李金娟，范大鵬，張黎，陳虹

（1.中國(guó)人民解放軍32378 部隊(duì)，北京100072；2.中國(guó)人民解放軍32178 部隊(duì)，北京100012）

1 引言

設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包模式（Engineering-Procurement-Construction）簡(jiǎn)稱(chēng)EPC，作為工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式之一，在國(guó)際工程市場(chǎng)中占有的份額越來(lái)越大，目前約占有60%～70%的份額。國(guó)內(nèi)EPC 模式發(fā)展時(shí)間較短，經(jīng)過(guò)約40a的摸索和孕育，這種模式逐漸展示其魅力，國(guó)家和各部委先后出臺(tái)30 余部政策文件，為這種模式營(yíng)造了合適的法律環(huán)境，國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選擇使用EPC 模式的案例越來(lái)越多。政府工程領(lǐng)域作為國(guó)家投資的項(xiàng)目，也逐漸接受和使用EPC 模式。本文結(jié)合筆者多年工程建設(shè)管理實(shí)踐，系統(tǒng)分析EPC 模式的優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)，對(duì)該模式應(yīng)用于政府工程建設(shè)領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了剖析，并提出了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

2 EPC總承包模式的優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)

EPC 總承包模式是指建設(shè)單位將建設(shè)工程發(fā)包給總承包單位，由總承包單位承攬整個(gè)建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工，并對(duì)所承包的建設(shè)工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)等全面負(fù)責(zé)，最終向建設(shè)單位提交一個(gè)符合合同約定、滿(mǎn)足使用功能、具備使用條件并經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的建設(shè)工程承包模式【1】。這一模式因其諸多優(yōu)點(diǎn)，國(guó)家各部委、各省市在“十三五”規(guī)劃中均計(jì)劃大力推廣，2018 年1 月1 日起實(shí)施的GB 50358—2017《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》中明確對(duì)EPC 總承包模式進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范和明細(xì)要求，為一步推廣和實(shí)施提供了依據(jù)。與傳統(tǒng)設(shè)計(jì)施工分離模式相比，EPC 模式優(yōu)勢(shì)明顯，但在工程管理和推進(jìn)的實(shí)踐中，新模式也帶來(lái)了新挑戰(zhàn)新要求。

2.1 優(yōu)勢(shì)

1）建設(shè)方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期的建設(shè)方主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于招標(biāo)失誤、合同缺陷、設(shè)計(jì)變更、材料設(shè)備價(jià)格波動(dòng)、施工索賠、不可抗力、資金短缺、政策法規(guī)的變化等。實(shí)行EPC 總承包后，部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到總承包商，部分風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)消失。同時(shí)，EPC 總承包模式采用的是總價(jià)合同，基本上不用再支付索賠及追加項(xiàng)目費(fèi)用，項(xiàng)目的最終價(jià)格和要求的工期具有更大程度的確定性。

2）有利于提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。在EPC 總承包模式下，工程的質(zhì)量由建設(shè)方負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移到由總承包商負(fù)責(zé)，總承包在設(shè)計(jì)階段就開(kāi)始關(guān)注施工方式和施工質(zhì)量，設(shè)計(jì)將不僅僅是一套施工藍(lán)圖，更重要的是要在后期建設(shè)過(guò)程中能夠保障工程質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)節(jié)約前提下的科學(xué)實(shí)施方案。這使得設(shè)計(jì)師承擔(dān)了更多的責(zé)任，有利于提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。

3）設(shè)計(jì)變更少，有效彰顯設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。建設(shè)方前期的咨詢(xún)?cè)O(shè)計(jì)僅僅是初步設(shè)計(jì)或者對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行擴(kuò)大，具體的設(shè)計(jì)施工圖紙由承包商負(fù)責(zé)，總承包商的設(shè)計(jì)師既要考慮按規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建筑物，還要把握市場(chǎng)行情和施工的可行性和經(jīng)濟(jì)性。這不同于傳統(tǒng)意義上的設(shè)計(jì)師只把他的設(shè)計(jì)當(dāng)作整個(gè)項(xiàng)目的階段性工作，這要求設(shè)計(jì)師在設(shè)計(jì)時(shí)就考慮到采購(gòu)和施工的影響，合理規(guī)避設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工之間的矛盾，更強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的完整性和科學(xué)性，這必將更加有利于工程建設(shè)核心能力的提升。

