朱陽

新疆昊辰建筑規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，中國·新疆 昌吉 831100

城市更新；低效居住用地；社會問題；治理對策

1 引言

當(dāng)前中國的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新的形勢，城市的土地資源也越來越短缺，存在較多的問題，如地權(quán)界定不夠清楚、利用結(jié)構(gòu)不科學(xué)、利用效率低等，這就影響了土地的利用效率，限制了城市的可持續(xù)發(fā)展。所以，當(dāng)前要對有限的土地資源進行高效的利用，就需要注重對低效居住用地進行解決，找出土地使用中滋生出的各種社會問題，并且采取有效的措施解決，讓土地資源可以充分發(fā)揮出價值，促進城市的更新建設(shè)。

2 城市低效居住用地的內(nèi)涵和類型

2.1 內(nèi)涵

城市低效居住用地包含很多和土地關(guān)聯(lián)的問題，需要構(gòu)建包含經(jīng)濟、社會影響、用地屬性特征的低效居住用地概念。所以，其定義就是在土地利用整體規(guī)劃明確的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不滿足居住條件以及環(huán)境要求，存在設(shè)施滯后、用途不科學(xué)、布局散亂問題的存量居住用地，加上在利用土地時出現(xiàn)各種社會問題的居住土地類型。

2.2 類型

就低效居住用地的內(nèi)涵而言，其中包含很多的用地類型，且各種類型之間都是相互混雜的。以功能為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分用地，可以分成公建用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、公共綠地和把這種功能用地連接到一體的道路用地。在居住用地中，主體就是住宅用地，剩下的三種功能用地則是發(fā)揮輔助效果，低效居住用地的主要原因就是居住用地和道路用地、公共綠地、服務(wù)設(shè)施用地、公建用地之間的協(xié)調(diào)存在問題，沒有密切的配合，使居住用地的利用率不高。就居住用地低效產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀利用以及功能沖突而言，主要包括混雜型、衰退型以及分割型這三種。首先，衰退型，其主要的特征表現(xiàn)為：必要的基礎(chǔ)設(shè)施功能慢慢衰弱，有安全隱患，無法滿足當(dāng)前人們安逸舒適生活的要求；居住房屋墻體變色、設(shè)施陳舊、小區(qū)道路破損；其次，是分割型，因為規(guī)劃不科學(xué)，多條交通線路形成交叉地帶，產(chǎn)生很多的瑣碎地塊、綠地分割、用地死角、使土地在分割方面無序混亂、開發(fā)受到了消極的影響，這就給城市的景觀美化帶去不良的影響；最后，就是混雜型，對于住宅用地和公建用地的維護以及管理存在問題，這就使二者的功能出現(xiàn)相互影響以及干擾的問題，讓整體功能受到影響，出現(xiàn)退化以及混亂的問題。

3 城市更新過程中低效居住用地的社會問題

3.1 城市更新中低效居住用地的社會問題識別

3.1.1 識別程序

土地資源的低效利用出現(xiàn)了很多的問題，且這些問題都比較復(fù)雜，表現(xiàn)形式較多，所以，要想有效的識別低效居住用地的社會問題，就需要確保全面，要基于整體識別框架之下，對社會問題逐個進行識別，按照主次關(guān)系以及識別的難度情況，對于影響力不大但是干擾較大的要素就可以舍掉，進而直接體現(xiàn)出社會問題[1]。按照問題識別的框架，依據(jù)城市居住用地利用的特點，對于社會問題的識別程序主要有三個階段：首先，第一階段就是識別低效居住用地問題范圍，這是對低效用地社會問題進行識別的基礎(chǔ)，目的就是要對社會問題區(qū)域范圍進行明確，調(diào)查土地利用中的問題類型，這一階段的工作效果會關(guān)系到土地利用效率的提升，正確的識別和調(diào)查，可以制定出有關(guān)的計劃；其次，第二階段就是要診斷和認定低效用地問題，這是識別體系中的主體，包括幾方面內(nèi)容，分別是公共安全、社會和諧、生態(tài)環(huán)境以及居住環(huán)境，一般是通過應(yīng)用識別方法綜合的識別社會問題，分析得到的結(jié)果，進而最終判定社會問題。設(shè)備方法通常會運用識別模型以及指標(biāo)體系，將兩種方法進行結(jié)合；最后，在最后一個階段就是治理社會問題，制定治理措施。結(jié)合識別得到的結(jié)果，結(jié)合問題的類型以及程度情況，有針對性的采取措施進行治理，在正確的識別后，治理也要做到精準(zhǔn)。

3.1.2 識別指標(biāo)體系

識別指標(biāo)體系是基于識別和治理上構(gòu)建的問題認定系統(tǒng)，社會問題的產(chǎn)生會受到很多方面的影響，所以，在識別社會問題時也有很多的指標(biāo)，要想構(gòu)建全面的識別指標(biāo)體系存在較大的難度，這就要選擇典型以及關(guān)鍵的指標(biāo)，形成合理識別社會問題的指標(biāo)體系。其中主要有生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境、公共安全和社會和諧，一級指標(biāo)一共有四個，下面包含二級指標(biāo)十一個，包括住房和社區(qū)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通出行、公共服務(wù)、城市綠化、環(huán)境質(zhì)量、社會保障、市政基礎(chǔ)設(shè)施安全、城市管理安全、預(yù)防災(zāi)害以及社會安全。

