■ 耿慧志 GENG Huizhi 王 琦 WANG Qi 李開明 LI Kaiming

1 概述

F鎮(zhèn)（圖1）是上海市典型的郊區(qū)小城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域面積109.91 km2，下轄59個(gè)行政村和5個(gè)居委會(huì)。截至2017年底，F(xiàn)鎮(zhèn)常住人口17.04萬(wàn)人，其中戶籍人口9.02萬(wàn)人，外來(lái)人口8.02萬(wàn)人[1]。

自1997年起，F(xiàn)鎮(zhèn)的建設(shè)用地演變經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期：工業(yè)用地快速擴(kuò)張（即增量擴(kuò)張）時(shí)期（1997—2004）、城鎮(zhèn)特色風(fēng)貌營(yíng)造時(shí)期（2004—2010）、鄉(xiāng)村工業(yè)用地減量化（即減量提質(zhì)）時(shí)期（2010年至今）。

2 增量擴(kuò)張（1997—2004）：規(guī)劃編制缺失下工業(yè)引領(lǐng)的快速發(fā)展

上世紀(jì)80年代，F(xiàn)鎮(zhèn)的對(duì)外交通聯(lián)系主要通過新奉公路與川南奉公路；到90年代中期，航塘公路和大葉公路相繼通車，F(xiàn)鎮(zhèn)的對(duì)外交通聯(lián)系大為改善。之后，通過2002年和2003年的兩次行政區(qū)劃調(diào)整，F(xiàn)鎮(zhèn)將周邊的3個(gè)鎮(zhèn)并入，鎮(zhèn)域范圍也大幅增加（圖2、3）。

F鎮(zhèn)原是以農(nóng)業(yè)為支柱的傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)，其工業(yè)發(fā)展源于上世紀(jì)八九十年代國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政策。隨著“蘇南模式”[2]在80年代的成功，進(jìn)入90年代后，上海郊區(qū)也開始推廣實(shí)施這種模式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鼓勵(lì)和組織下，原F鎮(zhèn)及后來(lái)并入的3個(gè)鎮(zhèn)都陸續(xù)發(fā)展了木材加工、家具制造、箱包制作等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

1997年，工業(yè)企業(yè)在空間布局上呈現(xiàn)零散無(wú)序的狀態(tài)，分散分布在各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)周邊，居住與工業(yè)混雜（圖2）。2002年，F(xiàn)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)升級(jí)為區(qū)級(jí)工業(yè)園區(qū)，規(guī)?；髽I(yè)開始向園區(qū)快速集聚[3]。截至2003年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：短短兩年之內(nèi)，單位用地產(chǎn)值在500萬(wàn)元/畝以上的企業(yè)已經(jīng)有3家入駐園區(qū)（全鎮(zhèn)共有5家），單位用地產(chǎn)值在100～500萬(wàn)元/畝之間的企業(yè)已經(jīng)有17家入駐園區(qū)（全鎮(zhèn)共有25家），單位用地產(chǎn)值在50～100萬(wàn)元/畝之間的企業(yè)已經(jīng)有16家入駐園區(qū)（全鎮(zhèn)共有28家）[4]。同時(shí)，北部的DX村沿大葉公路的工業(yè)企業(yè)發(fā)展起來(lái)，原HM鎮(zhèn)工業(yè)用地也繼續(xù)向南擴(kuò)張（圖3）。

由于2002年才開始編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2003年審批通過），1997年—2004年間的城鎮(zhèn)建設(shè)基本上是在法定規(guī)劃缺失狀態(tài)下進(jìn)行的。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鼓勵(lì)政策和工業(yè)園區(qū)集中政策驅(qū)動(dòng)了F鎮(zhèn)工業(yè)用地的快速擴(kuò)張。

