杜英男 李厚明 閆輝慶

自2002年十五屆中紀委第七次全會提出實行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標拍賣、建設(shè)工程項目公開招標投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進入市場等四項制度以來，中國產(chǎn)權(quán)交易資本市場已在規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的道路上走過了17個年頭。隨著市場競爭進一步加劇，采購招標領(lǐng)域在反腐倡廉的持續(xù)高壓態(tài)勢下暴露的問題越來越多，利益相關(guān)方通過各種手段影響公平效率的情況時有發(fā)生，對廉政建設(shè)和反腐敗工作形成了巨大挑戰(zhàn)，成為國資監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。為此，山東產(chǎn)權(quán)交易中心（下稱“山東產(chǎn)權(quán)”）根據(jù)省委省政府以及省國資委的安排部署，貫徹落實國企改革《十條意見》，搭建陽光采購服務平臺，以“降成本、控風險、增效益、提質(zhì)量”為目標，為企業(yè)實施陽光采購提供第三方服務，助力國資國企改革和新舊動能轉(zhuǎn)換。

1? 國有企業(yè)采購領(lǐng)域的現(xiàn)狀

1.1? 制度建設(shè)層面

《國務院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號）提出要“積極利用電子商務平臺優(yōu)化采購、分銷體系，提升企業(yè)經(jīng)營效率?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于建設(shè)國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號）將“未按規(guī)定招標或未執(zhí)行招標結(jié)果”“購建項目未按規(guī)定招標，干預或操縱招標”納入責任追究范圍?！蛾P(guān)于扎實開展國家電子招標投標試點工作的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2015〕1544號）選取10家中管企業(yè)開展電子招投標試點工作，國有企業(yè)電子化招標采購工作啟動?！蛾P(guān)于印發(fā)<“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案（2017-2019年）>的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2017〕357號）明確 “2019年，以協(xié)同共享、動態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的公共服務體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用，實現(xiàn)招標投標行業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型?！薄蛾P(guān)于印發(fā)<國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定>的通知》（財金〔2018〕9號）要求“國有金融企業(yè)應建立健全集中采購決策管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制”“成立集中采購管理委員會”“國有金融企業(yè)紀檢、監(jiān)察、審計等部門人員可列席集中采購管理委員會會議”。

1.2? 廉政建設(shè)層面

十八屆黨中央共組織開展12輪巡視。對55家央企實現(xiàn)了全覆蓋，其中31家在招標采購領(lǐng)域的腐敗問題嚴重。十九屆中央首輪巡視8家央企，反饋有的央企“腐敗問題易發(fā)多發(fā)，工程建設(shè)、項目投資、企業(yè)并購等廉潔風險較大，違規(guī)招標采購等問題仍比較突出”。中國企業(yè)家犯罪預防研究中心2019年4月發(fā)布的《2014-2018中國企業(yè)家刑事風險分析報告》顯示，在1197名犯罪國有企業(yè)家中，財務負責人、技術(shù)負責人、銷售采購負責人以及其他核心部門負責人共391人，占32.66%，為第二大刑事風險高發(fā)人群。

2? 國有企業(yè)采購領(lǐng)域存在的問題

長期以來，國有企業(yè)采購面臨低價中標與天價采購并存，合同履約與投標文件不符，串標圍標猖獗等諸多問題，造成大量國有資產(chǎn)流失并滋生腐敗，對經(jīng)濟社會生活產(chǎn)生巨大影響，存在的主要問題體現(xiàn)在：

2.1? 采購制度標準缺失

目前國有企業(yè)采購中大多依據(jù)的是《政府采購法》、《招標投標法》，但《政府采購法》適用主體為各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，不包括國有企業(yè)?！墩袠送稑朔ā穬H對在中國境內(nèi)進行的依法必須招標的工程建設(shè)項目的招投標作出規(guī)定。國有企業(yè)的采購并沒有專門的法律制度進行規(guī)范，在采購過程中缺乏強有力的約束力，雖然部分企業(yè)制定了采購管理辦法，但在采購機構(gòu)的成立和運作、權(quán)限的授予、采購目錄的確定、采購方式的選擇和標的驗收等方面缺乏規(guī)范、有效、系統(tǒng)的制度，人為因素起著較大作用，存在較大的暗箱操作空間，易產(chǎn)生廉潔風險。

2.2? 采購程序不規(guī)范

當前我國國有企業(yè)采購管理中多為宏觀指導規(guī)定，除采購方法有較為簡單的規(guī)定外，未對采購實際操作方面加以規(guī)范，導致采購過程最終“因人而異”。與此同時，對供應商的要求也是各不相同，自主制定采購和招標規(guī)則，甚至根據(jù)意向供應商量身定制招標規(guī)則，