4）工程各階段由總承包方統(tǒng)籌安排，有利于縮短工期。能夠充分利用承包商的技術(shù)、管理能力及綜合資源，將設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工交叉并行實(shí)施，有效縮短項(xiàng)目工期，降低資源浪費(fèi)，減少建設(shè)方的風(fēng)險(xiǎn)，讓建設(shè)方更省心、省力。從工程組織管理角度看，EPC 模式機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單、層次分明、管理層次的人員分配均衡，比傳統(tǒng)的管理模式更加系統(tǒng)化、明確化，減少了實(shí)施階段協(xié)調(diào)量，可以大大提升工作效率。

5）減少建設(shè)方過(guò)多干預(yù)工程建設(shè)，避免外行指導(dǎo)內(nèi)行的尷尬。總承包商全面負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)，建設(shè)方不再對(duì)建設(shè)全過(guò)程和細(xì)節(jié)負(fù)責(zé)，只負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)的管理和控制，避免了建設(shè)方不專(zhuān)業(yè)盲目指揮業(yè)帶來(lái)的不良影響。對(duì)于總承包商來(lái)說(shuō)，更能發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，最大限度地運(yùn)用其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)為建設(shè)方和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。

2.2 挑戰(zhàn)

當(dāng)前EPC 模式總體上還處在初級(jí)階段，行業(yè)內(nèi)對(duì)推行工程總承包的認(rèn)識(shí)還不夠全面，能夠承攬總承包的設(shè)計(jì)院、工程企業(yè)還很缺乏，熟悉工程總承包的人才比較匱乏，與該模式相適應(yīng)的體制機(jī)制還不健全。具體來(lái)說(shuō)還存在以下幾方面的挑戰(zhàn)。

2.2.1 建設(shè)方由過(guò)去對(duì)工程全程控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐院贤芾頌橹鞯目刂品绞?/p>

建設(shè)方在前期必須進(jìn)行詳細(xì)的研究和論證，準(zhǔn)確定義建設(shè)項(xiàng)目的功能、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和工期等要求，準(zhǔn)確確定工程總投資及資金使用進(jìn)度，并以合同形式明確與總承包方清晰約定，通過(guò)合同體現(xiàn)建設(shè)方對(duì)項(xiàng)目總體的、原則的、目標(biāo)的管理控制，這對(duì)建設(shè)方合同管理能力要求大大提高。

2.2.2 總承包商的風(fēng)險(xiǎn)控制能力需要進(jìn)一步提高

總承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成本、工期和質(zhì)量負(fù)責(zé)，工程建設(shè)過(guò)程中很多不確定因素所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)需要總承包商采用有效措施規(guī)避，這對(duì)總承包商的風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了更高要求。在總價(jià)合同模式下，承包商獲得建設(shè)方變更令及追加費(fèi)用的彈性很小。承包商為了降低風(fēng)險(xiǎn)獲得更多的利潤(rùn)，可能通過(guò)調(diào)整設(shè)計(jì)方案來(lái)降低成本，會(huì)影響長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的質(zhì)量。

2.2.3 與傳統(tǒng)建設(shè)模式不同，更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

在EPC 模式下，更需要建設(shè)方和承包商對(duì)項(xiàng)目資源整體統(tǒng)籌有共識(shí)，特別是項(xiàng)目合同無(wú)法詳盡明確之處。在這個(gè)角度上，建設(shè)方和承包商不再是甲乙雙方的關(guān)系，更應(yīng)該是合作共贏的伙伴，怎么把資源發(fā)揮到最大效益，是雙方合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。