圖2 1997年四鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地現(xiàn)狀圖

圖3 F鎮(zhèn)建設(shè)用地變化圖（1997—2004）

3 特色營(yíng)造（2004—2010）：法定規(guī)劃指導(dǎo)下風(fēng)貌優(yōu)先的轉(zhuǎn)型發(fā)展

2004年—2010年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)大幅減緩，工業(yè)園區(qū)的用地也僅有少量增加。從規(guī)劃的編制和實(shí)施來(lái)看，與1997年—2004年間的法定規(guī)劃缺失不同，這一時(shí)期，F(xiàn)鎮(zhèn)開始編制各類規(guī)劃（表1），并開始顯現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)作用。隨著F鎮(zhèn)被確定為上海市“一城九鎮(zhèn)”之一，西班牙特色風(fēng)貌區(qū)的營(yíng)造成為建設(shè)重點(diǎn)。

2001年，為建設(shè)一批高水平、現(xiàn)代化的郊區(qū)小城鎮(zhèn)，上海市推出“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作，其主旨是塑造一批具有異域特色風(fēng)貌的郊區(qū)小城鎮(zhèn)，F(xiàn)鎮(zhèn)被列入“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)名單。同年，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見》，提出“綜合考慮城鎮(zhèn)的功能定位、歷史文脈等因素，借鑒國(guó)外特色風(fēng)貌城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外不同城市和地區(qū)的建筑風(fēng)格”；同時(shí)，開展了F鎮(zhèn)規(guī)劃的國(guó)際方案征集活動(dòng)，西班牙馬西亞·柯迪納克斯（Marcia Codinachs）的設(shè)計(jì)方案獲選，于是確立西班牙風(fēng)格為F鎮(zhèn)的特色風(fēng)貌，西班牙特色風(fēng)貌區(qū)建設(shè)啟動(dòng)。

表1 被列入“一城九鎮(zhèn)”之后F鎮(zhèn)集中編制的各類規(guī)劃

圖4 2003版F鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的“蘭布拉大街”及“西班牙特色風(fēng)貌區(qū)”示意圖

《上海市F中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2002—2020）》由西班牙設(shè)計(jì)公司與地方規(guī)劃所聯(lián)合編制，城鎮(zhèn)性質(zhì)定位為“具有西班牙城鎮(zhèn)特色和建筑風(fēng)貌的城鎮(zhèn)”，規(guī)劃確定的蘭布拉大街城市主軸線及西班牙特色風(fēng)貌區(qū)是塑造西班牙特色的主要承載地區(qū)（圖4）。西班牙特色風(fēng)貌區(qū)定位為“F鎮(zhèn)新的居住、行政、商業(yè)、金融和文化休閑中心”，占地362.35 hm2，規(guī)劃集中建設(shè)行政辦公、商業(yè)金融、文化娛樂等綜合性建筑，并逐步建設(shè)西班牙風(fēng)貌的居住小區(qū)（圖5）。該片區(qū)的空間景觀和建筑風(fēng)貌將體現(xiàn)原汁原味的西班牙風(fēng)格[5]。

圖5 西班牙特色風(fēng)貌區(qū)中公共活動(dòng)中心設(shè)計(jì)圖[5]

在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，《上海市F中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《控規(guī)》）于2004年編制完成，進(jìn)一步對(duì)西班牙特色風(fēng)貌區(qū)進(jìn)行了細(xì)化和深化設(shè)計(jì)，蘭布拉大街也延續(xù)了以西班牙特色風(fēng)貌為特色的城鎮(zhèn)發(fā)展軸定位。西班牙特色風(fēng)貌區(qū)細(xì)化為“四區(qū)”，即：西班牙特色商業(yè)區(qū)、西班牙特色住宅區(qū)、行政文化體育區(qū)和西班牙特色公園區(qū)（圖6）。

