施工過程中，要對勞動力進行合理的分配，要有計劃地按工程進度所需的實際勞動力進行動態(tài)管理，避免因缺少規(guī)劃而造成勞動力浪費或勞動力緊缺等現(xiàn)象。勞動力浪費會造成不必要的成本增加，勞動力緊缺會影響到工期的進度。因此，在施工階段，要對勞動力進行合理的分配。

（4）提升設(shè)計人員的整體素質(zhì)。工程設(shè)計人員的素質(zhì)直接關(guān)系到項目方案的質(zhì)量，只有設(shè)計人員的素質(zhì)得到有效提升，才能使工程方案設(shè)計的質(zhì)量有所保障。設(shè)計人員的素質(zhì)既包括責(zé)任心和工作態(tài)度，也包括設(shè)計人員的專業(yè)水平。因此，要加強對設(shè)計人員責(zé)任心的培養(yǎng)，端正工作態(tài)度，不要只為了追求經(jīng)濟效益而省略了實地考察、認真審核等程序，要進行現(xiàn)場勘探，避免閉門造車。同時，在設(shè)計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)上，要加強設(shè)計能力的提高，充分借鑒成功的設(shè)計成果，專研業(yè)務(wù)知識，通過努力設(shè)計出科學(xué)合理、滿足施工需要的項目方案。

4 結(jié)束語

文章總結(jié)了政府投資建設(shè)項目工程變更的成因，指出了政府投資建設(shè)項目工程變更所帶來的不利影響，提出了政府投資建設(shè)項目工程變更的管控措施。在實際工作中，既要盡量避免不必要的工程變更，又要加強管理，減少因工程變更而帶來的投資增加、工期延誤等不利影響，同時，要針對不同的成因采取有力的管控措施。項目管理機構(gòu)要對工程變更進行有效評審，對工程變更方案進行價值分析，并對工程變更的處理結(jié)果進行及時反饋?？傊?，要各方協(xié)調(diào)配合，使政府投資建設(shè)項目能夠保質(zhì)保量地如期竣工，更好地發(fā)揮其“公共產(chǎn)品”的作用。