李昌庚

1? 我國現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算支出范圍

根據(jù)2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出主要包括：（1）資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。（2）費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。（3）其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。

對此，2007年財政部發(fā)布的《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》以及2008年國資委發(fā)布的《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案編報辦法（試行）》等也做了相同或類似的規(guī)定。此外，盡管我國各地方立法對此規(guī)定也不完全相同，這也是因地制宜的情理之中，但總體上是相同或相似的。

綜合《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》、《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案編報辦法（試行）》以及全國各地方立法及政策文件規(guī)定，我國現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算支出范圍主要包括：

（1）資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。主要包括向新設(shè)企業(yè)注入國有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認購股權(quán)、股份等方面的支出等。

（2）費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。比如用于職工安置、身份轉(zhuǎn)換、政府擔(dān)保性支出、其他政府決策因素導(dǎo)致的歷史遺留問題的解決等。[1]

（3）其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。比如國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組重大項目聘請中介機構(gòu)的費用、國有企業(yè)外部董事費用以及用于預(yù)算支出項目的各項管理費用等。必要時，可部分用于社會保障等項支出。

2? 我國社會轉(zhuǎn)型期國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的理性選擇

從我國現(xiàn)有相關(guān)立法、政策文件規(guī)定，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算制度執(zhí)行情況來看，我國現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國有企業(yè)本身，即企業(yè)國有資本收益大多又回流到國有企業(yè)本身，主要包括解決國有企業(yè)歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業(yè)資本金注入、國有企業(yè)政策性補貼等，即資本性支出和費用性支出太多，而較少用于社會保障等公共福利性支出。

對此，學(xué)術(shù)界有不同看法。有學(xué)者認為，鑒于國有企業(yè)效益不高，資本性支出不應(yīng)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)向社會保障方面傾斜。[2]也有學(xué)者認為，資本性支出完全可以由目前公共財政支出中的經(jīng)濟建設(shè)支出取代，而且將性質(zhì)屬于國家財政收入的國有資本收益主要用于國有企業(yè)是不合理的，也是不公平的。[3]等等。

上述學(xué)者的觀點有其合理的一面，甚至在某些方面直面問題的本質(zhì)。因為作為國家財政收入的企業(yè)國有資本收益優(yōu)先用于國有企業(yè)自身，某種意義上說對市場競爭中的民營企業(yè)等其他非國有企業(yè)是不公平的，有違市場公平競爭原則;而且，投資市場競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)還存在國有壟斷和低效問題等。在實踐中，這類國家出資企業(yè)很容易與其國有資本出資人存在通謀可能性，從而將其收益優(yōu)先用于企業(yè)本身，或存在其他行政壟斷可能，不僅有違市場公平競爭，而且也使國有資本收益未能惠及全民。因此，在我國現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算制度下，國有資本經(jīng)營預(yù)算的資本性支出要有向社會保障或政府一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計，否則影響到資本性支出的合理性。

也有學(xué)者將國有資本收益支出分為投資經(jīng)營性支出和公共福利性支出，如果從全民福利最大化原則出發(fā)，國有資本收益結(jié)構(gòu)取決于這兩類支出對全民福利的“邊際貢獻”比較。[4]這從理論上分析應(yīng)該沒有問題，但在實踐中，國有資本收益用于投資經(jīng)營性支出容易導(dǎo)致國有壟斷利潤、與民爭利，也容易導(dǎo)致低效率、虧損、浪費，從而原則上不符合國有資本投資方向。國有資本收益再投資原則上主要用于彌補市場失靈，以補充市場機制之不足。因此，上述學(xué)者觀點只能作為某一國有企業(yè)在一定時期內(nèi)的個案分析，但不足以普遍適用于所有國有企業(yè)。

但我們需要理性的認識到：理論與現(xiàn)實的距離——即決策者受制于現(xiàn)實環(huán)境的諸多制約，而不得不尋求較為穩(wěn)妥甚至折衷的改革策略。具體到國有資本經(jīng)營預(yù)算支出來看，決策者不僅要考慮到我國現(xiàn)實國情下國有企業(yè)的歷史包袱、國有企業(yè)改革的成本與代價，而且還要考慮到國有企業(yè)以外的事情，即社會轉(zhuǎn)型期社會穩(wěn)定及其風(fēng)險系數(shù)等多重因素。

因此，對于我國目前市場轉(zhuǎn)型中的國有企業(yè)而言，企業(yè)國有資本收益還不完全同于一般意義上的企業(yè)國有資本收益。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出也有其社會轉(zhuǎn)型期的特殊性。比如國有企業(yè)市場轉(zhuǎn)型改革收益應(yīng)當(dāng)納入財政專戶，以確保國有企業(yè)改革成果公平分享。目前，我國推行的國有股減持補充社?；鸺词堑湫屠C。

有鑒于此，從我國社會轉(zhuǎn)型期國有資本經(jīng)營預(yù)算支出來看，解決國有企業(yè)歷史遺留問題及改革成本支出，以及必要的資本性支出是需要的，但應(yīng)當(dāng)逐漸減少資本性支出，尤其減少甚至避免市場競爭領(lǐng)域的資本性支出;即便資本性支出，應(yīng)當(dāng)主要用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、科技進步與技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持、保障國家經(jīng)濟安全、對外經(jīng)濟合作交流等，同時做好資本性支出向社會保障預(yù)算和公共預(yù)算轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計;國有股減持收益用于補充社保基金;不斷擴大教育、社會保障及其他民生等公共福利性支出。從我國財政部公布的這幾年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出表格及相關(guān)說明可以看出端倪。