為推進(jìn)西班牙特色風(fēng)貌區(qū)的建設(shè)，成立了由區(qū)府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、區(qū)有關(guān)部門參加的開發(fā)建設(shè)指揮部，并由上海市政府給予財(cái)政政策支持[6]。在《控規(guī)》的指導(dǎo)下，2004年，西班牙小鎮(zhèn)的建設(shè)迅速啟動(dòng)，但一直到今天，西班牙特色風(fēng)貌區(qū)的整體風(fēng)貌尚未真正形成。蘭博路景觀公園（原蘭布拉大街景觀公園）已經(jīng)建成，并集中設(shè)置了一些以堂吉訶德風(fēng)車為原型的空間文化符號(hào)和設(shè)施小品；蘭博路軸線南部的奉德苑等幾個(gè)具有西班牙建筑風(fēng)格的商品住宅小區(qū)也相繼建成。但是，新鎮(zhèn)政府、商業(yè)中心和城市公園均未能建設(shè)，西班牙特色風(fēng)貌區(qū)的建設(shè)差強(qiáng)人意（圖7）。

4 減量提質(zhì)（2010年至今）：開發(fā)邊界約束下集約導(dǎo)向的規(guī)范發(fā)展

2010年以后，上海市國(guó)土部門與規(guī)劃部門合并，“兩規(guī)合一”[7]正式展開，土地指標(biāo)漸漸收緊，并開始劃定“集中建設(shè)區(qū)”，土地出讓原則上只能在“集中建設(shè)區(qū)”范圍內(nèi)進(jìn)行。此舉標(biāo)志著土地管控政策從“定量”到“定位”的強(qiáng)化。在此背景下，2010年，F(xiàn)鎮(zhèn)啟動(dòng)總體規(guī)劃修編，其重要內(nèi)容就是“集中建設(shè)區(qū)”的劃定[8]；之后，又對(duì)《F鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》進(jìn)行了修編，并編制了兩輪的《F鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃》（表2）。

盡管自2000年起，上海市便大力倡導(dǎo)工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，但實(shí)際上，F(xiàn)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村工業(yè)用地?zé)o序蔓延態(tài)勢(shì)并未得到有效控制，且2014年工業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村工業(yè)用地的無(wú)序蔓延更加嚴(yán)重了（圖8）。

圖6 2004版《控規(guī)》中西班牙特色風(fēng)貌區(qū)功能分區(qū)與城市設(shè)計(jì)圖

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域工業(yè)用地總量為1 196.18 hm2，其中，集中建設(shè)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地607.21 hm2，集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地588.97 hm2，總量占比接近50%；而歷史違法工業(yè)用地和其他無(wú)證工業(yè)用地占集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)總量的45.8%（表3、圖9）。此外，F(xiàn)鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地總產(chǎn)值約占31.8%，稅收約占36.7%（表4）。

“集中建設(shè)區(qū)”外的現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)總量約1400家。從年工業(yè)總產(chǎn)值看，1億元以上的有8家，1000萬(wàn)元～1億元有70家，500萬(wàn)元～1000萬(wàn)元有40家，100萬(wàn)元～500萬(wàn)元有149家，年產(chǎn)值在100萬(wàn)元以上的企業(yè)占比不足20%。從年稅收看，1000萬(wàn)元以上1家，500萬(wàn)元～1000萬(wàn)元2家，100萬(wàn)元～500萬(wàn)元25家；50萬(wàn)元～100萬(wàn)元31家，年稅收在50萬(wàn)元以上的企業(yè)僅占4%（表4）。由此可見，“集中建設(shè)區(qū)”外工業(yè)企業(yè)雖然經(jīng)濟(jì)總量較大，但主要集中在少數(shù)幾家企業(yè)，綜合效益較好的企業(yè)所占比重小，大部分企業(yè)綜合效益不佳，以木器制造加工、箱包、零星化工、紡織印染、電鍍、熱處理、鍛造、鑄造等“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）企業(yè)居多（圖10、11）。