3.2 城市更新中低效居住用地突出的社會問題

3.2.1 公共環(huán)境惡劣

城市在規(guī)劃上存在不科學(xué)的問題，居民存在違反規(guī)定建造房屋情況，這就使城市用地更加緊缺，環(huán)境也受到了較為嚴(yán)重的破壞，出現(xiàn)了各種污染問題，如，噪聲擾民、水體污染、空氣質(zhì)量惡化等，這給人們的生活以及工作都帶去了影響，會威脅到他們的身體健康。居民區(qū)容易出現(xiàn)各種治安問題，這就會威脅到居民的生命財產(chǎn)安全。因為居住的群體比較復(fù)雜，這就更加容易出現(xiàn)犯罪，讓犯罪率一直都較高，讓公安機關(guān)治安把控也面臨著很大的挑戰(zhàn)，影響了城市的形象，對于城市低效居住用地，人們對其環(huán)境的印象普遍不好。

3.2.2 居住群體復(fù)雜

落后于城市發(fā)展且生活水平不高的小區(qū)中，生活著不同階層的居民，而較多的就是沒有勞動能力、失業(yè)下崗人員、無業(yè)居民，這些居民存在一些特征，如，基本生活質(zhì)量較差、勞動技能較差、教育程度較低、市場適應(yīng)能力較差、年齡較多，一般都是進行低級經(jīng)濟活動謀取生計。居住的人口密度太大，群體比較復(fù)雜，以往的居住空間已經(jīng)無法承受這樣的群體情況，這就出現(xiàn)了很多的隱患問題，給城市現(xiàn)代化發(fā)展帶去了消極的影響。

3.2.3 社會保障程度不高

低效用地居住著不同層次的居民群體，存在較大的復(fù)雜性，這樣的小區(qū)中居民普遍收入較低，當(dāng)前在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和老齡化加深的背景下，社會保障問題得到了全社會的廣泛關(guān)注[2]。居住群體因為之前的工作關(guān)系工作或者是并未正式工作單位，這就使他們的社會個人檔案建立、居民繳費難度較大，居民的參保不夠積極，一般都是在觀望，這就使低效居住用地中居民社會保障覆蓋率不高。且雇主或者是所在單位沒有及時的給他們繳納保險費用、一些政策規(guī)定有不足、實施中不夠完善等，這些因素也影響了居民的社會保險覆蓋率。雖然國家對于社會保障體系的建設(shè)很重視，一直都在促進這方面的建設(shè)，然而還是有一些矛盾以及不清楚的界限，這就導(dǎo)致一些群體不能夠享受社會保障待遇，這些人在步入老齡后，就會給社會留下很大的隱患。

4 城市更新過程中低效居住用地社會問題的治理對策

4.1 注重城市規(guī)劃評估與實施評價

如何切實有效的解決低效居住用地的社會問題，就需要我們追根溯源，從城市總體規(guī)劃層面來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。需要對現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣(市)域總體規(guī)劃以及各類空間性規(guī)劃的實施情況進行評估，總結(jié)規(guī)劃實施成效，找出自然資源利用和土地利用布局的主要問題，從而提出更加切實科可行的居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計理念和設(shè)計思路，從規(guī)劃設(shè)計層面提出解決低效居住用地的方法和途徑。同時要注重以人文本，以滿足人們對美好生活環(huán)境的需求為出發(fā)點，通過對城市土地建設(shè)開發(fā)適應(yīng)性評價，在規(guī)劃設(shè)計中優(yōu)化居住區(qū)用地與公共服務(wù)設(shè)施用地的布局和規(guī)模，為解決城市更新過程中低效居住用地存在的社會問題提出切實有效的規(guī)劃策略[3]。

4.2 政府部門需要協(xié)調(diào)管控

政府部門也需要發(fā)揮出自身的作用，協(xié)調(diào)管控，做好規(guī)劃設(shè)計，需要加強對有關(guān)職能部門的管理，加強對基層組織的合理領(lǐng)導(dǎo)，加大對基層組織的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮出政府在社會保障問題管理中的榜樣作用。地方管理部門需要起到帶頭作用，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，依據(jù)各個部門的職責(zé)情況，落實好全面的治理措施，結(jié)合地方的實際情況，制定符合區(qū)域社會經(jīng)濟條件和城市現(xiàn)狀發(fā)展需求的規(guī)劃，合理、規(guī)范的開發(fā)和利用土地。通過制定相應(yīng)的政策導(dǎo)向，進而對社會保障政策的落實進行規(guī)范，對管理工作中存在的不足和漏洞進行解決，提升管理的效率和效果，就源頭上對問題進行有效的解決，維護好居民的利益。

4.3 統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)以及綜合治理

要對低效居住用地進行治理，就需要先對這樣的居住用地進行準(zhǔn)確的識別，這是其他工作的基礎(chǔ)，進而科學(xué)的統(tǒng)一進行規(guī)劃和建設(shè)，對當(dāng)前的居住用地布局進行改善，將建筑現(xiàn)代化居住用地當(dāng)做目標(biāo)，分區(qū)分步建設(shè)，進而最大程度的發(fā)揮出各個區(qū)的功能。要和當(dāng)前城市現(xiàn)代化發(fā)展進行有效的融合，打破以往的局面，對以往治安形勢復(fù)雜、生活環(huán)境惡劣以及秩序混亂問題進行改善和解決[4]。要注重關(guān)心居民生活環(huán)境，還有社會治安中存在的典型問題，并且要及時的進行結(jié)合，從不同的層面開展全面的治理，進而推動城市的發(fā)展。

5 結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前城市發(fā)展進程不斷加快，在這個過程中，土地資源日益緊缺，這就需要注重低效居住用地問題，且還要重視土地利用中產(chǎn)生的各種社會問題，能夠正確的進行識別，進而采取有效的措施進行治理，提升居住用地的使用效率，促進城市的發(fā)展。