2.3? 采購監(jiān)管力度偏弱

盡管國家鼓勵招標采購電子化，但從全國來看，97家央企實現(xiàn)招標采購全流程電子化的不足一半，省屬國有企業(yè)電子化程度不足10%，絕大多數(shù)國有企業(yè)仍采用傳統(tǒng)采購方式采購，采購信息主要在本企業(yè)官網(wǎng)公開，采購全過程無法留痕，采購檔案難以完整保存，造成了采購項目響應供應商少，甚至根據(jù)意向供應商量身定制招標規(guī)則，無法形成有效競爭。采購效率低、采購成本高、采購行為監(jiān)管難、采購過程審計難、采購數(shù)據(jù)利用難等問題突出，很容易導致國有資產(chǎn)在合理合法合規(guī)外衣下流失。

2.4? 市場主體誠信評價機制缺失

從事采購的市場主體較多，素質(zhì)良莠不齊：代理機構(gòu)自取消招標代理資質(zhì)以來，準入門檻降低，數(shù)量激增，業(yè)務水平不一，規(guī)避招標手段多樣，有的甚至與采購人或供應商勾結(jié)串通，操縱采購結(jié)果。專家管理不統(tǒng)一，在組建評審專家委員會階段，因國有企業(yè)采購沒有統(tǒng)一的專家?guī)欤少彺碜杂袑＜規(guī)旄髯苑稚⒐芾?，缺乏對專家的有效監(jiān)管和曝光，有的地方出現(xiàn)專家抱團腐敗，與供應商串通謀取中標，索要巨額好處費的違法現(xiàn)象。有的專家明碼標價索要高額專家費。近年來，多省市均曝光過專家腐敗受賄窩案，如中國法院網(wǎng)曝光的四川省綜合評審專家?guī)爝`規(guī)受罰，八名專家被追究刑事責任;安徽合肥查處的7名評審專家受賄窩案等。

3? 其他省市的經(jīng)驗和做法

深圳市市屬國有企業(yè)陽光采購服務平臺由深圳市國資委、紀委推動建設(shè)，并發(fā)布了加強市屬國有企業(yè)招標采購綜合監(jiān)管的指導意見，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，搭建國資國有企業(yè)大數(shù)據(jù)可視化信息平臺，強化對市屬國有企業(yè)各類要素交易（包括企業(yè)采購）數(shù)據(jù)高精度、多角度、全方位的智慧監(jiān)督。合肥市國資委在安徽省委第三巡視組反饋的市屬國有企業(yè)存在工程未嚴格執(zhí)行招投標制度或采取化整為零規(guī)避公開招標的問題的基礎(chǔ)上，要求通過紀委巡查、重點抽查、稽查、審計等方式加強對企業(yè)工程建設(shè)等有關(guān)事項進行監(jiān)督檢查。相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況作為年度考核稽查指標內(nèi)容，納入企業(yè)經(jīng)營目標考核范圍。

4? 山東省國有企業(yè)采購監(jiān)管模式的探索

十八大以來，山東省在推進國企改革和國資監(jiān)管創(chuàng)新方面成效顯著，改革逐步深化，體系日趨成熟，手段日益完善。但相較于國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的公開、公平、公正，省屬企業(yè)在采購招標層面尚存在薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在部分企業(yè)的采購活動存在不同程度的“信息不公開、條件不公平、操作不透明、監(jiān)控不到位”的現(xiàn)象，造成了利益輸送和國有資產(chǎn)流失，亟需通過創(chuàng)新體制機制加以解決。

4.1? 以管資本為主創(chuàng)新國資監(jiān)管方式

山東產(chǎn)權(quán)陽光采購服務平臺根據(jù)省委省政府、省國資委的指示精神，依托省公共資源（國有產(chǎn)權(quán)）交易中心運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段搭建起省屬企業(yè)陽光采購第三方綜合性服務平臺，旨在探索建立國有企業(yè)部分大宗物資采購、工程建設(shè)、社會服務招投標信息平臺， 實現(xiàn)采購環(huán)節(jié)全程留痕，完善風險防控機制，打造“陽光國有企業(yè)”。