圖7 西班牙特色風(fēng)貌區(qū)部分建成實(shí)景

表2 2010年之后F鎮(zhèn)規(guī)劃修改及編制情況

表3 F鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地權(quán)屬面積與構(gòu)成

圖8 2014年F鎮(zhèn)工業(yè)用地分布圖

圖9 2014年F鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地權(quán)屬

表4 2014年F鎮(zhèn)工業(yè)用地產(chǎn)值和稅收情況

2014年，上海市第六次規(guī)劃與土地工作會(huì)議召開，時(shí)任市委書記韓正提出“建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)”。會(huì)議出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)本市耕地保護(hù)工作的若干意見(征求意見稿)》，提出“五量調(diào)控”，即：總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高。2015年6月，市政府第八十五次常務(wù)會(huì)議審議并通過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理的實(shí)施意見》，要求對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境、造成重大安全隱患、違法用地、違法建設(shè)和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等違法行為進(jìn)行整治。2015年7月至2016年底，上海持續(xù)開展了三輪“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理（五違：違法用地、違法建設(shè)、違法排污、違法經(jīng)營(yíng)、違法居??；四必：違法建筑必須拆除、違法經(jīng)營(yíng)必須取締、安全隱患必須消除、極度臟亂差現(xiàn)象必須整治）。2017年，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》經(jīng)國(guó)務(wù)院審批通過，提出“堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度。到2035年，上海市常住人口控制在2 500萬(wàn)人左右，建設(shè)用地總規(guī)模不超過3 200 km2”。然而在2015年，上海市全市的建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3 145 km2，這意味著未來(lái)20年，上海市建設(shè)用地只有55 km2的增量空間。

在上述政策背景下，通過工業(yè)用地減量化和建設(shè)用地增減平衡政策獲取新的建設(shè)用地指標(biāo)成為必然選擇。上海市針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)新推廣《郊野單元規(guī)劃》[9]的編制，其核心內(nèi)容之一便是“集中建設(shè)區(qū)”以外工業(yè)用地的減量化。F鎮(zhèn)于2014年開始編制《郊野單元規(guī)劃》，此規(guī)劃成為2015年—2017年F鎮(zhèn)一系列減量化政策的重要實(shí)施依據(jù)。在一系列“減量化”政策實(shí)施之后，F(xiàn)鎮(zhèn)域內(nèi)大量的工業(yè)廠房大量被拆除，并復(fù)墾為耕地。以F鎮(zhèn)北部的DX村為例，在“集中建設(shè)區(qū)”之外，由于缺少合法的用地手續(xù)，村莊中零星分布的上千家家具制造“小作坊”先后被拆除；而在“集中建設(shè)區(qū)”之內(nèi)，由于排污不達(dá)標(biāo)，一些工業(yè)企業(yè)在“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理行動(dòng)中也被拆除。這些被拆除的工業(yè)用地實(shí)施了土地復(fù)墾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年—2017年8月，在執(zhí)行“工業(yè)用地減量化”和“五違四必”政策后，DX村共拆除違法建筑62萬(wàn) m2（圖12）。

5 案例啟示

5.1 調(diào)控政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于政策執(zhí)行的力度及國(guó)土空間規(guī)劃的先期引導(dǎo)

圖10 2014年F鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值分析圖

圖11 2014年F鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)稅收分析圖

大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張有很強(qiáng)的內(nèi)在慣性，其調(diào)控政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既取決于政策執(zhí)行的力度，更取決于國(guó)土空間規(guī)劃的先期引導(dǎo)。

圖12 F鎮(zhèn)XD村工業(yè)減量化用地分布示意圖（2015—2017）

在F鎮(zhèn)的工業(yè)用地快速擴(kuò)張階段（1997—2004），盡管中期（2001）出臺(tái)了工業(yè)向園區(qū)集中的指導(dǎo)政策，且后期（2002—2003）實(shí)施了四鎮(zhèn)行政區(qū)的合并，工業(yè)用地依然表現(xiàn)為依托原有鎮(zhèn)區(qū)并在主要公路沿線進(jìn)行擴(kuò)張的既有慣性。工業(yè)向園區(qū)集中政策和四鎮(zhèn)行政區(qū)的合并，促成了F鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的迅速發(fā)展，但未能阻止原HM鎮(zhèn)已有工業(yè)園區(qū)的向南擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，也未能阻止TQ鎮(zhèn)和T W鎮(zhèn)工業(yè)用地的沿路擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。