3 政府工程建設(shè)引入EPC模式的風(fēng)險(xiǎn)

政府工程建設(shè)引入EPC 模式，在當(dāng)前政府工程建設(shè)任務(wù)重、工程建設(shè)管理人員嚴(yán)重匱乏的大背景下，有極強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)需要。政府工程項(xiàng)目用途明確，建設(shè)規(guī)范性強(qiáng)，采用EPC 總承包方式，項(xiàng)目運(yùn)作效率會(huì)大大提高，費(fèi)用可以大大降低，有效彌補(bǔ)了當(dāng)前建設(shè)管理人員不足的困難，即使在管理技術(shù)人員較少的情況下，采用這種模式也可以同時(shí)快速推進(jìn)建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目或建設(shè)大項(xiàng)目。當(dāng)然，我們也必須清楚地看到政府工程建設(shè)引入EPC 模式存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 法律層面的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家相關(guān)法規(guī)和規(guī)范對(duì)EPC 總承包模式的適用范圍及相關(guān)各方的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了界定，如《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》中明確了EPC 總承包模式的適用項(xiàng)目：政府投資和國(guó)有資金占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用，采用BIM 技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)積極采用，裝配式建筑原則上采用，同時(shí)規(guī)定建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求等不明確的項(xiàng)目不宜采用【2】。政府工程采用EPC 模式時(shí)，必須在工程準(zhǔn)備階段做好詳細(xì)的調(diào)研論證，準(zhǔn)確定義項(xiàng)目的建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求，準(zhǔn)確預(yù)算項(xiàng)目總費(fèi)用，防范投資估算不足。前期準(zhǔn)備的充分程度決定了工程總合同的準(zhǔn)確性及其合同條款約束的有效性，這既決定了能否按EPC 模式順利推進(jìn)工程，也在另一個(gè)層面上決定了本工程項(xiàng)目采用EPC 模式的合法合規(guī)程度。從法規(guī)層面準(zhǔn)確理解EPC 總承包模式的法規(guī)要求，對(duì)建設(shè)方規(guī)避項(xiàng)目投資失敗風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

3.2 項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)階段。傳統(tǒng)模式在施工圖設(shè)計(jì)階段完成后進(jìn)行招標(biāo)，而EPC 總承包模式是在方案設(shè)計(jì)階段進(jìn)行招標(biāo)，該模式要求建設(shè)方有充分詳盡的前期準(zhǔn)備，對(duì)于項(xiàng)目定義和條件論證，建設(shè)方與承包商都有清晰明確的理解，并在合同條款中能夠表述清楚；若雙方對(duì)此歧義較大，往往需要依托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；對(duì)工程可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)因素能夠準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)，能夠根據(jù)方案設(shè)計(jì)編制、審核招標(biāo)控制限價(jià)。這些前期準(zhǔn)備工作若不夠詳盡，建設(shè)方和承包商對(duì)招投標(biāo)的標(biāo)的及其要求認(rèn)識(shí)差別大，極有可能導(dǎo)致招投標(biāo)失效。

合同簽訂階段，EPC 總承包模式本質(zhì)是在合同中固定總價(jià)、固定工期，承包商在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工（含竣工實(shí)驗(yàn)）、試運(yùn)行等階段實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)，總包方可以發(fā)揮自己資源整合優(yōu)勢(shì)，將各類(lèi)型、各階段工作密切穿插進(jìn)行。但在當(dāng)前EPC 模式不夠規(guī)范、總包方資源整合能力參差不齊的環(huán)境下，建設(shè)方和承包商對(duì)EPC 模式的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)差別較大，進(jìn)而在合同中很難準(zhǔn)確界定具體責(zé)任，最終導(dǎo)致合同的約束力大打折扣。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)是工程項(xiàng)目的靈魂，往往需要兼顧工程目標(biāo)、投資控制、工程安全和施工進(jìn)度等要求，EPC 模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)極易導(dǎo)致為滿(mǎn)足項(xiàng)目投資控制需要，犧牲項(xiàng)目本質(zhì)目標(biāo)要求和長(zhǎng)遠(yuǎn)質(zhì)量。