3? 我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的未來走勢

在我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度存在的前提下，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出將來要按照特殊企業(yè)和普通商事企業(yè)進行區(qū)別規(guī)制，實行不同的預(yù)算管理。具體而言，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的未來走勢主要包括如下：

3.1? 特殊企業(yè)

特殊企業(yè)是一類存在于非市場競爭領(lǐng)域，不以營利為目的，主要為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)或特定功能業(yè)務(wù)的國有企業(yè)。這類企業(yè)一般由政府單獨投資或絕對控股經(jīng)營。比如中國儲備糧管理總公司、中國儲備棉管理總公司、中國投資有限責(zé)任公司、中國郵政集團公司等。作為特殊企業(yè)形態(tài)的國有企業(yè)具有國家公產(chǎn)性質(zhì)，其預(yù)算管理如同行政事業(yè)單位，特殊企業(yè)國有資本收益分配及其使用原則上實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，由國庫集中支付，優(yōu)先用于繳納單位，主要用于特殊企業(yè)固定資產(chǎn)和技術(shù)更新改造以及其他企業(yè)發(fā)展需要，以彌補財政支出。因為特殊企業(yè)并不以營利為目的，主要為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其存在本身就是惠及國家、社會及其全體公民，是一種變相的國有資本收益分配及其使用形式。而且，特殊企業(yè)國有資本收益優(yōu)先用于繳納單位，可以因此進一步降低特殊企業(yè)所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)收費價格，甚至因此而免費提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實際上是變相地國有資本收益惠及全民。

3.2? 普通商事企業(yè)

一般而言，市場競爭領(lǐng)域的國家出資企業(yè)如同私有企業(yè)一樣，要求平等參與市場競爭，遵守市場規(guī)則。這類企業(yè)屬于普通商事企業(yè)形態(tài)，一般由政府參股或控股投資，并加以嚴格限制，在市場經(jīng)濟社會中并不具有主導(dǎo)地位。作為普通商事企業(yè)形態(tài)的國家出資企業(yè)具有國家私產(chǎn)性質(zhì)，這類企業(yè)國有資本收益分配及其使用不同于特殊企業(yè)優(yōu)先用于繳納單位并由國庫集中支付的做法。因為特殊企業(yè)并不以營利為目的，主要為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其存在本身就是惠及國家、社會及其全體公民，是一種變相的國有資本收益分配及其使用形式。

普通商事企業(yè)的國有資本收益分配及其使用應(yīng)當(dāng)更多惠及全民。這是財政立憲主義原則的重要體現(xiàn)。具體來說，這類企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括如下：

（1）優(yōu)先用于公共福利性支出。加大公共產(chǎn)品的投入力度，尤其向教育、醫(yī)療、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生領(lǐng)域傾斜，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，從而使國有資本收益盡可能惠及全民。對我國而言，這既是企業(yè)國有資本收益的本質(zhì)要求，也是對歷史欠賬的彌補。這也是國際慣例。比如美國新澤西州等許多州政府所有土地使用收益絕大多數(shù)用于州和縣政府及其中小學(xué)教育。而且，許多州政府所有土地使用至少在某種程度上滿足目前及預(yù)期將來地方需要的所在區(qū)域市民的公平分享的機會。[5]美國阿拉斯加州通過成立永久基金會（APFC），將石油資源收入惠及當(dāng)?shù)毓瘛Ｓ秩缬鵀槊總€新生兒童辦理教育賬戶等。以上做法基于國情雖非完全照搬，但其價值理念值得借鑒。

（2）在滿足公共福利性支出的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮資本性支出。立足于彌補市場失靈，主要用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、科技進步與技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持、保障國家經(jīng)濟安全、對外經(jīng)濟合作交流等，但應(yīng)當(dāng)盡可能避免或減少市場競爭性領(lǐng)域投資。

（3）其他可能性支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。這在不同時期有不同的要求。比如國有企業(yè)政策補貼、應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)事件等方面的支出。

最后，需要說明的是，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出關(guān)系到企業(yè)國有資本收益的分配及其使用，是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的核心所在。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，國有企業(yè)改革到位，國有企業(yè)更多以特殊企業(yè)形態(tài)出現(xiàn)，作為普通商事企業(yè)形態(tài)的國有企業(yè)并不具有主導(dǎo)地位，則有無必要單獨編制國有資本經(jīng)營預(yù)算支出有待商榷，相應(yīng)的，有無必要存在獨立的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度也有待商榷。

注釋：

[1]文宗瑜、劉微：《國有資本經(jīng)營預(yù)算》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年，第193頁。

[2]思源：《中國財政支出結(jié)構(gòu)的過去、現(xiàn)在和未來》，《炎黃春秋》2008年第4期。

[3]觀點源自：世界銀行北京代表處高級企業(yè)重組專家張春霖在“國企利潤、產(chǎn)權(quán)制度與公共利益高層論壇”上做的主題報告《國有企業(yè)分紅的三個政策問題》（2008年2月24日）。轉(zhuǎn)引自李曙光等：《國有資產(chǎn)法律保護機制研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2015年，第300頁。

[4]參見汪立鑫、付青山：《轉(zhuǎn)型期國有資本收益的公共福利性支出》，《財經(jīng)科學(xué)》2009年第1期，第103-110頁。

[5] See Paul Goldstein， Barton H. Thompson， Jr.， Property Law： Ownership， Use， and Conservation， Foundation Press， 2006， p1059-1061.