2001年，上海市出臺(tái)“村級(jí)不再設(shè)置工業(yè)點(diǎn)”的政策規(guī)定。但由于政策執(zhí)行的力度欠缺，村級(jí)工業(yè)點(diǎn)的無(wú)序布局一直慣性延續(xù)，直到2014年，上海市強(qiáng)力推行“集中建設(shè)區(qū)”外工業(yè)用地的減量化及“五違四必”整治行動(dòng)，村級(jí)工業(yè)點(diǎn)的無(wú)序擴(kuò)張趨勢(shì)才得到有效遏制。

國(guó)土空間規(guī)劃的缺失是導(dǎo)致1997年—2004年F鎮(zhèn)工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張的重要原因?！渡虾Ｊ蠪中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2002—2020）》是在2002年才開始編制，2003年正式獲批，總體規(guī)劃的實(shí)施錯(cuò)過了F鎮(zhèn)工業(yè)用地快速擴(kuò)張階段。規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“先規(guī)劃—后實(shí)施”的正向傳導(dǎo)過程，F(xiàn)鎮(zhèn)工業(yè)用地的無(wú)序擴(kuò)張則從反面證明了堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃先導(dǎo)的重要性。

5.2 借助政策機(jī)遇實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展

塑造異域特色風(fēng)貌的規(guī)劃導(dǎo)向有其偶然性，對(duì)大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)而言既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)，如何借助政策機(jī)遇實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展是關(guān)鍵所在。

郊區(qū)小城鎮(zhèn)是大城市政策空間落實(shí)的基層承載地，“西班牙特色小鎮(zhèn)”建設(shè)便是上級(jí)政府“小城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色化”政策的空間落實(shí)。如何在完成上級(jí)政府政策要求的同時(shí)，更積極地借助并放大政策機(jī)遇，搭乘政策“東風(fēng)”實(shí)現(xiàn)自身更好的發(fā)展，需要基層政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略謀劃和持續(xù)推進(jìn)的深刻洞察力。

盡管從事后來(lái)看，“一城九鎮(zhèn)”政策導(dǎo)向有一定的偶然性，但在該政策的推動(dòng)下，也涌現(xiàn)了值得借鑒的規(guī)劃實(shí)施案例。

例如，松江區(qū)泰晤士小鎮(zhèn)當(dāng)時(shí)定位為英式特色小鎮(zhèn)，在規(guī)劃實(shí)施過程中，由于敏銳地注意到當(dāng)時(shí)上?；閼c市場(chǎng)的外景需求，在泰晤士小鎮(zhèn)建設(shè)了歐式教堂、婚慶草坪、婚慶宴會(huì)場(chǎng)所，成為上海全市婚紗攝影的熱門拍攝地。目前，已經(jīng)形成了婚慶服務(wù)業(yè)、情景會(huì)展業(yè)、藝術(shù)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)三大獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)。泰晤士小鎮(zhèn)建成之后，既完成了上級(jí)政府建設(shè)特色化小城鎮(zhèn)風(fēng)貌的任務(wù)，也通過接待婚慶項(xiàng)目、承擔(dān)婚攝場(chǎng)地等，帶來(lái)了小城鎮(zhèn)自身三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并極大地提高了在年輕人群中的知名度，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了松江新城對(duì)于年輕人群的吸引力，實(shí)現(xiàn)了“借東風(fēng)”發(fā)展（圖13、14）。

又如金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)定位為北美特色風(fēng)貌小鎮(zhèn)，在規(guī)劃實(shí)施過程中，進(jìn)行了內(nèi)容為核心的謀劃升級(jí)，探索實(shí)現(xiàn)“眾創(chuàng)+古鎮(zhèn)”的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。2015年，“上海臨港·楓涇科創(chuàng)”小鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)，臨港新業(yè)坊和漕河涇國(guó)際孵化中心植入楓涇，打造“產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)孵投”大聯(lián)盟。2016年，與建工集團(tuán)、上海韻創(chuàng)文化正式簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，打造與古鎮(zhèn)保護(hù)和開發(fā)綜合平衡的楓涇車站小鎮(zhèn)和長(zhǎng)三角路演中心。同年，又與上海8號(hào)橋投資管理有限公司簽訂《關(guān)于建設(shè)“漫創(chuàng)+古街”特色文創(chuàng)區(qū)域戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并于2017年入選全國(guó)首批特色小鎮(zhèn)。