施工實(shí)施階段，EPC 模式的核心優(yōu)勢(shì)在于總包方可以掌控資源，科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)，達(dá)到縮短工期、節(jié)約投資目的?？偘浇y(tǒng)籌項(xiàng)目人力、設(shè)備、材料、機(jī)具、技術(shù)、資金等資源，合理編制資源利用計(jì)劃，規(guī)劃利用有限資源。若總包方資源計(jì)劃不合理、資源統(tǒng)籌利用能力欠缺，則項(xiàng)目實(shí)施階段，EPC 模式的核心優(yōu)勢(shì)可能轉(zhuǎn)化為劣勢(shì)，甚至?xí)涎庸て?、浪費(fèi)投資。

4 政府工程EPC模式的風(fēng)險(xiǎn)控制和對(duì)策

4.1 努力提高管理隊(duì)伍水平

政府工程引入EPC 模式，使得建設(shè)方擺脫了大量具體事務(wù)，可以集中精力解決一些關(guān)鍵性事情，但對(duì)建設(shè)方的合同管理和風(fēng)險(xiǎn)把控能力提出了更高要求，這更需要一支協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)過(guò)硬、熟悉建設(shè)程序、有經(jīng)驗(yàn)、有威信的建設(shè)管理隊(duì)伍。

4.2 引入技術(shù)規(guī)格書(shū)

采用EPC 模式的項(xiàng)目，建設(shè)方應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)，詳細(xì)進(jìn)行項(xiàng)目定義和條件論證，形成完整報(bào)告，經(jīng)過(guò)評(píng)審后，可引入技術(shù)規(guī)格書(shū)的編制環(huán)節(jié)后再進(jìn)行招標(biāo)。技術(shù)規(guī)格書(shū)是對(duì)初步設(shè)計(jì)的深入闡釋?zhuān)瑢?duì)工程的檔次有具體的要求，細(xì)致到施工工藝和主材等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)部位或者是容易出現(xiàn)質(zhì)量通病、在建成使用中積累過(guò)矛盾問(wèn)題的環(huán)節(jié)，對(duì)施工工藝要有明確表述和要求，各類(lèi)主材的規(guī)格要求也要明確清晰。這既可以有效防止施工過(guò)程中簡(jiǎn)化施工工藝或者使用主材以次充好的情況，又可據(jù)此編制出更為接近實(shí)際工程價(jià)的合同預(yù)算，能夠?yàn)楹炗喓贤峁┘夹g(shù)依據(jù)，避免合同履行中的不規(guī)范行為或者扯皮糾紛等。建設(shè)方前期準(zhǔn)備能力不足時(shí)，可委托有類(lèi)似工程業(yè)績(jī)、有類(lèi)似工程指標(biāo)體系的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制技術(shù)規(guī)格書(shū)。

4.3 合同簽訂過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制方法

項(xiàng)目招投標(biāo)階段，對(duì)于企業(yè)的選擇，除了考慮報(bào)價(jià)，更重要的是對(duì)企業(yè)的資質(zhì)和承建能力的調(diào)查，政府工程，資金珍貴，對(duì)國(guó)家安全作用巨大，需要選擇有社會(huì)擔(dān)當(dāng)?shù)摹⒙殬I(yè)操守好的、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的企業(yè)參與投標(biāo)，從企業(yè)進(jìn)入環(huán)節(jié)設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試驗(yàn)、試運(yùn)行考核和服務(wù)工作在內(nèi)的總承包合同價(jià)，在招標(biāo)階段即將項(xiàng)目投資置于可控狀態(tài)。