4.2? 實現(xiàn)資源共享

陽光采購服務平臺充分發(fā)揮第三方平臺優(yōu)勢，打破信息孤島，建設(shè)了五大共享信息庫，主要包括供應商信息庫、交易信息庫、專家信息庫、信用信息庫、商品信息庫。匯集了全國各行業(yè)優(yōu)質(zhì)供應商和專家資源面向采購人共用共享;匯聚企業(yè)采購需求，歸集同品類采購，實現(xiàn)集約采購，以量換價;建立了主體信用評價體系，使供應商、代理機構(gòu)、專家等誠信信息全省甚至全國通用，營造誠實守信的采購環(huán)境;通過大量真實采購信息建設(shè)起商品信息庫，對商品價格，品質(zhì)、行情走勢進行分析，輔助采購決策。

4.3? 以信息化為依托實現(xiàn)智慧監(jiān)管

陽光采購服務平臺利用監(jiān)測分析系統(tǒng)對采購項目在線全流程動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)信息集中、專業(yè)指導、實時監(jiān)控、社會監(jiān)督四個功能。通過系統(tǒng)內(nèi)置的數(shù)學模型、交易行為關(guān)聯(lián)大數(shù)據(jù)分析模型等分析投標人、代理機構(gòu)、專家等市場主體的行為，評估違規(guī)風險，同時建立數(shù)據(jù)傳送機制，與紀檢、審計、國資監(jiān)管實時連線，既為提高評審質(zhì)量提供大數(shù)據(jù)支撐，實現(xiàn)智能、快捷、精準的智慧監(jiān)管，又切實防范采購過程中的違規(guī)操作和舞弊行為。

5? 有關(guān)建議

5.1? 創(chuàng)新監(jiān)督手段、整合監(jiān)督力量

為切實解決招標采購領(lǐng)域“標準不一，多頭監(jiān)管”等問題：一是要以陽光采購電子監(jiān)測分析平臺為載體，通過在線監(jiān)督招標采購活動，強化事前、事中、事后全程監(jiān)管，實現(xiàn)采購信息資源整合、流程規(guī)范、內(nèi)容公開、透明陽光，有效防止暗箱操作等行為;二是紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，結(jié)合巡視工作等有效聯(lián)動起來，把及時發(fā)現(xiàn)問題與快速處置問題緊密結(jié)合起來，精準鎖定問題，做到有的放矢。

5.2? 完善采購制度，實現(xiàn)采購剛性約束

依托陽光采購服務平臺，參照《山東省屬企業(yè)采購監(jiān)督暫行辦法》，突出“陽光透明、科學規(guī)范”運行目標，制定和完善專家管理辦法、供應商代理機構(gòu)注冊管理辦法、自采、委采業(yè)務操作流程、質(zhì)疑處理流程等相配套的制度和操作規(guī)范，建立健全陽光采購平臺管理體系，建立長效機制，實現(xiàn)國有企業(yè)采購流程陽光規(guī)范、有規(guī)可依。

5.3? 加強政策審計，確保各項政策落實到位

加強對企業(yè)陽光采購工作各項政策文件落實情況的審計，確保省委省政府、省國資委陽光采購工作落實到位。按照《山東省省屬企業(yè)陽光采購監(jiān)督暫行辦法》各省屬企業(yè)要制定陽光采購目錄及限額標準，明確納入服務平臺陽光采購的范圍，以及不同采購方式的具體適用情形。建議將各企業(yè)集中采購目錄及限額標準在國資監(jiān)管部門主導建設(shè)的陽光采購服務平臺公示發(fā)布，接受社會公眾監(jiān)督，目錄以內(nèi)限額上的采購應進入陽光采購服務平臺交易。

5.4? 利用陽光采購服務平臺，實現(xiàn)“三權(quán)分立”

陽光采購服務平臺充分尊重企業(yè)經(jīng)營采購的自主權(quán)，為其提供自采、直采、委采、代采四種方式，保障企業(yè)主體的自主決策權(quán)。平臺提供規(guī)范、標準、陽光的流程，同時平臺系統(tǒng)利用監(jiān)測分析等系統(tǒng)為監(jiān)管部門提供采購全流程數(shù)據(jù)，推進企業(yè)采購的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與服務職能相互分離、相互監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，阻斷利益輸送。

5.5? 建立誠信體系，營造良好市場環(huán)境

通過陽光采購服務平臺逐步建立市場主體信用信息的收集、審核、記錄，建立誠信評價機制，通過服務平臺形成信息的集中和權(quán)威發(fā)布，信用數(shù)據(jù)可作為“信用山東”信用信息數(shù)據(jù)源之一納入全國信用體系，使市場主體一處失信處處受限，營造誠信健康的采購環(huán)境。