圖13 泰晤士小鎮(zhèn)的英式建筑建成實(shí)景

圖14 泰晤士小鎮(zhèn)婚紗攝影場(chǎng)景

反觀F鎮(zhèn)的“西班牙特色小鎮(zhèn)”建設(shè)，項(xiàng)目以常規(guī)化的商業(yè)街區(qū)和服務(wù)本地居民的公共設(shè)施為主。雖然和上述兩鎮(zhèn)同樣享受“土地出讓金返還”政策，但在大量財(cái)政投入后，卻未能產(chǎn)生足夠的衍生效益，規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目也因?yàn)楹髞?lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變而一直擱置。同樣是“一城九鎮(zhèn)”之一，但城鎮(zhèn)的建設(shè)成就和影響力卻無(wú)法相提并論。

5.3 “三線”劃定之外的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控

“三線”劃定之外的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃管控同樣需要詳細(xì)規(guī)劃層面的圖則覆蓋，如此鄉(xiāng)村工業(yè)點(diǎn)無(wú)序布局才能得到有效遏制，國(guó)土空間的全域管控才能真正實(shí)現(xiàn)。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間”。這里的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界俗稱“三線”，“三線”劃定之外是更廣闊的鄉(xiāng)村空間，之前的規(guī)劃編制體系對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)用地有詳細(xì)規(guī)劃層面的圖則全覆蓋管控，但對(duì)于鄉(xiāng)村空間一直缺乏類似的圖則管控，主要管控依據(jù)是總體規(guī)劃層面確定的規(guī)劃圖斑，比較而言過于粗放。

上海市在郊區(qū)開展編制的郊野單元規(guī)劃是地方國(guó)土空間規(guī)劃編制的創(chuàng)新探索，“集中建設(shè)區(qū)”的劃定相當(dāng)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對(duì)“集中建設(shè)區(qū)”外低效和零散的工業(yè)用地提出了減量化的實(shí)施方案。對(duì)比2014和2017兩版的F鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)重要調(diào)整：一是2014版F鎮(zhèn)北部整個(gè)PN機(jī)電園被劃入了“集中建設(shè)區(qū)”，但是在2017版中，其范圍大大縮小，只是機(jī)電園內(nèi)已建的工業(yè)用地得到保留；二是2014版在“集中建設(shè)區(qū)”之外的幾乎所有工業(yè)用地都被規(guī)劃為減量用地，但2017版對(duì)“集中建設(shè)區(qū)”外的一些工業(yè)用地進(jìn)行了保留，這體現(xiàn)了糾正“一刀切”的務(wù)實(shí)態(tài)度（圖15）。在此基礎(chǔ)上，筆者建議對(duì)鄉(xiāng)村空間實(shí)施更精確的詳細(xì)規(guī)劃圖則管控，即在郊野單元規(guī)劃圖斑的基礎(chǔ)上，編制更細(xì)致的全覆蓋詳細(xì)規(guī)劃圖則。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行‘詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可’和‘約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入’的管制方式”，為“三線”劃定之外鄉(xiāng)村空間的規(guī)劃管控指明了方向。盡管迄今為止，“三線”之外的土地用途管制方式還沒有普遍認(rèn)同的成熟做法，但引入詳細(xì)規(guī)劃層面的圖則全覆蓋管控勢(shì)在必行。區(qū)別于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則的傳統(tǒng)做法，“三線”之外鄉(xiāng)村空間的詳細(xì)規(guī)劃圖則如何因地制宜地科學(xué)設(shè)定管控技術(shù)內(nèi)容，還需要地方規(guī)劃實(shí)踐并更加廣泛的探索[10]。

圖15 2014版(左)和2017版（右）F鎮(zhèn)郊野單元“集中建設(shè)區(qū)”外減量化規(guī)劃圖