合同簽訂階段，在EPC 模式中，建設(shè)方和承包商往往會(huì)感到合同條款無(wú)法清晰表述，后續(xù)工程管理過(guò)程中又會(huì)感到合同約束力寬嚴(yán)失度。建議使用總承包合同示范文本簽訂，通過(guò)示范文本提示，提醒一些過(guò)去容易忽視或雙方理解有歧義的問(wèn)題，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)因素，可以提出預(yù)見(jiàn)并編制在控制限價(jià)內(nèi)。同時(shí)為保證技術(shù)水平和造價(jià)的匹配性、合理性，對(duì)工程參與人員可以在合同中提出考察和條件要求，對(duì)可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議問(wèn)題可以約定聘請(qǐng)一定級(jí)別的專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)u(píng)審?？傊?，提高合同的嚴(yán)肅性和約束力，合同條款應(yīng)兼顧共性模式內(nèi)涵和項(xiàng)目個(gè)性要求。

設(shè)計(jì)實(shí)施階段，從設(shè)計(jì)管理出發(fā)，控制進(jìn)度和費(fèi)用，在設(shè)計(jì)中即兼顧采購(gòu)、施工和管理統(tǒng)籌，盡可能減少設(shè)計(jì)變更，充分發(fā)揮出設(shè)計(jì)技術(shù)支撐作用。

施工過(guò)程中，建設(shè)方對(duì)關(guān)鍵工序和驗(yàn)收進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量把控，與施工各方和設(shè)計(jì)經(jīng)常性溝通，協(xié)商工程施工過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題并及時(shí)解決，并對(duì)施工質(zhì)量和安全性進(jìn)行檢查督促，采用EPC 模式，總承包企業(yè)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)負(fù)全責(zé)，但是，為避免建設(shè)方對(duì)現(xiàn)場(chǎng)失察失控，應(yīng)在合同中明確建設(shè)方有緊急叫停的權(quán)力。

針對(duì)工期逾期竣工違約金，可適當(dāng)提高懲罰力度。鑒于政府工程均有其嚴(yán)格的時(shí)效性，延期竣工也許耽誤的就是對(duì)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家安全的影響，所以，除了對(duì)質(zhì)量嚴(yán)格要求外，竣工時(shí)間也要有嚴(yán)格保證。適當(dāng)提高違約金額度并寫(xiě)進(jìn)合同，有利于按合同約束和管理總承包企業(yè)。

4.4 培育全過(guò)程工程咨詢(xún)

對(duì)于部隊(duì)工程項(xiàng)而言，可以鼓勵(lì)咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)或機(jī)構(gòu)與部隊(duì)聯(lián)合，采取多種方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)，結(jié)合政府工程的特殊要求和建設(shè)特點(diǎn)，培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)為部隊(duì)工程項(xiàng)目服務(wù)，制定全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本，逐步提高咨詢(xún)服務(wù)的規(guī)范性和準(zhǔn)確度，逐步形成全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)模式【3】。

4.5 創(chuàng)新工程監(jiān)理服務(wù)模式

切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)理的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和作用，對(duì)監(jiān)理單位的監(jiān)督主體責(zé)任應(yīng)有一定的監(jiān)督和考核，給予監(jiān)理單位一定的現(xiàn)場(chǎng)獎(jiǎng)罰權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)其管理積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)監(jiān)理單位拓展服務(wù)領(lǐng)域，提供項(xiàng)目咨詢(xún)、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢(xún)、項(xiàng)目管理、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢(xún)服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，使用EPC 模式有很多優(yōu)勢(shì)，在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)遇到很多問(wèn)題。如對(duì)EPC 模式了解不夠，研討不夠；對(duì)實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不夠，評(píng)估不全面；在實(shí)操過(guò)程中應(yīng)對(duì)不周全，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。尤其是政府工程，采用此模式運(yùn)作不當(dāng)，可能還要承擔(dān)政治影響，因此，對(duì)該模式的風(fēng)險(xiǎn)分析和對(duì)策研究尤為重要。